Tele2 remissvar om prissättning av delad ledning

Transkript

1 Post - och telestyrelsen Box Stockholm Kista Tele2 remissvar om prissättning av delad ledning Tele2 bifogar med detta brev remissvar på AMI s rapport Pricing Shared Access in Sweden (12 October 2004). PTS har mot bakgrund av det nya regelverk som införts (direktiv och EkomL) förelagt marknadens parter ett antal förslag till beslut rörande skyldigheter för den utpekade SMP-operatören på respektive marknad. Tele2 avser här beslut rörande de tjänster, som alla utnyttjar koppparledning på ett eller annat sätt för sin realisering: LLUB (marknad 11), Bitströmstillträde (marknad 12) och Telefoniabonnemang (GTA, marknad 1-2). Samtliga förslag utom det sistnämnda har genomgått sin slutliga remissbehandling, och varit föremål för internationell konsultation hos EU-kommissionen. Tele2 finner det påkallat att fästa PTS uppmärksamhet på den inkonsekvens med vilken PTS i de olika skyldighetsbesluten hanterar frågan om prissättning av grossisttjänsterna. Tele2 menar bestämt att priset för LLUB hel respektive delad ledning, bitströmstillträde och GTA inte kan bestämmas isolerat från varandra, utan alla produkter måste ses som delar av en och samma helhet. Som PTS förslag nu ser ut kommer det att kunna uppstå stora arbitragemöjligheter på marknaden vilka kommer att skapa skevheter och ge helt felaktiga investeringssignaler till marknadens aktörer. Tele2 anser det olyckligt att de olika besluten ligger i olika faser, och att vissa av dem redan varit föremål för konsultation hos kommissionen. Därmed försvåras en korrigering av inkonsekvenserna, eftersom en sådan skulle kräva ytterligare konsultation med kommissionen. Det förtjänar att påpekas att inkonsekvenserna inte blev uppenbara för marknadens parter förrän i samband med den internationella konsultationen. Att prissättning för t.ex. delad ledning dessutom föreslås i ett helt utomstående dokument (prismetod), vilket inte varit föremål för konsultation med kommissionen, förvärrar situationen ytterligare. Tele2 anser att myndigheten måste dra tillbaka de nu föreliggande slutförslagen för skyldigheter på marknad 11 och 12 och säkerställa att prissättningsmekanismen för alla tre förslagen (LLUB, hel och delad ledning, Bitströmstillträde och GTA) blir konsekvent och produkterna likartat behandlade i detta avseende. Med vänlig hälsning Tele2 Sverige AB Regulatory Affairs Gustaf Ehrner Tele2 Sverige AB Box 62, Kista Tel Fax Besök Borgarfjordsgatan 16 Huvudkontor i Kista Org nr VAT nr SE

2 2 (15) Kommentarer till AMI rapport: Pricing Shared Access in Sweden (12 October 2004) Tele2 Sverige AB (Tele2) som har erbjudits kommentera ovanstående rapport har följande kommentarer: 1. Sammanfattning Till skillnad från länder med dåligt utbyggd infrasktruktur för fast telekommunikation kan det varken vara önskvärt eller nationalekonomiskt försvarbart att särskilt stimulera utbyggnaden av ett nytt accessnät för telefoni i Sverige där det, liksom i de flesta andra länder inom EU, redan finns ett existerande accessnät som är så heltäckande att efterfrågan på utbyggnad saknas. Tele2 stödjer inte AMI s förslag till prissättning av de olika produkterna ULL, Bitstream Access (BSA) och Wholesale Line Rental (WLR, i PTS förslag till beslut rörande tillträde till abonnemangstjänsten kallat GTA). Tele2 visar nedan att förslaget att använda olika prissättningsmekanismer för de olika tjänsterna kommer att påverka besluten att köpa BSA/WLR eller ULL på ett icke avsett sätt och som står i strid med lagstiftarens uppfattning. Tele2 finner vidare att AMI s dokument helt saknar det konsumentperspektiv som föreskrivs i Artikel 13 i Accessdirektivet och att förslaget därför står i strid med nämnda direktiv. Tele2 förordar, som framhållits i tidigare remissvar, att kostnaderna för att tillhandahålla ULL skall beräknas med en modell baserad på fullt distribuerade historiska kostnader (FDC/HCA). Tele2 kan emellertid acceptera en modell som beräknar de långsiktiga inkrementella marginalkostnaderna (LRIC) under förutsättning att PTS tar hänsyn till det faktum att Telia redan är kompenserat för kostnaderna för accessnätet genom nuvarande reglerade priser. Att tillåta ett grossistpris eller slutkundpris som är högre än dagens skulle leda till att Telia överkompenseras på ett otillåtet sätt. Tele2 ger först några generella kommentarer till AMI s rapport. Därefter följer Tele2 kapitelindelningen i rapporten och kommenterar vart kapitel där bolaget finner det motiverat.. Slutligen presenterar Tele2 sitt eget redan tidigare framförda förslag till hur grossistprodukterna ULL, BSA och WLR bör prissättas. 2. Generella kommentarer AMI tar portalparagrafen i nuvarande regelverk (EkomL och gällande direktiv) som utgångspunkt för sin vidare diskussion: To ensure that private individuals, legal entities and public authorities have access to secure and efficient electronic communications and the greatest possible benefit regarding the range of electronic communications services and their price and quality. This objective shall mainly be achieved through the promotion of competition and the international harmonisation of the sector. However, universal services shall always be available for everybody on equivalent terms throughout Sweden at affordable prices. Det torde noteras att detta är det enda stället i hela dokumentet där konsumentintresset nämns eller över huvud taget övervägs. Resten av AMI s dokument diskuterar prissättning av ULL, BSA och WLR ur ett rent alternativt investeringsperspektiv utan att beakta konsumenternas intresse.

3 3 (15) AMI verkar vara av åsikten att nuvarande reglering av slutkundpriset för telefoniabonnemang (WLR) införts med enda mål att göra abonnemangskostnaden överkomlig för konsumenterna, utan att ta hänsyn till Telias kostnader eller lönsamhet/förlust i accessnätet (section 6.3). PTS erinras om att slutkundpriset har reglerats delvis därför att marknaden hittills har varit en monopolmarknad och delvis därför att myndigheten velat förhindra Telia från att utnyttja möjligheten till korssubventionering mot andra, konkurrensutsatta, produkter. PTS erinras i sammanhanget också om att det nuvarande reglerade priset tillåter Telia en intäkt som väl täcker alla Telias relevanta kostnader och ger en mycket skälig avkastning på investerat kapital. Sedan den nuvarande prisnivån beslutats av PTS har Telia dessutom ökat den ekonomiska livslängden i accessnätet och därigenom minskat kostnaderna för avskrivningar och ökat lönsamheten i accessnätet 1. Slutkundpriset för abonnemangstjänsten har dock inte reducerats i motsvarande grad. Genom att införa LRIC som metod för kostnadsberäkning för ULL kommer priset för WLR och BSA att påverkas också, eftersom båda dessa produkter inkluderar accessnätet (kopparnätet) som en ingrediens i den totala produkten, vare sig det är frågan om hel eller delad access. Det framstår därför som ogenomtänkt att ha LRIC som bas för prissättning av ULL medan den rekommenderade metoden för prissättning av BSA och WLR skulle vara marginalprissättning (retail minus). Däremot kan en marginalprisberäknad kostnad användas som en sanitetskontroll av de kostnader som beräknats enligt annan metod. Därvid är det naturligtvis väsentligt att de kostnader som dras bort från slutkundpriset verkligen motsvarar de verkliga kostnaderna för t.ex. kundservice, fakturering, m.m. 1 Se Telias kvartalsrapporter för 1, 2 och 3:e kvartalen 2004

4 4 (15) LRIC Betydelsen av LRIC Inledningsvis måste det framhållas att LRIC inte är en modell. LRIC definieras som den långsiktiga inkrementella marginalkostnaden och innebär ett av flera sätt att adressera vissa kostnadsaspekter. EUkommissionen har förklarat att LRIC är ett sätt att beräkna de långsiktiga inkrementella kostnaderna för en hypotetisk operator som erbjuder tjänster på en fullständigt konkurrensutsatt marknad. Detta innebär att verksamheten måste drivas med optimal effektivitet och med billigast möjliga utrustning (ofta men inte alltid den mest moderna) som uthålligt kan erbjuda de efterfrågade tjänsterna. Uthållighet innebär i sin tur att verksamheten måste generera en tillräcklig vinst med bibehållen efterfrågan på de produkter som erbjuds. LRIC har valts av Kommissionen före ren marginalkostnad (MC) därför att LRIC ger möjlighet för den reglerade verksamheten att få täckning för vissa gemensamma kostnader, vilka MC inte ger täckning för. Samtrafikrekommendationen Kommissionens Recommendation on Interconnection in a liberalised telecommunications market, 1998, section 3.3 säger: The forward looking long-run incremental cost provides an analytical framework which can be used to obtain an estimate of the cost that would be found in a fully competitive market. Och vidare: In a competitive market, the price a firm pays for an asset or investment is not what governs its return. From the moment the investment is made (i.e. the time when the investment cannot be reversed without significant cost), the asset s value to the firm depends on what the firm can do with that asset. It can either sell the asset to the highest bidder or it can use the asset to produce a good or service which the firm sells to generate an income. The goods or services produced with the help of that asset usually face competition from close substitutes produced by competitors. If any of those competitors has superior efficiency - such that it is able to supply a superior quality/price package to consumers - other less efficient market players will need to respond accordingly, rather than continue pricing on the basis of their embedded or historic costs. In other words, firms are compelled to look forward to survive, rather than backward to their original investments. Tillämplighet i marknader med generellt sett stigande respektive sjunkande kostnad per producerad enhet (minskande respektive ökande effektivitet) Det ovan refererade citatet från samtrafikrekommendationen har begränsad räckvidd. Det gäller endast på en marknad där nyinvesteringar leder till lägre kostnad per producerad enhet (ökad effektivitet). Men marknaden för ULL eller de andra tjänster i vilka kopparnätet ingår som en del uppvisar det omvända förhållandet. Där innebär investering i nytt accessnät ökade kostnader utan att det påverkar

5 5 (15) tjänsteproduktionen positivt (=minskad effektivitet). Här stämmer inte uttrycket other less efficient market players will need to respond accordingly, rather than continue pricing on the basis of their embedded or historic costs och firms are compelled to look forward to survive, rather than backward to their original investments. PTS erinras om ERG s förslag till revidering av kommissionens rekommendation om kostnadsseparation och kostnadsberäkning 2, som också PTS står bakom. I Annex 1, avsnitt står att läsa: In general, the NRA will have to consider whether the market characteristics are such that application of LRIC best reflects the objective referred to in Article 8 of the Framework Directive, including the aim of the consolidation of the internal market and promoting efficient and sustainable competition and maximising consumer benefits. At the same time the tariff setting process, as informed by LRIC data, should consider the potential for margin squeeze issues. Att bygga en modell för beräkning av LRIC En modell för att beräkna LRIC för en verksamhet kan byggas på ett stort antal olika sätt, vilket inte minst PTS olika modeller för fast och mobil telefoni visar. Kostnadsberäkningarna kan ge i stort sett vilket resultat som helst. Resultatet beror bara delvis på själva modellen. Viktigare är de vägval som görs inför modellerandet. Det är i den delen av processen som regleringsmyndigheten måste fatta ett antal avgörande beslut för att definiera modellens förutsättningar och begränsningar. Några av de viktigaste besluten rör frågan om vilken organisatorisk effektivitet som skall modelleras, vilken storlek på overhead kostnad som kan accepteras för en effektiv operatör av Telias storlek i en konkurrensutsatt marknad, omvärdering av tillgångars värde och beräkning av kapitalkostnaden. AMI påstår utan referenser att Kommissionen har rekommenderat LRIC som det bästa sättet att beräkna kostnaden för t.ex. ULL. Så skulle möjligen kunna var fallet, men påståendet är endast sant förutsatt att PTS under beslutsprocessen noggrant analyserar konsekvenserna av hur modellen behandlar t.ex. kapitalet och andra kritiska parametrar i modellen. I Artikel 13, 2 paragrafen i Accessdirektivet (2002/19/EC) framgår bl.a. följande. 2. De nationella regleringsmyndigheterna skall säkerställa att varje system för kostnadstäckning eller för prissättning som föreskrivs bidrar till att främja effektivitet och hållbar konkurrens samt ger största möjliga nytta åt konsumenterna. I detta avseende får de nationella regeringsmyndigheterna även ta hänsyn till priserna på jämförbara konkurrensutsatta marknader. Då en beräkningsmodell kommer fram till kostnader som är avsevärt högre än de som redan ger kostnadstäckning är det uppenbart att modellen inte ger största möjliga nytta åt konsumenterna. Tvärtom, PTS nuvarande modell (v 1.2) har föranlett Telia att offentligt i en tidningsartikel annonsera en 60 % ökning av grossistpriset för ULL och en 42,7 % ökning av konsumentpriset för telefoniabonnemang med uttalat stöd av PTS förre generaldirektör 3. Tidningsartikeln visar tydligt att den som drar största möjliga nytta av det beräknade LRIC-priset varken är konsumenterna eller konkurrensen, utan Telia, som kan kassera in över 3 miljarder kronor i extra årlig intäkt utan någon extra kostnad. 2 Se ERGs förslag till revidering av kommissionens Recommendation on Accounting separation and cost accounting (ERG (04) 15rev 1) 3 See Appendix 1

6 6 (15) 3. Infrastrukturkonkurrens vs. Tjänstekonkurrens Infrastrukturkonkurrens AMI påstår inledningsvis att Effective and sustainable infrastructure competition is superior to service competition, as it allows for head-to-head competition between operators and a minimal need for regulatory intervention with competitors not being reliant on the infrastructure of TeliaSonera. Utifrån ekonomisk teori är påståendet möjligen korrekt. AMI stödjer dock inte uttalandet på någon form av bevis eller referens. I det fall en infrastrutur såsom för tjänsterna i fråga redan är uppbygd i en monopolsituation måste frågan som skall besvaras vara vilket nästa steg är. Att ett mål kan vara att uppnå infrastrukturkonkurrens utesluter inte att vägen dit går genom tjänstekonkurrens (jfr Mats A. Bergmans studie, Competition in services or infrastructure-based competition, framtagen till PTS Seminarium om konkurrens den 28 september 2004). I förevarande fall är det Tele2s erfarenhet att frågan om vem som äger infrastruktur är helt oväsentlig för konsumenterna. Inte heller spelar det någon roll för konsumenterna om infrastrukturen är nyanlagd eller gammal, bara den är tillräcklig för att kunna leverera de tjänster konsumenterna efterfrågar och erbjuds till lägsta möjliga pris. Konsumenternas intresse rör tjänster och den därtill relaterade totala kostnaden för att kunna utnyttja dem. Jämn spelplan (Level Playing fields) AMI menar att jämna spelplaner (närmast: lika villkor) inte kan uppnås på grund av de stora skalfördelar som marknaden uppvisar. AMI tar dock inte upp till diskussion det faktum att även om effekten av skalfördelar skulle kunna neutraliseras finns det ingen framtid i att försöka konkurrera med en ny infrastruktur som är mycket dyrare än den utpekade SMP-operatörens gamla men lika användbara infrastruktur. Det är helt enkelt inte möjligt att få ner kostnaden för ny infrastruktur till samma nivå som den utpekade SMP-operatörens, bland annat därför att den utpekade SMP-operatören baserar sina kostnader på att tillgångarna anlades till en lägre kostnad än dagens och att de redan är delvis avskrivna. Det finns naturligtvis ett sätt att komma runt denna svårighet, och det är att reglera priserna för access uppåt till en lägsta nivå (golvpris) som är densamma som kostnaden för ett helt nytt accessnät. Men det är precis i detta ögonblick som myndighetens skyldighet att tillvarata konsumenternas intresse helt överges. Basen för Tjänstekonkurrens Endast om accessnätet både i grossistledet och i detaljistledet görs tillgängligt till priser som baseras på den verkliga produktionskostnaden, dvs. den kostnad den utpekade SMP-operatören har enligt sin egen resultatoch balansräkning, kan konsumenterna erbjudas konkurrensutsatta tjänster till lägsta möjliga pris. Den operatör som vill och kan investera i egen produktionsapparat för att kunna tillhandahålla tjänsterna ännu billigare kommer att göra så, precis på samma sätt som skett hittills, eftersom det kommer att finnas utrymme för detta på marknaden. Därmed stimuleras endast en utveckling mot ökad effektivitet genom nyinvesteringar, till skillnad från en situation där investeringarna tas på grund av signaler från en modell som ger avsevärt högre kostnads/prisnivåer än de reella. Till skillnad från länder med dåligt utbyggd infrasktruktur för fast telekommunikation kan det varken vara önskvärt eller nationalekonomiskt försvarbart att stimulera utbyggnaden av ett nytt accessnät för telefoni i Sverige där det, liksom i de flesta andra länder inom EU, redan finns ett existerande accessnät som är så heltäckande att efterfrågan på utbyggnad saknas.

7 7 (15) Tele2 förordar att en FDC-modell baserad på historiska kostnader (FDC/HCA) används för att beräkna den utpekade SMP-operatörens kostnader för accessnätet 4. Det skulle bäst spegla verkligheten. Tele2 kan dock, som framförts tidigare, acceptera att en modell används för att beräkna den långsiktiga inkrementella kostnaden (LRIC) för accessnätet under vissa förutsättningar. De förutsättningarna inkluderar en mycket noggrann analys av den risk det innebär att vara ensam tillhandahållare (i grossistledet) av tillgång till accessnätet på en marknad med många konkurrenter som efterfrågar tillgång till dessa faciliteter och i slutändan till sina slutkunder. Förutsättningarna inkluderar också en noggrann och korrekt omvärdering av den utpekade SMP-operatörens existerande tillgångsvärden där korrekt hänsyn tas till de tillgångar som redan helt eller delvis skrivits av. Bygga eller köpa Som Tele2 i flera remissvar i olika ärenden framfört till PTS är Bygga aldrig ett alternativ i en konkurrensutsatt marknad karaktäriserad av stora sänkta kostnader (sunk Cost), dvs. på en marknad där kostnaden för investeringen inte kan återfås på något annat sätt än att låta investeringen generera intäkter. Sådan är typiskt sett situationen för investeringar i accessnät. Ägaren av existerande infrastruktur kommer alltid att finna att det är mer lönsamt att hyra ut sin tillgång till en konkurrent, ända till dess hyresintäkten precis täcker ägarens marginalkostnad för att driva och underhålla nätet, än att tillåta konkurrenten att bygga eget nät och sedan se sitt existerande nät ligga sysslolöst och inte generera några intäkter alls. Det finns inte utrymme för parallella utbud av accessnät. Varje accessledning har bara en potentiell köpare, som dessutom bara behöver en ledning (här bortses från den mindre vanliga situationen att vissa abonnenter har 2 eller flera ledningar från olika eller samma leverantör). Oavsett om köparen väljer Telia eller en alternativ leverantör blir resultatet detsamma; En av de erbjudna ledningarna kommer att ligga outnyttjad. Den blir en sänkt kostnad, en strandad tillgång, som inte kommer inte att kunna generera några intäkter, eftersom den inte kan säljas till någon annan. Men eftersom en intäkt som åtminstone täcker de rörliga kostnaderna (ger positivt EBITDA) är bättre än ingen intäkt alls kommer det att uppstå en press neråt på priset för tillgången till en punkt där ingen aktör fullt ut kan få ersättning för sina investeringskostnader för accessledningen 5. En sådan situation karaktäriserar inte en marknad med uthållig konkurrens. Resultatet kan mycket påtagligt illustreras med vad som hände på marknaden för transmissionskapacitet i Europa och resten av världen år 2000 och framåt. Ett antal operatörer gick i konkurs på grund av överetablering. Antingen återuppstod de som rekonstruerade bolag med i stort sett hela tillgångsmassan avskriven, eller så köptes inkråmet, dvs. tillgången, upp till en bråkdel av den faktiska kostnaden av en konkurrent, som därefter kunde erbjuda kapacitet till låga priser med god lönsamhet. Mer välskötta företag som t.ex. Telia drabbades hårt av denna konkurrens och fick senare lov att redovisa stora förluster i sin verksamhet (Telia International Carrier gjorde nedskrivningar av värdet på sin satsning på Viking Net med c:a 3 miljarder SEK 2001 och med ytterligare c:a 9 miljarder SEK 2002, vilket motsvarade största delen av den totala investeringen). Det kan förefalla ironiskt att så länge PTS inte stimulerar utbyggnad av konkurrerande infrastruktur (vilket skulle kunna ske genom att endast tillåta faktiska kostnader att utgöra grunden för priset) kommer risken i den utpekade SMP-operatörens nätverksamhet att förbli mycket låg. Detta skall reflekteras i ett lågt betavärde (i WACC-beräkningarna) och således i en låg kapitalkostnad. Den utpekade SMP-operatören möter en marknad med en mycket stabil och hög efterfrågan och löper ingen, eller i vart fall mycket liten, risk att inte kunna få full ersättning för sina accessnätsinvesteringar. Den enda egentliga risken ligger i att kunder överger de hus där de bor och att ingen ny kund flyttar in. Varje försök från PTS sida att stimulera nyinvesteringar genom att framtvinga högre grossistpriser kommer däremot att leda till en ökad risk för alla 4 Se ERG s förslag till revidering av kommissionens Recommendation on Accounting separation and cost accounting (ERG (04) 15, rev 1). I Annex 1, avsnitt 3.6, nämns inte annat än samtrafikpriser i samband med LRIC. 5 Se t.ex. Mats Bergman: Competition in services or infrastructre-based competition, September , avsnitt 4.2 sid 25-26

8 8 (15) inblandade parter. Detta kommer att leda till ett högre beta-värde för den utpekade SMP-operatören, vilket kommer att driva upp kapitalkostnaden och därmed den kalkylerade kostnaden och därmed grossistpriset, vilket stimulerar nyinvesteringar ännu mer, vilket i sin tur ökar den utpekade SMP-operatörens risk ytterligare, vilket leder till högre beta-värde och så vidare. Mot bakgrund av det ovanstående framstår det som rimligt och korrekt att acceptera det faktum att det finns en operatör som redan har accessledningar installerade till i princip landets samtliga fastigheter och att reglera tillgången till dessa faciliteter på ett sådant sätt att ägaren garanteras full kostnadstäckning och en skälig avkastning på investerat kapital. Som har visats i bl.a. Sverige leder redan en sådan situation till att det finns incitament för konkurrenter att investera i egna lönsamma, parallella accessnät på vissa platser, låt vara inte i hur stora kvantiteter som helst. De investeringar som hittills gjorts av andra aktörer än Telia har inte gjorts mot bakgrund av de nu föreslagna prisnivåerna, utan de har gjorts för att lönsamhet finns redan nu. Tele2 är övertygat om att den nuvarande svenska fasta LRIC-modellen tillåter en alltför hög kapitalkostnad, huvudsakligen beroende på att beta-värdet (egentligen risken ) är alldeles för högt uppskattat. Detta representerar en situation som bl.a. inte ger största möjliga nytta åt konsumenterna. 4. Investeringsstegen Först vill Tele2 avseende figur 1 ge följande kommentar. Varken VoIP eller PSTN kräver full access. Precis som AMI säger på andra ställen i sitt dokument kan VoIP levereras över t.ex. ADSL, vilket endast kräver tillgång till det övre frekvensbandet (delad access). På samma sätt levereras PSTN genom att enbart utnyttja det lägre frekvensbandet (också delad access i den meningen att någon annan kan leverera xdsl-tjänster över det högre frekvensbandet samtidigt). AMI s diskussion om investeringsstegen investment ladder framstår som i stort korrekt. Den kan fungera om, och endast om, konkurrenten kan investera till samma (eller lägre) kostnad som den utpekade SMPoperatören. Det innebär t.ex. att samlokalisering måste kunna erhållas till samma kostnad som Telias egen retail-verksamhet köper den för, eller som om båda parter köper den av en utomstående leverantör på samma villkor. Det finns dock ett antal gömda fällor att gå i vid ett sådant resonemang. Stordriftsfördelar är till exempel en mycket påtaglig verklighet. Om låt oss säga 10 leverantörer vill erbjuda bitströmstjänster till 100 kunder skulle det vara helt möjligt för Telia att utnyttja skalfördelarna och leverera grossistprodukten över en (1) DSLAM. Om å andra sidan var och en av konkurrenterna investerar i egen utrustning kommer det att behövas minst 10 DSLAM och motsvarande mycket mer samlokaliseringsutrymme för att kunna leverera samma antal slutkundtjänster. Teori och verklighet är två olika saker. Teorin om investeringsstegen kan verka sund men den kan inte appliceras på någon marknad med en prissättningsmekanism som inte tar hänsyn till investeringskostnaden. PTS har i sitt slutliga utkast till beslut om skyldigheter på den relevanta marknaden nr 12 om att tillhandahålla BSA föreslagit att BSA skall marginalprissättas (retail minus) oavsett var i nätet bitströmmen överlämnas till köparen av grossistprodukten. Marginalkostnadsprissättning tar inte någon som helst hänsyn till investeringsstegen eftersom det inte finns någon koppling till investeringskostnaderna. Också AMI föreslår retail minus för både BSA och WLR.

9 9 (15) 5. AMI s föreslagna regleringsstrategi Tele2 stödjer inledningsvis ståndpunkten att regleringsmyndigheten inte skall stimulera en tjänst mer än en annan (en bättre översättning är favorisera en produkt över en annan ). AMI påstår att LRIC skall användas för att, som det heter align the incentives of the market participants with those of the national economy. Detta förefaller vara en helt ny definition av syftet med att använda LRIC, vilket saknar direkt stöd i gällande direktiv. Som nämnts tidigare nämner Artikel 13 i Accessdirektivet specifikt konsumenternas intresse: De nationella regleringsmyndigheterna skall säkerställa att varje system för kostnadstäckning eller för prissättning som föreskrivs.. ger största möjliga nytta åt konsumenterna. Detta är ett tvingande krav. PTS skall säkerställa största möjliga nytta åt konsumenterna. Den nationella ekonomins intressen finns inte särskilt omnämnd i direktiven. AMI menar att retail minus är det bästa sättet för PTS att säkerställa att SMP-operatören inte tvingar konkurrenter bort från marknaden genom s.k. klämeffekter (mellan grossistpris och slutkundpris). AMI kvalificerar sin ståndpunkt genom att påstå att orsaken skulle vara att det pris Telia skulle kunna ta ut i slutkundledet skulle begränsas av konkurrenstrycket på slutkundmarknaden. Tele2 anser inte att så starka slutatser kan dras av retail minus. Retail minus kan användas för att garantera utmanare en positiv marginal i ett inledningsskede när en ny marknad öppnas upp. Retail minus kan också användas för att genomföra en sanitetskontroll av de kostnader som en beräkningsmodell kommer fram till. Men retail minus kan aldrig åstadkomma ett konkurrenstryck på slutundmarknaden. Konsekvenser av marginalpsrissättning Retail minus kan användas i det korta tidsperspektivet för att öppna upp marknader som dittills inte varit utsatta för konkurrens. Men inte på något sätt kommer retail minus att ha någon prispressande effekt på slutkundmarknaden. T.ex. WLR prissatt enligt retail minus kommer inte att leda till märkbart lägre slutkundpriser på grund av något konkurrenstryck. Telia sätter slutkundpriserna, och de marginaler som erbjuds tillåter ingen prispress, i vart fall inte om konkurrenten skall ha någon som helst lönsamhet i sin verksamhet. Ett konkurrenstryck på slutkundmarknaden kan uppstå endast om PTS tvingar fram betydande marginaler (30-40 % under slutkundpriset, eller ännu mer om det krävs för att motsvara de kostnader i kronor och ören som SMP-operatören sparar). Men eftersom även en sådan marginal baseras på Telias (inte konkurrentens) pris mot slutkund finns det en gräns för hur stor effekt ett sådant marknadstryck verkligen kan komma att få för slutkunderna. Om trots allt konkurrenterna skulle lyckas locka över ett större antal slutkunder genom sitt lägre pris måste Telia följa efter och sänka sina priser för att behålla sina marknadsandelar. Men eftersom grossistpriset bestäms av Telias slutkundpris skulle en sådan sänkning öppna för nya möjligheter för konkurrenterna att sänka priset mot slutkund ytterligare. I slutänden finns inte några garantier för att Telia skulle fullt ut kunna få täckning för sina kostnader för sina grossist- eller slukundtjänster. En annan stor och grundläggande felaktighet med förslaget om retail minus för BSA och WLR är att båda produkterna inkluderar full eller delad access, dvs. inkluderar den facilitet som AMI föreslår skall prissättas enligt LRIC. Som visats ovan kan en marginalprissättning (retail minus) som den föreslagna leda till en situation där det är billigare att köpa t.ex. WLR än att köpa den underliggande produkten ULL, trots att ULL bara är en del av WLR. ULL är längre ner på investeringsstegen, men är dyrare än WLR, tvärtemot den poäng som AMI försöker få fram. Retail minus kan dock användas för både WLR och BSA och också för ULL i syfte att genomföra en sanitetscheck av resultatet från LRIC-modellen. Man måste då vara medveten om att dagens slutundpris på WLR/BSA inkluderar täckande av kostnader för kopparnätet.

10 10 (15) AMI lyckas heller inte på ett övertygande sätt förklara varför LRIC skulle lyckas överlämna till marknaden att besluta om man skall bygga eller köpa (hyra) infrastruktur, men att LRIC inte skulle lyckas med samma sak när det gäller frågan om att bygga eller köpa de nödvändiga faciliteterna för att kunna tillhandahålla bitström eller abonnemang till slutkunder. Ytterligare en komplicerande faktor finns i det faktum att PTS redan har beslutat att det s.k. minimiutbudet av hyrda förbindelser (till slutkund) skall prissättas baserat på FDC/HCA.. Som framgår nedan menar Tele2 att alla grossisttjänster i accessnätet som erbjuds av den utpekade SMPoperatören skall prissättas baserat på en och samma modell. 6. Delad ledning och fördelning av delade (gemensamma) kostnader AMI s diskussion är baserad på den principiellt felaktiga förutsättningen att samtliga accessledningar, gamla, nuvarande och framtida, är byggda för att i första hand stödja PSTN. Alla tjänster som bara utnyttjar det högre frekvensbandet ses därför bara som tillägg, givet att PSTN redan tillhandahålls, och priset för tjänsten blir då (den långsiktiga) marginalkostnaden för att tillhandahålla den tjänsten. AMI s tankegång är inte konsekvent. AMI argumenterar å ena sidan för att delad ledning inte skall betala kostnaden för accessledningen, eftersom den redan är betald genom PSTN. Om konsumenten säger upp sitt telefoniabonnemang skall det vara en förlust som Telia hade fått i alla fall, en normal affärsrisk. Därför skall produkter som bygger på delad ledning bara betala den marginella underhållskostnaden för det övre frekvensbandet. Å andra sidan kommer AMI så småningom fram till att kostnaden för delad ledning skall växa till kostnad för hel ledning om slutkunden säger upp sitt PSTN-abonnemang, även om detta sker till förmån för VoIP, vilken tvärt emot AMI s resonemang realiseras över delad ledning (ADSL). För att öka komplexiteten och oklarheten ytterligare har PTS i sina senaste förslag om skyldigheter rörande LLUB och BSA specifikt krävt att Telia inte får ha som krav att det måste finnas ett PSTN-abonnemang i botten. I själva verket har PTS krävt att kostnaden för delad access skall vara 0 kronor! Innebörden och den logiska konsekvensen av förslaget är att BSA aldrig får eller kan belastas med kostnaden för hel ledning, eftersom det skulle ändra grossistpriset för xdsl/bsa i strid mot beslutet. Enligt Tele2s erfarenhet, och utan att beakta de speciella typer av tjänster som faktiskt kräver att hela ledningen används, utnyttjar tjänster antingen det lägre frekvensbandet (PSTN) eller det högre (xdsl/bsa). Båda kan ses som delad ledning (shared access). Det finns ingen anledning och inget bra motiv för att behandla den ena tjänsten annorlunda än den andra. Eller som AMI uttrycker det: regleringsmyndigheten skall inte stimulera en tjänst mer än en annan (en bättre översättning av AMI s uttryck är favorisera en produkt över en annan ). Då återstår fortfarande frågan: Hur skall Telia kompenseras för de kostnader de faktiskt har för att äga och driva sitt kopparnät? Faktum kvarstår att alla tjänster som utnyttjar kopparnätet kräver tillgång till kopparnätet, både den den redan tagna investeringen (sunk cost) och underhåll av ledningen. Telia skulle belastas på ett oskäligt sätt om de inte på ett korrekt sätt fick ersättning för den totala kostnaden att tillhandahålla access till slutkund via sitt kopparnät, vare sig det görs direkt till slutkund eller via grossisttjänst. Det ligger inte i någons intresse att Telia underkompenseras för att erbjuda access till sina faciliteter.

11 11 (15) 7. Tele2s förslag till lösning av grossistpris för hel och delad ledning Nuvarande status Inledningsvis, och för att ge en uppfattning om hur oklar situationen totalt sett ter sig för Tele2 för närvarande, vill Tele2 beskriva den nuvarande situationen till fullo: PTS har haft ett antal beslut om skyldigheter för SMP-operatörer ute dels på en informell remiss och i många fall också på formell och internationell remiss. En del slutliga beslut har också fattats (t.ex. den 6 juli 2004). Endast WLR av de hittills presenterade förslagen har ännu inte förelagts marknaden för slutlig konsultation. För grossistpriser har PTS efter konsultation med marknaden och efter att hänsyn tagits till inkommna kommentarer föreslagit, alternativt beslutat om följande mix: Tjänst Kalkylmodell Samtrafik (beslut) LRIC / CCA (Current Cost Accounting) Minimutbud hyrda förbindelser (beslut) FDC / HCA (Historical Cost Accounting för både core and access) BSA (informell remiss) LRIC (för core transmission fram till överlämningspunkt 2-4 i AMI s rapport används FDC/HCA) BSA (formell remiss) Retail minus (kostnader i core-nötet omnämns inte) BSA (AMI förslag) Retail minus (kostnader i core-nätet omnämns inte) WLR (informell remiss) LRIC WLR (AMI förslag) Retail minus LLUB (informell remiss) LRIC LLUB (formell remiss) hel ledning LRIC LLUB (formell remiss) delad ledning 0 SEK (i prisdokument rev b, , vilken forfarande gäller) LLUB (AMI förslag) hel ledning LRIC LLUB (AMI förslag) delad ledning Marginell driftkostnad (inte = 0) Co-location (informell remiss) LRIC Co-location (formell remiss) LRIC Denna mix av förslag och beslut visar tydligt att det inte är en lätt uppgift att sätta rätt pris med hjälp av rätt metod för olika tjänster. Tele2 har föreslagit en lösning till problemet hel och delad ledning, vilken presenterades i ett tidigare remissvar 6. Tele2 har också föreslagit att PTS bjuder in marknadens aktörer till överläggningar för att komma fram till den bästa lösningen. Inget av dessa förslag har hittills, såvitt Tele2 känner till, lett till någon åtgärd från PTS sida. Tele2s förslag till lösning 6 Se Tele2s Kommentarer till informellt samråd om skykldigheter för SMP-operatörer, avsnitt 4

12 12 (15) I ljuset av de kommentarer och åsikter som uttryckts i föreliggande remissvar föreslår Tele2 följande lösning på problemet att prissätta hel och delad ledning och de produkter som utnyttjar kopparnätet. Tele2 rekommenderar åter igen starkt att PTS bjuder in industrin snarast möjligt för en diskussion rörande de aktuella frågeställningarna. Givet följande förutsättningar: Att Telia redan äger ett kopparbaserat accessnät som ansluter i princip varje byggnad i Sverige till PSTN, Att Telia skall bli fullt kompenserat, men inte överkompenserat, för sina kostnader för att tillhandahålla användning av sitt kopparbaserade accessnät (ULL) oavsett vilka tjänster som därefter levereras över accessnätet, Att Telia redan får mer än full ersättning för de verkliga kostnaderna för accessnätet, Att det redan med nuvarande reglering existerar ett väl utbyggt alternativt accessnät ägt av andra PSTN-operatörer, ISPer och kabel TV operatörer i delar av Sverige, Att kopparledning (ULL) är en väsentlig och nödvändig ingrediens för både full och delad ledning, Att kopparledning (ULL) är en väsentlig och nödvändig ingrediens för både WLR och BSA, Att prissättning av WLR/BSA enligt andra principer än kostnadsbasering kommer att påverka beslut om och balansen mellan WLR/BSA vs. ULL på ett icke avsett sätt, och slutligen Att Artikel 13 i accessdirektivet innebär ett krav att regleringsmyndigheten skall ha som syfte att bl.a. maximera nyttan för konsumenter i samband med reglering av priser föreslår Tele2 att ULL prissätts baserat på FDC/HCA (föredras) eller enligt LRIC-principen BSA prissätts baserat på den långsiktiga marginalkostnaden för att tillhandahålla BSA, givet att kostnaden för kopparledningen redan är betald WLR prissätts baserat på den långsiktiga marginalkostnaden för att tillhandahålla WLR, givet att kostnaden för kopparledningen redan är betald Den använda beräkningsmodellen använder en rimlig och relevant kapitalkostnad och en skälig hantering av omvärderade och tidigare avskrivna tillgångar så, att resultatet blir en beräknad kostnad nära den verkliga kostnaden inklusive en skälig avkastning på eget kapital Att PTS jmför tillhandahållandet av nätresurser (core och access) för telekommunikationstjästner med nät för andra utilities, som t.ex. nät för vatten- och eldistribution Att PTS vid beräkning av kapitalkostnaden tar intryck av den argumentation som STEM (Statens Energimyndighet) använder för beräkning av kapitalkostnaden i Nätnyttomodellen. Som en följd av ovanstående förslag begär Tele2 dessutom att den nuvarande översynen av den fasta LRIC-modellen utökas till att omfatta en revidering i avsikt att den skall kunna användas även för prissättning av delad ledning, WLR och BSA, något som för närvarande inte är fallet. Resultatet skulle bli att konsumenten skulle se minst två specificerade kostnader på sin räkning. Den ena kostnadsposten skulle vara för själva hyran av anslutningsledningen (kopparparet) och den andra för anslutning till själva tjänsten (PSTN eller xdsl). Det kan t.o.m. finnas tre poster, i så fall skulle den tredje posten avse ytterligare en anslutningstjänst, t.ex. både PSTN och xdsl. Då skulle PTS kunna föreskriva, eller ge Telia rätt att kräva, att en förutsättning för att Telia skall tillhandahålla PSTN (WLR) och/eller BSA och/eller delad ledning skall vara att ledningshyran redan är avtalad med slutkund eller en operatör. Det är Tele2s åsikt att endast de här föreslagna åtgärderna kommer att garantera den utpekade SMPoperatören en skälig ersättning för sitt accessnät samtidigt som full konkurrens avseende tjänster både tillåts och stimuleras och konsumentnyttan maximeras.

13 13 (15) Med vänlig hälsning Tele2 Sverige AB Regulatory Affairs Gustaf Ehrner

14 14 (15) Appendix 1 Computer Sweden Article Ekonomi & Bransch Fritt fram för höjda teleavgifter :00 Teliasonera flörtar med svenska folket med sänkta samtalsavgifter. Samtidigt vill Post- och telestyrelsen att operatören höjer avgifterna i kopparnätet. För konsumenterna kan det betyda att kvartalsavgiften höjs med 160 kronor per kvartal. Ehrling kan höja priset. Av: Per Danielson Den reglerande myndigheten Post- och telestyrelsen har lagt fram ett förslag där det kostnadsbaserade priset för kopparaccess höjs kraftigt - från 213 kronor per kvartal till 341 kronor per kvartal. Förslaget öppnar för Teliasonera att genomföra höjningen av abonnemangsavgiften som man slogs för redan Vi har under ett antal år under-investerat i nätet. PTS nya modell betyder att de anser att priset för kopparaccess har varit på tok för lågt, säger Teliasoneras expert inom området Lennart Asplund. Drygt 5,5 miljoner svenska privatpersoner betalade i fjol ungefär 6,5 miljarder kronor i abonnemangsavgifter. Om PTS prishöjningar slår fullt ut ökar intäkterna med 1,3 miljarder kronor per år. -Vi har inte den lönsamhet i accessnätet som vi borde ha och nya krav på funktioner och tillgänglighet kräver nya investeringar, säger Lennart Asplund. -De flesta fel i kopparnätet sker för att det är underdimensionerat, säger Teliasoneras strateg Rune Nilsson. Om priserna höjs drabbar det alla som använder kopparnätet. I dag betalar konsumenten en abonnemangsavgift på 100 kronor exklusive moms per månad. Dyrare för slutkund I den avgiften ingår 71 kronor som ger möjlighet att utnyttja kopparledningen som är indragen i hushållen. Till det kommer telefonitjänster, fakturering och support på 29 kronor. PTS nya riktlinjer betyder att kostnaden för tillgång till kopparledningen höjs från 71 kronor i månaden till knappt 114 kronor i månaden. För slutkunden skulle det kunna innebära att kvartalsavgiften som dimper ner i brevlådan höjs från 375 kronor inklusive moms till 535 kronor inklusive moms. Landets adsl-kunder kan också räkna med prishöjningar. PTS nya priser ger Teliasonera rätten att höja priset med 20 kronor per kvartal.

15 15 (15) -Frågan är om marknaden tål de nya priserna, om kunderna är beredda att betala? jag är inte alls säker på att vi kan höja priserna så mycket, säger Rune Nilsson. Telia alltid i blåsväder Han menar att Teliasonera är inmålat i ett hörn. Den dominanta teleoperatören kan varken sätta för höga eller för låga priser utan att hamna i blåsväder. - PTS är en reglerande myndighet som med stöd av den nya telelagen fastställer nya konstnadsbaserade priser. Vi har en skyldighet att bygga och underhålla ett rikstäckande nät och hålla deras prisnivå. Alla ska ha möjlighet att få en telefon i hemmet. Frågan vi måste överväga är om det i Sverige går att ha samma pris för alla i landet samtidigt som det råder fri konkurrens, säger Rune Nilsson. PTS har med stöd av den nya lagen om elektronisk kommunikation tagit fram en nya modell (LRIC) för att beräkna de kostnadsbaserade priserna i kopparnätet. Enligt Torsten Löfvenholm, ansvarig för marknadsfrågor på PTS, ger den nya beräkningsmodellen bättre riktlinjer för hur priserna ska regleras. -Vi har räknat på kostnaderna för det befintliga nätet och vad det kostar att bygga ett nytt nät. Då ser vi att det finns skäl att höja det kostnadsbaserade priset för att ge utrymme för investeringar. Sedan ska vi komma ihåg att Telia inte har rätt att ta ut prishöjningarna på en gång utan det ska fördelas under en treårsperiod, säger han. PTS generaldirektör Nils Gunnar Billinger berättade i CS 16/1-04 att myndigheten lagt ner 15 miljoner kronor i experthjälp för att komma fram till de nya priserna. På frågan om det inte är konstigt att priset höjs svarade han. -Förklaringen är att den nya beräkningsmodellen ska ge utrymme för nyinvesteringar. Han uppgav även att han känner sig hyggligt säker på att priset verkligen avspeglar den verkliga produktionskostnaden.