Remiss av förslaget om en europeisk inre marknad för elektronisk kommunikation

Transkript

1 KKV1007, v1.3, YTTRANDE Dnr 593/ (6) Näringsdepartementet Stockholm Remiss av förslaget om en europeisk inre marknad för elektronisk kommunikation N2013/4192/ITP Sammanfattning Konkurrensverket anser att det inte framkommit några starkt vägande argument för att nu genomföra så omfattande förändringar som kommissionen föreslår. Tidsbegränsade nyttjanderätter för radiospektrum bör inte förlängas, och om så sker bör förlängningen förenas med ytterligare avgifter. Konkurrensverket ställer sig tveksamt till förslaget om en virtuell bredbandsaccess och anser att en sådan produkt inte bör ersätta mer oförädlat tillträde som regleras i dag. Konkurrensverket kan stödja föreslagen prisreglering för samtal från mobiltelefon till utlandet. Att införa behovet av en enhetlig reglering inom unionen och EUekonomins globala konkurrenskraft som bedömningskriterier för när en marknad ska regleras, kan leda till osäkerhet och bör inte införas. Konkurrensverket ställer sig tveksamt till att införa det föreslagna undantaget från att möjliggöra separat försäljning av internationell roaming, då förslaget riskerar att skapa osäkerhet på marknaden. Övergripande synpunkter Konkurrensverket har beretts möjlighet att yttra sig över Europeiska kommissionens förslag till ny förordning inom området elektronisk kommunikation. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 593/ (6) En utvärdering av förslaget bör ta sin utgångspunkt i de regler som nu föreligger på området. Ett bärande syfte med regelverken är att uppnå en harmoniserad och konkurrensutsatt inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster. Ett viktigt led i detta är att den konkurrensfrämjande förhandsregleringen (SMPregleringen) succesivt ska minska i omfattning i takt med att konkurrensen utvecklas på marknaderna. Andra delar gäller att användningen av radiospektrum ska vara efterfrågestyrd och som huvudregel fördelas teknik- och tjänsteneutralt samt att konsumentskyddet inom sektorn ska hålla en hög lägstanivå. För att en ändamålsenlig utfasning av SMP-reglerna ska var möjlig, och för att övriga regler som inriktas mot ökad harmonisering av den inre marknaden ska få genomslag, krävs att de redan antagna reglerna ges möjlighet att verka. Konkurrensverket anser att de nu gällande bestämmelserna för området i huvudsak synes vara ändamålsenliga för att uppnå en väl fungerande marknad som kännetecknas av långsiktigt hållbar konkurrens och ett funktionellt konsumentskydd. Inte heller har det enligt Konkurrensverkets uppfattning framkommit några starkt vägande argument för att nu genomföra så omfattande förändringar som kommissionen föreslår. För det fall det ändå anses finnas behov av en omfattande översyn av det gällande ramverket anser Konkurrensverket att detta bör göras samlat, och för regelverken som helhet, på motsvarande sätt som skedde åren På detta sätt skapas ökad förutsägbarhet för vad som kommer gälla framåt för marknadens aktörer. Att regelverket är förutsägbart skapar ökade förutsättningar för investeringar vilket leder till ökad konsumentnytta. Kommissionen framför som ett genomgående motiv till den nya förordningen att det ska skapas förutsättningar för gränsöverskridande investeringar. Från konkurrenssynpunkt är åtgärder som undanröjer och motverkar hinder för konkurrens och gränsöverskridande handel välkomna, eftersom de kan förväntas leda till bättre resursutnyttjande och effektiva investeringar. Av förslaget framgår det dock inte på ett övertygande sätt att det skulle föreligga hinder av sådant slag att aktörer på dessa marknader skulle behöva större stöd för att överkomma dem än aktörer på andra marknader. Tvärtom, synes den inneboende dynamiken i de nu aktuella marknaderna tala emot att ett särskilt starkt behov av intervention skulle föreligga. Vad gäller frågan om tillskapandet av större, paneuropeiska operatörer anser Konkurrensverket att det mycket väl kan finnas fördelar från konkurrensoch konsumentsynpunkt, t.ex. om det ökar förutsättningarna att uppnå kostnadssynergier. Det är dock mycket oklart varför en sådan utveckling skulle behöva främjas inom det aktuella området. Konkurrensverket anser att de allmänt tilllämpliga konkurrensrättsliga reglerna, särskilt om prövning av företagsförvärv, mycket väl kan hantera den avvägning som bör göras mellan de potentiellt negativa och positiva effekterna av marknadskonsolidering. Konkurrensverket ser också uppenbara risker för intressekonflikter och påföljande otydlighet om

3 Dnr 593/ (6) regleringen på föreslaget vis ska utformas för att både främja effektiv konkurrens och för att främja skapandet av stora paneuropeiska operatörer. I det följande redovisar Konkurrensverket sina synpunkter på några av bestämmelserna i förslaget till förordning, utifrån Konkurrensverkets uppdrag att främja väl fungerande marknader till nytta för konsumenterna. Auktorisation (Artikel 3 7) Konkurrensverket är i grunden positivt till förenklingar som leder till minskade inträdeshinder på marknader och som underlättar för företag att erbjuda tjänster över landsgränserna. Konkurrensverket har svårt att bedöma i vilken utsträckning de föreslagna förändringarna i praktiken leder till minskad administration, men ställer sig frågande till att införa särskilda regler för s.k. EU-leverantörer. Likabehandling av operatörer, oavsett om de verkar i en eller flera medlemsstater, bör vara en utgångspunkt för regelutformningen. Konkurrensverket saknar en analys av konsekvenserna för nationellt verkande operatörer av denna åtskillnad. Radiospektrum (Artikel 8 16) Harmonisering av radiospektrum har många fördelar och sådant arbete sker redan i dag. De kriterier för tilldelning av spektrum som anges i artikel 9 10 förefaller i stort vara ändamålsenliga och sammanfaller så vitt Konkurrensverket kan bedöma i huvudsak med de principer som tillämpas i Sverige. Enligt bestämmelsen i artikel 10.3 d) ska de nationella myndigheterna söka uppnå en optimal fördelning mellan omedelbar betalning och avbetalning av avgifter, för att stimulera ett snabbt införande av nät. Konkurrensverket noterar först att den svenska versionen säger avbetalning, medan andra språkversioner i stället använder begreppet periodiska betalningar. 1 Om det är den typ av återkommande (årliga) avgifter som ibland tas ut för radiotillstånd som avses, är översättningen olycklig. Ordet avbetalning leder tanken till någon form av avbetalningsplan på en auktionslikvid, där staten skulle agera kreditgivare. 2 Dessutom torde, enligt Konkurrensverkets bedömning, andra faktorer ha större betydelse för ett snabbt införande av ett nät än hur avgifter fördelas mellan engångsavgifter och periodiska avgifter. Det föreslås i artikel 12.3 att kommissionen ska få anta genomförandeakter i syfte att uppnå harmoniserade datum för tilldelning av nyttjanderätter. Det kan konstateras att kommissionens härmed ges ett stort inflytande över tilldelningen 1 Jämför t.ex. danskans periodiske betalinger, engelskans periodic payments, tyskans regelmäßigen Zahlungen och franskans paiements périodiques. 2 Ett exempel från USA som visar på riskerna med förmånliga statliga krediter i samband med spektrumauktioner ges i en artikel av Thomas W. Hazlett och Roberto E. Munoz: A Welfare analysis of spectrum allocation policies, RAND Journal of Economics, Vol. 40, No 3, Autumn 2009, s Auktionen ledde till ineffektivt inträde och delar av frekvenserna var under lång tid outnyttjade.

4 Dnr 593/ (6) av en viktig insatsvara. Även om det kan finnas fördelar med att harmonisera vid vilka tidpunkter spektrum blir tillgängligt, t.ex. för att underlätta för operatörer som vill erbjuda tjänster i flera länder, ser Konkurrensverket risker med en alltför långtgående samordning av datum för tilldelning. Om flera länder ska synkronisera sina tidtabeller kan det leda till att spektrum blir tillgängligt senare än annars i de medlemsstater som behöver vänta in de övriga, vilket skulle kunna senarelägga införandet av nya nät och tjänster samt minska nya operatörers möjlighet att träda in på marknaden. Vidare riskerar stora samordnade auktioner som omfattar många medlemsstater att öka inträdeshindren, vilket skulle gynna stora operatörer och försvåra för mindre. Enligt förslaget ska nationella myndigheter förlänga befintliga nyttjanderätter som kommissionen pekat ut i syfte att samordna datum för ny tilldelning. Om förlängningsperioden är avsevärt längre än den ursprungliga giltighetstiden får myndigheterna ta ut ytterligare avgifter. Radiospektrum är en begränsad resurs som har ett stort värde och som kan betinga mycket höga priser i tilldelningsauktioner och på andrahandsmarknaden. Förlängningar av tillstånd försvårar konkurrensförutsättningarna för de faktiska eller potentiella konkurrenter som önskar expandera sin verksamhet, eller träda in på marknaden. Vidare leder ett system där tillståndstiderna i praktiken inte kan förutsägas till osäkerhet på marknaden, vilket hämmar investeringsviljan. I de fall operatörer efterfrågan mer frekvensutrymme än vad som är tillgängligt, bör därför tidsbegränsade tillstånd återkallas vid utgången av tillståndsperioden och tilldelas på nytt. För det fall en förlängning skulle kunna motiveras, bör den som regel förenas med ytterligare avgifter som speglar marknadsvärdet av förlängningen. Att införa en begränsning i detta avseende till de fall förlängningen är avsevärt längre än den ursprungliga perioden, skulle innebära en överföring av stora värden från det allmänna till enskilda företag. Europeiska produkter för virtuell access (Artikel 17 18) Enligt förslaget ska nationella regleringsmyndigheter, som tidigare har ålagt en operatör att tillhandahålla tillträde till nästa generations nät, bedöma huruvida det är lämpligt och proportionellt att i stället införa en skyldighet att leverera en europeisk produkt för virtuell bredbandsaccess. Enligt Konkurrensverkets uppfattning bör tillträdesreglering ske på oförädlad nivå, då det skapar bättre förutsättningar för en effektiv konkurrens. Som Konkurrensverket har förstått förslaget innebär en virtuell bredbandsaccess ett mer förädlat tillträde än det tillträde till nätinfrastruktur som är reglerat i dag. Enligt Konkurrensverket vore det till skada för konkurrensen om utvecklingen gick från tillträde på oförädlad nivå mot förädlade tillträden. Konkurrensverket ställer sig därför tveksamt till förslaget och under alla omständigheter bör inte ett mer förädlat tillträde användas för att ersätta oförädlat tillträde till nätinfrastruktur.

5 Dnr 593/ (6) Prisreglering utlandssamtal (Artikel 21) Kommissionen redogör i sin konsekvensanalys för stora skillnader mellan priserna för nationella och internationella samtal, i synnerhet från mobiltelefoner. Priset för internationella samtal från mobiltelefon överstiger enligt kommissionen kraftigt det reglerade roamingpriset, och prisskillnaderna kan inte förklaras av kostnadsskillnader. Möjligheten för konsumenter att använda IP-telefoni har inte fått till följd att de traditionella operatörerna har sänkt sina priser. Tvärtom pekar kommissionen på att priserna på utlandssamtal i vissa fall har ökat. Kommissionen föreslår ett pristak för internationella samtal och SMS från mobiltelefoner till motsvarande roamingtaxan. Konkurrensverket delar kommissionens bedömning att konkurrensen i detta segment inte har varit tillräckligt effektiv för att pressa ner slutkundspriserna. Prisreglering är en ingripande åtgärd och konkurrensfrämjande reglering är ofta att föredra framför direkt reglering av priser. Det föreslagna pristaket, dvs. på samma nivå som för internationell roaming, förefaller dock vara så pass tilltaget att det närmast får ses som ett kostnadsskydd för de konsumenter som inte gör aktiva val. Konkurrensverket kan mot denna bakgrund stödja föreslagen prisreglering. En ökad användning av IP-telefoni kan komma att sätta press på priserna för internationella samtal, något som också kommissionen förutspår i sin konsekvensanalys. De föreslagna reglerna om nätneutralitet kan bidra till en sådan utveckling. Om så inte skulle ske, kan det finnas skäl att som komplement till prisreglering överväga konkurrensfrämjande åtgärder, såsom separat försäljning av internationella samtal, motsvarande den som håller på att införas för internationell roaming. Ändringar i ramdirektivet (Artikel 35) Reglering av telekommarknaden är en konkurrensfrämjande reglering som är tänkt att minska i takt med att konkurrensen utvecklas. För att avgöra om reglering av en viss marknad är motiverad görs därför en analys av konkurrenssituationen och lämpliga skyldigheter åläggs operatörer. Kommissionen föreslår nu ett tillägg i ramdirektivet som innebär att hänsyn även ska tas till bl.a. behovet av en enhetlig reglering inom unionen och EUekonomins globala konkurrenskraft vid bedömningen om en marknad behöver regleras. Förutsättningarna för en effektiv konkurrens skiljer sig åt mellan medlemsstaterna, vilket kan motivera att de sektorspecifika reglerna kan fasas ut tidigare i vissa länder än i andra. Om betydelsen av en enhetlig reglering får alltför stor vikt, finns risk att vissa medlemsstater tvingas till antingen för mycket eller för lite reglering än vad som konkurrensproblemen kan motivera.

6 Dnr 593/ (6) Enligt Konkurrensverkets uppfattning leder effektiv konkurrens och öppna marknader, både inom unionen och gentemot omvärlden, till effektiva investeringar, innovation och till att konkurrenskraftiga företag kan växa fram. En bestämmelse om att direkt ta hänsyn till EU-ekonomins globala konkurrenskraft riskerar dock att öppna upp för olika tolkningar av hur regleringen bör utformas, vilket skulle skapa osäkerhet om den framtida regleringen. Konkurrensverket ser t.ex. en risk att bestämmelsen ger utrymme för operatörer att kräva lättnader i regleringen (s.k. regleringssemester) så att de skyddas från konkurrens och kan växa till stora aktörer på en global marknad. Enligt Konkurrensverkets uppfattning bör regleringen alltjämt utformas enligt vad som är motiverat med hänsyn till konkurrensproblem, och därmed konsumentnyttan. De föreslagna nya kriterierna bör därför inte införas. Internationell roaming (Artikel 37) Enligt den gällande roamingförordningen ska slutanvändare från och med den 1 juli 2014 ha möjlighet att köpa internationella roamingtjänster separat. Härigenom får konsumenterna alternativ, vilket kan leda till att priserna pressas. Kommissionen föreslår nu, redan innan dessa regler har börjat tillämpas, en möjlighet till undantag från skyldigheten att låta kunden köpa roaming separat. Undantag ska ges om ett antal villkor är uppfyllda. Kommissionen påpekar i sin konsekvensanalys att effekterna av detta förslag är svåra att uppskatta. Konkurrensverket delar den bedömningen. Det är svårt att förutse om, och i så fall hur många operatörer som kommer att ha möjlighet och incitament att införa sådana erbjudanden som ger rätt till undantaget. Dock torde stora operatörer ha bättre förutsättningar än mindre att åstadkomma sådana erbjudanden. Att redan nu, innan bestämmelserna om separat försäljning har börjat tillämpas, införa ett möjligt undantag riskerar att skapa osäkerhet på marknaden, särskilt för de aktörer som planerar att lansera separata roamingtjänster. Konkurrensverket ställer sig av dessa skäl tveksamt till att införa det föreslagna undantaget. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit konkurrensrådet Staffan Martinsson. Dan Sjöblom Staffan Martinsson