HYLTE Kommunrevisionen 2011-03-04 Samhällsbyggnadsnämnden(SBN) Kopia till Kommunstyreisen för könnedom Granakning av upphandlingar 4114 4avr `ner På vårt uppdrag har Ernst & Young AB granskat upphandhngar inom samhällabyggnadsnämndens ansvarsområde. Nedan följer några av de mer väsendiga synpunkter som har frankommit i granskningen: Hytte kommun köper u av Gistaveds kommun. Enligt rapporten är det oklatt om förhållandet mellan kommunerna bade vara föremål för upphandling. Vidare behöver avtalet skapa tydagare incitament åt parterna att agera effektivt. Samhältabygnadanämnden bör sakerställa att kontoret aktivt deltar vid framtagandet av undertag inför planerade upphandlingar. Samhällsbyggnadsnämnden bör sluthgen säkerstaita att verksamheten har slutit avtal med leverantörer som överensstammer med de krav som framgår av lagen om offentlig upphandling. Vi hänvisar också till ett antal andra punkter 1 rapporten och emotaer även nämndens svar på dessa. Revisionen har vid sammantrade 2011-03-04 beslutat antaga föreliggande revisionsrapport såsom sin egen. Rapporten översänds härmed. Vi vill ha Sam senast 2011-04-29. ndens svar på de synpunkter som lamnas i revisionsrapporten Nämndens svar ligger senare som grund vid uppföljning av rapporten. 1 Hylte kommun Stigert Winterquist Ordf. Erik Kartsson V.ordf. Hytta kommun Storgatan 8 Tta 0345-18000 vx kommommarryllase Posgao 105380-2 Kommunnevisionso 31480 Hyttobruk Fax 0348-18190 www.hyttose Bankgao 434-4354
Revisionsrapport 2010 Hylte kommun Granskning av upphandlingar Jakob Smith februari 2011 iiernst&young Quality in Everything We Do
Hylte kommun äll ERNST &YOUNG Innehållsförteckning SAMMANFATTN1NG 3 1 UPPDRAGET 4 1.1 Bakgrund och syfte 4 1.2 Metod och avgränsning 4 414 2 REGELVERK OCH LAGSTIFTNING 5 2.1 Lagenom offentlig upphandling 5 2.2 Upphandlingspolicyn 5 2.2.1 lakttagelser och kommentarer 6 3 ORGANISATION OCH GENOMFÖRANDE 6 3.1 Kommunens upphandlingsverksamhet 6 3.1.1 lakttagelser och kommentarer 7 3.2 Samhällsbyggnadskontorets upphandlingar 7 3.2.1 lakttagelser och kommentarer 8 3.3 Intem kontroll avseende upphandlingsområdet 9 3.3.1 lakttagelser och kommentarer 9 4 STICKPROV 10 4.1 Samhällsbyggnadsnämnden 10 BILAGA 1 13,Geo Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 2
Hytte kommun Revlsorerna liernst &YOUNG Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Hylte kommun genomfört en granskning av upphandlingsverksamheten inom samhältsbyggnadsnämndens område. Syftet med granskningen är att bedöma hur upphandlingar hanteras i förhållande till lagstiftning och interna riktlinjer samt att bedöma SBN:s Interna kontroll av upphandlingsverksamheten. Efter genomförd granskning har vi följande synpunkter Upphandlingspolicy och anvisningar till densamma finns och revideras vid behov. Intedningsvis noterar vi att kommunens upphandlingspolicy tydligt stadgar kommunstyrelsens och ansvarig nämnds ansvar för att upphandlingsärenden hanteras korrekt. Vidare framgår att uppföljning av upphandlingsverksamhetens regelefterlevnad ska genomföras kontinuerligt, vilket torde förstärka den interna kontrollen. Det finns inom kommunen en upphandlingsgrupp som består av företrädare för kommunens olika kontor och som möts regelbundet Hytte kommun förefaller enligt vår bedömning därför ha en organisatorisk överbyggnad som stödjer upphandlingsförfarandet inom kommunen. Hytte kommun köper upphandlingstjanster av Gislaveds kommun. Enligt vår bedömning är det oklart om avtalet är förentigt med LOU vars grundprincip är att ekonomiska transaktioner mellan en upphandlande myndighet och en annan juridisk association ska vara föremål för upphandling. Vidare skapar avtalet, enligt vår bedömning, inte tiltrackliga incitament åt parterna att agera effektivt då ett fastprts är överenskommet utart krav på prestation eller mål. Avtalet mellan kommunerna ställer krav på Hylte kommuns medverkan i upphandlingama. Inom ramen för granskningen har vi noterat att företrädare för samhällsbyggnadskontoret anser att deras bestältning genom ett anskaffningsbestut räcker för att Gislaveds kommun ska göra en upphandling. Av avtalet mellan kommunerna framgår dock att Hytte kommun ska besätta arbetsgrupperna med kompetent personal, dessa arbetsgrupper ska sedan tillsammans med företrädare för Gislaveds kommun utarbeta och sammanställa anbudsunderiag. Vår slutsats är att samhällsbyggnadskontoret måste bistå med framtagandet av underlag inför upphandlingen, främst genom de s.k. anbudsunderlagen. 3 Uppföljningarnav upphandlingsförfarandet synea genomföras kontinuedigti enlighet med gällanderiktlinjerer. Frågan om upphandling har vidare varit uppe I kommunens ledningsgrupp som vidtagit åtgärder. Kunskap om brister i upphandlingen (dvs, här stor andel otillåtna direktupphandlingar) år därför kända av bestutsfattare. Eftersom bristerna funnits under flera år utan avsevärd förbättring bör ansvartga beslutsfattare (särskilt ansvarig nämndikommunstyrelse) överväga om vidtagna åtgärder varit effektiva. Stickprovet i denna rapport, se avsnitt 4, visar på avsevärda brister upphandlingsförfarandet vid samhältsbyggnadsnämndens område. Av de åtta leverantörer som vi granskade saknade fem avtal 1 enlighet med LOU, där avtalen uppenbarligen inte var upphandlade eller löptiden hade gått ut. Sammantaget köpte kommunen varor och tjänster för 8,8 miljoner kronor 2009 av de fem leverantörema. Av de tre återstående leverantörema har vi haft kommentarer angående upphandlingen för ytterligare två av dessa. Hylte kommun - Granskning av uppbandlingar, februari 2011 3
Hylte kommun Revlsorerna ERNST&YOUNG 1 Uppdraget 1.1 Bakgrund och syfte Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Hytte kommun genomfört en granskning av upphandlingsverksamheten inom samhällsbyggnadsnämnden. Syftet med granskningen är att bedöma hur upphandlingar hanteras I förhållande till lagstiftning. Granskningen ska utgöra ett undertag för kommunens revisorer att uttala sig om upphandlingar sker i enlighet med LOU. Granskningen avser att belysa överväganden inför upphandling, att genomförandet sker i enlighet med lagstiftning och interna riktlinjer samt att bedöma den interna kontrollen av upphandlingsverksamheten. Revisionafrågor Vilka överväganden görs inför upphandling? Följer samhällsbyggnadsnämnden tagen om offentlig upphandling? Finns pollcy/riktlinjer för hur upphandlingar ska hanteras inom kommunen? Kartlägg och bedöm nämndens intemkontrollarbete avseende upphandling. Test av Internkontroll genom stickprov 1 Finns erforderlig dokumentation för upphandlingar i enlighet med lagstiftningen? Kontrollera att upphandlingar genomförts när så är påbjudet Kontrollera att upphandlingama följer regelverket. 1.2 Motod och avgränsning Dokumentstudie avseende riktlinjer och normer. Intervjuer med förvaltningschef samt ansvariga för upphandling inom nämndens område sant kommunjurist tillika upphandlingssamordnare har genomförts. Kontroll av regelefterievnad och följsamhet gentemot avtal avseende upphandlingar har skett genom stickprov. Granskningen avgränsas till samhällsbyggnadsnämndens område. Stickproven har valts ut från teverantörsreskontran 1 ekonomisystemet Sammantaget har 20 av samhällsbyggnadskontorets största leverantörer under 2009 och 2010 (to.m. oktober2010) översiktligt granskats och därefter har 8 leverantörer valta ut för stickprovet. Stickprovet har genomförts genom att upphandlingsförfarandet granskatsoch eventuella brister 1 förfarandet påtalas. Genomgång av väsentliga dokument (tex. annons, förfrågningsunderiag, anbud, öppningsprotokoll, anbudsprövning, tiltdetningsbestut och avtal) har genomförts 1 syfte att bedöma upphandlingsförfarandet Hyke kommun Granskning av upphandlingar, fehmari 2011 4
Hylte kommun ERNST&YOUNG 2 Regelverk och lagstiftning 2.1 Lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling (LOU) reglerar inköp och upphandlingar inom offentlig 110 sanktionsmöjlighetema 110 110 110 verksamhet. Lagstiftningen och inte minst rättspraxis förändras fortlöpande. De senaste större förändringarna trädde i kraft dels den 1 januari 2008 och dels den 15 juli 2010. Förändringarna som trädde i kraft den 1 januari 2008 avsåg framförallt hur upphandling av ramavtal ska ske. De viktigaste förändringarna i LOU från den 15 juli 2010 berör i form av att avtal kan ogiltigförklaras. Vidare ges Konkurrensverket möjligheter att driva rättsprocesser avseende framförallt otillåtna direktupphandlingar. Detta utan att det finns en målsägare i form av en annan leverantör som överklagat eller på annat sätt anmält ett, i deras tycke, oriktigt förfarande. Upphandlande myndigheter använder sig ofta av ramavtal. Med ramavtal avses enligt 5 kap. LOU ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. Ett ramavtal kan avse varor, tjänster eller byggentreprenader. Värdet av ett ramavtal ska beräknas till det högsta sammanlagda värdet av samtliga de kontrakt som planeras under ramavtalets löptid (3 kap. 13 LOU). Reglerna i LOU beträffande ramavtal gäller för upphandlingar såväl över som under tröskelvärdena. Ramavtalets löptid ska vara maximalt fyra år (inklusive options- och förlängningsklausuler) om det inte finns särskilda skäl (5 kap. 3 LOU). Särskilda skäl kan utgöras av t.ex. ett avgränsat projekt som beräknas pågå nägot längre tid än fyra år och som inte har någon naturlig fortsättning när projektet avslutats. Ett annat skäl kan vara att upphandlingen medför stora investeringar för leverantören som ska skrivas av under avtalstiden. Ändringarna som trädde i kraft den 15 juli 2010 i upphandlingslagstiftningen rör främst överprövningsprocessen i upphandlingsmål. Bland annat införs en så kallad avtalsspärr, som innebär att det är förbjudet för en upphandlande myndighet och enhet att ingå avtal direkt efter ett tilldelningsbeslut. Vidare ersätts begreppet "Iågt värde" med en fast beloppsgräns som anges i lagtexten motsvarande 15 procent av tröskelvärdet. Det innebär att direktupphandling kan ske till ett värde om cirka 287 000 kronor, räknat över hela avtalsperioden. Det blir även möjligt att ogiltigförklara upphandlingskontrakt som ingåtts i strid med lagen. En helt ny sanktion införs, upphandlingsskadeavgift, som kan dömas ut av en förvaltningsdomstol efter ansökan av Konkurrensverket. Upphandlingsskadeavgiften (17 kap. 4 LOU) får inte utgöra mer än 10 procent av kontraktsvärdet eller högst 10 miljoner kronor. 2.2 Upphandlingspolicyn Kommunfullmäktige reviderade den 30 september 2010 kommunens upphandlingspolicy. I policyn anges att ansvarsfördelningen inom kommunen är att kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att gällande lag samt antagna regler och anvisningar för upphandling efterlevs. Vidare har respektive nämnd ansvarar för upphandling inom nämndens verksamhetsområde. Den nämnd vars förvaltning eller motsvarande som brustit i handläggningen av upphandlingsärende svarar själv för kostnader och eventuellt skadestånd vid överprövning i domstol. Vidare finns i dokumentet angivet att kommunjuristen i samverkan med ekonomienheten och upphandlingsgruppen kontinuerlig ska följa upp nämndernas upphandlingsverksamhet och avtalstrohet m.m. Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 5
Hytte kommun ERNST &YOUNG 1 anvisningar för inköp och upphandling i Hylte kommun år 2010 anges bl.a. upphandlingssamordnarens roll och ansvar. Upphandlingssamordnaren har enligt anvisningarna flera stödjande och informerande roller avseende upphandlingar inom kommunen. Funktionen ska bl.a. vara kommunens allmänna expertfunktion avseende upphandlingar och lämna övergripande juridiskt stöd, vidare ska samordnaren vara sammanhållande och leda kommunens upphandlingsgrupp och också initiera och samordna kommungemensamma upphandlingar. Upphandlingssamordnaren ska också vara kontaktperson gentemot Gislaveds upphandlingsenhet, som har ett avtal med Hylte kommun om att genomföra vissa upphandlingar. Anvisningarna tas fram av kommunjuristen i samråd med kommunens upphandlingsgrupp och beslutas av kommunens ledningsgrupp. Anvisningarna ska revideras en gång per år. och kommentorer 2.21 lakttagoiser Vi noterar att kommunens upphandlingspolicy tydligt stadgar kommunstyrelsens och ansvarig nämnds ansvar för att upphandlingsärenden hanteras korrekt. Vidare framgår att uppföljning av upphandlingsverksamhetens regelefterlevnad ska genomföras kontinuerligt, vilket torde förstärka den interna kontrollen. 3 Organisation och genomförande 3.1 Kommunens upphandlingsverksamhet För att hantera de särskilda krav som den kommunala upphandlingen medför har Hylte kommun etablerat en upphandlingsgrupp som består av kornmunjuristen, en ekonom och därutöver företrädare för de olika kontoren samt Bostadsstiftelsen Hyltebostäder. Vid mötena förs minnesanteckningar och gruppen träffas ungefär en gång 1 månaden. Upphandlingsgruppen har vid behov även hand om interna utbildningar eller informationstraffar. Gruppens uppgift är enligt anvisningarna för Inköp och upphandling bta.: initiera tecknande av avtaltramavtal på varor och tjänster där så bedöms lämpligt, a informera om kontorets direktupphandlingar, a bevaka att kommunens upphandlingar sker i enlighet med gällande lagar, kommunens upphandlingspolicy och anvisningar, a agera som stöd och resurs för verksamhetema vid inköp och upphandling, för att information från upphandlingsgruppen sprlds ut i organisationen. Vidare har kommunen två avtalsdatabaser, en för fastighetsavtal och en för övriga avtal t.ex. varor och tjänster. Databaserna fungerar som ett avtalsregister där medarbetare som ska göra inköp kan söka på leverantörer. Under 2009 förstärktes avtalshanteringen i kommunen genom extra personal som skulle tillse att samtliga avtat bevarades i kommunens centralarkiv och att de lades in digitalt i ekonomisystemeti en avtalsreskontraimotsvarande. Som stöd för upphandlingsgenomförandet har Hylte kommun ett samarbetsavtal med Gislaveds kommun. Avtalet omfattar inte byggentreprenader. 1 åtagande ingår: gemensamma ramavtalsupphandlingar, kommunspecifika upphandlingar och konsultation upphandlingsfrågor. Som tilläggstiänst erbjuder Gislaveds kommun entigt avtalet information och fortbildning av LOU samt elektroniskt upphandlingsstöd. 1 avtalet anges att Hytte kommun ska besätta arbetsgrupper som har en operationell funktion i arbetet och att dessa arbetsgrupper tillsammans med Gislaveds kommun ska utarbeta och sammanställa 4 ansvara Hytte kommun Granskning av upphandltngar, februad 2011
Hylte kommun ädernst &YOL1NG anbudsunderlag. Tjänsten som regleras genom avtalet med Gislaveds kommun är inte i sig upphandlad. Enligt kommunens anvisningar strävar Hylte kommun efter att upphandla ramavtal för alla frekventa varu- och tjänstegrupper. Samtliga anställda som gör inköp är skyldiga att känna till och använda de ramavtal som kommunen tecknat. Kommunens anställda är därutöver skyldiga att inrapportera de behov av varor/tjänster som inte täcks av befintliga avtal till deltagaren i upphandlingsgruppen på sitt kontor. 111 011 3.1.1 lakttagelser och kommentarer Avtal mellan Hylte kommun och Gislaveds kommun Enligt vår bedömning är det oklart om avtalet avseende upphandlingstjänster mellan Hylte och Gislaveds kommun är förenligt med LOU. Grundprincipen enligt LOU är att ekonomiska transaktioner mellan en upphandlande myndighet och en annan juridisk association ska vara föremål för upphandling. Relationen avseende upphandlingar mellan två kommuner har emellertid inte varit föremål för rättslig prövning varför rättsläget ännu inte är uttolkat. Inom ramen för utredningsarbetet inför att permanenta de s.k. Teckalreglerna i svensk lagstiftning har bl.a. Konkurrensverket påtalat behovet av att utredaren också beaktar inköp/upphandlingar mellan kommuner och landsting. Hylte kommun bör enligt vår bedömning verka för att omförhandla avtalet mellan Hylte och Gislaveds kommun i syfte att prissätta respektive avrop, om möjligt med timpris så att upphandlingar som kräver större insatser kostar mer. Enligt vår bedömning skapar nuvarande avtalskonstruktion inte tillräckliga effektivitetsincitament för avtalspartema. Gislaveds kommun får sin ersättning om ca 400 000 kronor per år oavsett en tillfredsställande eller mindre tillfredsställande prestation, och Hylte kommun har inga incitament att begränsa antalet beställningar via s.k. anskaffningsbeslut eftersom de redan betalar ett fast pris "för alla upphandlingar. Hylte kommun har inte heller incitament att underlätta upphandlingen genom att bistå med resurser under arbetets gång, priset blir detsamma oavsett. Organisationsfrågor Hylte kommun förefaller enligt vår bedömning ha en organisatorisk överbyggnad som stödjer upphandlingsförfarandet inom kommunen. Upphandlingspolicy och anvisningar till densamma finns och revideras vid behov, upphandlingsgruppen består av företrädare för kommunens olika kontor och möts regelbundet. Av upphandlingsgruppens minnesanteckningar framgår enligt vår uppfattning inte om samhällsbyggnadskontorets avsaknad av ramavtal diskuterats och hanterats i form av handlingsplaner, åtgärder osv. i gruppen. Av minnesanteckningarna från möten mellan företrädare för Hylte och Gislaveds kommun framgår att samhällsbyggnadskontorets ramavtal diskuterats. 3.2 Samhällsbyggnadskontorets upphandlingar Inom samhällsbyggnadsnämndens område upphandlas årligen för stora belopp, ett utdrag ur leverantörsreskontran visar att externa leverantörer belastar området med ca 41,7 miljoner kronor för 2009, dessa siffror inkluderar normal teknisk förvaltning, VA och avfallsområdet. Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 7
Hylte kommun ERNST &YOUNG Kontoret har en medlem i upphandlingsgruppen, därutöver använder kontoret sig av Gislaveds kommun för upphandlingar, förutom vid byggentreprenader då upphandling sker med hjälp av extern konsult. Enligt uppgift vid intervjun upphandlar kontoret alltid enligt LOU om kostnaden beräknas bli mer än 287 000 kronor. Det finns dock leverantörer som avropas för mindre belopp men återkommande, vilket gör att den sammanlagda kostnaden blir högre än 287 000 kronor. Av intervjun framkom att samhällsbyggnadskontoret skickat över en lista med önskade upphandlingar till Gislaveds kommun, 1 september 2009 1 möte mellan Hylte och Gislaveds kommuner framkom att upphandlingsavdelningen i Gislaveds kommun efterfrågade att samhällsbyggnadskontoret prioriterade de olika önskemålen. Vid intervjun framkom att flera upphandlingar fortfarande inte var klara bl.a. maskinentreprenad, slamsugningsentreprenad och hantverkstjänster. Hantverkstjänster ska senare ha färdigställts och gälla från och med 2011. Företrädare för samhällsbyggnadskontoret framförde åsikten att upphandlingstjänsten var köpt från Gislaveds kommun som skulle leverera upphandlingsresultaten och "godkända leverantörer. Av minnesanteckningar från möte mellan Hylte och Gislaveds kommun framgår att arbetet i de arbetsgrupper som tar fram anbudsunderlag o. dyl. kan utvecklas och effektiviseras. Samhällsbyggnadskontoret anser dock att kompetent personal från kontoret ingår i arbetsgrupperna och efterlyser ett större engagemang från Gislaveds kommun. Vid två tillfällen de senaste åren har upphandlingsverksamheten inom kommunen granskats (2006 och 2009), den första granskningen avsåg hela kommunens upphandlingar medan den andra granskningen särskilt avgränsades till samhällsbyggnadsnämndens område. Båda granskningarna visade på stora direktupphandlingar till följd av avsaknad av ramavtal, inom samhällsbyggnadsnämndens område. 3.2.1 lakttagelser och kommentarer Det förekommer enligt vår bedömning, en uppfattning om att flera beställningar, var och en under gränsvärdet, kan avropas utan upphandling trots att det sammanlagda värdet överstiger gränsvärdet om 287 000 kronor. Notera också att beloppsgränsen inte gäller per år utan över hela avtalsperioden. Inom ramen för granskningen har vi noterat att företrädare för samhällsbyggnadskontoret anser att deras beställning genom ett anskaffningsbeslut räcker för att Gislaveds kommun ska göra en upphandling. Av avtalet mellan kommunerna framgår dock att Hylte kommun ska besätta arbetsgrupperna med kompetent personal, dessa arbetsgrupper ska sedan tffisammans med företrädare för Gislaveds kommun utarbeta och sammanställa anbudsunderlag. Vår slutsats är att samhällsbyggnadskontoret mäste bistå än mer med framtagandet av underlag inför upphandlingen, främst genom de s.k. anbudsunderlagen. Samhälisbyggnadsnämnden bör enligt vår uppfattning säkerställa att tillräckliga resurser och kompetens finns inom kontoret för att hantera områdets upphandlingsfrågor och uppfylla Hylte kommuns åtaganden enligt avtalet med Gislaveds kommun. Vidare kan inte kontoret fortsätta att handla upp tjänster utan korrekt upphandling. Det är enligt vår bedömning oacceptabelt att nya ramavtal inte upphandlats för slamsugningstjänster, maskinentreprenörer och hantverkstjänster, trots att de gamla avtalen löpt ut för flera år sedan. Av granskningen från 2006 framgår att slamsugningstjänsterna upphandlades utan ramavtal redan vid detta tillfälle. Den är främst nämndens ansvar att lagstiftningen följs, men det yttersta ansvaret åvilar enligt kommunallagen kommunstyrelsen. Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 8
Hylte kommun ERNST &YOUNG Om Gislaveds kommun enligt kommunernas avtal inte kan säkerställa att Hylte kommun har ramavtal upphandlade i enlighet med lagstiftningen, bör nämnden/styrelsen överväga andra alternativ. Detta gäller givetvis under förutsättning att samhällsbyggnadskontoret uppfyllt sin del av avtalet, se andra stycket i detta avsnitt. 3.3 Intern kontroll avseende upphandlingsområdet Enligt uppgift vid intervjutillfället har inte kontroller genomförts i nämndens intemkontrollplaner under de senaste åren. Däremot har upphandlingsgruppen enligt policy och anvisningar ett ansvar att årligen följa upp kommunens upphandlingar. Samhällsbyggnadskontoret genomför enligt uppgift även fakturakontroller där t.ex. timpris kontrolleras gentemot avtalspriser. I Uppföljning av Hylte kommuns inköp år 2009 beskriver upphandlingsgruppen vilka åtgärder som vidtagits på senaretid och med anledning av tidigare uppföljningar. Bland annat har kommunens ledningsgrupp beslutat att köptroheten ska öka och att arbetet med elektronisk handel ska inledas. Resultatet av uppföljningen 2009 visade på en fortsatt stor andel otillåtna direktupphandlingar, inte minst inom samhällsbyggnadskontoret. 3.3.1 lakttagelser och kommentarer Uppföljningarna synes genomföras kontinuerligt i enlighet med gällande riktlinjer. Frågan om upphandling har vidare varit uppe i kommunens ledningsgrupp som vidtagit åtgärder. Kunskap om brister i upphandlingen (dvs, här stor andel otillåtna direktupphandlingar) är därför kända av beslutsfattare. Eftersom bristerna funnits under flera år utan avsevärd förbättring bör ansvariga beslutsfattare (särskilt ansvarig nämnd/styrelse) överväga om vidtagna åtgärder varit effektiva. Stickprovet i denna rapport, se avsnitt 4, visar på avsevärda brister i upphandlingsförfarandet vid samhällsbyggnadsnämndens område. Av de åtta leverantörer som vi granskade saknade fem avtal i enlighet med LOU, där avtalen uppenbarligen inte var upphandlade eller löptiden hade gått ut. Sammantaget köpte kommunen varor och tjänster för 6,8 miljoner kronor 2009 av de fem leverantörerna. För de tre återstående leverantörema har vi haft kommentarer avseende upphandlingen eller dokumentationen av väsentliga handlingar för ytterligare två av dessa. Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 9
Hylte kommun i!i ERN5T& YOUNG 4 Stickprov 4.1 Samhällsbyggnadsnämnden Granskningen av upphandling inom samhällsbyggnadsnämnden har inkluderat dels en översiktlig formaliagranskning avseende genomförda upphandlingar och dels en bedömning av upphandlingsförfarandet.vi har utifrån en iista över genomförda upphandlingar under 2009 och 2010 slumpmässigt valt ut åtta leverantörer av de 20 största leverantörerna inom nämndens område. Resultatet redovisas nedan. AB Hylte rörbolag total kostnad 2009 1 104 817 total kostnad 2010 634 771 Kommunen hade ett ramavtal med bolaget från 2005 avseende hantverkstjänster. Från 2007 finns en beställningsskrivelse som avser åren 2007 till och med 2008 avseende fastighetsunderhåll Rör. Under 2010 har bolaget enligt uppgift från kommunen inte haft något giltigt ramavtal. Samhällsbyggnadskontoret ska ha beställt en upphandling avseende hantverkstjänster från Gislaveds kommun under hösten 2009. Enligt uppgift är denna nu genomförd och avtal på området finns från och med januari 2011 Kommentar Avtal ska nu finnas avseende hantverkstjänster, fastighetsunderhåll Rör. Därmed har kommunen i denna del förutsättningar att avropa från korrekta avtal framöver. År 2005 genomförde kommunen tillsammans med stiftelsen Hyltebostäder en upphandling av el. Avtalet gällde frän den 1 januari 2006 till den 31 december 2008 med möjlighet till två års förlängning, dvs, till utgången av 2010. Tilldelningsbeslut till anbudsgivarna har inte kunnat presenteras vid granskningen. Kommentar Kommunen har haft ett giltigt ramavtal med bolaget under de granskade åren 2009 och 2010. Däremot vill vi påminna kommunen att lagstiftningen (5 kap. 3 LOU) numera är tydlig avseende att ramavtalets löptid får uppgå till maximalt fyra år (inklusive options- och förlängningsklausuler) om det inte finns särskilda skäl för längre löptid. Att tilldelningsbeslut skickas ut är av stor betydelse för upphandlingen eftersom avtalet inte träder i kraft förrän överklagandeperioden om tio dagar löpt ut. Om tilldelningsbesluten ej skickats ut har inte överklagandeperioden påbörjats och avtalens laglighet kan ifrågasättas. Alla väsentliga handlingar för upphandlingen ska sparas i enlighet med nämndens dokumenthanteringsplan. Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 10
Hylte kommun BERNST&YOUNG Joma slamsugningsservice AB total kostnad 2009 1 347 087 total kostnad 2010 852 033 Hylte kommun har ett avtal med Johansson Maskinstation HB, undertecknat den 4 oktober 1990. Idag drivs verksamheten av Joma slamsugningsservice AB. Kommentar Eftersom avtalet med leverantören stäcker sig tillbaka till början av 1990-talet har kommunen sannolikt aldrig upphandlat slamsugningstjänster enligt LOU. Tidigare revisionsrapporter, som avser åren 2006 och 2009, har noterat att stora direktupphandlingar avropats gentemot det avtal som upprättats mellan kommunen och bolaget. Även kommunens egna uppföljningar har identifierat påtalade brister i upphandlingsförfarandet. Vår rekommendation är att nämnden snarast säkerställer att en ramavtalsupphandling avseende slamsugningstjänster genomförs. B&M Bengtssons Akeri AB total kostnad 2009 524 336 total kostnad 2010 630 610 Befintligt avtal mellan kommunen och B&M Bengtssons åkeri AB avser perioden den 1 april 2005 till och med den 31 mars 2007, med möjlighet till ett års förlängning. Kommentar Gislaveds kommun ska för Hylte kommuns räkning genomföra en ramavtalsupphandling av maskinentreprenörer. Samhällsbyggnadskontoret har under sommaren/hösten 2009 kommunicerat behovet av upphandlingen. Samhällsbyggnadsnämnden och ytterst kommunstyrelsen har ansvaret för att lagstiftningen efterlevs, nuvarande ordning förefaller inte fungera tillfredsställande och alternativa lösningar borde undersökas. Malmström Edström Arkitekter Ingenjörer AB total kostnad 2009 2 711 396 1111 total kostnad 2010 226 784 Det ramavtal som kommunen avropat gentemot avser perioden 2006 till och med 2008. Arbetet som arkitekterna utförde blev försenat och stora delar av kostnaden kom därför att belasta 2009. Ett nytt ramavtal uppges vara under upphandling. Kommentar För de fall arbetet drar ut på tiden bör samhällsbyggnadskontoret tillse att avtalet innehåller förlängningsklausuler, dock bör löptiden sammantaget inte överstiga fyra år. NCC Construction AB total kostnad 2009 7 355 643 total kostnad 2010 10 733 956 Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 11
Hyltekommun 171ERNST &YOUNG Upphandling genomförd 2008 och avser VA Torup centrum, VA sanering ldrottsgatan och verdandigatan. Kommentar Genomförd granskning har inte föranlett några kommentarer. OhIssons i Landskrona AB Förfrågningsunderlaget för upphandlingen är daterat den 5 april 2006 och avser upphandling av hämtning av hushållsavfall. Avtalets löptid är på fem år med möjlighet till maximalt två års förlängning. Av förfrågningsunderlaget framgår att upphandlingen ska ske genom att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet antas. Som utvärderingskriterier anges angivet totalpris, referenser, kvalitet, miljö och fordonspark. Hur de olika kriterierna ska utvärderas för att erhålla olika poäng framgår inte. T.ex. framgår inte hur olika fordon i fordonsparken ska vägas mot varandra. Av utvärderingen framgår att alla inkomna anbud får högst poäng på alla utvärderingskriterier utom priset som därför blir direkt avgörande. Tilldelningsbeslutill anbudsgivarna har inte kunnat presenteras vid granskningen. Kommentar Ramavtal om maximalt sju år är längre än var lagstiftningen stipulerar. Om upphandlingen kräver att leverantörerna köper in/förfogar över nya fordon för att nå upp till högt ställda miljökrav kan enligt vår bedömning långa avtalstider vara ett "särskilt skäl", i denna upphandling har inga särskilda krav på fordonen ställts vilket talar mot en löptid om maximalt sju år. Anbudsutvärderingen är i realiteten en utvärdering efter lägsta pris. Skull detta angetts från början skulle upphandlingen förenklats, både för anbudsgivarna och för kommunen. Att tilldelningsbeslut skickas ut är av stor betydelse för upphandlingen eftersom avtalet inte träder i kraft förrän överklagandeperioden om tio dagar löpt ut. Om tilldelningsbesluten ej skickats ut har inte överklagandeperioden påbörjats och avtalens laglighet kan ifrågasättas. Alla väsentliga handlingar för upphandlingen ska sparas i enlighet med nämndens dokumenthanteringsplan. Sverkers EL AB total kostnad 2009 total kostnad 2010 1 545 080 1 168 936 Kommunen hade ett ramavtal med bolaget från 2005 avseende hantverkstjänster. Från 2007 finns en beställningsskrivelse som avser åren 2007 till och medi 2008 avseende fastighetsunderhåll El. Under 2010 har bolaget enligt uppgift från kommunen inte haft något giltigt ramavtal. Samhällsbyggnadskontoret ska ha beställt en upphandling avseende hantverkstjänster från Gislaveds kommun under hösten 2009, som enligt uppgift nu gäller från 2011, dock har upphandlingen av el överklagats och rättslig prövning kommer att ske. Hylte kommun Granskning av upphandlingar, februari 2011 12
Hylte kommun BERNST&YOUNG Kommentar Hantverksavtaten avseende fastighetsunderhåll El har ännu inte vunnit laga kraft då tvist föreligger. Hylte kommun ansvarar själv för att giltiga avtat med leverantörer finns, här har respektive nämnd ett uttalat ansvar i upphandlingspolicyn och dess anvisningar. Kommunens interna riktlinjer anger vidare att respektive nämnd ansvarar sjätv för kostnader och eventuellt skadestånd vid överprövning i domstot. 1 samband med förändringarna1 LOU den 15 jult 2010 ökar sanktionsinöjligheterna för domstolar och ansvartga myndigheter vid överträdelser mot lagstiftningen. Bland annat kan avtal som köpts in genom en s.k. otillåten direktupphandling numera ogitfigförklaras och 1110 upphandlingsskadesavgift utdömas. 111 Hylte, en 8 februart 2011 < J ob Bilaga 1 Intervjuade personer 1 granskningen Lars Johansson förvaltninguhef, Samhällsbyggnadskontoret Pål Albing administrativ chef, Samhällsbyggnadskontoret Henrik Kellgren VA-chef, Samhällsbyggnadskontoret Josefine Gunnarsson ekonom Kristin Knander ekonom Carolina Winkler upphandlingsjurist, Kommuntedningskontoret Hylte kommun Granskningav upphandlingar, febnian 2011 13
HYLTE KOMMUN Sainhällsbyggnadsnämnden SAMMANTRÄDESPROTOKOLL Sammanträdesdatum 2011-04-12 Sida 1 (2) 62 Yttrande över revisionsrapport avseende samhällsbyggnadsnämndens upphandlingar Dnr 2011 SBN0111 Sammanfattning På uppdrag av Hylte kommuns revisorer har Ernst & Young AB granskat upphandlingar inom samhällsbyggnadsnämndens ansvarsområde. har begärt samhällsbyggnadsnämndens yttrande över rapporten och angett ett antal punkter som man önskar få svar på. Samhällsbyggnadsnämnden vill inledningsvis framhålla att man tycker att revisionsrapporten är en bra rapport som ger en i huvudsak korrekt bild av tidigare förhållanden. Rapporten Nedan följer några av de mer väsentliga synpunkter som har framkommit i granskningen. Nämndens svar anges i direkt anslutning. Synpunkt Hylte kommun köper upphandlingstjänster av Gislaveds kommun. Enligt rapporten är det oklart om förhållandet mellan kommunerna borde vara föremål för upphandling. Vidare behöver avtalet skapa tydligare incitament åt parterna att agera effektivt. Nämndens svar Avtalet om upphandlingstjänster tecknades inte av samhällsbyggnadsnämnden S ynpunkt Samhällsbyggnadsnämnden bör säkerställa att kontoret aktivt deltar vid framtagandet av underlag inför planerade upphandlingar. Nämndens svar Av revisionsrapporten kan man få intrycket av att samhällsbyggnadskontoret inte besatt de arbetsgrupper som arbetade med upphandlingarna med kompetent personal. Samhällsbyggnadskontoret menar att man gjort detta under hela avtalstiden men att man uttryckt en önskan att Gislaved skulle engagera sig mer i Hylte kommuns upphandlingar. Synpunkt Samhällsbyggnadsnämnden bör slutligen säkerställa att verksamheten har slutit avtal med leverantörer som överensstämmer med de krav som framgår av lagen om offentlig upphandling. Nämndens svar
HYLTE KOMMUN Samhällsbyggnadsnämnden SAMMANTRÄDESPROTOKOLL Sammanträdesdatum 2011-04-12 Sida 2 (2) Sedan rapporten skrevs har ramavtal enligt lagen om offentlig upphandling tecknats med flertalet av de leverantörer som saknade ramavtal. Det framgår också av rapporten att detta arbete pågår. hänvisar också till ett antal andra punkter i rapporten och emotser nämndens svar även på dessa. Den viktigaste punkten förefaller vara frågan om otillåtna direktupphandlingar. I rapporten anges att resultatet av en uppföljning 2009 visade på en fortsatt stor andel otillåtna direktupphandlingar, inte minst inom samhällsbyggnadskontoret. 110 Samhällsbyggnadskontoret har befunnit sig i ett slags moment 22 där man i avsaknad av ramavtal ibland varit tvungna att använda sig av direktupphandling. Neg# Samhällsbyggnadskontoret har då försökt se till att ingen enskild upphandling överstigit tillåtet belopp. Detta i syfte att följa lagen om offentlig upphandling. Av bilagda redovisning av direktupphandlingar under 2009 framgår att endast två direktupphandlingar marginellt överskred då tillåtet belopp. Beslutsunderlag Skrivelse från kommunrevisionen daterad 2011-03-04 Revisionsrapport daterad 2011-02-08 Samhällsbyggnadsnämndens arbetsutskott 43, 2011-03-29 Tjänsteskrivelse 2011-03-16 Samhällsbyggnadsnämndens beslut Samhällsbyggnadskontorets tjänsteskrivelse daterad 2011-03-16 utgör samhällsbyggnadsnämndens svar till kommunrevisionen med avseende på kommunrevisionens granskning av upphandlingar inom samhällsbyggnadsnämndens ansvarsområde. Beslutet skickas till: Kommunrevisorerna
HYLTE Samhällsbyggnadskontoret TJÄNSTESKRIVELSE 2011-03-16 Dnr :2011 SBN0111 1 (2) Lars Johansson, Samhällsbyggnadschef Samhällsbyggnadsnämnden Tfn: 0345-18008 E-post: Lars.Johansson@hylte.se Yttrande över revisionsrapport avseende samhällsbyggnadsnämndens upphandlingar Sammanfattning På uppdrag av Hylte kommuns revisorer har Ernst & Young AB granskat upphandlingar inom sam- J hällsbyggnadsnämndens ansvarsområde. har begärt samhällsbyggnadsnämndens yttrande över rapporten och angett ett antal punkter som man önskar få svar på. Samhällsbyggnadsnämnden vill inledningsvis framhålla att man tycker att revisionsrapporten är en bra rapport som ger en i huvudsak korrekt bild av tidigare förhållanden. Rapporten Nedan följer några av de mer väsentliga synpunkter som har framkommit i granskningen. Nämndens svar anges i direkt anslutning. Synpunkt Hylte kommun köper upphandlingstjänster av Gislaveds kommun. Enligt rapporten är det oklart om förhållandet mellan kommunerna borde vara föremål för upphandling. Vidare behöver avtalet skapa tydligare incitament åt parterna att agera effektivt. Nämndens svar Avtalet om upphandlingstjänster tecknades inte av samhällsbyggnadsnämnden Synpunkt Samhällsbyggnadsnämnden bör säkerställa att kontoret aktivt deltar vid framtagandet av underlag inför planerade upphandlingar. Nämndens svar Av revisionsrapporten kan man få intrycket av att samhällsbyggnadskontoret inte besatt de arbetsgrupper som arbetade med upphandlingarna med kompetent personal. Samhällsbyggnadskontoret menar att man gjort detta under hela avtalstiden men att man uttryckt en önskan att Gislaved skulle engagera sig mer i Hylte kommuns upphandlingar. Synpunkt Samhällsbyggnadsnämnden bör slutligen säkerställa att verksamheten har slutit avtal med leverantörer som överensstämmer med de krav som framgår av lagen om offentlig upphandling. Nämndens svar Sedan rapporten skrevs har ramavtal enligt lagen om offentlig upphandling tecknats med flertalet av de leverantörer som saknade ramavtal. Det framgår också av rapporten att detta arbete pågår. Hytte kommun Storgatan 8 Tfn 0345-18000 vx sbkohylte.se Samhällsbyggnadskontoret 314 80 Hyltebruk Fax 0345 18190 www.hytte.se Postgiro 10 53 60-2 Bankgiro 434-4354
HYLTE Samhältsbyggnadskontoret TJÄNSTESKR1VELSE 2 (2) hänvisar också till ett antal andra punkter i rapporten och emotser nämndens svar även på dessa. Den viktigaste punkten förefaller vara frågan om otillåtna direktupphandlingar. I rapporten anges att resultatet av en uppföljning 2009 visade på en fortsatt stor andel otillåtna direktupphandlingar, inte minst inom samhällsbyggnadskontoret. Samhällsbyggnadskontoret har befunnit sig i ett slags moment 22 där man i avsaknad av ramavtal ibland varit tvungna att använda sig av direktupphandling. Samhällsbyggnadskontoret har då försökt se till att ingen enskild upphandling överstigit tillåtet belopp. Detta i syfte att följa lagen om offentlig upphandling. Av bilagda redovisning av direktupphandlingar under 2009 framgår att endast två direktupphandlingar marginellt överskred då tillåtet belopp. Beslutsunderlag Skrivelse från kommunrevisionen daterad 2011-03-04 Revisionsrapport daterad 2011-02-08 Samhällsbyggnadskontorets förslag till beslut Denna tjänsteskrivelse daterad 2011-03-16 utgör samhällsbyggnadsnämndens svar till kommunrevisionen med avseende på kommunrevisionen granskning av upphandlingar inom samhällsbyggnadsnämndens ansvarsområde. Lars Johansson Samhällsbyggnadschef Oskar Ahren Nämndsekreterare Beslutet skickas till: kommunrevisorerna Nere