Utredning av förutsättningarna för konkurrensutsättning av anläggningsdrift i Upplands Väsby kommun

Transkript

1 Tjänsteutlåtande Avdelningschef Maria Röstberg Dnr: KFN/2012:110 Kultur- och fritidsnämnden Utredning av förutsättningarna för konkurrensutsättning av anläggningsdrift i Upplands Väsby kommun Ärendebeskrivning Kultur- och fritidsnämnden antog vid sitt sammanträde den 11 december 2012 en konkurrensutsättningsplan för nämndens verksamheter (KFN/2012:110). I konkurrensutsättningsplanen anges att möjliga verksamheter att konkurrensutsätta framgent är musikskola och anläggningsdrift. Nämnden beslutade vid sammanträdet att ge kundvalskontoret i uppdrag att utreda förutsättningarna för konkurrensutsättning av driften av de lokaler och anläggningar som nämnden ansvarar för. I utredningen presenteras bland annat en nulägesrapport, en benchmarking av läget i vissa kommuner i Stockholms län samt ett resonemang kring möjliga tillvägagångsätt och förutsättningar. Utredningen presenterar tre olika alternativ genom vilka anläggningsdriften kan konkurrensutsättas. Beroende på hur nämnden väljer att gå vidare med frågan om konkurrensutsättning bör de ekonomiska konsekvenserna tas i beaktande i kommande flerårs- och verksamhetsplaner. Kundvalskontorets förslag till beslut 1. Kultur- och fritidsnämnden godkänner utredningen som underlag för kommande budgetarbete. Kundvalskontoret Eva Dahlgren Chef kundvalskontoret Bilaga: Idrottens Anläggningar- ägande, driftsförhållanden och dess effekter 1

2 Utredning av förutsättningarna för konkurrensutsättning av anläggningsdrift i Upplands Väsby kommun Bakgrund Kultur- och fritidsnämnden antog vid sitt sammanträde den 11 december 2012 en konkurrensutsättningsplan för nämndens verksamheter (KFN/2012:110). I konkurrensutsättningsplanen anges att möjliga verksamheter att konkurrensutsätta framgent är musikskola och anläggningsdrift. Nämnden beslutade att ge kundvalskontoret i uppdrag att utreda förutsättningarna för konkurrensutsättning av driften av de lokaler och anläggningar som nämnden ansvarar för. Driftverksamheten i Upplands Väsby idag Drift genom överenskommelse med kontoret för samhällsbyggnad Kontoret för samhällsbyggnad driftar idag, genom en överenskommelse med kundvalskontoret, en stor del av kommunens fritidsanläggningar. Exempelvis sköter kontoret Kairobadet, motionsspåren, konstgräsplaner, Upplandsleden, vikingaslingan, naturgräsplaner, ishall samt andra typer av driftsrelaterade ytor som syftar till att ge såväl allmänhet som föreningar attraktiva och ändamålsenliga arenor. Kontoret för samhällsbyggnad, dåvarande Teknik och fastighet, tog efter intern omorganisation över driften av kommunens idrottsanläggningar Driftsverksamheten bedrivs enligt följande mål fastställda av kultur- och fritidsnämnden: Utveckla samspelet med föreningslivet genom att skapa tydliga spelregler. Tillhandahålla efterfrågade mötesplatser/arenor som stimulerar till ett dynamiskt kultur- och fritidsliv, med prioritering på aktiviteter för barn och ungdomar. Att stödja, stimulera och samspela med kommuninvånarna samt föreningslivet, med prioritering på barn och ungdomar. Att bidra till en trygg, meningsfull, stimulerande och rolig fritid, med prioritering på barn och ungdomar. Sedan den första överenskommelsen tecknades har verksamheten reviderats något, främst med anledning av förändrade ekonomiska förutsättningar. Verksamheten var från början underfinansierad med cirka en miljon kr/år, medel som till och med 2012 tagits från dåvarande teknik & fastighets kommunersättning för övriga verksamheter. Inför verksamhetsåret 2013 genomfördes en omfattande revidering av uppdraget, i syfte att säkerställa att driftverksamheten inte finansierades genom andra medel än kultur- och fritidsnämndens. Resultatet av översynen innebar ett antal besparingar i form av minskad städfrekvens i Vilundaparken, borttagning av tillsynsfunktionen och att driften av uterinken i Vilundaparken istället erbjöds Väsby hockey. 2

3 Under 2013 har de förändringar som genomförts följts upp. Nyckel- och korthantering som tidigare låg under tillsynsfunktionen sköts idag av Väsby Direkt till en lägre kostnad och med acceptabelt resultat. Skötseln av uterinken har, efter dialog med Väsby Hockey, övergått i kommunal regi, då kontoret för samhällsbyggnad visat sig ha bättre förutsättningar att sköta driften. Kultur- och fritidsnämnden finansierar uppdraget genom ett årligt anslag. Anslaget för 2014 är kr. Föreningsdrift Ett antal lokaler och anläggningar driftas också av föreningar som har en naturlig anknytning till lokalerna. Dessa åtaganden regleras genom löst hållna avtal som ger föreningen rätt att nyttja lokalerna och därigenom också ansvara för viss typ av daglig drift. Exempel på föreningar som idag har driftsansvar i kultur- och fritidsanläggningar är bland annat skidklubben som sköter skidspåren i Runby, Ridklubben i Sättra som sköter stallet, Väsby hockey och Väsby IK som sköter cafeterior i anslutning till idrottslokaler. Ett annat exempel, på kultursidan, är Hembygdsföreningen som sköter en del av den dagliga driften av Hembygdsgården och tar ett stort ansvar för bevarandet av byggnaderna och byggnadskulturen. Under gick uppdraget att drifta uterinken i Vilundaparken till Väsby Hockey. Efter dialog och utvärdering med föreningen inkom önskemål från föreningen att driften skulle gå tillbaka till kommunal regi, bland annat på grund av att inventarier, ismaskiner mm ägs av kommunen, och måste förhyras till föreningar som önskar bruka dem, vilket ger extra komplicerade samverkans- och avtalsformer. Omvärldsanalys kommuner med erfarenhet av konkurrensutsättning av anläggningsdrift Ett antal kommuner i Stockholms län har provat konkurrensutsättning av anläggningar, med blandade resultat. Nedan sammanfattas de erfarenheter som dragits i ett antal kommun, enligt berörda tjänstemän som intervjuats av kundvalskontoret. Österåker I Österåker har man sen 2007 en produktionsstyrelse som är den politiska nämnd som ansvarar för drift av förskola, utbildning, måltidsenhet, vård och omsorg samt kultur och fritid, som införlivades På området Drift och skötsel har man i likhet med Upplands Väsby valt att beställa internt inom kommunen. En tjänsteman poängterar att förhållandet beställare utförare är relativt nytt inom idrotts- och friluftsverksamheten och att det traditionellt inom området har varit kommunal drift med stark ställning som präglats av hög grad av självbestämmande. Övergången 3

4 har varit och är fortfarande en period av lärande på såväl beställarsidan som utförarsidan. Avvikelsen från det traditionella sättet att arbeta, samt många speciallösningar, har gjort gränsdragningen otydlig. Otydligheten kvarstår och har ställts på sin spets i och med att verksamheten blev utmanad av en extern aktör i maj Det har lett till ett ytterligare fördjupat arbete med beställningsunderlaget som nu bearbetats och ligger klart för politiskt beslut innan annonsering av ny upphandling sker. Kommunen har valt att dela upp fritidssektorn i flera olika delar för att öka möjligheten till flera entreprenörer som kommer in med anbud. Dessvärre har Upplands Väsby ingen möjlighet att få ta del av det arbetet i nuläget på grund av upphandlingssekretess. Norrtälje I Norrtälje kommun drivs ett stort antal anläggningar av föreningar. Resterande anläggningar, som ej är föreningsdrivna, drivs av entreprenörer som handlas upp. Tjänstemän i Norrtälje beskriver att föreningslivet i kommunen präglas av ett antal eldsjälar, som lägger mycket stor tid och kraft åt såväl föreningen som den eller de anläggningar föreningen ansvarar för. När det gäller framgången med föreningsdriften är det blandat; vissa föreningar sköter driften exemplariskt, medan andra föreningar har svårt att hinna med uppdraget på ett tillfredsställande sätt. När en förening inte lyckats genomföra uppdraget, landar det hos kommunen att hitta en ny lösning, vilket antingen resulterar i att en ny förening får gå in eller att en entreprenör tar över uppdraget. Ett bekymmer som föreningarna har är att återväxten ofta är skral och att hela ansvaret tenderar att ligga på ett fåtal personer i föreningen. Ekonomiskt är det fördelaktigt för kommunen med föreningsdrivna anläggningar, då det arbete som genomförs hade kostat kommunen avsevärt mycket mer om kommunen varit tvungen att kontraktera entreprenörer. När det kommer till de entreprenörsdrivna anläggningarna menar tjänstemannen att det varit svårt att få till fungerande avtal och en tillfredsställande uppföljning. Precis som i Upplands Väsby åligger felavhjälpande underhåll fastighetsägaren, i de flesta fall kommunen, medan den dagliga driften och löpande inre underhåll som regel åligger entreprenören. På grund av otydliga avtal har det ett antal gånger inneburit att entreprenören underlåtit att genomföra inre underhåll och istället, när fastighetsproblemen blivit större, menat att det behöver genomföras större investeringar för att komma till rätta med felen: och dessa kostnader landar då på kommunen. Otydliga avtal har i Norrtälje inneburit att alla tjänster som kommunen önskar ska genomföras, som inte tydligt står specificerade i avtal eller underlag, måste faktureras extra per timme genom ändrings- och tilläggsarbeten. Detta har också inneburit ökade, icke förutsedda kostnader för kommunen. 4

5 Norrtälje kommun menar att kommunen måste ha tillräckliga resurser för att kunna skriva detaljerade, väl utformade avtal och för att kunna genomföra återkommande uppföljning. Annars finns risk både för att underhållskostnader i slutändan hamnar på kommunen, samt att alla tjänster som inte exakt specificerats faktureras extra genom ändrings- och tilläggsarbeten. Stockholm I Stockholms kommun finns exempel på föreningar som driftar anläggningar. Främst är det fotbollsföreningar som har denna typ av ansvar. De generella erfarenheterna är att föreningdriften har fungerat förhållandevis dåligt. En tjänsteman lyfter att föreningar som snöröjt sina planer har förstört både planer och kringliggande löparbanor på grund av bristande kompetens. Denna typ av misskötsel har varit dyrt för kommunen, som fått stå för reparation och underhåll. Tjänstemannen lyfter dock att det till grund för detta föreligger otydliga avtal och bristande uppföljning, och att kommuner som köper denna typ av tjänster måste tillsätta tillräckligt med resurser för att följa upp verksamheten på ett bra sätt. Slutsatser från Riksidrottsförbundets rapport Idrottens Anläggningar Riksidrottsförbundet publicerade 2008 en omfattande rapport, Idrottens Anläggningar, om bland annat ägande och drift av idrottsanläggningar i Sverige. Rapporten bifogas i bilaga 1. Rapporten är skriven av två forskare på området och grundar sig på data och slutsatser från två fallstudier och intervjuer med bland annat tjänstemän och föreningsaktiva. Rapporten drar en del, i detta sammanhang, viktiga slutsatser kring ägande och drift av idrottsanläggningar. Forskarna menar att föreningsdrift av anläggningar oftast inte innebär en sådan minskning av kostnader som kommuner hoppas på. De skriver (Idrottens Anläggningar, 2008, sid 83-84): Föreningsdriften är på snabb frammarsch i Sverige, och många, inklusive undertecknade, menar att detta är positivt. Men vi vill ändå resa ett varningens finger. För det första indikerar forskning att kommunernas kostnader vid föreningsdrift inte alls minskar i den utsträckning man hoppats på. Rapporten konkluderar även att det finns risker för att de ideella krafter, som föreningsdrift bygger på, inte alltid mäktar med ansvaret som driften av en anläggning kräver (Ibid, 84): Ideell föreningsdrift påstås kunna leda till lägre totalkostnader och större engagemang, och till en person- och lokalkännedom som i sin tur kan underbygga demokratin och förbättra medborgarservicen. Samtidigt är forskarna överens med många föreningsledare om att det ideella engagemanget totalt sett minskar, att det blir allt svårare för föreningslivet att engagera ledare och medlemmar på ideell basis, och att kostnaderna för föreningarna dessutom hela tiden ökar och gör det svårt att hålla budgetarna i balans. 5

6 Rapporten pekar på den rådande trenden, att allt fler föreningar och företag tar över driften av anläggningar. Forskarna menar på att det är svårt att dra några konkreta slutsatser kring huruvida det är framgångsrikt eller inte, men indikerar att erfarenhet visar att kommunerna ibland får ta tillbaka driften när föreningarna inte mäktar med. Forskarna skriver (ibid, sid 88): När det gäller förändringar av idrottsanläggningars ägande och drift mer specifikt, blir våra slutsatser mindre entydiga. Det vi kan se i vår empiri är att det förekommer flera parallella trender. Vi uppfattar bland annat att stora evenemangsarenor finansieras och byggs av privata aktörer i samverkan med publikdragande storklubbar och de kommuner där de hör hemma, både socialdemokratiskt och borgerligt styrda så kallade superinvesteringar. Vi ser också hur privata aktörer i viss utsträckning tar över driften av kommunala anläggningar i så kallade driftsentreprenader eller liknande. Mer vanligt förekommande är dock att större föreningar, eller flera föreningar i samarbete med varandra, köper eller övertar kommunala anläggningar eller driften av dem. Tyvärr finns också exempel på hur kommuner sedan tvingas ta tillbaka anläggningar som en förening eller flera föreningar i sammanslutning eller ett företag inte längre klarar av ekonomiskt. I framtiden kan detta förväntas bli ännu vanligare eftersom det privata ägandet och den privata driften hela tiden ökar. Forskarna konkluderar slutligen att det är svårt att ge några råd kring hur drift och ägande av anläggningar optimalt bör fungera. Forskarna skriver (ibid, sid 90): Om man till exempel är intresserad av att föreningar i högre utsträckning ska ta ansvar för ägande och drift, behöver förutsättningar och ansvarsfördelning klargöras i detalj. Annars riskerar man inte bara ett minskat föreningsengagemang utan också att föreningar med goda intentioner och ett brinnande engagemang tvingas omkull. Hur kontrakten mer exakt ska utformas för att kunna garantera den idrott åt alla som är ledstjärnan i de flesta kommuners fritidspolitik är dock svårt att uttala sig om. De många organisatoriska och ekonomiska lösningarna till trots finns det fortfarande knapphändig kunskap om eventuella fördelar och nackdelar med respektive lösning. Möjliga alternativ för konkurrensutsättning av drift av fritidsanläggningar Nedan följer tre olika alternativ genom vilka konkurrensutsättning kan genomföras i Upplands Väsby kommun. Varje alternativ beskrivs kortfattat, tillsammans med en enkel beskrivning av fördelar och risker. Alternativ A Konkurrensutsättning av hela den kommunala driften genom upphandling Den kommunala driften kan, i sin helhet, konkurrensutsättas genom upphandling. Det innebär att den överenskommelse som idag finns med kontoret för samhällsbyggnad utgör underlag för ett förfrågningsunderlag, ett anbudsförfarande, ett antagande av en entreprenör och ett avtal. 6

7 Fördelarna med att konkurrensutsätta hela den befintliga verksamheten och anta en leverantör är att det finns goda möjligheter till stordriftsfördelar i form av prioriteringar, schemaläggningar och inventarier/maskiner. Den stora nackdelen med alternativet är den slutsats som i princip samtliga tillfrågade kommuner anfört; att det är mycket svårt att skriva ett förfrågningsunderlag och ett avtal som inkluderar allt som behöver ingå, och att en entreprenör sannolikt kräver betalt för sådant som inte anses ingå i grundavtalet. Den flexibilitet som krävs för just detta uppdrag är mycket svår att uppnå genom ett avtal, utan kräver ofta dialog, och ett ge-och-ta förhållande. En annan nackdel är att det är svårt för en förening att vinna en dylik upphandling om hela driften handlas upp i ett stycke. Alternativ B Konkurrensutsättning av delar av den kommunala driften genom upphandling Den kommunala driften kan, istället för som i Alternativ A där den handlas upp i sin helhet, delas upp i olika delar och sedan handlas upp som flera olika driftsuppdrag. Fördelarna och nackdelarna är snarlika som Alternativ A. Skillnaderna är att stordriftsfördelarna försvinner, och att en bra lösning för att dela på inventarier och maskiner behöver komma till. Det är också svårare för en mindre entreprenör, med ett begränsat uppdrag, att kunna omprioritera om det skulle uppstå en akutsituation med anledning av till exempel väderlek. Fördelarna med alternativet är att det är enklare för mindre företag och föreningar att kunna lägga anbud på ett mer begränsat uppdrag. Alternativ C Utökad föreningsdrift av anläggningar Nämnden kan, istället för en upphandling, verka för att fler föreningar vill ta olika former av föreningsdriftsuppdrag genom så kallad enskild verksamhet, vilket alltså är uppdrag som inte behöver handlas upp. Med begreppet föreningsdrift avses en enskild verksamhet som drivs av en enskild huvudmans medlemmar i huvudsak för egen räkning, oftast med stöd av kommunala bidrag eller subventioner. När en förening driver t.ex. en idrottsanläggning med kommunalt stöd för egen del är det fråga om en enskild verksamhet. Om förutsättningarna uppfylls avseende ensamrätt på anläggningen, inget vinstintresse, om föreningen själv är initiativtagare och har ett betydande mått av styrning så kan det tala för att kommunen kan överlåta driften åt en förening utan upphandlingsförfarande. Juridiskt sett är dock gränsen mellan entreprenad och bidragsfinansierad verksamhet svår att exakt definiera, och bör avgöras från fall till fall. Fördelen med denna typ av konkurrensutsättning är att föreningarna uppmanas drifta anläggningar som de redan har en naturlig anknytning till, såsom exempelvis skidklubben idag driftar skidspåret. Nackdelen är att det är svårare för 7

8 kommunen att ställa tydliga, direkta krav vid denna typ av driftsform, och att det kan vara svårt för en enskild förening att ta ett ansvar att drifta en större anläggning där de inte har ensamrätt. Sammanfattande reflektioner Flera intressanta slutsatser av omvärldsanalysen, forskningsrapporten Idrottens Anläggningar och samlade erfarenheter från vår egen kommun kan dras och bör tas i beaktande inför framtida beslut i frågan om drift av fritidsanläggningar. Föreningsdrivna anläggningar är vanligt förekommande. Om kommunen väljer att gå vidare med Alternativ C, att prova att överlåta mer drift på föreningarna, finns både fördelar och risker. En stor fördel är att föreningen kan växa genom ökat ansvar. Beslut om anläggningen kommer närmre de som brukar själva anläggningen, och större egenmakt kan innebära fördelar både var gäller städ, underhåll och prioriteringar. I Väsby finns exempel på föreningar som driftar olika typer av anläggningar med stor framgång. Exempelvis utsågs de skidspår som Väsbys skidklubb ansvarar för till länets bästa skidspår Det finns även risker med föreningsdrift. Erfarenheter har visat att den typ av insats som krävs för att driva en anläggning ibland inte mäktas med av föreningslivet, framförallt inte de mindre föreningarna som ofta inte har någon personal anställd utan som helt bygger sin verksamhet på ideella resurser. Detta har resulterat i att flera kommuner har blivit tvungen att själv återta driften efter att föreningar inte klarat att driva anläggningar. En annan risk är att föreningarna i vissa fall inte besitter rätt kompetens för att genomföra uppdraget, vilket kan resultera i skador i anläggningen och således ökade underhålls- och reparationskostnader. Forskning påvisar också att de ekonomiska vinningarna som kommuner hoppats på genom föreningsdrift ofta uteblir. Vissa slutsatser kan dras av försöket att ge ansvar för drift av uterinken i Vilundaparken till en lokal förening. En slutsats är att föreningen visade god vilja i att anta uppdraget, och genomförde det, utifrån omständigheterna, på ett acceptabelt sätt. Problemet har dock varit dels att driften krävt mycket tid av de föreningsaktiva, och dels att utrustning i form av ismaskiner och liknande inte ägts av föreningen själv utan har ägts av kommunen. När det gäller att hantera en ismaskin och andra större maskiner krävs en utbildad förare. Det har inneburit att föreningen likväl varit beroende av den kommunala driftaren att hyra ut bemannad maskin. Om flera föreningar tar över drift av olika anläggningar blir ägandet av inventarier och maskiner en fråga som behöver lösas. Den maskinpark som finns i kommunal ägo idag används på många olika anläggningar runt om i kommunen. Om olika föreningar driftar olika anläggningar och ansvarar för exempelvis gräsklippning och snöskottning på olika planer i kommunen blir det inte kostnadseffektivt om varje förening har en egen maskinpark. En lösning är att kommunen fortsättningsvis äger maskinerna och hyr ut dem till föreningarna; en annan lösning är att föreningarna gemensamt övertar ägandet av maskinerna. Då tillkommer dock frågan om nyanskaffning av maskiner, och hur det säkerställs att föreningarna på ett bra sätt lägger undan pengar till en framtida oundviklig nyinvestering i miljonklassen när en maskin behöver bytas ut. 8

9 En liknande aspekt att ha i beaktande är de stordriftsfördelar som finns när en stor del av driften sköts av en och samma entreprenör antingen via en den kommunala aktören eller via upphandling av hela driften till en entreprenör (Alternativ A). Fördelarna med att vara en stor organisation är att det är lättare att lägga scheman, större trygghet vid sjukdom, och framförallt finns det en möjlighet att omprioritera om det visar sig att det behövs akuta insatser i någon anläggning. Mycket av fritidsanläggningarnas skick är avhängiga av väder och vind; under en snörik vinter kan mer resurser behöva läggas på snöskottning och avkörning av uterink, medan en varm sommar kan innebära att mer resurser behöver läggas på välbesökta och slitna badanläggningar. Sådana aspekter är mycket svåra att fånga i detaljerade, specifika avtal, och handlar om flexibilitet i organisationen och en vilja från både beställare och utförare att ge-och-ta. En aspekt flera föreningar och även rapporten Idrottens Anläggningar lyfter är att med fler externa leverantörer blir det allt viktigare att beställarenheten har resurser och kompetens nog att skriva mycket utförliga avtal och att följa upp verksamheten på ett bra sätt. Både Stockholm och Norrtälje menar att de varit mindre framgångsrika i att skriva tydliga avtal, vilket resulterat i en mängd oklarheter och inte minst stora kostnader för kommunen, dels i form av ökat underhåll när anläggningen inte skötts på ett bra sätt, och dels i form av omfattande beställningar av ändrings- och tilläggstjänster när entreprenörer förväntas genomföra något som inte tydligt står i avtalet, och därför krävt att nya uppdrag ska faktureras. Förutsättningar för fortsatt hantering Utredningen belyser möjliga alternativ för konkurrensutsättning av anläggningsdrift. Den fortsatta hanteringen av frågan avvaktar politiska beslut efter att utredningen godkännes av nämnden. Till dess att nya beslut fattas fortlöper överenskommelse med kontoret för samhällsbyggnad, och de driftsavtal som idag finns tecknade med olika föreningar. För budgetsyfte behöver vissa ekonomiska uppgifter uppskattas. Om nämnden beslutar att gå vidare med något av alternativen och genomföra en konkurrensutsättning av driften i någon form kommer utökad administrativ beställarkompetens på kundvalskontoret behöva tillskapas för att säkerställa en väl genomtänkt och detaljerad upphandling, tydliga avtal och kontinuerlig uppföljning. En heltidstjänst för uppdraget uppskattas till ca kr/år. 9