Rådgivningsrapport. Järfälla kommun. Analys av volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen. Oskar Lannerhjelm Joanna Hägg Margareta Irenaeus

Transkript

1 Rådgivningsrapport Oskar Lannerhjelm Joanna Hägg Margareta Irenaeus Mars 2013 Analys av volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen Järfälla kommun

2 Innehållsförteckning 1 INLEDNING BAKGRUND UPPDRAGET METOD, FÖRUTSÄTTNINGAR OCH AVGRÄNSNINGAR GENOMLYSNING OCH ANALYS EKONOMISK ÖVERSIKT AV ÄLDREOMSORGEN Sammanfattande reflektioner ekonomisk översikt HANDLÄGGNINGSPROCESSEN FÖR BISTÅNDS-BEDÖMNING Handläggningsprocess Processer i verksamhetssystemet Organisation och ledning Kulturella iakttagelser Upplevd ärendebelastning Statistik över handläggare och beviljad tid Sammanfattande reflektioner handläggningsprocess KVALITET AKTGRANSKNING Sammanfattande reflektioner aktgranskning RIKTLINJER FÖR BISTÅNDSBEDÖMNING Jämförelse av riktlinjer Täbys riktlinjer Sollentunas riktlinjer Solnas riktlinjer Stockholms riktlinjer Järfällas riktlinjer Sammanfattande reflektioner riktlinjer IDENTIFIERADE UTVECKLINGSBEHOV SLUTSATSER

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund Socialförvaltningen i Järfälla kommun prognostiserar per sista oktober ett ekonomiskt underskott för 2012 på ca 27 miljoner kr. Underskottet bedöms huvudsakligen ha uppstått inom äldreomsorgen. En ökad volym inom hemtjänstverksamhet och externt köpta platser i förhållande till budgeterad volym, antas vara huvudskälen till det prognostiserade resultatet. Sammantaget står detta för ca 20 miljoner kr av underskottet. Med anledning av ovanstående önskar förvaltningschefen göra en genomlysning av myndighetsorganisationens direktiv, styrning och arbetssätt för att därigenom få ett underlag för beslut om eventuella åtgärder. 1.2 Uppdraget Genomlysningen syftar till att utreda möjligheterna att påverka nuvarande volymutveckling inom äldreomsorgen. Målsättningen och förväntningarna är att identifiera förbättringsområden och i förekommande fall effektivisera kostnadsutvecklingen samt säkra kostnadskontrollen. Målsättningen är dessutom att sådan genomlysning ytterligare säkrar nämndens myndighetsutövning. Områden och processer som kommer belysas är: Genomlysning av handläggningsprocessen och dess konsekvenser för volymutvecklingen i Järfälla Handläggningsprocessens följsamhet till nationellt och lokalt regelverk Järfällas lokala regelverk för biståndsbedömning samt jämförelse mot andra kommuners Identifiera utvecklingsbehov i handläggningsprocessen och föreslå eventuella förändringsåtgärder 1.3 Metod, förutsättningar och avgränsningar Uppdraget genomförs i form av studie och analys av biståndsbedömningen, såväl via direktiv och riktlinjer som via den faktiska ärendegången. Arbetsgången vid handläggning och i verksamhetssystemet kommer att belysas. Handläggningsprocessen analyseras genom såväl intervjuer med ledning och handläggare, som genom studie av eventuell dokumentation kring processens utformning och analys av intern statistik på handläggarnivå. En aktgranskning kommer därtill att genomföras i syfte att säkerställa kvaliteten i utredningarna. Ledningens möjligheter att säkerställa korrekt handläggning kommer särskilt att beaktas. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 2 av 18

4 genomför en jämförelse avseende ändamålsenligheten i riktlinjerna med 4 5 kommuner, som bestämts tillsammans med uppdragsgivaren till Solna, Stockholm, Sollentuna och Täby. Jämförelsen avser belysa insatsutbudet, tidsschabloner samt eventuella skillnader i de specifikationer för vem som kvalificerar sig för insats. Även offentlig statistik inom äldreomsorg kommer att analyseras. Iakttagelser kring utvecklingsbehov av handläggningsprocessen som gjorts under genomlysningen diskuteras tillsammans med berörda i en workshop innan förslag till eventuella förändringar av nuvarande process utarbetas. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 3 av 18

5 2 Genomlysning och analys 2.1 Ekonomisk översikt av äldreomsorgen Som anges i bakgrunden till detta uppdrag prognostiseras ett underskott inom socialförvaltningen i Järfälla kommun, till stor del hänförligt till äldreomsorgens kostnader för hemtjänst och särskilt boende. En nyckeltalsanalys baserat på statistik från Socialstyrelsen, Kommun- och landstingsdatabasen Kolada med flera har gjorts i syfte att vidare belysa den ekonomiska situationen. En andra nyckeltalsjämförelse med speciellt utvalda kommuner har också genomförts med hjälp av offentlig statistik från Kolada, i detta fall med Sollentuna, Täby, Stockholm och Solna enligt uppdragsgivarens önskemål. Även jämförelser med länet har inkluderats. Siffrorna avser 2011 om inte annat anges. Den nyckeltalsanalys som har genomförts visar att Järfälla har gynnsamma förutsättningar för att bedriva äldreomsorg. De bedriver idag äldreomsorg till en kostnad något under den förväntade. De kommuner som är mest lika Järfälla ur ett strukturellt perspektiv 1 bedriver äldreomsorg till en kostnad strax över denna grupps förväntade standardkostnad. Analysen visar vidare att kostnadsavvikelsen för äldreomsorgen har minskat under senare år. Järfälla har således närmat sig den förväntade standardkostnaden och jämförelsekommunernas kostnad. Den ökade kostnaden för äldreomsorgen i Järfälla går i nyckeltalsanalysen bland annat att utläsa genom att kostnaden för hemtjänst per brukare har ökat med 66 procent sedan Därtill framkommer att Järfällas andel av invånare 65+ beviljade hemtjänst har ökat sedan 2006 och ligger över såväl jämförbara kommuner som riket och länet. I Koladas nyckeltalsjämförelse framkommer vidare att Järfällas kostnad för hemtjänst per invånare 65+ överstiger Sollentunas (med 30 procent), Solnas (med 13 procent) och Täbys (med 7 procent). Kostnaden i Stockholm överstiger Järfällas med 10 procent per invånare. Det kan också noteras att kostnaden i Järfälla mellan år 2009 och år 2011 har ökat betydligt mer än i övriga fyra önskade jämförelsekommuner. Jämfört med den genomsnittliga kostnaden för hemtjänst per invånare 65+ i Stockholms län 2 överstiger Järfällas kostnad länets med 40 procent. Avseende antalet beviljade/beräknade hemtjänsttimmar per brukare kan det konstateras att Järfälla har det högsta talet av jämförelsekommunerna och länet för Analysen visar exempelvis att Järfälla beviljar 24 procent fler timmar per brukare jämfört med Sollentuna och 20 procent fler timmar än länet i genomsnitt. Skillnaden jämfört med Solna och Stockholm är 2 respektive 9 procent fler beviljade timmar. Data för Täby saknas. Skillnaden med riket i stort uppgår till 55 procent fler beviljade timmar per brukare i Järfälla. 1 Sollentuna, Kungsbacka, Mölndal, Täby, Södertälje, Luleå och Nacka. 2 Ovägt medel Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 4 av 18

6 Nyckeltalsanalysen visar vidare att kostnaden för särskilt boende per brukare har minskat under de senaste åren och är lägre än i övriga jämförelsegrupper. Kostnaden per brukare är lägre i Järfälla än i länet och de valda jämförelsekommunerna Skillnaden är 16 procent lägre gentemot länet och 25 procent lägre gentemot Solna (som är dyrast). Även när lokalkostnader exkluderas ligger Järfälla betydligt lägre än de övriga kommunerna och länet i kr per invånare 65+. Totalt sett har Järfälla även en lägre andel invånare 65+ i särskilt boende är under övriga jämförelsekommuner. Som ovan nämnts visar Socialnämndens delårsrapport avseende äldreomsorgen för 2012 på ett underskott i ordinärt boende främst hänförligt till ett underskott på drygt 10 miljoner kronor för hemtjänsten (tertialbokslutet). Underskottet för hemtjänsten på årsbasis för 2012 prognostiserades vid detta tillfälle till 8,1 miljoner kronor, vilket motsvarar hemtjänsttimmar enligt rapporten. Samtidigt rapporterades ett underskott för särskilt boende på drygt 14 miljoner kronor (tertialbokslut) och underskottet för helåret 2012 prognostiserades till dryga 19 miljoner kronor. Underskottet är fördelat på köpta platser och eget äldreboende. Köpta platser svarar för dryga 16 miljoner. Det stora underskottet inom särskilt boende motsvaras inte av ökade kostnader eller ökade volymer i den offentliga statistiken. Särskilt boende har trots högre kostnader per brukare inte redovisat ett underskott för tidigare år (2009 och 2010). Den totala volymen i särskilt boende budgeterades i Järfälla till dygn. Den nya prognosen för helåret 2012 som tagits del av uppgår till dygn. Det kan dock konstaterats att prognosen i jämförelse med budget anger färre än budgeterat i extern regi jämfört med egen regi. Även antalet hemtjänsttimmar prognostiserades vid tertialbokslutet för 2012 högre än budget Sammanfattande reflektioner ekonomisk översikt Järfällas totala kostnad för äldreomsorg har ökat under de senaste åren, vilket bekräftas av såväl nyckeltalsanalyser som Järfällas egen redovisning. Antalet beviljade timmar inom hemtjänsten har ökat och ligger över genomsnittet i länet och över de kommuner som valts ut för en jämförelse. I jämförelsen med riket konstateras att Järfälla ligger 55 procent över antalet beviljade timmar per brukare. De önskade jämförelsekommunerna och Stockholms län ligger även de över rikssnittet. Även den totala kostnaden för hemtjänst räknat per invånare 65+ är högre i Järfälla än i jämförelsekommunerna, exklusive Stockholm. I analysen framkommer även att andelen personer med 65+ med hemtjänst i kommunen har ökat. Däremot är kostnaden för särskilt boende lägre i Järfälla än i jämförelsekommunerna enligt analysen och andelen med särskilt boende har inte förändrats. Den interna redovisningen visar ändå på ett underskott för de senaste åren. Vi har iakttagit att Järfälla separerar kostnaden för externa och interna platser. Oaktat hur fördelningen ser ut och oavsett om ökningen sker på de externa eller interna platser är det volymtrycket totalt som avgör och som kommunen ska möta. Fördelningen är Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 5 av 18

7 emellertid relevant eftersom om det antas att styckkostnaden för de externa platserna överstiger kostnaden för de interna. Budgetantagandet för året innefattade en bild av att kommunen skulle lyckas sänka antalet i särskilt boende, främst på externa platser. Så har inte blivit fallet. Underskottet förstärks på grund av att detta volymtryck främst är hänförligt till de externt köpta platserna. Sammantaget kan det konstateras att volymutvecklingen inte stämmer överens med den budgeterade utvecklingen. Inom hemtjänst beror detta på en ökad volym likväl som på ett ökat antal beviljade timmar per brukare. Underskottet inom särskilt boende beror inte på ökade styckkostnader i sig utan på en volymutveckling och fördelning mellan externa och interna platser som förstärker underskottet. 2.2 Handläggningsprocessen för biståndsbedömning Alla personer som uppfattar sig ha ett behov av stöd har inte rätt till bistånd. Rätten föregås av en prövning genom en formaliserad process, där myndigheten står för bedömningen av hjälpbehovet samt beslutar om lämplig insats enligt vissa regler. Bedömningen görs av en myndighetsföreträdare med professionell kompetens att avgöra vem som har rätt till bistånd och i vilken form denna hjälp ska utgå. De handläggare som har till uppgift att göra denna bedömning och fatta beslut om bistånd är tjänstemän. Fördelningen av bistånd betraktas som myndighetsutövning, vilket i sin tur innebär att handlingen är omgärdad av regler. Reglerna är till för att garantera den enskildes rättssäkerhet i beslutsfattandet och utgör stommen i en byråkratisk process (handläggningsprocessen). Bedömningen av behoven sker ofta hemma hos de äldre. Denna handling kan därmed sägas utgöra ett påtagligt möte mellan det offentliga och det privata. Det är i skärningspunkten mellan den byråkratiska proceduren och de äldres vardagsliv, som handläggningen och det professionella handlandet (handläggningsprocessen) skall genomföras. Handläggningsprocessen i Järfälla har analyserats genom intervjuer med handläggare och ledning, dokumentstudier och en genomgång av verksamhetssystemet. Under analysen har genomgående fokuserats på hur processen uppfattas och på det stöd som finns för att säkerställa att handläggare tillämpar riktlinjer och arbetar enhetligt, i syfte att skapa en förståelse för att belysa om det i processen kan finnas skäl till den volymökning som har skett, samt säkerställa kvalitet och rättsäkerhet för den enskilde Handläggningsprocess Handläggningsprocessen beskrivs översiktligt i tillämpningsreglerna för myndighetsutövning alternativt i rutinerna för förenklad biståndsbedömning. Handläggarna arbetar i verksamhetssystemet Procapita. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 6 av 18

8 I Järfälla arbetar handläggarna utifrån geografisk uppdelning. En handläggare kan således få in alla typer av ärenden och vårdtyngd som finns i dennes område. Ingen uppdelning sker mellan typer av ärenden eller med avseende på vårdtyngd. Således bör ärendefördelningen vara någorlunda överensstämmande mellan handläggarna. Det finns riktlinjer och vissa processbeskrivningar att ta del av, men vid intervjuerna med handläggare uppges att det saknas rutiner för flera insatser och att riktlinjerna inte utgör ett levande dokument i handläggarnas dagliga arbete. Därtill uppfattar handläggarna att de får olika direktiv avseende vad som gäller i olika situationer. Direktiven skiljer sig år beroende på vem som frågas. De handläggare som har arbetat länge på enheten har andra arbetssätt än de som är nyare. Flera av handläggarna, speciellt de nyare, upplever att de saknar handledningsstöd för bedömning och bemötande i svåra situationer. Handläggarna menar dock att de arbetar enhetligt i bedömningsprocessen. De rutiner som finns för att hantera komplexa ärenden är veckovisa ärendedragningar och teammöten. Iakttagelser och intervjuer tyder på att dessa veckomöten inte lyckas säkerställa ett enhetligt arbetssätt inom handläggargruppen. Handläggarna uppfattas ta med sig det som de själva anser bra från mötet och chefsrollen uppfattas svag på mötena. Diskussioner visar att nivån för vad som anses skäligt skiljer sig mellan individuella handläggare samt mellan handläggare och ledning, och resulterar i att schablontider för insatser ibland frångås. Vidare uppges att det saknas rutiner för att gemensamt diskutera rimlighet och skälighet i nivåerna och att detta förhindrar ett gemensamt synsätt. Intervjuer med enhetsledningen uppmärksammar dessa skillnader i biståndsbedömningen mellan handläggare. Det uppges vara så att handläggargruppen under tid har skapat egna rutiner som grupp, men även som individer. Detta har vidare resulterat i att schablontider frångås genom att handläggare detaljstyr insatstiden. Även beställningar utanför det givna systemet, samt egna kontakter och uppgörelser med sjukhus har förekommit enligt ledningen. Detta är utanför handläggarnas gränser. Därtill kan konstateras att det finns en avsaknad av en gemensam utredningsmodell som säkerställer att rätt frågor ställs, enligt intervjuer med enhetsledningen. Uppföljning av beslut ingår som en viktig del i myndighetsutövningen. Uppföljningen syftar till att säkerställa att det fattade beslutet tillgodoser aktuellt behov, samt att möjliggöra för organisationen att korrigera beslut som inte längre matchar det aktuella behovet. För att säkerställa att organisationen har möjlighet att återkommande matcha behov med rätt beslut om insatser, bör tidsbegränsade beslut användas när så är möjligt. Det är, som ovan nämnts, viktigt att dessa följs upp innan de upphör, och att nytt aktuellt beslut fattas som motsvarar det individuella behovet vid det nu aktuella läget. Det framkommer i intervjuerna att uppföljning av motsva- Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 7 av 18

9 rande slag inte systematiskt görs i Järfälla kommun. Tidsbrist anförs som huvudskäl till varför uppföljning av biståndsbeslut till viss del släpar. Riktlinjerna och schablontiderna beskrivs och analyseras utförligare i ett senare avsnitt i rapporten Processer i verksamhetssystemet En genomgång av arbetsgången i verksamhetssystemet Procapita har gjorts tillsammans med handläggare. Genomgången tydliggör att individuella arbetsmönster i systemet föreligger. Enskilda handläggare uppges begagna sig av varierande strategier för att hantera upplevda brister i systemet och handlägga ärenden på ett för dem så fördelaktigt vis som möjligt. har granskat den mall i verksamhetssystemet som används vid utredningarna. Mallen återfinns i form av en så kallad mappstruktur, med en rubrik och mapp för varje delfråga. När handläggaren öppnar en rubrik kan denne bara se och arbeta under den aktuella rubriken. Det går således inte att se vad som har skrivits under tidigare rubriker eller vad som följer efter aktuell rubrik. När handläggaren har behandlat alla rubriker erhålles ett dokument där alla rubriker och det som skrivits under respektive rubrik återfinns Organisation och ledning Enheten var vid uppdragets inledande organiserad med en enhetschef, en programchef samt en myndighetschef som på olika sätt hade ansvar inför handläggargruppen. Enhetschefen var chef för myndighetsutövningen och handläggarprocessen, samt också beställare gentemot utförarna. Myndighetschefen ansvarade för samtliga enhetschefer inom individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och funktionshinderomsorg i Järfälla. Programchefen saknade således personalansvar men hade budgetansvar för enheten. Varken enhetschefen eller myndighetschefen hade således mandat att fatta beslut som infattade enhetens budget. Det framkommer också vid intervjuerna att roll- och ansvarsfördelningen i organisationsleden inte har varit tydlig och att handläggargruppen har lämnats utan stöd. Vidare menas att den tidigare enhetschefen har saknat den kompetens rollen kräver. Vid årsskiftet 2012/2013 omorganiserades enheten och programchefen blev då chef för äldreomsorgen vilket skapade en rakare struktur inför framtiden. En ny enhetschef har tillsats Kulturella iakttagelser Intervjuerna åskådliggör en allmän uppfattning i handläggargruppen om att Järfälla är en generös kommun. Det uppges att det ska vara enkelt för brukaren att komma in i systemet och få sin första insats. Handläggarna ger uttryck för att de har ett uppdrag att säkerställa god levnadsnivå. I riktlinjerna eller i andra policydoku- Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 8 av 18

10 ment saknas dock dylika formuleringar. Istället anges skälig levnadsnivå. Ledningen känner inte till att ett sådant meddelande från politiken ska ha kommunicerats. En markör för den generösa kultur som upplevs råda berör uppfattningen av gränsen mellan ett normalärende och ett tyngre ärende. Uppfattningen kring när ett normalärende övergår till att vara ett omfattande ärende sker först vid ca 150 beviljade timmar per månad. Det kan jämföras med andra kommuner som exempelvis har instruktionen om att vid 100 timmar direkt överväga särskilt boende Upplevd ärendebelastning Ärendebelastningen upplevs av handläggarna ha ökat stort. Ärenden uppfattas som mer komplexa och krävande idag på grund av multiproblematik, kvarboendeprinciper och mer krävande anhöriga. Även enhetschefen nämner att kvarboendeprincipen har lett till att hemtjänst gått från att vara en punktinsats till att mer anta formen av heltidshjälp. Att ett ökat antal timmar beviljas i Järfälla bekräftas i statistiken. Även andelen av den äldre befolkningen med hemtjänst har ökat. Det totala antalet invånare 65+ i Järfälla har ökat under de senaste åren. Sedan 2005 uppgår ökningen till 26 procent i en faktisk antalsjämförelse 3. Ögonblicksbilder av andelen invånare 65+ visar en uppgång till 17 procent år 2011 från 14,7 procent år Den öppna verksamheten anses bidra till att föra in äldre till bistånd trots att det inte behövs, vilket ökar ärendemängden. Även ett ökat tryck från de privata utförarna sedan införande av LOV i kommunen upplevs kunna leda till att beviljade tider utökas samt att fler insatser beviljas Statistik över handläggare och beviljad tid Statistik har inhämtats för oktober månad 2012 avseende insatser enligt SoL och innefattar antal beslut totalt och antal beslut per handläggare. Statistiken omfattar även uppgifter om antal beviljade timmar per handläggare, vilka typer av insatser som besluten avser samt hur stor andel av besluten som är förenklade. Snittider för utredning av ärenden, inklusive de fem längsta utredningstiderna, har också inhämtats på ett övergripande plan. I tabellen nedan följer en sammanställning av utvalda delar av statistiken. Handläggare Antal bifallsbeslut Andel bifallsbeslut Antal beviljade timmar Andel beviljade timmar Snitt beviljade timmar per ärende Handläggare % % 42,4 Handläggare % % 23,6 Handläggare % % 41,4 3 Källa: Kolada 4 Källa: SCB Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 9 av 18

11 Handläggare % % 18,5 Handläggare % % 25,8 Handläggare % % 40,8 Handläggare % % 31,4 Handläggare % % 32,8 Handläggare % % 63,7 Handläggare % % 33,3 Handläggare % % 29,0 Handläggare % % 31,2 SUMMA: % % 35,5 Det kan konstateras att snittet på beviljade timmar per ärende varierar från 18,5 timmar till 63,7 timmar per ärende mellan enskilda handläggare. Detta är en mycket stor diskrepans. Exempelvis står handläggare 9 för 22 procent av den beviljade tiden trots endast 12 procent av bifallsbesluten, vilket förklaras av ett snitt per ärende på nästan 64 beviljade timmar. Handläggare 4 står på motsatt sätt för 14 procent av antal bifallsbeslut men endast för 7 procent av den beviljade tiden, och beviljar i snitt endast 18,5 timmar. Snittet i handläggargruppen är 35,5 timmar per ärende. Baserat på denna statistik är således handläggare 4 betydligt mer restriktiv i antal beviljade timmar i förhållande till handläggare 9 som är mer generös. Detta indikerar skillnader i hur bedömningar görs Sammanfattande reflektioner handläggningsprocess Genomlysningen av handläggningsprocessen kan sammanfattas i ett antal reflektioner kring enhetligheten och tydligheten i biståndbedömningsprocessen. Handläggarna uppfattar själv att de får otydliga och skilda direktiv från ledningen såväl som från kollegor i gruppen. Nya handläggare upplever bristande stöd och tydlighet avseende vad som gäller i olika situationer. Genomlysningen visar att det saknas strukturer för att säkerställa att handläggarna gör lika. Dagens strukturer utgörs bland annat av veckomöten, vilka vi uppfattar vara svaga (ej chefsledda). Liknande resultat av icke-tydliggjorda rutiner och strukturer identifieras för riktlinjer, schablontider och verksamhetssystemet, emedan handläggarna jobbar olika även i dessa hänseenden och i många fall själva avgör hur de ska göra. Den enskildes bistånd kan således bedömas olika beroende på vem som är handläggare. En bristande intern kontroll framkommer tydligt. Därtill kommer uppfattningen bland handläggarna om att Järfälla är en generös kommun, vilket till synes leder till att man i bedömningssituationer hellre friar än fäller. Det nationella regelverket utmanas således sällan. Oavsett huruvida denna uppfattning kan härledas till politiska beslut eller ej kan det konstateras att tanken har fått fäste hos handläggarna. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 10 av 18

12 En möjlig orsak till de strukturella otydligheterna kan således stå att finna i oklarheter i roller och ansvar. Budgetansvar har inte följts av personalansvar, och mandat och roll har således särskilts. Bristande tydlighet på enhetschefs nivå har bidragit till att handläggarna själva upparbetat rutiner. Skillnaderna i hur handläggningen i verksamhetssystemet sker styrker iakttagelsen att det finns skillnader mellan biståndshandläggarna avseende ärendeprocessen. Den mall som finns upplevs detaljerad och splittrad, men bör kunna fungera ändamålsenligt. Vi bedömer dock att nuvarande struktur bidrar till svårigheter för handläggaren att skaffa sig överblick eller en helhetsbild av utredningen innan den har slutförts. Gemensamt kan konstateras att ledningen och organisationen inte säkerställer att deras syn på enhetens uppdrag och rutiner kommer fram, trots att de via riktlinjer, möten och ett verksamhetssystem har möjlighet att säkerställa detta. Sammantaget kan dessa otydligheter och skillnader bekräftas via den statistik som har analyserats på handläggarnivå. Statistiken visar på tydliga skillnader mellan handläggare i beviljad tid per ärende. Skillnaderna kan säkerligen till viss del hänföras till att den geografiska indelningen lett till att vissa handläggare kan ha något tyngre normalärenden. Vi bedömer dock att detta inte kan förklara den stora skillnad som finns. En sådan skillnad kan med stor säkerhet befinnas leda till en oönskad volymökning eftersom det saknas följsamhet till det lokala regelverket. Skulle riktlinjer och rutiner i större utsträckning bidra till att likrikta handläggarnas bedömningsprocess skulle denna skillnad vara av betydligt mindre omfattning. Bristen på systematisk uppföljning av beslut och insatser bedöms också kunna bidra till en hög volym. Om organisationen inte säkerställer att beslut matchar aktuellt behov finns risk för att besluten inte alltid speglar det omvårdnadsbehov som är aktuellt i respektive ärende. Om omvårdnadsbehov ökar finns tendens att utförare signalerar till myndigheten i det aktuella fallet för att säkra att de får ersättning för den tid brukaren behöver för att få sitt behov tillgodosett. I ärenden där behovet minskar, dvs. vid sjukdomstillstånd som förbättras, rehabiliteringsinsatser som givit effekt m.m. står myndigheten risken att motsvarande signaler ej erhålls. Med de individuella eller gruppvisa arbetsmönster som har arbetats fram under en tid anses vi det vara svårt för ledningen att säkerställa att korrekt handläggning sker med nuvarande process. 2.3 Kvalitet aktgranskning Under intervjuerna med ledningen framkom en oro för kvaliteten i utredningarna på enheten. Oron berörde främst bristande analys och beslutsmotivering. Enligt uppgift finns en stödjande mall för innehållet i utredningen, men denna ifrågasätts. En aktgranskning har således utförts. Det konstateras att det i majoriteten av de granskade utredningarna är möjligt för en utomstående att skapa sig en god bild av Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 11 av 18

13 den aktuella situationen samt nå insikt om att det föreligger ett behov av en kommunal insats. I utredningar med hög vårdtyngd uppfattas vanligen insatser och omfattning i förhållande till beskriven situation vara logiska. I flera av utredningarna framgår det att den enskilde, trots omfattande behov av omvårdnadsinsatser, önskar att bo kvar i det egna hemmet. Följaktligen blir besluten om hjälp i hemmet av mycket omfattande karaktär. I ett antal av utredningarna är det svårare att få förståelse för den totala omfattningen av insatserna och det logiska sambandet mellan situationsbeskrivning och beviljad omfattning brister. Trots omfattande insatser kan ett beskrivet behov te sig begränsat för en utomstående. De granskade beslut där den enskilde beviljats stöd som överstiger det beskrivna behovet återfinns vanligen i intervallet timmar per månad. Handläggarintervjuer redogör för hur insatserna sammanräknas. I den så kallade insatskatalogen framgår schablontider för respektive insats. Dessa schablontider markeras och adderas för de beviljade insatserna, till en total beviljad tid. Ingen sammanlagd rimlighetsbedömning eller övervägande görs därefter. Därtill framkommer under aktgranskningen och intervjuerna att många av brukarna får likartade tillägg i form av till exempel apoteksärenden, promenader, ledsagning och inköp, utöver det bedömda omvårdnadsbehovet. Sådana extrainsatser uppfattas rutinmässigt tilläggas, enligt den bild aktgranskningen ger. Totalt kan dessa insatser uppgå till mellan 15 och 20 timmar per månad. Det ska i utredningen framgå motiv till beslut. I de flesta av de granskade utredningarna går motiveringen att utläsa under bedömningsrubriken. I några fall uppfattas beslutet vara schablonmässigt motiverat och tydliggör inte underlaget till att bevilja bistånd. Handläggarna lyfter att gynnande beslut inte i samma utsträckning behöver motiveras. Det finns ingen sådan distinktionsskillnad mellan gynnande beslut och avslagsbeslut i lagstiftning eller lokala tillämpningsanvisningar. Det tydliggörs enbart att motiv till beslut ska finnas Sammanfattande reflektioner aktgranskning Generellt visar aktgranskningen på en god kvalitet i utredningarna. Utredningarna är i majoriteten av fall logiska, möjliga att följa och resulterar i ett motiverat beslut. Emellertid finns utredningar som inte klargör huruvida den totala omfattningen av beviljade insatser är motiverade av det behov som föreligger. Dessa beslut återfinns vanligen i intervallet timmar per månad. Därutöver påvisar granskningen att likartade extratillägg görs som ytterligare ökar antalet beviljade timmar. Den schabloniserade förekomsten av dessa tillägg tyder på att de läggs på utan djupare reflektion och Järfälla skiljer sig i vår uppfattning från andra kommuner. Schablontiden för till exempel tillägget ledsagning uppgår till 12 timmar per månad, vilket har effekt på den totala volymen. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 12 av 18

14 Vidare visar genomgången att handläggarna inte säkerställer att summan av de beviljade insatserna inte överstiger det samlade biståndsbehovet. Detta bidrar kraftigt till höga beviljade volymer enligt vår uppfattning. Järfällas bör således se över hur handläggare summerar enskilda insatser till en total omfattning. Det bör också klargöras att även gynnande beslut ska motiveras i samma utsträckning som avslag. 2.4 Riktlinjer för biståndsbedömning Det är socialtjänstlagen som reglerar rätten till bistånd. Socialtjänstlagen är en så kallad ramlag och definierar inte vilka insatser en person med ett behov av stöd har rätt till. Ansvaret och skyldigheten att tillgodose medborgarnas behov har tilldelats kommunerna. Kommunen har enligt socialtjänstlagen ett särskilt ansvar för att bland annat äldre personer ges möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden med respekt för självbestämmande och integritet. Syftet med denna del av arbetet är att belysa hur Järfälla fördelar den hjälp som äldre har rätt till enligt lag, i form av hemtjänst och särskild bostad, samt jämföra hur de lokala styrdokumenten eventuellt påverkar insatsernas omfattning i förhållande till ett antal utvalda jämförelsekommuner. En kommun har möjlighet att genom politiska riktlinjer tydliggöra hur man i första hand bedömer att socialtjänstlagen skall tolkas vad gäller rätten till bistånd. Vanligen innebär detta att riktlinjerna beskriver vad som skall föreligga i ett ärende för att rätten till bistånd skall anses uppfylld för en viss insats. Riktlinjerna kan även ge direktiv kring vilket insatsval som förordas i vissa situationer samt rimlig/skälig omfattning av desamma. De politiskt beslutade riktlinjerna bör tydliggöra kommunens målsättning med biståndet/insatsen samt som tidigare nämnts, vad som i normfallet skall vara uppfyllt i det individuella fallet för att insatsen skall beviljas. De kan lämpligen också tydliggöra i vilka fall en enskild insats inte är aktuell. Slutligen bör de politiska riktlinjerna även innefatta vad som i normalfallet är den utsträckning en viss insats tillhandahålls, exempelvis inköp beviljas vanligen vid ett tillfälle per vecka. Riktlinjerna bör inte vara så detaljerade att beskriver vilka överväganden och enligt vilken metodik handläggningen skall utföras. För vägledning på denna nivå förordas så kallade tillämpningsanvisningar. Tillämpningsanvisningar utgör med förtjänst förvaltningsorganisationens beskrivning av metod för handläggning, de steg som processen innefattar, innebörd av respektive steg samt tydliggörande kring vilket underlag som krävs för att göra bedömning i ärendet. I tillämpningsanvisningarna kan tjänstemannaorganisationen ytterligare tydliggöra bedömningskriterier, avgränsningar, med mera. Tillämpningsanvisningarna är vanligen inte politiskt beslutade utan bör kunna utvecklas och revideras av tjänstemannaledningen i takt med att ny kunskap och metodik förvärvas. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 13 av 18

15 En sista kategori av styrdokument som kan erfordras för att säkerställa likabehandling och en transparant biståndsprocess är så kallade insatsschabloner. I detta dokument kan kommunen fastslå olika insatsers resursåtgång i normfallet. Schablonerna är vanligen uttryckta i tid, det vill säga hur mycket tid en viss insats vanligen tar att utföra. Schablontider är med fördel politiskt beslutade, men det ankommer på professionen att föreslå rimlig omfattning för respektive insats. I de fall flera insatser beviljas för att säkerställa att den enskilde totalt sett får ett behov tillfredsställt vid ett och samma tillfälle, exempelvis om personen behöver stöd i samband med uppstigning på morgonen, förordas att kommunen ser till rimligheten i tid för det totala behovet. En kommun bör undvika att endast addera summan av de olika insatserna. Det förekommer att kommuner paketerar hjälpen och därefter tidsätter helheten, i syfte att säkerställa att summan av de olika insatsdelarna inte överstiger det aktuella behovet vid hjälptillfället Jämförelse av riktlinjer Tillsammans med uppdragsgivaren beslutades att fyra kommuner i närområdet är av intresse för en jämförelse av regelverk för biståndsbedömning. Dessa fyra kommuner är Solna, Täby, Stockholm och Sollentuna. Jämförelsen ska belysa det politiskt beslutade riktlinjerna för vem som kan få vad, när och i vilken omfattning. Eventuella skillnader i ambitionsnivå som tydliggörs i riktlinjerna kommer att beskrivas. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 14 av 18

16 Täbys riktlinjer Täbys riktlinjer har mycket god struktur. De inledande skrivelserna kring lag, förklaringar och förtydliganden är enkla att följa och tydliga i sin utformning. Denna del uppfattas kunna vara ett stöd för handläggarna. Även insatsbeskrivningarna tydliggör vad som finns och anger en norm, eventuella avgränsningar samt vilket lagrum som avses. De angivna normerna är ofta mycket vida (ofta angiven efter behov ) och avgränsningar saknas i många fall. Häri finns en trolig förklaring till det höga antalet beviljade timmar i Täby. Schablontider i normerna finns för ett antal av serviceinsatserna och uppfattas rimliga. Täbys riktlinjer anger färre insatser än Järfällas, och många av insatserna som återfinns i Järfälla är inbakade i en och samma insats i Täby, eller saknas helt. Järfälla och Täby beviljar flest antal timmar, och de har en kvarboendeprincip tydligt utskriven i riktlinjerna. Denna princip uppfattas inte vara lika tydlig i de tre övriga kommunernas riktlinjer. Sammantaget uppfattas Täbys riktlinjer bidra till de höga beviljade timmarna i kommunen trots sin inledningsvis mycket förtjänstfulla struktur Sollentunas riktlinjer Sollentunas riktlinjer redogör strukturerat för lagrum såväl som för mål. Därefter följer insatserna. Under respektive insats slås det fast vem som har rätt till insatsen, omfattning och avgränsningar. Därtill finns en separat insatskarta i mer detaljerad form. Sollentuna har valt att paketera ett antal av sina insatser i morgon-, kväll respektive natthjälp. Detta riskerar att alla individers hjälpbehov inte inkluderas (någon som behöver mer eller mindre) på erforderligt vis. Det kan vidare konstateras att de är mycket detaljerade för att vara riktlinjer och att de snarare har antagit en form av tillämpningsanvisningskaraktär. Detta riskerar enligt resonemanget ovan att eventuella ändringar måste beslutas politiskt. Riktlinjerna präglas också av värderingar om att inkludera brukare som i många fall uppfattas vara riktade mot utförarna Solnas riktlinjer Solnas riktlinjer uppfattas logiska i sin uppbyggnad. Den politiska visionen och målen i kommunen tydliggörs. Det tydliggörs vem som har rätt till hjälp i hemmet och de olika insatserna specificeras. Respektive insats anges också i tid och frekvens (i de flesta fall). Solnas utbud är något mindre än Järfällas, men i nivå med ett par av de andra jämförelsekommunerna. Tidsschablonerna uppfattas vara i nivå med övrigas. Riktlinjerna preciserar dock vem som har rätt till insatsen, vad som ingår samt vad som inte ingår på ett tydligt sätt. Sammantaget uppfattas detta utgöra ett bra exempel på riktlinjer. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 15 av 18

17 Stockholms riktlinjer Stockholms riktlinjer är mycket omfattande och inkluderar tjänstemannamässig information om handläggningsprocessen. Det är ett juridiskt tungt dokument som är svårt att navigera i för en handläggare. De delar som rör val av insatser ger dåligt stöd till handläggare i beslutssituationer. Skrivningarna är vaga och ger stora tolkningsmöjligheter. Det saknas normer för när en insats är aktuell och för vem. Schablontider tydliggör vad som är tidsnormer för de specifika insatserna. De tidsschabloner som anges för serviceinsatserna är i paritet med övriga jämförelsekommuner. Det ges ingen vägledning gällande personlig omvårdnad Järfällas riktlinjer Järfällas riktlinjer benämns tillämpningsanvisningar men utgör ett politiskt taget dokument. Anvisningarna är omfattande och inkluderar såväl lagrum som beskrivning av handläggningsprocessen. Till skillnad från övrigas redogör de inte för de insatser som erbjuds. Järfällas utbud är istället dokumenterat i tidsschablondokumentet. Insatskartan uppfattas stor och de angivna tiderna är i nivå med övrigas eller något högre. Sammantaget uppfattas Järfällas riktlinjer inte utgöra ett tydligt stöd för en handläggare i en bedömningssituation Sammanfattande reflektioner riktlinjer De jämförda riktlinjerna skiljer sig stort mellan kommunerna. De varierar från att vara korta och konkreta till långa och resonerande, med olika inslag av lagtext. Det uppfattas vara möjligt att synliggöra en skiljelinje mellan kortare riktlinjer (politiska) och dokument mer i form av tillämpningsanvisningar. I jämförelsen har vi utgått från tanken att riktlinjer ska stödja handläggarna i deras arbete genom att tydliggöra kommunens tolkning av rätten till bistånd. Enligt resonemanget ovan uppfattas det positivt att politiker fokuserar på insatser, tider, mål och tydliggörande av för vem en insats finns till. De mer detaljerade handläggningsrelaterade dokumenten kan med fördel beslutas av tjänstemannaorganisationen. Samtliga utvalda jämförelsekommuner beviljar fler timmar än genomsnittet i länet såväl som i riket. Stockholms län ligger högre än riket. Järfälla har en relativt stor insatskarta även jämfört med dessa fyra kommuner. Det saknas även ett tydliggörande av vikten att se till helheten av omfattningen och bedömningen i Järfällas riktlinjer. Vi uppfattar att de inte ger handläggarna det stöd de behöver i en bedömningssituation och att den politiska tolkningen inte tydligt framgår. Det uppfattas finnas skäl till att separera riktlinjer och tillämpningsanvisningar i syfte att öka överskådligheten och läsbarheten i dokumentet. Sammantaget finns endast delvis goda exempel på riktlinjer i urvalet som gjordes. Det är av stor vikt att riktlinjerna har en tydlig och god struktur, såväl som tydliga Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 16 av 18

18 definitioner av vem som har rätt till stöd, om de ska vara till gagn för handläggarna i en beslutssituation. 2.5 Identifierade utvecklingsbehov Sammantaget har ett antal utvecklingsbehov identifierats under analysen. Dessa iakttagelser har diskuterats med samtliga medarbetare och chefer på enheten i en gemensam workshop. Under workshopen konstaterades att handläggarna delar den bild som har presenterats i rapporten. Följande områden bör beaktas. Det har fastställts via intervjuer och statistik att enheten saknar ett enhetligt och professionellt styrt arbetssätt. Det saknas tydliga processer och en klargörande struktur som har till uppgift att säkerställa detta. Den interna kontrollen kan konstateras vara bristande. I sin tur leder denna brist till de observerade diskrepanserna avseende beviljad tid per ärende samt tveksamheter kring rättsäkerheten i biståndsbedömningen. Avsaknaden av systematisk uppföljning av biståndsbeslut kan också lyftas i detta sammanhang. Utöver att vara en rättssäkerhetsfråga utgör diskrepansen en trolig orsak till sammanlagt högre beviljade volymer. Därtill framkommer att enhetens styrning och ledning måste förtydligas. Det är av vikt att organisationsledningen säkerställer att deras bild av hur handläggning ska ske kommer fram och att det finns tydliga riktlinjer för handläggare att luta sig mot. Det är inte handläggarna som ska avgöra hur handläggningen ska gå till utan detta bör klarläggas gemensamt med överordnade chefer. Därtill uppfattar vi att det finns brister i rådande roll- och ansvarsfördelning på enheten. Vi ser positivt på att organisatoriska förändringar har skett på enheten. Jämförelsen av riktlinjer och handläggarintervjuer visar på en mekaniskt konstruerad sammanräkningsprocess med bristande helhetsperspektiv på biståndsbehovet. I kombination med en stor insatskarta och schablonmässiga tillägg bidrar detta till ökade volymer. Järfälla bör i således överväga att tydliggöra att en helhetsbedömning ska göras och eventuellt se över möjligheten att paketera insatser. Regelverkets uppbyggnad i sig kan också bidra till volymökningen. Under workshopen bekräftades och ytterligare förstärktes de iakttagelser som har gjorts. Även förslag på åtgärder, förväntade effekter, och en prioriteringsordning diskuterades med handläggarna. Bland de åtgärdsförslag som diskuteras som viktigast i prioriteringen kan nämnas möjligheten att paketera insatser i form av morgonhjälp, kvällshjälp etc., eller möjligheten att själv fylla paket med de nödvändigaste insatserna. Mobipen och Procapita ska stämma överens. Därtill diskuteras vikten av tydligare riktlinjer som ger faktiskt stöd till handläggarna i bedömningssituationer, i kombination med en mer närvarande chef. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 17 av 18

19 3 Slutsatser Det kan konstateras att det finns möjligheter att påverka volymutvecklingen inom äldreomsorgen. Vi uppfattar att följande områden har störst effekt och förordar att insatser riktas gentemot dessa. Bred insatskartan och automatisk sammanräkning av tid leder till stora bedömda biståndstider. Bristfällig styrning, oklara arbetsprocesser och otydliga riktlinjer som inte lyckas ge handläggarna det stöd som kan förväntas. Bristande intern kontroll har resulterat i stora diskrepanser mellan handläggare, vilket ur vår erfarenhet bidrar till ökade volymer. Bristande uppföljning av beslut och insatser riskerar att ytterligera bidra till detta. Bristande struktur och bristande tydlighet i hur enheten ska se på uppdraget bidrar till att förstärka skillnader i arbetssätt. Vi förordar att Järfälla påbörjar ett arbete i syfte att åtgärda de brister som identifierats under ovanstående punkter, då vi bedömer att nuvarande situation leder till såväl högre kostnader än vad som bedöms vara nödvändigt som brister i rättsäkerhet och kvalitet i myndighetsutövningen. Volymutveckling och biståndsnivåer inom äldreomsorgen 18 av 18