Medborgarnas rättigheter

STIG JÄGERSKIÖLD: Medborgarnas rättigheter Grundagsdebatten har ti stor de gät skyddet för medborgeriga rättigheter i den nya regeringsformen. Professorn i offentig rätt vid Uppsaa Universitet, Stig Jägerskiöd, anayserar dessa frågor och påpekar att det inte kan vara i sociaistiska partiers intresse att så fast en absout gräns över viken staten ej får gå. Detta skue ju förhindra ingripanden i individernas iv som statsdirigering, konjunkturpoitik och ett jämikhetsprogram som rymmer såvä förmögenhets- och öneutjämning som åsiktsuniformering. Är det möjigt att ösa dessa probem i vårt poitiska kimat? Viket värde får t ex inskrivandet i grundagen av skyddet för individens äganderätt när skattebegreppet förvandats så att det ej ängre avser avgifter för att täcka statens nödvändiga utgifter utan även kan rymma uppoffringar i inkomstutjämnande eer konjunkturpoitiskt syfte? Sent omsider har arbetet på en ny regeringsform börjat intressera en bred opinion. Het naturigt har denna ej öppet öga för de grundäggande bristerna i det försag, som nyigen behandats av riksdagen - den bristande penetreringen av statsrättsiga probem och den ytiga behandingen av materiaet. Intresset har i stäet kommit att inriktas på ett fåta ämnen, som råkat vara aktuea. Främst band dessa befinner sig skyddet för med borgeriga rättigheter. Det är en gamma strävan band människorna att söka skapa en tryggad sfär gentemot statsmaktens anspråk. Det åg mycken erfarenhet av tyranniska härskare bakom de första försöken i denna riktning under 1600-taet. Naturigtvis förutsätter detta en ideoogi. Undersåtarna ska ej tvingas ti uppoffringar eer utsättas för tvång utöver vad agstiftaren bedömer som godtagbart. Det finns, menar man, en absout gräns utöver viken staten ej får gå. Det igger, säger man, även i sta tens intresse att göra hat vid denna gräns. Men en sådan ideoogi rimmar ej vä med de anspråk, som numera särskit sociajis. tiska partier hävdar, på att styra samhäs. utvecking och ingripa i individernas iv ti förmån för statsdirigering, konjunktur poitik, för ett jämikhetsprogram som rymmer förmögenhetsutjämning, öneu jämning, åsiktsuniformering och mycket annat. Fråga är med andra ord om poitikerna vi åägga sig någon grad av sjävbehärsk ning, om de är beredda att behärska sia experimenteringsust eer ej. I så fa

123 te de avstå från viss maktutövning. De metoder, som man vat för att skydda de medborgeriga rättigheterna är många. De har under sekernas opp utveckats atmer, något som i sin tur återspegar den dystra verkighet att mot en maktmedveten och försagen statsmakt hjäper ti sist ej några skriftiga garantier. Det är egentigen först när dessa förs upp av en stark opinion, som skyddet kan bi effektivt. Sveriges Magna charta Det ädsta tivägagångssättet var att avpressa fursten en utfästese att inte företaga vissa besvärande åtgärder. Engands berömda MagnaCharta från 1215 var ett öfte av en monark att respektera vissa rättigheter. Tekniken bev vanig. Hos oss avade under medetiden den nyvade konungen - senare den efter arvsrätt titrädande - en konungaförsäkran, som band honom att iakttaga ett anta reger. Finands statsrättsiga särstäning i det ryska kejsardömet byggde just på en sådan härskarförsäkran. Den innebar för Sveriges de en rättighetskataog, som kaats vår Magna charta, och som 1809 togs in i regeringsformen som 16. Grundagsbudet avsåg då att binda staten i förhåande ti medborgarna; konungen var ju den enda statsmakt, som kunde handa i förhåande ti dessa och därför den ende som behövde band på sitt handande. Först senare har man under intryck av tysk 1800-tasdoktrin hittat på att RF 16 aenast band konungen som förvatningens chef, men ej riksdagen som agstiftare. Den konstruktionen bev ika ödesdiger som den var feaktig. Därmed gick vi miste om det grundagsskydd för medborgarrättigheter, som sedan änge efterysts. Naturrättens metod återigen var att påstå att vissa rättssatser var eviga. Det var - så änge människorna ät sig övertygas därav - ett effektivt sätt att skapa och upprätthåa ofta värdefua kuturfrämjande rättsgrundsatser. Naturrätten har i och för sig anor i antiken, men metoden överfördes ej ti den offentiga rätten förrän under 1600-taet. Det hade då nära samband med de reigiösa sekternas kamp mot den engeska statsmakten. Ofta tokade man in rättsskyddsgarantier och antagna medborgeriga rättigheter i det samhäsfördrag, som man påstod igga bakom samhäets bidande. Sjäva grundagsbegreppet utarbetades mot bakgrund av dyika förestäningar. Dess särskida hegd skue utgöra en garanti för medborgarnas rättigheter i förhåande ti monarken. Det är en ång rad av rättighetskataoger, som sett dagen atifrån Förenta staternas konstitution, de franska revoutionsförfattningarna och Norges Grundov ti den västtyska förbundsstatens Grundgesetz och den femte franska repubikens konstitution. Finands regeringsform från det oroiga året 1919 är den enda av de många konstitutionerna från tiden efter det första värdskriget, som överevt det andra värdskrigets stormar; de rymde aa omfattande rättighetskataoger. Märkigt är att samma strävanden att skydda medborgarna mot staternas övermakt efter det andra värdskriget ytterigare föranett

124 uppståandet av skyddskataoger i meanfokiga avta, sutna inom Förenta nationernas ram eer Europarådets, för att nämna de för oss mest intressanta traktaterna. Dem har vi ansett oss kunna underteckna. Söker vi överbicka den mångfad av reger av sådan innebörd, som kommit ti under sekernas opp, ska vi finna en provkarta på önskemå av ganska skiftande innebörd. Ursprungigen gav kampen för den reigiösa friheten upphov ti rättighetsförkaringar. Karakteristiskt för den fortsatta spekuationen var inriktningen på individuea rättigheter. Det är individens egendom, som ska skyddas, hans röresefrihet och åsiktsfrihet, hans ohämmade rätt att utöva näring och förvärva fastighet. Men snart nog förvandades rättighetskataogerna under intryck av den jämikhetsideoogi, som växte fram redan under 1700-taet och därefter med jämna meanrum hyats. Senare tiders sociaa strävanden och arbetsrättsiga utvecking har ikaså återverkat, iksom oika moraiska värderingar. Sociaa grundrättigheter betecknar ofta en kompromiss mean det iberaa samhäsideaet och sociaismen. Ju vidyftigare kataogerna över medborgeriga rättigheter bev, desto större var frestesen att öppna vägar ti undantag. I många änder visade det sig att rika möjigheter fanns därti. En metod är uttryck för ett egitimt behov att ti kompettering av en atför amänt avfattad grundagstext anita den sedvaniga agstiftningen. Grundagsbuden rymmer då reservationer av typen, att den medborgeriga rättigheten gäer, därest ej undan tag gjorts i ag. Även mera amänna undantagsstadganden möter. Känd och ökänd är föreskriften i W eimarförfatt ningen att det medborgeriga rättsskyddet kunde upphävas genom nödförordning - ett stadgande, som var av största betydese vid Weimarrepubikens störtande och nationasociaismens maktövertagande. För maktmedvetna regimer finns sut igen atid möjigheten att genom omtokning av grundagstexten skaffa sig en ej avsedd handingsfrihet. Efter frihetstida och gustavianska erfarenheter härav sök te 1809 års grundagsfäder att täppa ti även detta hå genom stadgandet i regeringsformen 84 om att grundag ska tokas efter bokstaven, en tokningsprincip av rättsskyddskaraktär. Garantier i en grundag för medborgar nas rättigheter kan trots at ej frånkän nas at värde. Däri igger i vart fa en psykoogiskt verkande uppmaning att iakt taga de högtidigt givna rättsregerna - redan däri kan igga ett skydd, som i vart fa är verksamt så änge en härskare är angeägen att håa sitt ord. Men sätter han av något skä andra intressen - ofta kaade statsnyttan - före, så verkar de rättsiga formerna ej mer. Därmed kan en statschef vä utsätta sig för risker; ty rannmordet - som Anckarström och hans medsammansvurna åberopade 1792 - är en sådan. Även Bobrikoffs öde kan nämnas i sådant sammanhang. Men därmed är vi ute i statsivets djungeartade utkanter. Mera praktiskt intressanta är de

tier, som kan inbyggas i statsrätten. Grundagarnas iakttagande garanteras då av någon kontroerande faktor eer genom några mer kompicerade reger om agstiftningsförfarande, som krav på kvaificerad majoritet för vissa typer av viktiga besut eer rent av på fokomröstning. Domstoamas prövningsrätt I främsta rummet har härvid domstoarnas stäning i statsivet tidragit sig uppmärksamheten. Det mest kända exempet är högsta domstoen i USA som atsedad år 1803 utövat en kontro över agars grundagsenighet. Exempet har efterföjts av band andra änder Norge. Hos oss har änge en diskussion förts om våra domstoars stäning. Probemet har främst gät om domsto skue kunna förkara amän ag för grundagstridig, ehuru de högsta domstoarna tidigare atid genom agrådet detog i bedömningen av försag ti amän ag. Under pågående grundagsarbete synes domstoarnas agprövningsrätt sutigt bivit godtagen. Men samtidigt måste man konstatera att den garanti för medborgarna, som borde igga häri, förorat i betydese, därför att den föresagna rättighetskataogen är närmast innehåsös. Däri igger nu skinaden mean amerikansk och norsk samt svensk statsrättsig verkighet. Även om våra domstoars agprövningsrätt erkännes har de inga normer av betydese att jämföra agstiftningen med. Det finns även en annan mode för rättsig bedömning av agars överensstämmese med konstitutionen - den särskida författningsdomstoen. Den tyska förbundsrepubiken har t ex vat denna utväg och i Karsruhe anordnat en särskid Verfassungsgericht. Naturigtvis kan en regering och ett parament, som önskar frigöra sig från agprövningens kontro, kringgå denna även genom att bruka eer missbruka sin utnämningsrätt så, att den skaffar sig påitiga domare i den avgörande instansen; kända exempe härpå erbjuder ju Förenta staternas moderna historia. Här som så ofta ejest visar sig att sist och sutigen ej de juridiska konstruktionerna bir avgörande utan den anda, som råder inom ett ands poitiska iv. Men inti dess att en dyik poitik kunnat genomföras - Östen Unden brukade hota därmed- utgör ikvä domstoskontroen en faktor av betydese. Arbetet med den nya grundagen När arbetet på en ny svensk grundag år 1954 ineddes bev tanken på en kataog över medborgeriga rättigheter naturigt nog aktue. U n der den oroiga tiden närmast före och under det andra värdskriget hade några, tämigen vahänta, försök gjorts att förstärka det skydd, som RF 16 en gång avsett att bereda medborgarna. N u var tiden, menade man på fera hå, kommen för att ti sist utforma en svensk rättighetskataog. Man hade på många hå reagerat mot vad man funnit vara övergrepp. Men fanns det verkigen en vija på edande hå att skapa reger, som framgent skue binda riksdag och regering? Initia : ~

126 tivet kom betecknande nog från partihå inom riksdagen fera år efter det att regeringens direktiv för författningsutredningen utfärdats. Resutatet bev ti sist att författningsutredningen i sitt försag upptog "bestämmeser om vissa grundäggande medborgeriga fri- och rättigheter", medan RF 16 förvisades ti ett stadgande för rikets myndigheter att tiämpas i deras förhåande ti medborgarna. Men de bestämmeser, som skue binda statsmakterna och i motsvarande mån skydda medborgarna, var få och vaga. I fertaet fa var de försedda med en reservation om att ändring kunde ske genom agstiftning; denna teknik var driven atför ångt. Ti dessa diettantiskt utformade grundagsbud fogade författningsutredningen några än mera vaga prokamationer om sociaa rättigheter. Det saknades uppenbarigen hos författningsutredningen vija och förmodigen även förmåga att angripa de svåra probem, som en rättighetskataog i dagens samhäe skue utgöra. Grundagberedningen fick ärva det probem, varmed författningsutredningen så uppenbart missyckats. Det poitiska kimatet var nu än hårdare. I direktiven framhö justitieministern att en rättighetskataog skue kunna utgöra ett oämpigt hinder för en snabb förändring av samhäet. Bott någon enstaka rättighet av hög dignitet som tryckfrihet ägnade sig för verkigt grundagsskydd. I övrigt borde man, säges det något sibyinskt, så vakt om "vissa essentiea kvaiteter hos det regesystem, på viket en viss rättighet anses via". Det var från denna starkt be gränsade utgångspunkt som grundagbe redningen tog upp ti behanding kraven på grundagsgarantier för medborgeriga rättigheter. Resutatet bev därför, ej över raskande, närmast ika ynkigt som tidigare. Det är aenast några tämigen sjävkara rättigheter, som åtnjuter en ika absout som sjävkar och därför, så änge vårt and överhuvudtaget tihör väster andet, onödig garanti (tryckfriheten är givetvis atjämt skyddad i särskid grundag) ; svensk man kan ej andsförvisas. Han kan däremot - egendomigt nog - be. rövas sitt medborgarskap, om han ej är bosatt i riket, ett av de många egisativa missyckandena i grundagstexten. Straffag får ej ges retroaktiv verkanom civiag säges i detta sammanhang, betecknande nog, inget. Den enskide, som av administrativ myndighet bivit dömd ti straff eer mot sin vija omhänderta gen har rätt att få sin sak prövad av domsto eer "domstosiknande organ", en ganska ynkig kompromiss på ett ömtåigt område. I övrigt nöjer sig grundagberedningt~~ med att utpeka vissa medborgeriga rättigheter som värdefua : kommunikationsrätt, demonstrationsrätt, och åsiktsfrihet, församings- och eningsfrihet, reigionsfrihet och r' " pf< ''"" het, personig integritet i vissa den, brev-, post- och räknas upp. Men dessa rättigheter aenast "om ej annat stadgas i ag". Det kan knappast förvåna, att utformning av skyddet för de ----,.,-

127 : iga rättigheterna framkaade indignation, men först i grundagsarbetets sista skävande minut. Resutatet bev återigen en kompromiss - frågan om de medborgeriga rättigheterna ska ytterigare utredas. Viket värde har rättigheterna? Men är den uppgift, som föreagts verkigen möjig att ösa i vårt poitiska kimat? För att så ska vara möjigt kräves ett besinnande av grundäggande probem. Att så är faet kan kanske ättast beysas av det materiet sett viktigaste probemet, skyddet för individens äganderätt, som var kart angivet i 1809 års regeringsform 16. För ädre generationer var den trygghet, som härmed vinnes, a och o. Först om individen kan räkna med en skyddad och tryggad ekonomi bir, menade man, hans möjigheter att hävda sig och sina intressen verkighet. Men sätter man häremot kraven på utjämning, insyn, kontro, amän dispositionsrätt etc etc så återstår ti sist ej mycket av den äganderätt, som ska vara individens trygghet. är skattebegreppet förvandats så att det ej ängre avser avgifter för att täcka statens nödvändiga utgifter utan även kan rymma uppoffringar i inkomstutjämnande eer konjunkturpoitiskt syfte har en väsentig förutsättning brustit. När ingreppen i företagens organisation och verksamhet sker i sådan utsträckning, att detta påverkar deras ekonomiska stäning och fria verksamhetsmöjigheter har deägarnas rätt angripits. Markpoitikens utformning har samma effekt. Förbudet mot expropriation utan ersättning, som är det enda egendomsskyddet i den nya regeringsformen, får en högst reducerad betydese, när staten kan vidtaga så vittgående åtgärder med återverkan på ekonomiska värden, som nyss sagts. Dörren står ju vidöppen för förfaranden, som är anaoga med expropriation utan ersättning, konfiskation. Går vi över ti andra områden, kan motsvarande erinringar göras. Betydesen av att reger, som inskränker medborgarnas röresefrihet, föreningsfrihet, mötesfrihet m m ska ges i ag, är begränsad, när några normer för vad som kan stadgas i sådan ag ej ges; detta innebär aenast att regeringen i fredstid ej kan på egen hand regera dessa ämnen, och så är förhåandet med de reger, som i svepande formueringar anger att förhåandet mean enskida och det amänna skue regeras i ag, när fråga är om åigganden och ingrepp i de enskidas förhåanden. I den nya regeringsformen ämnas ej ens ett kart uttaat skydd för hemfriden, som dock kart angavs i gama regeringsformens 16. Har nu. denna rättighetskataog över huvudtaget givit något nytt utöver vad som tidigare varit svensk statsrätt? Det sägs ofta - särskit från de för regeringsformen ansvariga - att så är faet; däri ska då igga ett försvar för de torftiga regerna i det kritiserade försaget. Man pekar b a på att församingsfriheten är upptagen i grundagen, medan den ej var nämnd i 1809 års regeringsform 16. Men ingen har bestritt församingsfriheten. Man menar att även om de ara! ' ; : : j : i t_' i! ~

128 festa rättigheterna kan ändras och begränsas genom ag, sa är kravet på ag en nyhet av värde. Men vi har sedan ång tid eri sedvanerätt, som anger att ag kräves för avarigare ingrepp i medborgarnas rätts- och frihetssfär. Enda skinaden bir nu då att detta krav på agstiftning bivit kodifierat i grundag. Troigen skue den ärevördiga RF 16 ha kunnat erbjuda ett ångt bättre skydd för medborgarna, om den tiämpats efter sin ordaydese. Samtidigt har agbegreppet i den nya regeringsformen förändrats ti det sämre. Men därom tiger man envist, när betydesen av det nya grundagsskyddet för de medborgeriga rättigheterna framhåes. Lag är nämigen nu varje norm, som riksdagen önskar beteckna som sådan. Garantin i agstiftningsförfarandet saknas nästan het. Än värre bir det om vi sammanstäer regerna om agstiftning på de medborgeriga rättigheternas område med de rent besynneriga stadgandena i regeringsformen om krig och krigsockupation. Resutatet är, att regeringen på ockuperat område kan få hea agstiftningsmakten överförd på sig med undantag för grundagstiftning. Med andra ord kan regeringen under dessa förhåanden företaga ändring i det adees övervägande antaet av reger om medborgeriga rättigheter! Att sociaförvatningens makt, som nu bir at större, behöver definieras och begränsas i stadganden med centra pacering i en grundag, borde dock vare uppenbart. Vart har hemfriden tagit vägen, när nitiska och på sociahögskoorna indoktrinerade unga tjänstemän kan i en s k modem kriminavårdspoitiks namn vidtaga åtgärder, som kan kränka den vaniga medborgarens frid? strejkrätten som borde, tycker man, igga dagens ag stiftare varmt om hjärtat, är ej garanterad, ej ens omnämnd. Men förkaringen igger vä däri att man efter erfarenheter av tjänstemannastrejker ej vi ge strejk rätten ett absout grundagsskydd. Vad som bör göras, om man as vi ge medborgama något av värde, är att anaysera de oika rättigheter, som agstiftaren vi garantera och samtidigt, så noga som möjigt, ange vika undantag som ifrågakomma. Uppgiften är arbetsam. kräver juridisk kringsyn och poitisk tasi. Men den, som verkigen skue utföra ett sådant arbete har rika heter att från andra änders statsrätt ta vägedning. Han behöver ej gå än ti Finand och Norge för att få sådan. Utsträcker han sina studier ti den peiska kontinenten, bir materiaet rent överfödande rikt. Det vore på tiden den komparativa metod för ning, som i 1809 års regeringsform betydande resutat, äntigen åter kom användning i vårt grundagsarbete. Det att bekaga, att så ej i tiräckig ning tidigare bivit faet. Då hade nya regeringsformen ej bivit ett från ternatione synpunkt sett så säreget mitivt dokument, som den nu är.