Tillfälle att prioritera frågan. Uppföljning av svenska kommuners arbete för kvinnofrid

Transkript

1 Tillfälle att prioritera frågan Uppföljning av svenska kommuners arbete för kvinnofrid 24 november, 2005

2 Inledning...3 Den aktuella uppföljningen...4 Amnestys kommunundersökning och den kommunpolitiska debatten... 4 Konkreta åtgärder...5 Ökat stöd till kvinnojourerna... 5 Riktlinjer för socialtjänstens handläggning eller handlingsplaner... 5 Plan som plan... spelar det någon roll?... 5 Vad är det som ska åtgärdas - och hur har kommunen kommit fram till det?... 6 Stöd till våldsutsatta kvinnor med särskilda behov Frågor för den pågående utredningen att ta i beaktande...8 Bilaga: Amnestys uppföljande frågor till kommunen

3 Inledning I november 2004 publicerade Amnesty International sin rapport "Har ej prioriterat frågan. En undersökning om svenska kommuners arbete för att bekämpa mäns våld mot kvinnor. Rapporten bygger på en enkätundersökning gällande kommunernas arbete för kvinnofrid samt vilket stöd och skydd kommunerna erbjuder de kvinnor som hotas av eller utsätts för våld från närstående män. En uppdaterad version av rapporten publicerades i mars 2005, då svar från ytterligare kommuner inkommit. Totalt 215 kommuner av landets 290 hade då besvarat Amnestys enkät. Resultaten föranledde Amnesty, att i bägge rapporter uppmana den svenska regeringen att: se över vilka ytterligare krav som bör ställas på kommuner för att arbetet för kvinnofrid ska kunna påskyndas, stärkas och utvecklas i landets alla kommuner. Amnestys slutsats var, att trots att sex år hade förflutit sedan kommunernas ansvar förtydligades genom 1998 års Kvinnofridsproposition, hade alltför få kommuner prioriterat detta arbete tillräckligt. Amnesty menar att mäns våld mot kvinnor är ett allvarligt samhällsproblem och att det krävs omfattande insatser för att alla kvinnors rätt till ett liv utan våld ska kunna realiseras. Arbetet för kvinnofrid handlar om att förverkliga grundläggande mänskliga rättigheter genom att bekämpa mäns våld mot kvinnor. Amnestys kommunundersökning visade dock att det skydd och stöd som erbjuds våldsutsatta kvinnor är avhängigt av var i landet de bor. Amnesty menar att det inte är rimligt att varje kommun själv ska kunna avgöra huruvida kvinnors mänskliga rättigheter och skydd från våld ska vara en prioriterad fråga i kommunen eller ej. 3

4 Den aktuella uppföljningen Under september-november 2005 vände sig Amnesty återigen till kommunerna för att följa upp vad som hänt kring dessa frågor ett år efter att den inledande kontakten togs. De uppföljande frågorna var betydligt mer begränsade än den inledande enkäten (se bilaga). 120 av landets 290 kommuner (41 procent) hade inkommit med svar före den 20 november Ytterligare skäl till att följa upp frågan kring kommunernas arbete är den pågående utredningen som regeringen gett direktiv om i mars 2005, gällande socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. (Dir 2005:32). I direktiven anges bland annat att Riksdagen har givit regeringen till känna att regeringen omgående bör vidta åtgärder för att dels inventera i vilken utsträckning det finns handlingsplaner i kommunerna för arbetet med våldsutsatta kvinnor, dels återkomma till riksdagen med förslag om hur kommunerna skall kunna ta ett systematiskt ansvar för arbetet med våldsutsatta kvinnor. Regeringen gav i uppdrag åt Socialstyrelsen att tillsammans med Länsstyrelserna inventera i vilken utsträckning landets kommuner har handlingsplaner för arbetet med våldsutsatta kvinnor. Deluppdraget redovisades i slutet av oktober Slutredovisning av utredningens uppdrag ska ske senast den 30 juni Amnestys kommunundersökning och den kommunpolitiska debatten Närmare en tredjedel av de 120 kommuner som besvarat Amnestys uppföljande frågor anger att Amnestys tidigare enkät och/eller rapport om kommunernas arbete för att bekämpa mäns våld mot kvinnor föranlett debatt i något politiskt organ i kommunen. 36 kommuner har besvarat frågan med "ja" och ytterligare två kommuner med både "ja" och "nej". Dessa två anger att det är svårt att svara entydigt på om det är just Amnestys arbete som föranlett de diskussioner som förts. Bland kommunerna som besvarat frågan med "ja" återfinns några stycken som menar att diskussion förts redan innan Amnestys tidigare enkät och kommunrapport. Diskussion och debatt i dessa 38 kommuner har förts i ett eller flera organ och på initiativ av olika aktörer: Diskussioner i/initiativ av Kommunstyrelsen 8 Motion 5 Kommunfullmäktige (interpellation) 5 Socialnämnd eller motsvarande nämnd 19 Medborgarförslag 1 Lokala Brottsförebyggande rådet 2 Folkhälsorådet 1 Partidebatt 1 Ej preciserat vilket politiskt organ 2 70 kommuner av de 120 kommuner som har besvarat enkäten, anger att Amnestys tidigare kommunundersökning inte har föranlett någon politisk diskussion. 12 kommuner har inte besvarat frågan. 4

5 Konkreta åtgärder Amnesty frågade kommunerna vad de politiska diskussionerna resulterat i. Ett fåtal kommuner menar att diskussionerna lett till ökat fokus på frågan kring kvinnofrid rent generellt men inte resulterat i konkreta politiska åtgärder. Ökat stöd till kvinnojourerna 14 kommuner överväger eller har redan beslutat att öka de ekonomiska bidragen till kvinnojouren. Här återfinns även kommuner som tidigare inte anslagit några medel till kvinnojourens verksamhet (i den egna eller närliggande kommun) men som nu beslutat att ge bidrag, däribland Laxå, Sorsele och Söderhamn. 70 kommuner som besvarat enkäten anger att Amnestys tidigare enkät och kommunundersökning inte föranlett någon diskussion i kommunens politiska organ och 12 kommuner har inte besvarat frågan. Bland dessa, sammanlagt 82 kommuner, uppger ytterligare 17 att man överväger eller redan har beslutat om ökade ekonomiska anslag till kvinnojouren. Sammantaget uppger således 31 stycken, motsvarande 26 procent av uppföljningens 120 kommuner att deras ekonomiska bidrag till kvinnojourer har ökat under det senaste året eller föreslås öka. Utöver ökat stöd till kvinnojourer har även helt nya verksamheter, som innebär ekonomiska åtaganden, diskuterats eller startat i några kommuner. I Umeå kommun har man öppnat ett nytt boende - Fridhem. En utredning kring Kvinnocentrum 2007 pågår också. I Uppsala diskuteras att starta ett särskilt skyddat boende för unga kvinnor mellan år. Västerås kommun uppger att Länsstyrelsen för en diskussion med länets kommuner om att inrätta ett länskvinnocenter med boende, gemensam för kommunerna. Värmdö kommun överväger att bistå våldsutsatta kvinnor genom "omfördelning av befintliga resurser", d.v.s. att använda vissa av kommunens lägenheter på ett nytt sätt. Riktlinjer för socialtjänstens handläggning eller handlingsplaner 17 av de 38 kommuner som anger att Amnestys kommunrapport föranlett politisk diskussion, uppger att dessa resulterat i att man antagit eller påbörjat arbetet med att ta fram en kommunövergripande handlingsplan (3 respektive 14 kommuner) under det senaste året. Ytterligare 6 kommuner uppger att man antagit eller håller på att utarbeta riktlinjer för socialtjänstens handläggning av ärenden som rör våldsutsatta kvinnor. Fem av de 38 kommunerna uppger att befintliga riktlinjer/handlingsplaner för närvarande håller på att revideras. Bland övriga 82 kommuner uppger 17 att man antagit en kommunövergripande handlingsplan för kvinnofrid under det senaste året. Ytterligare två kommuner har påbörjat arbetet med att ta fram en handlingsplan. Vidare uppger 16 kommuner att man antagit riktlinjer för socialtjänstens handläggning av ärenden som rör våldsutsatta kvinnor under det senaste året. Ytterligare två kommuner har påbörjat arbetet med att ta fram sådana riktlinjer. Vid närmare granskning ser vi dock att många kommuner uppgett att de antagit såväl riktlinjer som kommunövergripande handlingsplan. När vi efterfrågat eller tagit del av bilagda dokument ser vi att kommuner i flera fall antagit riktlinjer för socialtjänstens handläggning och därmed ansett att dessa riktlinjer även är att betrakta som en kommunövergripande handlingsplan. Tjörn och Nybro kommun är några exempel. Plan som plan... spelar det någon roll? I rapporten Kommunala handlingsplaner för våldsutsatta kvinnor som Socialstyrelsen och Länsstyrelserna presenterade i oktober 2005, påpekas att det inte finns någon enhetlig uppfattning om vad en handlingsplan är, vad dess syfte är och vad den ska innehålla. Socialstyrelsens och Länsstyrelsernas gemensamma inventering, som omfattar så gott som alla landets kommuner, visar att en majoritet av kommunerna, 206 stycken, uppger att de har en handlingsplan medan 80 kommuner helt saknar en sådan. Uppgifter saknas om fyra kommuner. Utifrån ett antal kriterier har Socialstyrelsen kunnat urskilja fyra olika typer av planer. Den vanligaste typen är, enligt inventeringen, sådana som kan betecknas som rutiner/riktlinjer och vägledning för socialtjänstens personal i mötet med våldsutsatta kvinnor. I rapporten anges dock inte hur många av de 206 handlingsplanerna som faller under denna kategori. En av rapportens slutsatser är att "Handlingsplanerna visar att våld mot kvinnor i 5

6 första hand är en fråga för socialtjänstens individ- och familjeomsorg" och att andra kommunala verksamhetsområden sällan är berörda. "Få planer rör strukturinriktade insatser för att förebygga och minska våldet i kommunen. Bilden överensstämmer med resultatet av Amnestys undersökning "Har ej prioriterat frågan" (mars 2005), där över hälften av de 215 undersökta kommunerna antagit riktlinjer för socialtjänstens handläggning, men ytterst få utarbetat det Amnesty kallar kommunövergripande handlingsplaner. Det är av yttersta vikt att de våldsutsatta kvinnor som uppsöker socialtjänsten uppmärksammas och får ett aktivt, professionellt bemötande och stöd som är relevant utifrån den individuella kvinnans behov och situation. Riktlinjer för hur sådana ärenden ska handläggas är därför centrala. Samtidigt menar Amnesty att kommunernas ansvar sträcker sig längre än att endast omfatta det begränsade antal våldsutsatta kvinnor (och deras anhöriga) som uppsöker socialtjänsten. Riktlinjer och åtgärdsprogram för socialtjänstens personal är därför inte tillräckliga i sig, utan måste kompletteras med kommunövergripande politiska handlingsplaner som klargör det samlade samhällsansvaret för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, samt identifierar de brister som finns och tydligt anger strategier för hur man ska åtgärda dessa. Sådana handlingsplaner bör redogöra för vilka de befintliga resurserna är och vilka ytterligare resurser som krävs. Uppföljning och utvärdering av de samlade insatserna i kommunen bör ske kontinuerligt för att identifiera behovet av andra eller ytterligare åtgärder. En förutsättning för att våld mot kvinnor bättre ska kunna förebyggas och uppmärksammas, samt för insatserna för de våldsutsatta kvinnorna ska kunna samordnas och bli så bra som möjligt är att en fungerande samverkan finns mellan olika lokala myndigheter och aktörer. Vilka samverkansparter är varierar naturligtvis men hälso- och sjukvården, äldre- och handikappomsorgen, Kvinnojourer och brottsofferjourer, mansjourer, kriminalvården, försäkringskassan, skolan, polis och åklagarmyndigheten är några exempel. Det ankommer på socialnämnden att söka samverkan och samarbete med myndigheter och frivilligorganisationer. Vad är det som ska åtgärdas - och hur har kommunen kommit fram till det? Amnesty har tidigare framhållit vikten av att omfattningen av mäns våld i den egna kommunen kartläggs så att politikerna, utifrån ett uttömmande underlag, bättre kan bedöma vilka typer av åtgärder och resurser som krävs vad gäller såväl det förebyggande arbetet som stöd och skydd åt våldsutsatta kvinnor och deras barn. Vi välkomnar därför att Socialstyrelsens rapport betonar vikten av att kommunernas handlingsplaner bör utgå från en analys av våldets omfattning i kommunen. Vi delar uppfattningen att arbetet med att ta fram en handlingsplan "är ett sätt att skaffa sig kunskap i frågan och om förhållandena i kommunen". Mycket få handlingsplaner tycks dock ha haft sin utgångspunkt i en sådan kartläggning, vilket varit skälet till att Amnesty lyft frågan. Samtidigt som handlingsplanerna/riktlinjerna ser väldigt olika ut omfångs- och innehållsmässigt, kan man skönja en standardisering i formuleringar, vilket reser frågor kring hur dessa planer framarbetats. Även Socialstyrelsen och Länsstyrelserna har intrycket av "att det i många planer saknas en beskrivning av orsakerna till problemet den egna kommunen såtillvida att planerna är "mycket allmänt hållna". Socialstyrelsens eget utbildningsmaterial har tjänat som förlaga för många kommuner. Amnesty menar att kommunernas handlingsplaner bör utformas så att de utgör ett bra och användbart verktyg i arbete för kvinnofrid. Det är inte meningsfullt att ta fram planer eller program som sedan inte har relevans för eller används i det konkreta arbetet i kommunen och som inte utvärderas. Vidare efterlyser Amnesty en vidgad syn vad gäller det förebyggande arbetet i kommunerna. Även om brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete till stor del är en uppgift för polis- och åklagarmyndigheterna och kriminalvården, så har kommunerna en viktig roll vad gäller det långsiktiga, förebyggande arbetet med att sprida kunskap och information, samt förändra de attityder ur vilka det könsrelaterade våldet hämtar sin näring. På samma sätt menar även Socialstyrelsen och Länsstyrelserna att det behövs planer "både för hur redan utsatta kvinnor och barn ska hjälpas och planer för hur man i kommunen ska minska och förebygga våld mot kvinnor". Stöd till våldsutsatta kvinnor med särskilda behov. I tidigare kommunundersökningar betonade Amnesty vikten av att kommunerna tar ett särskilt ansvar för de grupper av våldsutsatta kvinnor med särskilda behov. Det gäller psykiskt sjuka, missbrukare, funktionshindrade, kvinnor som utsatts för partnervåld i homosexuella relationer samt kvinnor med utländsk bakgrund. Kvinnor i dessa grupper måste ges tillgång till stöd, hjälp och akut skydd anpassat till deras egna behov. Vidare betonade Amnesty att den specialisering som finns kring missbruk, funktionshinder, psykisk ohälsa och äldreomsorg måste utvidgas till att också omfatta utsatta kvinnors erfarenhet av våld. 6

7 I uppföljningen av kommunernas arbete för kvinnofrid tillfrågades därför kommunerna om våldsutsatta kvinnor med särskilda behov uppmärksammats under det gångna året och i så fall på vilket sätt. Flera kommuner har svarat jakande på frågan utan att precisera vilka åtgärder som vidtagits. Andra kommuner uppger att dessa grupper av kvinnor uppmärksammas inom ramen för den ordinarie verksamheten. Någon kommun anger att man inte förstår frågan och en annan uppger att Alla får lika insatser. 23 kommuner specificerar dock särskilda åtgärder, däribland utbildningsinsatser för berörd personal. Andra exempel är Göteborgs kommun som avsatt pengar i 2006 års budget till att förbättra stödet till våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem, psykiska funktionshinder och andra funktionshinder samt äldre kvinnor. Malmö kommun har anslagit två miljoner kronor till ett skyddat boende för unga flickor i åldern år som är utsatta för eller riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld. Verksamheten beräknas komma igång i mitten av I Köpings kommun arbetar man med att ta fram en handlingsplan för flickor och kvinnor som utsätts för hedersrelaterat våld. Härjedalens kommun deltar i ett länsövergripande projekt kring skyddat boende för missbrukande kvinnor. I Örebro kommun har ett av kommunens särskilda boenden under året omvandlats och är nu enbart till för missbrukande kvinnor vilka, som känt, ofta också är utsatta för våld. I Karlskrona kommun menar man att behov av handlingsplan för äldre och funktionshindrade som utsätts för våld har synliggjorts. Plan kommer att arbetas fram. Osby kommun uppger att tjänster riktade till aktuell målgrupp inrättats genom samverkan mellan kommuner och Region Skåne. Sandvikens kommun uppger att Vuxenheten som handlägger missbruksfrågor är ordentligt på bettet när det gäller denna grupp. Det nya Brednäshemmet har även öronmärkta platser för kvinnor. I Säffle har man på förvaltningsnivå diskuterat ett kvinnligt Gläntan för kvinnor med missbruksproblem och därmed ofta utsatta för våld. 7

8 Frågor för den pågående utredningen att ta i beaktande Amnesty har redan tidigare välkomnat att regeringen i mars 2005 beslutat att tillsätta en utredning om socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Vi menar att det finns ett unikt tillfälle att öka och tydliggöra kraven på kommunerna så att arbetet för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor prioriteras i samtliga kommuner. Behovet av förbättrat stöd och skydd till våldsutsatta kvinnor, samt behovet av skärpt lagstiftning gällande kommunernas ansvar har klarlagts i Amnestys kommunundersökningar och även av flera statliga utredningar, bland annat Slag i luften (SOU 2004:21) och Makt att forma samhället och sitt eget liv jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66). Socialstyrelsen och Länsstyrelsernas kartläggning av Kommunala handlingsplaner för våldsutsatta kvinnor har, trots ett mycket begränsat uppdrag, tillfört viktig kunskap och identifierat en rad problem som omgärdar arbetet med de kommunala handlingsplanerna. Amnesty International uppmanar den pågående utredningen om socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor att ta följande frågor i beaktande inom ramen för sitt arbete: Den föreliggande uppföljningen av kommunernas arbete för kvinnofrid som Amnesty genomfört under september november 2005 visar att 26 procent av de 120 kommuner som besvarat Amnestys enkät avser att, eller redan fattat beslut om att öka det ekonomiska bidraget till kvinnojouren. Amnesty välkomnar denna utveckling. Samtidigt vill vi återigen understryka att kommunerna måste avsätta erforderliga resurser, oavsett om stöd och skyddat boende tillhandahålls i kommunens egen regi eller genom de ideella kvinnojourernas försorg. Detsamma gäller för de kommuner som har en gemensam kvinnojour med andra kommuner eller som använder sig av kvinnojourer i grannkommuner. Stödet och skyddet till våldsutsatta kvinnor måste säkerställas oavsett i vilken kommun kvinnan är bosatt. Det kräver garantier för långsiktig finansiering. En hel del kommuner som tidigare saknat riktlinjer för socialtjänstens handläggning av ärenden som rör våld mot kvinnor tycks ha initierat arbetet med att ta fram sådana under det senaste året. Amnesty välkomnar att alltfler kommuner nu uppmärksammat behovet av riktlinjer för socialtjänstens personal. Amnestys tidigare undersökningar och Socialstyrelsens inventering visar dock att ett anmärkningsvärt stort antal kommuner fortfarande helt saknar riktlinjer för socialtjänstens personal, vilket måste anses vara ett absolut minimikrav. Vad gäller handlingsplaner för kommunernas samlade arbete för kvinnofrid accentuerar Socialstyrelsens kartläggning behovet av att tydliggöra för landets kommuner vad en handlingsplan är, vad dess syfte är och vad den ska innehålla. Riktlinjer för socialtjänstens personal ersätter inte behovet av kommunövergripande handlingsplaner. Det krävs både och. Amnesty menar att utgångspunkten för allt arbete rörande mäns våld mot kvinnor ska vara nolltolerans och att Sveriges kommuner, generellt sett, måste intensifiera sina insatser för att bekämpa sådant våld. Ett viktigt steg i det arbetet är att utarbeta politiska kommunövergripande handlingsplaner som klargör det samlade samhällsansvaret för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och som innehåller tydliga mål, identifierar brister och anger relevanta åtgärder och utvecklingsområden. Strategier för samarbete mellan myndigheter och organisationer bör ingå. Handlingsplanerna bör också ange hur adekvat skydd för utsatta kvinnor ska garanteras. Tydliga planer för uppföljning och utvärdering av de samlade insatserna i kommunen bör anges. Många av de befintliga handlingsplanerna är mycket allmänt hållna och saknar strategier för hur man ska uppnå de uppställda målen. Få handlingsplaner tar sin utgångspunkt i hur problemet kring mäns våld mot kvinnor ser ut i den egna kommunen. Kunskap och uttömmande underlag saknas således för att bedöma vilken typ av åtgärder och resurser som krävs såväl för det förebyggande arbetet som för att tillhandahålla stöd och skydd till våldsutsatta kvinnor, inklusive dem som inte vänder sig till socialtjänsten. Amnesty menar att det är viktigt att framtagandet av en kommunövergripande handlingsplan baseras på en kartläggning av omfattningen av mäns våld i den egna kommunen, vilket även Socialstyrelsen och Länsstyrelserna lyfter fram i sin rapport. Alla typer av riktlinjer och handlingsplaner måste förankras på chefsnivå och byggas in i respektive organisation. Kommunernas arbete för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och tillhandahålla stöd och skydd åt kvinnor som riskerar eller har utsatts för våld, får inte vara avhängigt av enskilda tjänstemäns personliga engagemang och kunskaper. 8

9 Amnesty välkomnar att flera kommuner uppmärksammat situationen för våldsutsatta kvinnor med särskilda behov. Den övervägande majoriteten av kommunerna som besvarat vår uppföljande enkät tycks dock inte ha vidtagit några särskilda åtgärder för dessa grupper. Amnesty menar att den specialisering som finns kring missbruk, funktionshinder, psykisk ohälsa och äldreomsorg måste utvidgas till att också omfatta utsatta kvinnors erfarenhet av våld. Kommunerna måste ta ett särskilt ansvar för de grupper av våldsutsatta kvinnor med särskilda behov. Amnestys tidigare undersökningar har visat att en del kommuner förlitar sig på de ideella kvinnojourerna vad gäller stöd och skyddat boende, även när det gäller grupper av kvinnor med särskilda behov, trots att kvinnojourerna saknar möjlighet att ta emot kvinnor med allvarlig psykisk sjukdom, aktivt missbruk eller svåra funktionshinder. 9

10 Bilaga: Amnestys uppföljande frågor till kommunen 1) Har Amnestys tidigare enkät och/eller rapport om kommunernas arbete för att bekämpa mäns våld mot kvinnor föranlett någon debatt i något politiskt organ i kommunen? o ja o nej Om JA, ange i vilket politiskt organ och på vems initiativ (motion, interpellation osv.) 2) Vad har eventuella diskussioner/motioner / interpellationerna resulterat i? 3) Om kommunen tidigare saknat riktlinjer för socialtjänstens handläggning av ärenden som rör våldsutsatta kvinnor, har sådana antagit under det senaste året? o ja o nej 4) Om kommunen tidigare saknade en kommunövergripande handlingsplan för kvinnofrid, har en sådan antagits under det senaste året? o ja o nej Om JA, ange när handlingsplanen antogs och av vilket politiskt organ (KS, KF, Socialnämnden eller motsvarande nämnd). Bifoga gärna handlingsplanen 5) Om kommunen sedan tidigare har en handlingsplan, när följdes handlingsplanen senast upp? När reviderades handlingsplanen senast? 6) Överväger kommunen att satsa mer pengar för kommande år till skyddat boende för våldsutsatta kvinnor, antingen i egen regi eller via anslag till den lokala kvinnojouren? o ja o nej 6) Har våldsutsatt kvinnor med särskilda behov, exempelvis kvinnor med missbruksproblem, psykisk sjukdom eller funktionshinder uppmärksammats under det gångna året? o ja o nej Om JA, ange på vilket sätt? Enkäten besvarad av: 10