: Revisionsrapport Granskning av handläggningsrutiner i kultur- och samhällsutvecklingsnämnden samt bygg- och miljönämnden Söderhamns kommun September 2009 Hans Gåsste
Innehållsförteckning 1 Bakgrund...3 1.1 Uppdrag...3 1.2 Syftet...3 1.3 Avgränsning...3 1.4 Metod...3 1.5 Granskningsfrågor...3 2 Förvaltningslagen...4 2.1 Allmänt om förvaltningslagen...4 3 Granskningen...4 3.1 Organisatoriska förutsättningar...4 3.2 Arbetsrutiner...4 3.3 Granskningsresultat Bygg -och miljönämnden...5 3.4 Granskningsresultat Kultur och samhällsutvecklingsnämnden...6 4 Sammanfattning och rekommendationer...8 4.1 Sammanfattning...8 4.2 Rekommendationer...8
1 Bakgrund 1.1 Uppdrag Den tidigare myndighetsnämnden i Söderhamns kommun, nu kallad bygg- och miljönämnden har varit föremål för JO:s granskning av ett enskilt ärende gällande strandskyddsdispens. Av JO:s utredning framgår dels att nämnden brustit i sin skyldighet att besvara skrivelser från enskilda, dels att nämnden brustit i sin skyldighet att överlämna ett överklagande till överinstans inom den förskrivna tiden. Bygg- och miljönämnden och kultur- och samhällsutvecklingsnämnden har en gemensam förvaltningsorganisation som benämns kultur- och samhällsutvecklingsförvaltningen. 1.2 Syfte Syftet med granskningen är att undersöka hur de båda nämnderna och den gemensamma förvaltningen hanterar skrivelser och förfrågningar från enskilda utifrån förvaltningslagens regler. 1.3 Avgränsning Granskningen omfattar handläggningen av ärenden inom kultur- och samhällsutvecklingsnämnden samt bygg- och miljönämnden. 1.4 Metod Granskningen har genomförts genom att via respektive nämnds diarium följa upp handläggningen av ett antal ärenden där enskilda har vänt sig till nämnden. Dessutom har intervjuer skett med administrativ personal inom den gemensamma förvaltningen samt med handläggare i de ärenden som har valts ut i granskningen. 1.5 Granskningsfrågor Granskningen har utgått från följande frågor: Hur lång handläggningstid har nämnderna för att besvara frågor från enskilda? Har svar lämnats på ett korrekt sätt? Är svaren registrerade på ett korrekt sätt? 3
Hur hanteras överklagningar inom bygg- och miljönämnden? Hur är den allmänna kunskapen inom den gemensamma förvaltningen kring förvaltningslagens regler för myndighetsutövning och regelverken i förvaltningslagen i övrigt? 2 Förvaltningslagen 2.1 Allmänt om förvaltningslagen I förvaltningslagen(fl) finns regler för hur myndigheter i stat och kommun skall handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten. Det är regler för hur beslutsfattandet skall ske vid myndighetsutövning mot enskild. Dessa regler är till för att främja rättssäkerheten i beslutsfattandet. Dessutom finns allmänna regler som berör samtliga nämnder och styrelser och dess medarbetare som arbetar inom stat och kommun, de s.k., servicereglerna. Dessa finns i förvaltningslagens 4-7. I 4 framgår att frågor från enskilda skall besvaras så snabbt som möjligt. I 5 regleras myndighetens tillgänglighet för allmänheten. I 6 beskrivs hur myndigheter skall samverka för att uppnå effektivitet och korrekthet i beslutshanteringen. I 7 anges att handläggningen av ärenden gentemot enskilda skall ske så enkelt, snabb och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Dessutom framgår i samma paragraf att myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och i övrigt underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. 3 Granskningen 3.1 Organisatoriska förutsättningar Kultur och samhällsutvecklingsförvaltningen bildades den 1 januari 2007 och består av 6 avdelningar. För att hantera förvaltningens myndighetsutövning finns en bygg- och miljönämnd. Personalen inom bygg- och miljöavdelningen hör administrativt till kultur- och samhällsutvecklingsförvaltningen. Inom förvaltningen finns avdelningen central service som ansvarar för förvaltningens administrativa funktioner. 3.2 Arbetsrutiner Hantering och registrering av förvaltningens handlingar, förutom miljöavdelningen och byggavdelningen, görs av registrator inom central serviceavdelningen i diariesystemet EDM. Byggavdelningen har egen registrator som registrerar handlingar i EDM. Miljöavdelningen registrerar genom egen registrator sina handlingar i verksamhetssystemet Miljöreda. Vissa inkomna handlingar, exempelvis frågor från enskilda förvaras av respektive registrator. 4
Det finns fastställda rutiner för postöppning inom förvaltningen. Inkomna handlingar förs upp på en postlista. I princip samtliga handlingar skannas av registrator. I normalfallet distribuerar registrator inkomna ärenden till berörd avdelning/handläggare. 3.3 Granskningsresultat bygg- och miljönämnden Hur lång handläggningstid har nämnderna för att besvara frågor från enskilda? Inom Bygg och miljöavdelningen visar granskningen av ett antal ärenden, att frågor från enskilda har besvarats snabbt. Frågorna, som i de flesta fall kommer till myndighetens e- postlåda, distribueras omedelbart av registratorn till berörd handläggare. Registratorn har dock ingen fastställd bevakningsrutin som säkerställer att svar har lämnats på inkomna frågor. Har svar lämnat på ett korrekt sätt? Ja, i de ärenden jag har granskat kan jag konstatera att svaren har varit tydliga och informativa. Är svaren registrerade på ett korrekt sätt? Registratorns registrerar/förvarar de lämnade svaren. Hur hanteras överklagningar inom Bygg och miljönämnden? I min granskning kan jag konstatera att förvaltningen hanterar överklagningar på ett korrekt sätt. Registratorn distribuerar överklagningsärendena direkt till berörd handläggare. Avdelningschefen har möjlighet att följa överklagningarna genom att samtliga ärenden finns upptagna på postlistan. Dock finns ingen fastställd rutin som säkerställer och följer upp förvaltningens hantering av överklagningar. Hur är den allmänna kunskapen inom den gemensamma förvaltningen kring förvaltningslagens regler för myndighetsutövning? När det gäller bygg och miljöavdelningens verksamhet bedömer jag att förvaltningen har kunskap kring förvaltningslagens regler för myndighetsutövning. Myndighetsutövningen är reglerad i verksamheternas respektive speciallagstiftningar. När det gäller den allmänna kunskapen kring förvaltningslagens vill jag hänvisa till mina kommentarer i sammanfattningen. Granskningskommentarer De frågor från enskilda som jag har granskat har alla hanterats via registratorn. Överlag konstaterar jag att svaren har lämnats snabbt och korrekt. Det är frågor som inkommit i form av skrivelser till myndigheten eller e-post till myndighetsbrevlådan samt personadresserad e-post till enskilda medarbetare som har överlämnats till registratorn. 5
Det är möjligt att frågor från enskilda har inkommit i form av e-post från enskilda och att de har besvarats utan att registratorn har fått kännedom om inkommen fråga och avlämnat svar. Det finns då en risk att frågor från enskilda kommer bort. I bygg och miljöförvaltningen finns ingen fastställd instruktion för hur frågor från enskilda skall hanteras. Det finns heller ingen fastställd bevakningsrutin hos registratorn som säkerställer att frågorna verkligen blir besvarade. För att uppnå största säkerhet vid hantering av frågor från enskilda föreslår jag att en instruktion upprättas och fastställs som beskriver hanteringen av frågor från enskilda. När det gäller hanteringen av överklagningar av förvaltningsbeslut i bygg- och miljönämnden anser jag att en rutin bör skapas som garanterar att hanteringen av överklagningar sker korrekt inom förvaltningen i enlighet med lagstiftningen. Detta är en kvalitetsfråga för en myndighetsnämnd. Det är också viktigt för nämndens ledamöter att känna trygghet att förvaltningen hanterar överklagningar på ett korrekt sätt. Förvaltningens hantering av överklagningsärenden bör omfattas av ett moment i nämndens interna kontrollarbete. 3.4 Granskningsresultat kultur och samhällsutvecklingsnämnden Hur lång handläggningstid har nämnden för att besvara frågor från enskilda? Granskningen visar att det är stor variation på svarstider på frågor från enskilda. Det handlar om allt i från direkta svar per telefon till avlämnade svar som har tagit ett eller flera år. Har svar lämnats på ett korrekt sätt? Granskningen visar att svar lämnas på olika sätt beroende på ärendenas art. I vissa fall sker det med ett telefonsamtal, i andra fall svarar handläggare via e-post. I vissa fall besvaras frågor med en skrivelse. Är svaren registrerade på ett korrekt sätt? Inkomna frågor är diarieförda eller förvarade och distribuerade på ett korrekt sätt. Däremot finns det svar som lämnats av handläggare som inte är registrerade/återkopplade till registatorn på ett korrekt sätt. Därmed har registratorn inte kännedom om svar har lämnats eller inte. Hur är den allmänna kunskapen inom den gemensamma förvaltningen kring förvaltningslagens regler? Se mina kommentarer under rubriken sammanfattning. Granskningskommentarer Kultur och samhällsutvecklingsnämnden bedriver en bred verksamhet i Söderhamns kommun. Därmed är många handläggare engagerade för att stödja nämnden i sin verk- 6
samhet. Min bedömning utifrån granskningen är att det i vissa fall tar alldeles för lång tid att svara på frågor från enskilda. Vissa frågor kräver långtgående utredningar medan andra frågor kan besvaras utan utredning. Om en fråga kräver en långtgående utredning så anser jag att man borde informera detta till den som har ställt frågan. Den enskilde borde få en kvittens på att myndigheten har tagit emot frågan och en kort beskrivning på hur och när man beräknar att kunna leverera ett svar. Det finns också naturligtvis en stor mängd enkla frågor av olika art via telefon eller besök på förvaltningen som dagligen besvaras utan att de är föremål för något registreringsförfarande. Det är en naturlig del av förvaltningens arbete. Registratorn har inget ansvar för uppföljning av ärenden. Det gäller både diarieförda handlingar och förvarade handlingar. Däremot finns en manuell ärendebevakning av en annan medarbetare på avdelningen. Regelmässigt under året följer denne upp ärenden som har lämnats till handläggare och som inte är avslutade på en restlista. I restlistan fanns 450 ärenden juni 2009. Den manuella ärendebevakningen fungerar tillfredsställande för ordinarie ärenden men den bevakar inte uppföljningen av frågor från enskilda. Jag anser att ärendebevakningen av samtliga ärenden, inkl. frågor från enskilda, skall hanteras fullt ut i kommunens diariesystem. De nuvarande rutinerna med manuell uppföljning innebär en sårbarhet och försvårar uppföljningen. Min uppfattning är att diariet skall utgöra kärnan i förvaltningens ärendehantering. Det är då enklare att på ett effektivt och heltäckande sätt följa upp samtliga ärenden inom förvaltningen. Det saknas heltäckande dokumenthanteringsplaner för kultur- och samhällsutvecklingsnämnden och miljö- och byggnämnden. Enligt den nya Offentlighets- och sekretesslagen (2009:4009) som trädde i kraft den 1 juli 2009 skall det inom varje myndighet, dvs. båda dessa nämnder, upprättas en beskrivning av myndighetens hantering av allmänna handlingar. Med denna paragraf som grund kan man upprätta s.k. dokumenthanteringsplaner som dels beskriver handlingshanteringen utifrån lagens regler, dels bör den kompletteras med övriga riktlinjer för den praktiska hanteringen av allmänna handlingar i Söderhamns kommun. I planen, som bör vara lika för båda nämnderna, bör ingå ett avsnitt som beskriver rutiner för en effektiv och korrekt hantering av frågor från enskilda till myndigheten. Inom förvaltningen har man skrivit fullmakter som innebär att personadresserad post och e-post kan öppnas av registrator (eller någon annan). All post skall öppnas varje dag enligt sekretesslagen. En fråga från en enskild får inte bli liggande på grund av att ingen kontrollerar sin post. Granskningen visar att detta inte görs fullt ut. Det innebär att frågor som ställs till myndigheten från enskilda inte kommer myndigheten till kännedom inom rimlig tid. 7
4 Sammanfattning och rekommendationer 4.1 Sammanfattning Syftet med granskningen är att undersöka hur nämnderna hanterar skrivelser från enskilda utifrån förvaltningslagens regler. Resultatet av granskningen visar att det råder variation inom förvaltningen. Vissa frågor besvaras omgående, andra frågor tar mycket lång tid att besvara. Målsättningen med förvaltningslagens regler är att frågor från enskilda skall besvarar så snabbt som möjligt. Min slutsats av granskningen är därför att förvaltningen måste utarbeta och fastställa rutiner och arbetssätt som gör att frågor från enskilda besvaras på ett korrekt sätt i enlighet med förvaltningslagens regler. Det pågår ett utvecklingsarbete inom förvaltningens centrala serviceavdelning inom bland annat dokumenthanteringen. Den gemensamma förvaltningen har nu funnits sedan 2007. Det är flera administrativa rutiner som skall utvecklas så att förvaltningen synkroniserar sina arbetssätt. När det gäller dokumenthanteringen finns det områden som behöver utvecklas ytterligare. I det ingår att fastställa förvaltningsgemensamma rutiner för hur förvaltningen på ett sammanhållet sätt skall hantera frågor från enskilda. Vidare anser jag att förvaltningarnas arbete med uppföljning av ärenden i övrigt bör ses över. Den beskrivning av myndighetens allmänna handlingar som numera är lagstadgat utgör grunden för en förvaltningsgemensam dokumenthanteringsplan. Förvaltningslagen innehåller regler för hur myndigheter skall handlägga sina ärenden och i övrigt sköta sina kontakter med allmänheten. Det är därför viktigt att samtliga inom myndigheten på ett tillfredsställand sätt känner till innehåll och tillämpning denna lag för att man skall kunna bedriva sin verksamhet på ett rättssäkert och förtroendefullt sätt gentemot sin uppdragsgivare, dvs. allmänheten. Jag kan inte ha någon generell uppfattning om i vilken grad de enskilda medarbetarna har tillräcklig kunskap om förvaltningslagen som grund för sitt arbete inom förvaltningen. Jag bedömer att den är varierande. Det är därför viktigt att förvaltningen ständigt diskuterar förvaltningslagen och vad den innebär för förvaltningens förhållningssätt gentemot allmänheten i sitt arbete. 4.2 Rekommendationer Med utgångspunkt från granskningen vill jag lämna följande rekommendationer: Det bör utformas förvaltningsgemensamma riktlinjer och instruktioner för hur frågor från enskilda skall hanteras i de båda nämnderna. 8
Nämndernas system för uppföljning av inkomna ärenden bör utvecklas. Jag föreslår att samtliga inkomna handlingar, inkl frågor från enskilda, registreras i diariesystemet. Registratorerna måste ha en kontroll över ärendena i hela ärendekedjan. Förvaltningens e-posthantering måste utvecklas. All e-post måste öppnas varje dag. Bygg- och miljönämnden bör utveckla en rutin som säkerställer att överklagningar hanteras på ett korrekt sätt. Dokumenthanteringsplaner bör utarbetas för respektive nämnd med utgångspunkt från den nya offentlighets- och sekretesslagens regler. I planen bör ingå ett avsnitt som beskriver hur man hanterar frågor från enskilda på ett korrekt sätt. Därutöver bör det i planen ingå samtliga rutiner och instruktioner för båda nämndernas dokumenthantering. Genomför interna utbildningar så att samtliga medarbetare känner till de fastställda rutinerna för förvaltningens dokumenthantering och hur man på ett korrekt sätt skall besvara frågor från enskilda i enlighet med förvaltningslagens regler. Lägg in förvaltningens dokumenthantering som ett moment i nämndernas internkontrollarbete 9