Yttrande över hybridmodell ver 8.06 och prismetod för det fasta nätet

Transkript

1 Yttrande Sida 1(8) Diarienr Handläggare Godkänd av ST Marguerite Sjöström- Josephson VD Yttrande över hybridmodell ver 8.06 och prismetod för det fasta nätet 1 Sammanfattning Post- och Telestyrelsen ( PTS ) har på oklar grund valt att bortse från de i hög grad överensstämmande synpunkter avseende bl.a. hybridmodellens kostnadsresultat som framförts inom ramen för samrådsförfarandet. PTS vidhåller istället att den av PTS själv uppskattade faktiska produktionskostnaden för att ansluta en flerfamiljsfastighet med fiber ska reduceras utifrån antagandet om anslutningsgrad/antal aktiva kunder. Detta är ett uppenbart felaktigt tillvägagångssätt, eftersom den faktiska produktionskostnaden för en sådan anslutning är densamma oavsett hur många kunder som kan beräknas vara anslutna. PTS blandar dessutom ihop koppar- och fibernäten i hybridmodellen och prismetoden. Följden blir att investeringar i fibernät som sådana således blir företagsekonomiskt olönsamma, eftersom prisregleringen inte ger möjlighet till kostnadstäckning. Detta framgår med all önskvärd tydlighet när en nuvärdeskalkyl baserad på PTS antaganden enligt hybridmodellen ver och prismetoden genomförs (se avsnitt 4.1 nedan). Prisregleringen kommer därför att resultera i ett antal negativa effekter. Konkurrensen på marknaden kommer att snedvridas och slå oproportionerligt hårt mot renodlade svart fiberleverantörer. Dessa har inte möjlighet att som SMP-operatören täcka det underskott som en fiberinvestering kommer att generera med intäkter från andra verksamheter, huvudsakligen kopparbaserade tjänster. När det gäller Stokabs syn på prisregleringen som ekonomiskt politiskt styrinstrument hänvisas till tidigare ingivna yttranden.

2 Sida 2(8) 2 Samrådsprocessen Flera aktörer har under samrådsförfarandets gång vid ett flertal tillfällen uppmärksammat PTS på det felaktigt beräknade och för låga kostnadsresultatet för fibertillträde. Vidare har det särskilt pekats på de oproportionerliga och långtgående negativa effekter en prissättning baserad på detta kostnadsresultat kommer medföra på marknaden för nätinfrastrukturtillträde och konkurrensen på denna. Trots detta vidhåller PTS de felaktiga kostnadsresultaten. Det framstår dock som oklart för Stokab på vilka grunder PTS har valt att bortse från de påtalade felaktigheterna. Det förefaller som att PTS, istället för att i enlighet med Ramdirektivet ta hänsyn till vad som framförts inom ramen för samrådsförfarandet och således i sak korrigera de påpekade felaktigheterna, snarare valt att ändra sin argumentation utifrån de underlag Stokab och andra aktörer lämnat in. 1 Detta är sannolikt anledningen till de stora variationer som nu föreligger i förhållande till tidigare analyser och redogörelser avseende hur PTS har beräknat kostnadsresultaten i hybridmodellen. Detta gäller främst hur PTS hanterat reduceringen av den faktiska produktionskostnaden för fibertillträde men även i fråga om graden av samförläggning. Reduceringen av den faktiska produktionskostnaden för fibertillträde baserades tidigare på antagandet att 50 % 2 av de faktiska kostnaderna räknades bort då det antogs att de skulle finansieras av andra abonnemangskunder 3, medan den nu baseras på SMP-operatörens genomsnittliga antal aktiva kunder i en flerfamiljsfastighet i både koppar- och fibernät vilket beräknas uppgå till 56 % 4, d.v.s. olika tillvägagångssätt med näst intill lika resultat. Tillvägagångssättet ger vid handen att PTS inte har haft för avsikt att ta fram ett korrekt kostnadsbaserat resultat för fibertillträde, d.v.s. ett kostnadsresultat som tar hänsyn till och återspeglar den faktiska produktionskostnaden för en effektiv operatör, utan att resultatnivån redan varit förutbestämd i syfte att kortsiktigt göra fibertillträde billigt (underprissättning). PTS har dessutom i den sammantagna konsekvensanalysen valt att inte redogöra för de skadliga följder som blir konsekvensen av en prissättning baserad på hybridmodellens kostnadsresultat, trots att det måste stå klart även för PTS vilka dessa konsekvenser kan förväntas bli. Sammantaget anser Stokab att varken hybridmodellens beräkningar, prismetodens utformning eller PTS kommunikation i detta avseende uppfyller de krav på transparens som med fog kan ställas på en nationell regleringsmyndighet i samband med införandet av en prisreglering. 1 Jfr. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster ( Ramdirektivet ), skäl 15, av vilket framgår att det är viktigt att den nationella regleringsmyndigheten tar hänsyn till vad som framförs inom ramen för samrådsförfarandet. 2 Consolidationmodel, I_parameter rad 584 i ver 7.95 och ver Svar från PTS i presentation vid möte LRIC prismetod för grossistprodukter utkast till rev g, sid 12.

3 Sida 3(8) 3 Reducering av de faktiska produktionskostnaderna för svart fiber PTS begår ett grundläggande fel när myndigheten reducerar kostnadsresultatet för fiberanslutning till en flerfamiljsfastighet från den av PTS själv uppskattade faktiska produktionskostnaden på kronor 5 till endast kronor med hänvisning till att SMP-operatören beräknas ha 56 % aktiva kunder i en flerfamiljsfastighet. PTS bortser här felaktigt från det faktum att den faktiska produktionskostnaden för att ansluta en flerfamiljsfastighet med fiber är densamma oavsett hur många kunder som kan beräknas vara anslutna. 6 SMP-operatören får alltså enligt PTS modell endast betalt för 56 % av vad det enligt PTS själv kostar att ansluta en flerfamiljsfastighet med fiber. PTS förslag förutsätter därigenom att SMP-operatören finansierar resterande del av fiberinvesteringen på annat sätt, i praktiken genom intäkter från sina andra verksamheter. Följden av att hybridmodellens kostnadsresultat inte motsvarar den av PTS själv uppskattade faktiska produktionskostnaden blir således att varken SMP-operatören eller en annan effektiv operatör får en fiberinvestering att bära sig. Investeringar i fibernät blir således som sådana företagsekonomiskt olönsamma till följd av prisregleringen. Skillnaden mellan SMP-operatören och andra effektiva operatörer i detta avseende är dock att SMP-operatören har en faktisk möjlighet att täcka kostnaderna för en fiberinvestering med intäkter från sina andra verksamheter, särskilt från tjänster i kopparnätet. Det kommer således endast vara SMP-operatören som överhuvudtaget kan tillhandahålla fibertillträde till priser baserade på hybridmodellens kostnadsresultat. Det kommer följaktligen inte föreligga någon neutralitet för en effektiv operatör i valet mellan att hyra en grossistprodukt av SMP-operatören och att bygga egen infrastruktur. Tvärtom kommer effektiva operatörer ges starka incitament att inte investera i ny fiberinfrastruktur, utan istället köpa billigt tillträde från SMP-operatören. 4 Sammantagen konsekvensanalys 4.1 Negativt nuvärde Oavsett hur hybridmodellen och prismetoden för det fasta nätet och dess teoretiska modeller presenteras (jfr. PTS hantering av reduceringen av den faktiska produktionskostnaden i hybridmodell ver. 8.0 jämfört med föreliggande ver. 8.6 samt vad som beskrivits i avsnitt 2 ovan), resulterar den likväl i ett negativt nuvärde. 5 Enligt PTS beräkningar i hybridmodellen ver I hybridmodellens beräkningar uppgår investeringen till mnkr, före kostnadsdelning och före samförläggning, både i ver 8.0 och 8.06.

4 Sida 4(8) Nuvärdeskalkyl svart fiberaccess i geotyp 1 baserad på PTS antaganden enligt hybridmodellen ver och prismetoden Kostnad för att ansluta en flerfamiljsfastighet Per fastighet kr 7 I genomsnitt 37 lägenheter i en flerfamiljsfastighet Kvartalshyra fiberaccess kr WACC 8,8 % Årlig indexering 0 % Leveransavgift kr Kalkylperiod 26 år Nuvärde kr * * Även om en engångsavgift för väg till hus om 21 lägenheter 8 x kr inräknas blir nuvärdet negativt. Stokab vill framhålla att även utan hinder i form av statliga ingripanden såsom PTS prisreglering är det en utmaning för operatörer att på kommersiella villkor bygga ut fibernät och endast tillhandahålla svart fiber i nätet. Även PTS har konstaterat att utbyggnaden av fibernät på kommersiella grunder kan vara svår att genomföra. Att etablera optisk fiber i elektroniska kommunikationsnät är kostsamt, även under gynnsamma omständigheter. Det är därför inte att förvänta sig att fiberinfrastruktur kommer att etableras på kommersiella grunder överallt, utan utbyggnaden sker successivt med början i de mest kapacitetskrävande och marknadsmässigt attraktiva områdena Snedvridning av konkurrensen m.m. Av ovanstående framgår att PTS prisreglering i det fasta nätet, såsom den är utformad i hybridmodellen och prismetoden, inte skapar något incitament att investera i fibernät. 10 Kommersiella incitament för fortsatt nyanläggning av fiber kommer alltså saknas. Konsekvensen av en prissättning baserad på hybridmodellens kostnadsresultat är vidare att det skapas etableringshinder för aktörer att träda in på marknaden. Intresset att investera i fibernät i Sverige kommer därmed att minska kraftigt. Detta leder i sin tur till att infrastrukturutbyggnaden äventyras. Den svenska marknaden präglas i nuläget av en förhållandevis utvecklad konkurrens (bl.a. från de mer än 100 stadsnät som tillhandahåller svart fiberprodukter) med väsentligt lägre priser för elektronisk kommunikation än vad som gäller för merparten av övriga jämförbara europeiska länder. 11 Den nu befintliga konkurrensen kommer att drastiskt försämras till följd av PTS prisreglering. Detta eftersom SMP-operatören i stor utsträckning kommer vara den enda operatör som ens har möjlighet att tillhandahålla fibertillträde till priser baserade på hybridmodellens kostnadsresultat, i första hand genom att låta ersättningen för kopparbaserade tjänster bekosta underprissättningen av svart fiber. 7 Den faktiska investering som PTS kalkylerar med för att ansluta en fastighet med 37 lgh, uppgift erhållen från PTS. 8 Genomsnittligt antal lägenheter (37) * andelen aktiva kunder (56 %) = PTS-ER-2009:24, Svart fiber - ett år senare, 24 juni 2009, sidan Jfr. Bredbandsstrategi för Sverige, N2009/8317/ITP, 3 november 2009, sidan 27f. 11 Jfr. Konkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens - konkurrensen i Sverige, sidan 11 och sidan 93.

5 Sida 5(8) SMP-operatören kommer således att få en stärkt position i förhållande till andra effektiva operatörer som inte kan täcka det underskott fiberinvesteringen resulterar i med intäkter från andra verksamheter. Resultatet av detta blir att samtidigt som konkurrensen försvagas sker också en kraftig snedvridning av densamma. Prisregleringen kommer således sannolikt resultera i att SMP-operatören på sikt blir lika dominerande i förhållande till fibernät i Sverige som denne är i förhållande till kopparnät. En sådan utveckling leder inte till en långsiktigt hållbar konkurrens, vilket är själva syftet med en prisreglering, utan gör det istället omöjligt att på sikt fasa ut den sektorsspecifika regleringen. PTS kalkylmodell och prismetod innebär således stor risk för att en återmonopolisering av infrastrukturen sker och att behov av en evig prisreglering uppstår. PTS prisreglering riskerar vidare leda till att bristen på fiber tilltar vilket i sin tur kommer att påverka affärsutvecklingen både inom svart fibermarknaden och inom marknaden för digitala tjänster negativt. Ytterst kommer den att förhindra konsumenternas valfrihet då utvecklingen inom området elektronisk kommunikation under de senaste åren gått mot ökade krav bland slutkunderna på högre hastigheter och kapacitet. 12 Det har även framhållits av Konkurrensverket att det i framtiden kommer att behövas betydligt mer kraftfull nätinfrastruktur i tätortorterna och en ökad användning av fiber för att kunna möta slutkundernas behov i detta avseende. 13 Konsumentkollektivet riskerar nu till följd av PTS prisreglering att inte få tillgång till den service och den tillgänglighet som ett brett utbud av digitala tjänster skulle kunna erbjuda. 4.3 Negativ påverkan på renodlade svart fiberleverantörer Vad gäller prisregleringens påverkan på renodlade svart fiber leverantörer, bl.a. stadsnäten, anger PTS att tanken med regleringen är att den ska få marknaden att fungera mer likt en marknad med fungerande konkurrens, vilket innebär ökade krav på effektivitet hos samtliga marknadsaktörer. PTS anger i samband därmed att: I den utsträckning det är dessa effekter andra aktörer känner av är det alltså inte fråga om en bieffekt av regleringen utan just syftet med hela systemet med förhandsreglering. Om däremot regleringen snedvrider konkurrensen eller slår oproportionerligt hårt mot vissa aktörer, är detta en icke-önskvärd effekt som ska undvikas. 14 Det borde framstå som uppenbart även för PTS att ett reglerat kostnadsorienterat pris som för att finansiera en fiberinvestering förutsätter intäkter från andra tjänster än den aktuella investeringen kan generera de facto slår oproportionerligt hårt mot vissa aktörer, d.v.s. mot sådana aktörer som oavsett om de är lika effektiva eller t.o.m. effektivare än SMP-operatören saknar dennes möjlighet att finansiera en fiberinvestering med intäkter från andra verksamheter, exempelvis renodlade svart 12 Jfr. PTS beslut av den 24 maj 2010 avseende marknaden för nätinfrastrukturtillträde (marknad 4) ( Skyldighetsbeslutet ), dnr: /23, sidan Konkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens - konkurrensen i Sverige, sidan PTS utredning avseende revideringen av den fasta kalkylmodellen , dnr: , sidan 52.

6 Sida 6(8) fiberleverantörer. I förlängningen kommer sådana aktörer, d.v.s. aktörer som inte samtidigt säljer slutkundstjänster och som således bidrar till att det finns konkurrens vad gäller fibertillträde, riskera att slås ut från marknaden. Det kommer således inte vara kommersiellt möjligt för en effektiv operatör att endast tillhandahålla svart fiberprodukter. Att, såsom PTS gör, bortse från att den i avsnitt 3 ovan beskrivna kostnadsreduceringen av den av PTS själv uppskattade produktionskostnaden för svart fiber snedvrider konkurrensen genom att renodlade svart fiberleverantörers och andra effektiva operatörers möjligheter att konkurrera med SMP-operatören allvarligt försämras är anmärkningsvärt. För att få affären att gå ihop och för att kunna konkurrera med SMP-operatören kommer rena svart fiberleverantörer vara tvungna att finansiera sin verksamhet med mer förädlade tjänster. Vad gäller stadsnäten, går detta stick i stäv mot det gemensamma uttalande Sveriges kommuner och landsting, PTS och Konkurrensverket gjorde så sent som i oktober Det bör även noteras att PTS tidigare har konstaterat att inte ens en prisökning på 5 10 % skulle få en ägare av kopparnät att ställa om sin produktion till svart fiber. 16 Det är därför extra anmärkningsvärt att PTS nu - tre år senare anser - att en kostnadsreduktion uppgående till nästan hälften av de faktiska produktionskostnaderna skulle skapa incitament till en fiberutbyggnad. PTS anger vidare att: Stadsnäten har idag ofta finansierat utbyggnad i ytterområdena med intäkter från cityområdena. I den utsträckning SMP-operatörens prissättning kommer att göra det svårt att ta ut de priser i cityområdena som skulle möjliggöra detta, kan regleringen innebära att stadsnäten inte kan bygga ut i beräknad takt. 17 PTS yttrande över den pågående fiberutbyggnaden är anmärkningsvärt och visar ytterst på att PTS anser att det inte är något problem om fibernäten inte byggs ut i ytterområdena. Om PTS anser att det inte är viktigt att fibernäten ens byggs ut, varför skall det då införas en prisreglering? 5 Relationen mellan koppar- och fiberprissättning PTS har under samrådsförfarandets gång i diskussioner med Stokab hänvisat till principen om teknikneutralitet och till att Kommissionen utgå[r] ifrån ett teknikneutralt tillträde till nätinfrastruktur i förhållande till frågan om det för låga kostnadsresultatet. Principen om teknikneutralitet ger inte på något sätt uttryck för 15 Principer om kommunala insatser på bredbandsområdet, gemensamt uttalande från Sveriges Kommuner och Landsting, PTS och Konkurrensverket, 7 oktober PTS-ER-2008:9, Svart fiber - marknad och konkurrenssituation, 18 juni 2008, sidan 45. PTS anger då följande, men det är osannolikt att en prisökning på svart fiber på 5 10 procent skulle förmå en innehavare av kopparnät att istället anlägga optisk fiber och tillhandahålla svart fiber. 17 PTS utredning avseende revideringen av den fasta kalkylmodellen , dnr: , sidan 56.

7 Sida 7(8) att de kostnadsorienterade priserna ska, som PTS föreslår, beräknas på basis av någon form av gemensamma intäkter från fiber och koppar eller att det på något sätt ska vara kostnadsmässigt likvärdigt att bygga ut exempelvis fibernät och kopparnät. PTS tolkning av principen om teknikneutralitet är således felaktig i detta avseende. PTS har i Skyldighetsbeslutet funnit att koppar och fiber ingår på samma marknad och har därefter ålagt samma form av prisreglering för tillträde till de två infrastrukturerna. 18 Av Skyldighetsbeslutet framgår vidare att efterfrågan på fiber förväntas öka då fiberteknik t.ex. ger möjlighet till högre överföringskapacitet än xdsl-teknik, och att priset för tillträde till fiber därför i många fall är högre än priset för LLUB-tillträde. 19 Enligt PTS kan anslutning med xdsl-teknik över kopparaccess därför vara mer ekonomiskt fördelaktigt för en kund som inte kräver hög kapacitet. Trots skillnaderna mellan teknikerna anser PTS att grossistkunderna upplever att tillträde till de två typerna av nätinfrastruktur utgör substitut till varandra, eftersom de har samma funktionalitet. 20 Oberoende av att PTS själv anser att efterfrågan bör avgöras utifrån en jämförelse av pris och prestanda samt själv konstaterat att fibertekniken är unik och bl.a. ger högre överföringskapacitet 21, beslutar PTS att koppartillträdet skall vara dyrare (265 kr för hel ledning) jämfört med fiberaccess till lägenhet i geotyp 1 (163 kr) och 2 (235 kr). 22 Prisregleringens kostnadsresultat går således i rakt motsatt riktning mot vad som kan förväntas utifrån de av PTS tidigare offentliggjorda marknadsanalyserna (inklusive Skyldighetsbeslutet). En kostnadsberäkning som är baserad på en sammanslagning av koppar och fiber på så sätt som sker i PTS hybridmodell och prismetod står således inte i överensstämmelse med PTS egen analys i Skyldighetsbeslutet och resulterar inte heller i en teknikneutral marknadsreglering. Avsikten att en sådan reglering inte ska gynna en särskild teknik måste rimligtvis innebära att investeringar i infrastruktur baserade på olika tekniker kan genomföras oberoende av varandra. Effekten av PTS förslag är dock det motsatta. Hybridmodellen motverkar avsikten med teknikneutralitet, eftersom priset för en typ av infrastruktur (fiber) inte beräknas fristående från en annan infrastruktur (koppar). En prismetod som utformats adekvat och korrekt skulle tvärtom leda till att de tillträdande operatörernas val av grossisttjänst skulle göras utifrån vilken kapacitet och kvalité som är önskvärd i erbjudanden till slutkunderna, vilket även PTS själv anger i Skyldighetsbeslutet. 23 Effekten av PTS tillvägagångssätt blir istället att det inte kommer vara kommersiellt möjligt för effektiva operatörer att investera i fiber utan att samtidigt tillhandahålla tillträde till andra grossist- eller slutkundstjänster. Mot denna bakgrund är den föreslagna hybridmodellens kostnadsresultat särskilt anmärkningsvärt. En logisk följd av PTS egen analys och slutsatser i Skyldighetsbeslutet skulle rimligtvis resulterat i att endast koppartillträde prisreglerats enligt LRIC-metoden. 18 PTS utredning avseende revideringen av den fasta kalkylmodellen , dnr: , sidan Skyldighetsbeslutet sidan Skyldighetsbeslutet sidorna PTS-ER-2009:24, Svart fiber - ett år senare, 24 juni 2009, sidan Kostnadsresultat för LRIC hybridmodell för det fasta nätet v.8.06, avsnitt 2.3 och Skyldighetsbeslutet, sidan 107.

8 Sida 8(8) PTS eget resonemang innebär nämligen att ett reglerat pris på kopparprodukterna skulle inverka självreglerande på priserna för fibertillträde, eftersom PTS anser att dessa tekniker är utbytbara. Kunderna väljer rimligtvis den teknik som erbjuds till lägsta pris, om de är utbytbara, utan statliga ingripanden i form av prisreglering. Ingen skulle då köpa svart fiber i accessnäten till högre pris än de prisreglerade kopparprodukterna om man inte upplever att man får ett mervärde som motsvarar kostnadsökningen. 6 Avlutande kommentarer Stokab vill avslutningsvis framföra att bolaget anser att det är såväl anmärkningsvärt som oerhört förvånande att PTS har valt att bortse från de i hög grad överensstämmande synpunkter avseende bl.a. hybridmodellens kostnadsresultat som framförts inom ramen för samrådsförfarandet. PTS avser nu genomföra en prisreglering som alldeles uppenbart både snedvrider konkurrensen och slår oproportionerligt hårt mot renodlade svart fiberleverantörer. Stokab hänvisar i övrigt även till vad som tidigare angivits i bolagets tidigare yttranden Yttrande över dokumentation och kostnadsresultat av slutlig BU-modell v.7.95, 6 december 2010, Yttrande avseende effekterna på marknaden för nätinfrastrukturtillträde (marknad 4) till följd av kostnadsresultat i slutlig BU-modell V7.95, 22 december 2010, ingivet av Advokatfirman Hammarskiöld & Co på uppdrag av Stokab samt Yttrande över förslag till reviderad hybridmodell (ver 8.0) och prismetod, 25 februari 2011.