Rådgivningsrapport. Uppföljning: analys av volymutveckling och biståndsbedömning inom äldreomsorgen samt översyn av funktionshinderomsorgen

Transkript

1 Rådgivningsrapport Joanna Hägg Charlotte Erdtman Oskar Lannerhjelm Uppföljning: analys av volymutveckling och biståndsbedömning inom äldreomsorgen samt översyn av funktionshinderomsorgen Järfälla kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Uppdraget Uppföljning av åtgärder Förutsättningar för biståndsbedömning SoL Förutsättningar och arbetssätt äldreomsorg - uppföljning Ledningsstruktur och -stöd Processer och insatser i verksamhetsystemet Jämförelse mellan handläggare äldreomsorg Reflektioner Enheten för funktionshinderomsorg - handläggningsprocessen Jämförelse mellan handläggare funktionshinder Reflektioner Volymutveckling över tid Uppföljning och volymutveckling Jämförelse av tidsschabloner Reflektioner Kvalitet aktgranskning Reflektioner Bilagor Handlingsplan, Fördelning hemtjänsttimmar Järfälla kommun

3 1. Sammanfattning har följt upp den genomlysning av hemtjänsten som genomfördes 2013 i syfte att säkra att förvaltningens arbete har haft önskad effekt och ger förutsättningar för det framtida arbetet. Därtill har även funktionshinderomsorgens myndighetsutövning och arbetssätt belysts. I uppföljningen konstateras att ett antal åtgärder har vidtagits sedan tidpunkten för den tidigare genomlysningen. Bland annat har organisationens ledning förändrats och ett omfattande arbete har lagts ned på framtagande och implementering av nya styrande och stödjande dokument, rutiner och praxis. Av statistik framgår att volymerna hemtjänsttimmar såväl inom äldreomsorg som inom funktionshinderomsorg har minskat sedan Detta bedöms vara en effekt av de åtgärder som har genomförts inom enheterna för att hindra en omotiverad volymutveckling, öka likabedömningen och förtydliga handläggningsprocessen. Inom äldreomsorgen uppfattas att volymen idag nått rimliga nivåer på längre sikt. Åtgärderna inom äldreenheten har syftat till att strukturera och likrikta handläggningsprocessen. Arbetet har utvecklats framförallt under senare tid och nya riktlinjer och schabloner utgör ett tydligare stöd i handläggningsprocessen än tidigare riktlinjer. Utifrån rutiner, planer och nya strukturer på enheten bedöms likabedömning och samsyn idag vara ett prioriterat område, bland annat i form av ärendedragningar och handledning. Detta bekräftas även av beslutsstatistisk som visar mindre skillnader mellan handläggarnas beviljade timmar (beviljade timmar i snitt per brukare och månad). Det är emellertid av vikt att enheten fortsätter arbetet och säkerställer att strukturer och rutiner ger efterfrågat stöd, eftersom det fortfarande finns skillnader mellan handläggare. Skillnaden mellan lägsta och högsta medelvärde per handläggare gällande beviljad tid per brukare och månad är stor. Den tidigare insatskartan och automatiska sammanräkningen av timmar i verksamhetssystemet har setts över, vilket medför att handläggarna idag har överblick av totalt antal timmar i ett beslut. Förvaltningen använder sig också av så kallade insatspaket i större utsträckning. Även av vikt att belysa är att handläggarnas delaktighet har ökat under den nya ledningen, vilket bedöms stärka såväl medarbetar- som ledningskulturen. I takt med starkare strukturellt stöd har tryggheten och beslutssäkerheten ökat inom handläggargruppen. Personalomsättningen har varit stor sedan 2013 och det är av vikt att skapa en fungerande medarbetargrupp med målet om lägre personalomsättning. Inom enheten för funktionshinder finns liknande strukturella förutsättningar som inom äldreenheten, i form av gemensamma riktlinjer och schabloner, regelbundna ärendedragningar och handledning. Det förs dock fram i intervjuerna att samsynen mellan handläggare är mer begränsad. Skillnaderna i beviljad tid per brukare och Järfälla kommun 1 av 19

4 månad mellan handläggare varierar kraftigt mellan åren. Arbetet med att skapa samsyn för samtliga SoL-handläggare inom förvaltningen som helhet bör således fortsätta. Vidare, det finns fortfarande ett stort antal beslut som inte har omprövats eller följts upp i tid. Detta är ett avsteg från lagstiftning och ett område som behöver prioriteras framåt. Sammantaget har struktur och stöd i handläggningsprocessen förbättrats. Förutsättningarna för att ytterligare säkra likabedömning inom handläggargruppen bedöms goda, men det är av vikt att de två enheterna fortsätter sitt arbete med detta. I syfte att ytterligare säkra volymutvecklingen och rättsäkerheten framåt måste även uppföljningen av beslut ske i enlighet med nationella och lokala styrande dokument. Järfälla kommun 2 av 19

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund På uppdrag av Järfälla kommuns socialdirektör genomförde 2013 en genomlysning av myndighetsorganisationens direktiv, styrning och arbetssätt. Genomlysningen syftade till att utreda möjligheterna att påverka dåvarande volymutveckling inom äldreomsorgen (hemtjänsten) samt till att ge förvaltningsledningen underlag för beslut om eventuella åtgärder. Målsättningen och förväntningarna var att identifiera förbättringsområden samt säkra kostnadskontrollen. Målsättningen var dessutom att ytterligare säkra nämndens myndighetsutövning. I genomlysningen 2013 bedömdes det finnas möjligheter att påverka volymutvecklingen inom äldreomsorgen. Följande områden sågs som prioriterade. Bred insatskarta och automatisk sammanräkning av tid leder till stora bedömda biståndstider. Bristfällig styrning, oklara arbetsprocesser och otydliga riktlinjer ger inte handläggarna förväntat stöd. Bristande strukturer för likabedömning resulterar i diskrepanser i beviljade timmar mellan handläggare, vilket vanligen bidrar till ökade volymer. Bristande tydlighet i hur enheten ska se på uppdraget bidrar till att förstärka skillnader i arbetssätt Uppdraget Förvaltningsledningen har nu vänt sig till med en förfrågan om att följa upp det uppdrag som genomfördes 2013 och säkra att förvaltningens arbete har haft önskad effekt och ger förutsättningar för det framtida arbetet. Därtill önskas att även funktionshinderomsorgens myndighetsutövning och arbetssätt belyses. Med utgångspunkt i genomlysningen från 2013 syftar denna genomlysning att behandla följande områden och frågeställningar: Uppföljning och analys av de åtgärder som har vidtagits sedan genomlysningen 2013 o o Vilka förändringar har genomförts med bäring på hemtjänsten? Vad har åtgärderna syftat till och vilken effekt förväntas? o Andra väsentliga händelser sedan 2013? Uppföljning: genomlysning av handläggningsprocessen och dess konsekvenser för volymutvecklingen Järfälla kommun 3 av 19

6 Uppföljning: handläggningsprocessens följsamhet till nationellt och lokalt regelverk Översyn av myndighetsutövningen inom funktionshinderomsorgen Järfälla kommun 4 av 19

7 3. Uppföljning av åtgärder Under det förra uppdragets inledande skede sade dåvarande enhetschef upp sig och en ny tog vid. Den nya enhetschefen samt övrig ledning inledde därefter ett snabbt förändringsarbete och en handlingsplan togs fram under mars 2013 (se bilaga). Förändringarna omfattade bland annat nya riktlinjer (i maj 2013) och tidsschabloner för de olika insatserna, i syfte att sänka de beviljade timmarna. Processen uppfattas av handläggarna inte ha förankrats med dem och informationen om vad som skedde var begränsad, enligt intervjuer. De nya tidsschablonerna upplevdes som mycket restriktiva i sin utformning och blev föremål för uppmärksamhet i media från brukare som upplevde sig förfördelade. Ett antal brukare fick se sina beviljade timmar reducerade i relativt stor omfattning. Inom handläggargruppen upplevdes förändringen till stor del negativ. Handläggarna upplevde att de misstroddes i sin yrkesroll och profession, samt att de stod ensamma i hanteringen av klagomål och synpunkter från brukarna som följde. Samtidigt förs fram att förändringarna även medförde en ökad förståelse för kopplingen mellan biståndsbedömning och volymer/kostnader, liksom en ökad kännedom om de skillnader som fanns mellan handläggare. Handläggarna hade vilket som framkommer även i den tidigare rapporten efterfrågat ett utökat ledningsstöd och tydligare struktur och rutiner, men blev trots detta överraskade av de stora skillnaderna mellan handläggare. I samband med de övriga förändringar som gjordes förändrades även hur sammanräkningen av timmar gick till i verksamhetssystemet och kommunen gick över till att i större utsträckning sätta samman omvårdnadsinsatser i så kallade insatspaket (till exempel morgon- eller kvällspaket för omvårdnad), vilket ytterligare minskade de beviljade timmarna. Därefter skedde ytterligare ledningsförändringar. Den nya enhetschefen avslutade sin anställning efter en tid, och även gruppchef och myndighetschef/avdelningschef byttes ut. Även många handläggare valde att avsluta sina tjänster under De många förändringarna uppges ha bidragit till en känsla av otrygghet och osäkerhet bland medarbetarna. I början av 2014 anlitades en enhetschef på konsultbasis. I samband med detta övertog även en ny avdelningschef ansvaret för såväl äldreenheten som enheten för funktionshinderomsorg. Avdelningschefen har övergripande budgetansvar och ansvar för mål och styrning. Avdelningschefen ansvar för de fasta kostnaderna inom äldre- och funktionshinderomsorgen, till exempel särskilda boenden för äldre. De två enhetscheferna ansvarar på delegation för rörliga kostnaderna inom varje enhet, främst bestående av personalkostnader. Under intervjuerna framkommer att situationen på äldreenheten stabiliserades under Den inhyrda enhetschefen fokuserade på att skapa en tydlig struktur och trygghet kring handläggarna, genom en aktiv närvaro och minskad toppstyrning av enheten. Bland annat revideras riktlinjerna och tidsschablonerna på nytt ( ), till vad som uppfattades vara en välfungerande nivå. Järfälla kommun 5 av 19

8 Ett arbete med att följa upp beslut påbörjades, utifrån den bristande systematik i uppföljning som hade konstaterats. Så kallade omprövningslistor togs fram i syfte att minska antalet ej uppföljda beslut. Ett omfattande rekryteringsarbete pågick under nästan hela 2014, i syfte att ersätta de individer som lämnat samt utöka antalet handläggare något. Sammantaget gjordes drygt 20 rekryteringar. I samband med detta sågs rutiner för introduktion av nyanställda över. Även ärendefördelningen förändrades, och den tidigare geografiska uppdelningen frångicks till förmån för en datumbaserad (födelsedatum) fördelning. Utöver nya riktlinjer och tidsschabloner reviderades/skapades även andra rutiner, bland annat för vårdplanering. Målet med arbetet var en ökad samsyn och ökad likabedömning. Dagliga ärendedragningar för handläggarna introducerades samt det gavs möjlighet till juridisk handledning vid tre tillfällen per termin. Ledningen valde även att ta bort möjligheten till förenklad handläggning för tydligare kontroll över de beviljade insatsernas omfattning. I januari 2015 gick den inhyrda enhetschefens förordnade ut och en ny enhetschef tillträdde. Järfälla kommun 6 av 19

9 4. Förutsättningar för biståndsbedömning SoL 4.1. Förutsättningar och arbetssätt äldreomsorg - uppföljning I dagsläget är äldreenheten uppdelad i tre olika team med hemhandläggare samt tre vårdplanerare som är kopplade till varje team. Sammantaget finns 24 årsarbetare handläggare (fördelat på något fler personer, vakanser finns) samt två avgiftshandläggare, en boendesamordnare, en gruppledare och en enhetschef. De nya styrdokument som idag vägleder handläggarna i arbetet uppfattas av ledning och handläggare som tydligare och mer välfungerande. En jämförelse visar även på skillnader mellan de tidigare och de nya riktlinjerna, främst avseende struktur och tydlighet 1. De nya riktlinjerna är enklare att följa och ta till sig. Riktlinjerna riktar sig till allmänheten, vilket medför att de är beskrivande och övergripande, och det är fortfarande omfattande (de innehåller utöver SoL-insatser även LSS, avgiftsuttag m.m.). Möjliga insatser listas, men oftast utan tidschablon. De nya riktlinjerna tydliggör inte på samma sätt att en individuell bedömning alltid ska göras. Inte heller påtalas vikten av genomförandeplaner Kompletterande styrdokument och rutiner uppfattas ha undergått en positiv förändring av handläggarna. Bland annat finns Tillämpningsanvisningar från som tydliggör vad en enskild insats eller insatspaket innefattar samt tidschablonen för den. Tidsschablonerna ger handläggaren stöd inför beslut om insats. Även övriga rutiner som har utvecklats bedöms ge stöd vid sidan av riktlinjerna. De dagliga ärendedragningar som hålls ger enligt intervjuerna ett bra stöd. Handläggare behöver närvara vid minst ett tillfälle per vecka, och samtliga beslut över 120 timmar samt beslut utanför riktlinjerna måste behandlas. Till skillnad från föregående genomlysning upplever handläggarna i dagsläget att ärendedragningarna ger ett bra stöd i det dagliga arbetet och syftet med ärendedragningarna är tydligt. Därtill ger ärendedragningarna en ökad trygghet i arbetet och en förståelse för att den enskilde handläggaren inte står ensam om en bedömning. Stödet uppifrån upplevs därigenom som tydligare än tidigare, men det ges uttryck för att ärendedragningarna kan utvecklas ytterligare och att det finns mer att arbeta på för en ökad likabedömning. Därtill framkommer att handläggare uppfattar sitt arbete avhängigt att ärendedragningar blir av. Om en ärendedragning ställs in behöver arbetet omplaneras, dels eftersom vissa beslut endast får tas av chef och dels att handläggarna är i behov av kollegors åsikter kring enskilda fall för beslut. Vidare har handläggarna haft möjlighet att få juridisk handledning. Handledningen uppfattas generellt som positiv och ett stöd för komplicerade juridiska 1 I en tjänsteskrivelse daterad beskrivs syftet med nya riktlinjer och hur de är strukturerade, vilket tydliggör tanken bakom. Järfälla kommun 7 av 19

10 frågeställningar, men det förs fram att dokumentation och uppföljning av handledningen kan förbättras för en starkare koppling till det dagliga arbetet. Nyligen har kollegiegranskning införts men det bedöms för tidigt ännu för att kunna uttala sig kring effekterna av denna rutin, se internkontrollplan för I internkontrollplanen finns även andra typer av kontroller som syftar till att säkra och utveckla biståndsbedömningen. Ärendebelastningen upplevs inom enheten som hög men rimlig och flertalet handläggare menar att ärendemängden har minskat. I snitt fattas ca 175 beslut om hjälp i hemmet SoL per månad på enheten. Hög sjukfrånvaro men framförallt vakanser uppges utgöra ett problem. Handläggarna för fram att de ofta måste täcka upp för varandra, enligt ett rullande jourschema. Sammantaget konstateras att den tidigare bilden av Järfälla som en generös kommun har förändrats internt. Idag uppges insatserna vara mer rimliga än tidigare, jämfört med såväl tiden strax innan som strax efter den tidigare genomlysningen. Inom handläggargruppen finns inte heller längre någon uttalad föreställning om generös biståndsbedömning utifrån politiska ambitioner, såsom det fanns tidigare Ledningsstruktur och -stöd Som nämns ovan har ledningsstrukturen förändrats. Det finns numera en gemensam avdelningschef för äldre- och funktionshinderomsorgen med en respektive enhetschef under. Därtill finns gruppledare inom enheterna. Det framgår av intervjuer att det har funnits en viss otydlighet i vilket ekonomiskt ansvar som åligger enhetscheferna, bland annat på grund av att chefsbyten samt skillnader i verksamheternas innehåll. Efter ett antal ledningsförändringar uppges nu att ledningen för enheten har börjat stabiliseras, särskilt under den tid som en enhetschef på konsultbasis fanns tillgänglig. En ny enhetschef tillträdde nyligen, med erfarenhet från organisationen/kommunen sedan tidigare och för närvarande finns en tf. gruppledare på plats medan en ordinarie inväntas. Överlag ges uttryck för positiva förväntningar på framtiden. Handläggarna framhåller att arbetet vid flertalet tillfällen under de gångna åren har avstannat periodvis i samband med ledningsförändringar. Handläggarna ger uttryck för att ledningskulturen har förändrats avsevärt, och att de idag inkluderas i utvecklingsarbetet på ett tydligare vis. Även kulturen inom medarbetargruppen uppfattas ha förbättrats. Det kollegiala stödet beskrivs som starkt. Ett arbete med att förbättra introduktion för nya medarbetare har gett goda effekter enligt nyanställda handläggare. Det är av vikt av även framgent kunna fortsätta med en god introduktion med den nya enhetsledningen Processer och insatser i verksamhetsystemet Handläggarna ser positivt på att de idag själva behöver ta ställning till det totala antalet beviljade timmar för en brukare. På så vis kan de bedöma skäligheten i Järfälla kommun 8 av 19

11 behov och beslut. Det upplevs inte vara en omfattande arbetsinsats, men ger handläggarna kontroll över beslutets totala omfattning. Vidare, handläggarna för fram att de så kallade insatspaketen bidrar till en bättre överblick av helheten. Likaså framkommer det under intervjuerna att de nya tidsschablonerna ses som mer rimliga och att fokus på tid inte är lika påtagligt i dagsläget som tidigare. I intervjuerna efterfrågas ett system för att följa upp utförda timmar hos utföraren genom Mobipen, för att som handläggare få en tydligare överblick av beviljad tid i relation till utförd tid Jämförelse mellan handläggare äldreomsorg Vid en jämförelse över fattade beslut över tid framkommer att det genomsnittliga antalet beviljade timmar per handläggare inom äldreenheten har minskat under perioden. Vidare, skillnaden (se standardavvikelsen och spannet) i antalet beviljade timmar per brukare och månad har minskat mellan handläggare, se tabell nedan. Minskningen var som kraftigast fram till 2014, avseende både medelvärde och standardavvikelse. Standardavvikelsen/spannet och medelvärdet ökade återigen något Jämförelsen avser beslut fattade i januari 2012, 2013, 2014 samt Tabell 1: Genomsnittliga antal beviljade timmar per beslut och handläggare, fattade beslut i januari 2012, 2013, 2014 och Äldreomsorg Medel 33,59 38,65 29,99 33,00 Max 92,00 98,04 47,71 59,90 Min 16,00 21,11 13,56 10,30 Spann lägstahögsta 76,00 76,93 34,15 49,60 Standardavvikelse 2 21,85 20,02 8,31 14,00 Förändringarna mellan åren följer i stort den utveckling av arbetssätt som beskrivs ovan. Att skillnaderna har ökat något mellan 2014 och 2015 kan troligtvis förklaras av förändrade riktlinjer till del, men det är en utveckling som bör fortsätta följas framöver. Det kan vidare konstateras att spannet mellan högsta och lägsta handläggare är stort, oavsett den minskande trend som har varit är detta ett fortsatt arbetsområde Reflektioner Inom äldreenheten har ett utvecklingsarbete pågått under flera år. Arbetet bedöms ha strukturerats under senare tid, varvid nya riktlinjer och tidsschabloner har skapats. De nya riktlinjerna utgör ett tydligare stöd i handläggningsprocessen än 2 Standardavvikelse är ett statistiskt mått på hur värden i en datamängd avvikelser från medelvärdet. En låg standardavvikelse tyder på en låg avvikelse/låg spridning. En hög standardavvikelse betyder på samma sätt en stor spridning/stor avvikelse från medelvärdet. Järfälla kommun 9 av 19

12 tidigare riktlinjer. Likabedömning och samsyn uppfattas idag vara ett prioriterat område, utifrån de rutiner, planer och diskussioner som förekommer på enheten. Strukturer har skapats för att främja likabedömning, bland annat i form av ärendedragningar och handledning. Detta bekräftas även av beslutsstatistisk som visar mindre diskrepans mellan handläggarnas beviljade timmar. Det bedöms dock vara av vikt att dessa strukturer och rutiner utgör ett fortsatt prioriterat område, eftersom det fortfarande finns skillnader mellan handläggare i bedömningar. Den skillnad som finns mellan lägsta och högsta medelvärde är stor. Den tidigare insatskartan och automatiska sammanräkningen av timmar i verksamhetssystemet har setts över. Handläggarna har idag en tydligare överblick av totalt antal timmar i ett beslut och använder sig i större utsträckning av insatspaket. Detta bedöms ge goda förutsättningar för att biståndsbesluten svarar mot det faktiska behovet av stöd, samt förhindra oriktig en volymökning. Handläggarnas delaktighet har ökat under den nya ledningen, vilket bedöms stärka såväl medarbetar- som ledningskulturen. I takt med starkare strukturellt stöd har tryggheten och beslutssäkerheten ökat inom handläggargruppen Enheten för funktionshinderomsorg - handläggningsprocessen Inom enheten för funktionshinder arbetar 21 personer, fördelade på tre områden: barn, vuxna och socialpsykiatri. Inom enheten arbetar även avgiftshandläggare och boendesamordnare. Enheten hanterar SoL-ärenden för personer under 65 år, vilket främst handläggs av tre i personalen. Riktlinjerna för SoL är detsamma oavsett ålder på brukaren, vilket innebär att äldreenhetens riktlinjer är gällande även för de handläggare inom enheten för funktionshinder som arbetar med hemtjänstinsatser enligt SoL. När brukare fyller 65 år förflyttas de till äldreenhetens handläggare. Övergången upplevs stundtals fungera mindre väl eftersom att det uppfattas att rutinerna hos enheterna skiljer sig och därigenom försvårar en smidig förflyttning. Enligt den rutinbok daterad som finns på enheten ska överlämnade handläggare delta vid mottagande teams ärendedragning, men det är oklart om detta även gäller vid övergång till annan enhet. Liksom äldreenheten har handläggarna på enheten för funktionshinder regelbundna ärendedragningar, i deras fall en gång per vecka. Ärenden över 120 timmar samt ärenden som går utöver schablonerna måste tas upp på ärendedragningarna. Ärendedragningarna uppfattas bidra till ökad samstämmighet och till ökad kvalitet i beslutet. Likaså har handläggarna juridisk handledning tre gånger per termin. Handledningen uppfattas som stödjande för arbetet, inte minst då det framhålls att ärenden över tid upplevs har blivit allt mer juridiskt komplexa. Gruppchefen uppges ge stöd i det dagliga arbetet och i prioriteringsfrågor. I enhetens internkontrollplan framhålls att bland annat stickprov och kollegiegranskningar ska genomföras i syfte att säkra handläggningsprocessen. Järfälla kommun 10 av 19

13 Det framhålls under intervjuerna att enheten har arbetat med att tydliggöra rutiner i en rutinhandbok samt att underlätta handläggningen genom förtydligande av utredningsarbetet i verksamhetssystemet, bland annat genom frastexter. Det uppfattas som att enheten jämförelsevis har kommit långt i sitt arbete, även om utvecklingsarbete kontinuerligt pågår. I likhet med äldreenheten fördelas ärenden efter datumdelning. Ärendebelastningen upplevs inom enheten som hög men rimlig. Flertalet handläggare menar att ärendemängden har minskat och att den kan variera beroende på period under året. I snitt fattas ca 25 beslut om hjälp i hemmet SoL på en månad inom enheten och de tre handläggare som främst arbetar med SoL under 65 år har ca 80 pågående ärenden. Ett problem som lyfts fram tydligt är problemet med hög sjukfrånvaro och vakanser som ännu inte har tillsatts. Detta innebär att handläggarna måste täcka upp för varandra enligt ett rullande jourschema. Enheten har haft en stor personalomsättning under de senaste åren. Även inom enheten för funktionshinderomsorg brister uppföljning och omprövning av beslut. Det framhålls att det saknas en strategi liksom tillgänglig arbetstid för att få arbetet genomfört, se vidare kapitel Jämförelse mellan handläggare funktionshinder En jämförelse har gjorts av beviljade timmar i snitt över tid samt av beviljade timmar per handläggare. Det framgår att det finns tydliga skillnader i beviljade timmar per handläggare samt i hur skillnaderna ser ut mellan åren. Under 2013 och 2014 ökade antalet beviljade timmar i snitt (medelvärdet) liksom att spannet mellan den handläggare som beviljade högst antal timmar i snitt och den som beviljade lägst antal i snitt ökade. Även standardavvikelsen ökade under dessa år. Det kan konstateras att skillnaderna mellan handläggare genomgående är stora. Tabell 2: Genomsnittliga antal beviljade timmar per beslut och handläggare, pågående beslut per 30 april 2012, 2013, 2014 och Funktionshinderomsorg Medel 74,04 126,66 126,65 79,54 Max 16,75 21,88 9,32 15,91 Min 39,63 44,93 44,21 37,38 Spann högstalägsta 57,29 104,78 117,33 63,63 Standardavvikelse 17,81 24,94 33,09 15, Reflektioner Handläggningsprocessen inom enheten för funktionshinder har liknande strukturella förutsättningar som äldreenheten i flera fall, i form av gemensamma riktlinjer och tidsschabloner, regelbundna ärendedragningar och handledning. Enheten har dock inte varit föremål för motsvarande genomlysning som Järfälla kommun 11 av 19

14 äldreenheten. Diskrepanserna mellan handläggare varierar kraftigt mellan åren, och det ges under intervjuerna uttryck för en mer begränsad samsyn och följsamhet till riktlinjerna. Även om det utifrån arbetets och brukarnas förutsättningar kan finnas skäl till något större variationer mellan den beviljade tiden i snitt mellan handläggare kan vi inte se att en skillnad av denna grad kan motiveras. Arbetet med att skapa samsyn för samtliga SoL-handläggare inom förvaltningen bör således fortsätta Volymutveckling över tid Sedan 2012 har antalet utförda timmar hemtjänst minskat tydligt, inom såväl äldresom funktionshinderomsorgen. Inom äldreomsorgen var minskningen som störst mellan 2012 och 2013, se diagrammet nedan. Mellan 2012 och 2014 uppgår minskningen till ca timmar på helhårsbasis. Detta motsvarar ca 17 procent av det totala antalet timmar Under det senaste året, 2014, kan även noteras att antalet utförda timmar har planat ut över året. Diagram 1. Antal utförda timmar hemtjänst, äldreomsorg, Även inom funktionshinderomsorgen har antalet utförda timmar minskat mellan 2012 och På helårsbasis uppgår minskningen till ca timmar, se diagram. Detta motsvarar ca 20 procent av totalt antal timmar Järfälla kommun 12 av 19

15 Diagram 2. Antal utförda timmar hemtjänst, funktionshinderomsorg, Uppföljning och volymutveckling Uppföljning av beslut är en viktig del i myndighetsutövningen. Uppföljning syftar till att säkerställa att det fattade beslutet tillgodoser det aktuella behovet samt till att möjliggöra för att korrigera beslut som inte längre stämmer överens med aktuellt behov. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 2006:5 ska uppföljning ske då förhållandena ändras och hjälpbehovet påverkas, eller minst en gång per år. I den tidigare genomlysningen konstaterades brister och ett arbete med att följa upp besluten påbörjades. Uppföljning av ärenden har även varit föremål för en revisionsgranskning i vilken stora brister identifierades. Trots att en handlingsplan togs fram samt att extra resurser tillsattes har arbetet inte haft önskad effekt, eftersom det fortfarande finns ett stort antal ej uppföljda beslut, främst på grund av tidsbrist och avsaknad av en gemensam rutin. De extraresurser som enheten tillsatte har främst täckt upp för vakanser och frånvaro inom ordinarie personalstyrka. Inom äldreenheten har numera hemhandläggarna tagit över uppföljningen av korttidsboende, vilket prioriteras framför andra beslut. Detta framhålls som en fördröjande faktor. Även inom enheten för funktionshinderomsorg finns fortfarande brister i uppföljningen. Under 2014 minskades antalet ej uppföljda beslut inom äldreenheten från 555 till 377 för hjälp i hemmet SoL. I april 2015 uppgick antalet till 382 st. ej uppföljda beslut. Inom enheten för funktionshinderomsorg uppgick antalet ej uppföljda beslut hjälp i hemmet SoL till 56 st. i april Jämförelse av tidsschabloner I Järfälla kommuns Tillämpningsanvisningar SoL från beskrivs insatser såväl enskilda insatser som insatspaket och ett tidsspann anges för varje insats Järfälla kommun 13 av 19

16 eller insatspaket. För att belysa skillnader i tidsschabloner har en jämförelse gjorts av avlösarservice och ledsagarservice enligt SoL. Tabell 3. Schablontider i jämförelse Järfälla Sundbyberg Uppsala Täby Enköping Håbo Avlösning 1-12 h/mån. 12 h/mån. 24h/mån. 10 h/mån. 12h/mån. 10h/må n. Ledsagning 1-10 h/mån. (olika per insatstyp) Rimlig utsträckning Anges ej 4h/mån. (promenad) 10h/vecka En analys avseende fördelningen av beviljade timmar för de två insatserna har även gjorts i Järfälla. Tabell 4. Fördelning beviljade timmar avlösning i hemmet, gällande beslut oktober 2014 och mars Äldreomsorg. vid behov, 30 min per tillfälle. (tim/mån) Sum. Avlösning ÄO 2015 Avlösning ÄO Av statistiken framgår att majoriteten av besluten ligger på 12 timmar per månad, det vill säga den övre gränsen enligt tidsschablonen. Utan att granska besluten i varje enskilt fall är det svårt att med säkerhet uttala sig om detta, men det kan tyda på att handläggarna beviljar det maximala antalet timmar per automatik. Endast ett fåtal beslut är över tidsschablonen. Inom enheten för funktionshinder är antalet beslut över tidsschablon något högre. Majoriteten ligger dock på tidsschablonens övre gräns. Tabell 5. Fördelning beviljade timmar ledsagning, gällande beslut oktober 2014 och mars Funktionshinderomsorg. (tim/mån) Sum. Avlösning FH 2015 Avlösning FH Järfälla kommun 14 av 19

17 Tabell 6. Fördelning beviljade timmar ledsagning, gällande beslut oktober 2014 och mars Äldreomsorg. (tim/mån) Sum. Ledsagning ÄO 2015 Ledsagning ÄO Inom ledsagning äldreomsorg är spridningen inom de lägre intervallen större. Endast ett fåtal beslut är över tidsschablonen. Motsvarande tabell för funktionshinderomsorgens beslut om ledsagning visar på en annorlunda spridning, trots att riktlinjerna delas av de två enheterna. Inom enheten för funktionshinder finns en stor del av besluten över tidsschablonens övre gräns på 10 timmar. Tabell 7. Fördelning beviljade timmar ledsagning, gällande beslut oktober 2014 och mars Funktionshinderomsorg. (tim/mån) Summa Ledsagning FH 2015 Ledsagning FH Inom hjälp i hemmet har det inte varit möjligt att dela upp statistiken på typ av insats, utan endast som hjälp i hemmet. Se diagram nedan samt tabell i bilaga för fördelningen av timmar för beslut pågående Av tabellen framgår att majoriteten av de drygt besluten är under 20 timmar. Ett stort antal brukare har endast ett mycket lågt antal timmar, varvid de troligen främst har serviceinsatser. Det finns dock ett antal brukare som har mycket höga beslut, på över 100 timmar per månad. Det finns även knappt 20 brukare med beslut över 150 timmar per månad. Järfälla kommun 15 av 19

18 Diagram 3. Fördelning timmar hjälp i hemmet, beslut gällande 30 april 2015, äldreomsorg Inom funktionshinderomsorgen ser fördelningen av antalet timmar ut som följer av diagrammet nedan. Spridningen inom funktionshinderomsorgen är mindre än inom äldreomsorgen. Diagram 4. Fördelning timmar hjälp i hemmet, beslut gällande 30 april 2015, funktionshinderomsorg Reflektioner Det framgår tydligt att volymerna hemtjänsttimmar såväl inom äldreomsorg som inom funktionshinderomsorg har minskat sedan Detta bedöms vara en effekt av de åtgärder som har genomförts inom enheterna för att hindra en omotiverad volymutveckling, öka likabedömningen och förtydliga handläggningsprocessen. Inom äldreomsorgen uppfattas att volymen idag nått rimliga nivåer på längre sikt. Det finns fortfarande ett stort antal beslut som inte har omprövats eller följts upp i tid. Detta är ett avsteg från lagstiftning och ett område som behöver prioriteras framåt. Trots att en handlingsplan togs fram samt att extra resurser tillsattes har arbetet inte haft önskad effekt. Järfälla kommun 16 av 19

19 Jämförelsen av schablontider för avlösning och ledsagning tyder på att Järfällas tidsschabloner är i nivå med jämförelsekommunerna. Med utgångspunkt i kännedom om andra kommuners schabloner bedöms nivåerna vara rimliga. Tidsschablonerna följs huvudsakligen, endast ett fåtal av de granskade besluten överstiger tidsschablonen. Det kan dock konstateras att avlösningen vanligen beviljas upp till den maximala omfattningen enligt tidsschablon. Vidare kan konstateras att majoriteten av brukarna inom äldreomsorgen har beslut som omfattar under 20 hemtjänsttimmar per månad. Det finns emellertid ett relativt stort antal brukare som har omfattande beslut på över 100 timmar per månad, och även över 150 timmar i månaden Kvalitet aktgranskning Under intervjuerna framkommer det att enheterna har fokuserat på att utveckla utredningsarbetet. Handläggarna på enheten för funktionshinder framhåller att de har arbetat mer med hur utredningarna ska formuleras med fokus på motivering av beviljad insats. Äldreenheten har sedan 2014 en ny mall för utredningar i systemet men framhåller att detta fortfarande är ett utvecklingsområde. Vid aktgranskningen konstateras det att majoriteten av de granskade akterna inom äldreomsorgen uppvisar god kvalitet i utredningarna. Utredningarna uppfyller de formella kraven kring bland annat tydligt formulerade beslut och beslut i enlighet med delegationsordningen. Generellt sett går det för en utomstående att skapa sig en bild av den aktuella situationen samt att det föreligger ett behov av stöd. Det finns emellertid variationer mellan utredningar/handläggare, där ett antal av utredningarna uppvisar brister i motiv till insats beviljad insats, varför en insats beviljas utöver schablon eller med bristande tydlighet i varför en insats ska ändras/utökas. Generellt sett tydliggörs inte om behovet kan tillgodoses på annat sätt. Det finns också utredningar där stödbehovet uppfattas någorlunda lika enligt beskrivningen, men där besluten skiljer sig i omfattning. Inom enheten för funktionshinder visar aktgranskningen överlag att de formella kraven på en utredning möts. Det finns dock tydliga skillnader mellan handläggare i utredningens kvalitet och tydlighet. I flera utredningar framgår inte varför den enskilde är i behov av stöd och behovet styrks inte heller via läkarintyg eller andra bedömningar Reflektioner Sammantaget kan konstateras att även om de formella delarna i utredningen finns kan motiv till beslut förtydligas. Det finns även relativt stora individuella skillnader mellan handläggare, men även mellan utredningar av samma handläggare. Järfälla kommun 17 av 19

20 5. Bilagor 5.1. Handlingsplan, Åtgärd Ansvar Status Resurser Klart Nya riktlinjer Enhetschef Påbörjat Gruppledare 30/ Nya rutiner Enhetschef Påbörjat Gruppledare Arbetsgrupp Mobipen vs ProCapita Nya tidsschabloner, annat räknesätt Vårdplanerarnas arbetssätt Omprövningar av beslut Hemtjänstinsats er i SÄBO Anställning av två handläggare Anställning av gruppledare Internkontrollpl an Internkontrollpl an Egenkontroll, akt-granskning Ny utredningsmodell BAS Avdelningschef Påbörjat Arbetsgrupp, systemförvaltare Enhetschef Påbörjat (Väntar på gruppchef) Gruppledare, Enhetschef Påbörjat Gruppledare Vårdplanerare Enhetschef Påbörjat under 2012 Två extra resurser under ca 6 månader Enhetschef Inte på-börjat Gruppledare arbetsgrupp 30/ Under 2013 Senast September 2013 Juni 2013 Uppföljning löpande, December 2013 Sept 2013 Start sista kvartalet 2013 Enhetschef Intervjuer pågår Arbetsgrupp Senast juni 2013 Enhetschef Intervjuer pågår Arbetsgrupp Senast juni 2013 Avdelningschef Avdelningschef Stöd och utvecklingsavd Stöd och utvecklingsavd September 2013 September 2013 Enhetschef Arbetsgrupp Januari 2014 Avdelningschef, enhetschef Arbetsgrupp gruppchef Januari Fördelning hemtjänsttimmar Tabell 8. Fördelning timmar hjälp i hemmet, beslut januari 2015, äldreomsorg Antal timmar per månad Antal beslut Procent av totalen ,63% ,13% ,25% ,75% ,25% ,25% Järfälla kommun 18 av 19

21 ,38% ,88% ,38% ,25% ,63% Tabell 9. Fördelning timmar hjälp i hemmet, beslut 30 april 2015, funktionshinderomsorg Antal timmar per månad Antal beslut Procent av totalen ,05% ,38% ,99% ,49% ,40% ,49% ,40% ,40% ,30% ,10% ,00% Järfälla kommun 19 av 19