Granskning av byggnation av Falkhallen Falkenbergs kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av byggnation av Falkhallen Falkenbergs kommun Leif Johansson

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Uppdrag Syfte och metod Allmänt Konsulter Upphandling av konsultuppdrag - projektering Projektorganisation Politisk organisation/beslutsgång Tjänstemannaorganisation Upphandling av entreprenörer Upphandlingsföreskrifter Anbudsunderlag Värderingsgrunder vid prövning av anbud Ekonomisk bedömning av anbudsgivare Entreprenader Administrativa rutiner Attesträtt Rapportering Investeringsutgift Investeringsbedömning Anslaget i budget Kf (tkr) Betalning fakturering Säkerheter/garantier Ansvar Färdigställandetid Vite Försäkring Framtida driftkostnader...14

3 1 Sammanfattning Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av revisorerna i Falkenbergs kommun granskat byggnationen av Falkhallen. Våra synpunkter sammanfattas enligt följande: -Kommunfullmäktige beslutade att utöka investeringsanslaget för projektering, rivning, byggnation samt index från totala 100 mkr till 135 mkr. I 2009 års investeringsbudget ingick byggnationen av Falkhallen med ett belopp uppgående till totalt 145,8 mkr. Inventarier och utrustning + konstnärlig utsmyckning ingår ej i detta belopp, utan har en separat budget på 10 mkr + 1 mkr. I dagsläget (mars/april 2010) uppges slutlig investeringsutgift för byggnationen uppgå till i storleksordningen 152 mkr. Till detta ska läggas en kreditivkostnad på 5,1 mkr som ej fanns med i ursprunglig kalkyl. -Hur bedömningen av anbudsgivares ekonomiska ställning går till anges inte i förfrågningsunderlagets administrativa föreskrifter. Kommunen har inte krävt någon upplysning via exempelvis UC eller annat kreditupplysningsföretag. Vi förordar att anbudsgivare i framtida upphandlingar ska redovisa en extern bedömning av sin ekonomiska ställning genom utdrag från exempelvis UC Risk, som är ett system för kreditvärdering av svenska företag. Indelning sker i riskklasserna 1-5, där 1 innebär hög risk och 5 lägsta risk att komma på obestånd inom en tvåårsperiod. -Anbudstiden gick ut Vår bedömning är att kommunens utvärdering av anbuden, utförd via Hifab, har skötts på ett tillfredsställande sätt. Ett av anbuden för hissentreprenader (Otis AB) var för sent inkommet varför utvärdering ej skett. Bolaget har skickat ett brev med tillhörande anbud daterat Kuvert med poststämpel som styrker för sent inkommen handling saknas dock, vilket vi ser som en brist. -Vi kan konstatera att kommunen saknar upparbetade rutiner för rapportering av större investeringsprojekt, vilket vi finner anmärkningsvärt. Under hela byggtiden har det varken lämnats eller efterfrågats någon skriftlig eller muntlig rapportering till/från kommunstyrelsen eller tekniska nämnden, något som vi ställer oss kritiska till. Ej heller FaBo har efter övertagandet ( ) lämnat någon rapportering direkt till kommunstyrelsen utan FaBo har informerat ekonomikontoret och stadsbyggnadskontoret samt den egna styrelsen. -Vi har utfört en kontroll av upprättad betalningsplan. Betalningar har utförts enligt planen utom för NCC Mark där beloppen på erhållen faktura och upprättad betalningsplan skiljer sig åt. Enligt betalningsplanen ska 10% av fakturabeloppet innehållas till efter slutbesiktning och avhjälpande av fel. Till och med den fjärde fakturan innehöll kommunen ej dessa 10%, men från och med faktura nummer fem innehölls 10% + tidigare ej innehållet belopp. Kommunen innehåller fortfarande 100 tkr för felavhjälpning och färdigställande. 3

4 2 Uppdrag Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av revisorerna i Falkenbergs kommun granskat byggnationen av Falkhallen. 3 Syfte och metod Syftet med granskningen har varit att följa entreprenaden från beslut till färdigställande. Granskningen har inriktats på följande kontrollmål: -Beslutsunderlag i form av investerings- och driftkalkyler. -Upprättande av administrativa föreskrifter förfrågningsunderlag -Upphandling av projektörer, tillämpning av LOU. -Projektorganisation; beslutsgång tjänstemannaorganisation -Upphandling av entreprenörer; anbudsunderlag - granskning av inkomna anbud, LOU. -Ekonomisk bedömning av anbudsgivare -Administrativa rutiner; attesträtt och delegationsordning, utbetalningsrutiner, säkerheter/bankgarantier, försäkringar m m. -Framtida driftskostnader -Rapportering till den politiska ledningen -Stickprovskontroller Granskningen har genomförts genom att vi följt ärendegången via kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Vi har även haft kontakt med byggledningskonsult Björn Karlsson på Hifab Byggprojektledaren AB (Hifab) samt tagit del av aktuella dokument, protokoll, anbudshandlingar m m. Vidare har intervjuer skett med beställarens ombud Lars-Erik Lundin och byggnadsassistent Maria Nylander vid Stadsbyggnadskontoret. Kontakter har även förekommit med FaBo s VD Thomas Brynås. Rapporten är sakavstämd med berörda tjänstemän. 4 Allmänt Uppförandet av en evenemangshall/idrottshall i Falkenberg har varit en aktuell fråga under en stor del av 1990-talet. Alternativa placeringar av en hall har varit föremål för utredningar. 4

5 Kommunstyrelsen beslutade vid sitt sammanträde att utreda och kostnadsberäkna en nybyggnation av evenemangshall/idrottshall inom kv Krispeln, Igeldammen och Nyhemsplan. Rivningslov för befintliga byggnader (Visningshallen) beviljades Utifrån ett funktions- och lokalprogram, framtaget i februari 2004 av en arbetsgrupp med Björn Karlsson som medverkande konsult, utlystes en arkitekttävlan i april 2004 där White Arkitekter utsågs till vinnare. Upphandling av konsulter för projektering utfördes under senare delen av 2005 (se nedan pkt 5.1). Projektering utfördes under Hifab AB upprättade administrativa föreskrifter förfrågningsunderlag för blivande generalentreprenör och underentreprenörer daterat Anbudstidens utgång var Bruttoarea (BTA) ca m2. BRA-yta m2. 5 Konsulter 5.1 Upphandling av konsultuppdrag - projektering Ledstjärnorna inom lagen för offentlig upphandling LOU är affärsmässighet, utnyttjande av konkurrens och objektivitet mot leverantör. För projektering av Falkhallen har kommunen upphandlat och anlitat nedanstående konsulter: Projekteringsledare: Hifab AB, Björn Karlsson Arkitekt: White Arkitekter AB Landskapsarkitekt: GF Konsult AB Byggnadskonstruktör: VBK Konsult geoteknik: WSP Samhällsbyggnad AB VVS-projektör: Andersson & Hultmark AB Sprinklerkonsult: - - El- och hisskonsult Per Schönbeck Elprojekt AB Konsult akustik och ljud Akustikon AB Storkök Storköksplanerarna Brandteknisk beskrivning ÅF Upphandlingen skedde som öppen upphandling. Annonsering har skett. 5

6 Vår granskning visar att kommunen följt lagen om offentlig upphandling, LOU och vi anser att kommunens utvärdering av anbuden, utförd via Hifab, har skötts på ett tillfredsställande sätt. 6 Projektorganisation 6.1 Politisk organisation/beslutsgång Kommunstyrelsen är politisk nämnd för byggnationen. 6.2 Tjänstemannaorganisation Till projektet finns knutet en lednings- och styrgrupp bestående av: Rolf Landholm, kommunchef Curt Wirström, förvaltningschef kultur och fritid Lars-Erik Lundin, stadsbyggnadskontoret Hans-Erik Wortmann, - - Tidigare deltog även Lars Hammarberg, förvaltningschef barn- och utbildning Byggledningskonsulten från Hifab har regelbundna träffar med denna grupp. Vidarerapportering sker sedan till respektive nämnd. Ansvarig tjänsteman för projektet är Lars-Erik Lundin som tillika är beställarens ombud. Byggledare är Sweco Management, Lars Kjellgard. Kvalitetsansvarig enligt PBL är Magnus Forsberg, SF Byggkonsult AB. Beställarens miljöansvarige är Nadja Lindhe, White Arkitekter AB. 7 Upphandling av entreprenörer 7.1 Upphandlingsföreskrifter Lagen om offentlig upphandling har gällt för upphandlingen. Upphandlingen har annonserats i Anbudsjournalen och lokaltidningen samt inom EU. Öppen upphandling har 6

7 tillämpats. Entreprenadformen är samordnad generalentreprenad. Ersättningsformen är fast pris utan indexreglering. 7.2 Anbudsunderlag Underlag för lämnade anbud har utgjorts av upprättade beskrivningar, ritningar, övriga handlingar samt administrativa föreskrifter daterade Beställaren har tillhandahållit anbudsgivare en omgång förfrågningsunderlag i pappersformat samt en omgång på CD-skiva. 7.3 Värderingsgrunder vid prövning av anbud Det anbud som varit mest ekonomiskt fördelaktiga med hänsyn till nedanstående kriterier har antagits: -Prissättning 70% -Referenser liknande projekt 10% -Kompetens och organisation 15% -Kvalitets- och miljösystem 5% 7.4 Ekonomisk bedömning av anbudsgivare I förfrågningsunderlagets administrativa föreskrifter, avsnitt om Prövning av anbudsgivare anges att vid kvalificering bedöms anbudsgivarens finansiella och ekonomiska ställning. Hur bedömningen av anbudsgivares ekonomiska ställning går till anges inte. Kommunen har inte krävt någon upplysning via exempelvis UC eller annat kreditupplysningsföretag. Hifab uppger att årsredovisningar begärts in och att man översiktligt kontrollerat entreprenörernas ekonomiska ställning. Vi förordar att anbudsgivare i framtida upphandlingar ska redovisa en extern bedömning av sin ekonomiska ställning genom utdrag från exempelvis UC Risk, som är ett system för kreditvärdering av svenska företag. Indelning sker i riskklasserna 1-5, där 1 innebär hög risk och 5 lägsta risk att komma på obestånd inom en tvåårsperiod. 7

8 7.5 Entreprenader Anbudstiden förlängdes drygt 14 dagar till Protokoll upprättades Hifab granskade de inkomna anbuden. Tilldelningsbesked lämnades över antagna entreprenörer. Antagna anbud Vid anbudsöppning och efter utvärdering antogs följande entreprenörer: Entreprenörer Belopp Avl. anbud Byggentreprenad Tage & Söner/NCC 75,8 mkr/79,5mkr 2 Markentreprenad NCC Construction AB 4,9 mkr 2 Rörentreprenad Falkenbergs Rör AB 5,0 mkr 2 Sprinklerentreprenad Inst.bol. Sprinkler Gbg 1 mkr 3 Luftbehandlingsentreprenad Falkenbergs Rör AB 4,3 mkr 5 Styr- o övervakningsentr Systeminstallation AB 0,7 mkr 2 El o teleentreprenad Bravida Sverige AB 10,2 mkr 3 Hissentreprenad Kone AB 0,6 mkr 3 Storköksentreprenad Capro Hedenstedt AB 0,7 mkr 4 Vår bedömning är att kommunens utvärdering av anbuden, utförd via Hifab, har skötts på ett tillfredsställande sätt. Ett av anbuden för hissentreprenader (Otis AB) var för sent inkommet varför utvärdering ej skett. Bolaget har skickat ett brev med tillhörande anbud daterat Kuvert med poststämpel som styrker för sent inkommen handling saknas, vilket vi ser som en brist. Överprövning upphandling När det gäller byggentreprenaden inkom två anbud, Tage & Söner och NCC. Tage & Söner utsågs av kommunen. Beslutet överklagades dock till länsrätten av NCC, som sedermera blev tilldelade entreprenaden. Beslutet i länsrätten överklagades till kammarrätten av Falkenbergs kommun. Kommunens yrkande var att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom och att kommunen skulle få avsluta upphandlingen. Kommunens framställan togs ej upp för prövning innebärande att länsrättens tidigare beslut kvarstod. Kommunen beslöt då att tilldela NCC uppdraget. 8

9 Efter tilldelningsbeslutet överklagade Tage & Söner till länsrätten och ansåg att kommunen skulle göra om upphandlingen. Länsrätten ansåg att Tage & Söner ej hade rätt att överklaga. Tage & Söner begärde därefter överprövning av ärendet hos Kammarrätten, som ej hörsammade detta krav. Efter upphandling och tilldelningsbeslut startade en process med överklagande som pågick under ca 9 månader. Vissa anbud gällde inte längre och nya förhandlingar/diskussioner fick föras med entreprenörerna. Orsaken till tvisten gällande byggentreprenaden var en handling som Tage & Söner bifogade anbudet och som länsrätten bedömde som en reservation. Ovannämnda rättsprocess innebar att kommunen fick problem med anbudens giltighet när det gällde några underentreprenörer. Flertalet entreprenörer, dock inte alla, förlängde anbudens giltighetstid vid byggstart inom en relativt snar framtid. Markarbeten: Anbudssumma kvarstår. Indexuppräkning från juni Rörentreprenad: Anbudssumma kvarstår och ska ej indexregleras. Luftentreprenad: Anbudssumma kvarstår och ska ej indexregleras. Styr och övervakning: Anbudssumma kvarstår. Indexuppräkning från september Hissentreprenad: Anbudssumma kvarstår t o m därefter indexreglering. Storkök: Anbudssumma kvarstår. Indexuppräkning från oktober El o tele: Anbudssumman kvarstår. Indexuppräkning från oktober Sprinkler. Anbudssumman kvarstår och ska ej indexregleras. 8 Administrativa rutiner 8.1 Attesträtt Underentreprenören fakturerar Falkenbergs kommun utifrån lämnad betalningsplan. Faktura skickas till kommunen där den konteras och kommunens kontrollant gör en genomgång av fakturaunderlaget och mottagningsattesterar. Kommunens projektledare huvudattesterar. 9

10 Stickprovsvisa kontroller visar att upprättade attestrutiner har följts. 8.2 Rapportering Kommunstyrelsen är beställare, men det finns inga upparbetade rutiner för rapportering av den här typen av investeringar. Under tiden fram till byggnationen påbörjades fanns en styrgrupp. I budgetarbetet inför 2009 fördes diskussioner i kommunstyrelsen angående investeringsbeloppet som då bedömdes uppgå till 145,8 mnkr. Under hela byggtiden har det varken lämnats eller efterfrågats någon skriftlig eller muntlig rapportering till kommunstyrelsen eller tekniska nämnden, något som vi ställer oss kritiska till. Ej heller FaBo har efter övertagandet ( ) lämnat någon rapportering direkt till kommunstyrelsen utan FaBo har informerat ekonomikontoret och stadsbyggnadskontoret samt den egna styrelsen. Enligt uppgift från beställarens ombud på stadsbyggnadskontoret hade rapportering skett till kommunstyrelsen ifall större avvikelser skett under byggtiden. Vi kan konstatera att kommunen saknar upparbetade rutiner för rapportering av större investeringsprojekt, något som vi finner anmärkningsvärt. 9 Investeringsutgift 9.1 Investeringsbedömning Bedömning av investeringens storlek grundar sig på den investeringskalkyl som upprättades i Funktions- och lokalprogrammet 2004 och som senast reviderades Anslaget i budget Kf (tkr) Beräknad investeringsutgift, och : 10

11 Hus -Entreprenadkostnader exkl mark Mark -Entreprenadkostnader utvändig mark Rivning Evakuering Byggherrekostnader (Projekter, anslutningskostn m m) Besiktningar Förstudier, utredningar (2003, 2004 och våren 2005) Summa utgifter Tillkommande entreprenadutgifter: -Utökning av sprinkler i hallarna Ljudanläggning, publikt ljud Reservkostnad Summa Under projektets gång har bruttoarean (BTA) utökats med ca kvm. Slutlig bruttoarea (BTA) m2. Kommunfullmäktige beslutade att utöka investeringsanslaget för projektering, rivning, byggnation samt index från totala 100 mkr till ca135 mkr. Under projekteringen togs några kalkyler fram där högre kostnader indikerades. Indexutvecklingen mellan har varit 11%-48% beroende på kategori. Beloppet i byggentreprenaden 2007 avser anbud lämnat av Tage & Söner AB. NCC:s anbud slutar på 79,5 mkr och ingår i beräkningen Tomtmarken tillhörde sedan tidigare kommunen. Någon kostnad för denna ingår inte i investeringsbudgeten. 11

12 I 2009 års investeringsbudget ingick byggnationen av Falkhallen med ett belopp uppgående till totalt 145,8 mkr. Inventarier och utrustning + konstnärlig utsmyckning ingår ej i detta belopp, utan har en separat budget på 10 mkr + 1 mkr. Reservbeloppet på 9,8 mkr har huvudsakligen använts till entreprenaddelen som utökats från 98,3 mkr till 107,8 mkr. Fördyringen från 134,6 mkr till 145,8 mkr utgörs främst av en budgetreserv på ca 12 mkr avseende ändrings- och tilläggsarbeten. I dagsläget (mars/april 2010) uppges slutlig investeringsutgift för byggnationen uppgå till i storleksordningen152 mkr. Till detta ska läggas en kreditivkostnad för kommunen fram till 2008 på 5,1 mkr, som ej fanns med i ursprunglig kalkyl. Kreditivkostnad för Fabo har ej medräknats. 9.3 Betalning fakturering Betalningstiden är 30 dagar räknat från den dag beställaren mottager fakturan. Betalningsplan upprättas av entreprenören. Överenskommen betalningsplan ska föreligga innan första á-contoutbetalning. Kontraktssumman faktureras enligt betalningsplanen och vid faktureringstillfället ska faktura endast omfatta utfört arbete. Utöver upprättad betalningsplan tillkommer ÄTA (ändrings- och tilläggsarbeten). Förskott beviljas ej. Fakturering får ske högst en gång per månad. Mervärdesskatt ska debiteras beställaren i slutfakturan. Enligt Skattemyndigheten ska mervärdesskatt från och med 2007 debiteras i samband med faktureringen, vilket entreprenadens leverantörer har följt. Vi har utfört en kontroll av upprättad betalningsplan. Betalningar har utförts enligt planen utom för NCC Mark där beloppen på erhållen faktura och upprättad betalningsplan skiljer sig åt. Enligt betalningsplanen ska 10% av fakturabeloppet innehållas till efter slutbesiktning och avhjälpande av fel. Till och med den fjärde fakturan innehöll kommunen ej dessa 10%, men från och med faktura nummer fem innehölls 10% + tidigare ej innehållet belopp. Kommunen innehåller fortfarande 100 tkr för felavhjälpning och färdigställande. 10 Säkerheter/garantier Enligt de administrativa föreskrifterna anges att Generalentreprenören ska ställa säkerhet i form av bankgaranti/byggsäkerhet för rätta fullgörandet av sitt åtagande. 12

13 Säkerheten ska utställas att gälla för ett belopp av 10% av värdet av de kontraktsarbeten som generalentreprenören själv utför, men ska dock gälla till förmån för byggherren för hela generalentreprenadåtagandet. På liknande sätt ska underentreprenör till generalentreprenör ställa godtagbar säkerhet i form av bankgaranti/byggsäkerhet för sitt åtagande. Vi har gått igenom befintliga bankgarantier och inte funnit något att erinra. Bankgarantierna innebär att banken går i borgen såsom för egen skuld ( s k proprieborgen) för rätta fullgörandet av entreprenörens förpliktelser gentemot kommunen. Under själva entreprenadtiden är beloppet 10% av entreprenadsumman och under garantitiden (2 år) 5% av samma summa. 11 Ansvar 11.1 Färdigställandetid Entreprenaden skulle enligt ursprunglig tidsplan vara färdigställd och tillgänglig för slutbesiktning senast På grund av överklaganden blev tidpunkten framflyttad till Vite Vid försening ska entreprenörerna betala vite i varierande grad för varje påbörjad vecka som entreprenaden i sin helhet försenas. Vitesbeloppen varierar mellan 0,5% av den sammanlagda kontraktssumman för generalentreprenaden upp till 1% för kontraktssumman för underentreprenaderna. I samband med ÄTA- och slutreglering pågår en diskussion om vitesklausul Försäkring Entreprenörens allrisk- och ansvarsförsäkringar ska minst vara enligt Försäkringsbranschens beskrivning av minimiomfattning för allriskförsäkring och ansvarsförsäkring, för entreprenadverksamhet. Entreprenören ska lämna bevis om att kraven uppfyllts. 13

14 Vi har gått igenom samtliga försäkringsbevis och har inget att erinra angående materialet. 12 Framtida driftkostnader Hifab/kommunen har tagit fram en driftkostnadskalkyl för Falkhallen baserad på en investeringskostnad på 115,2 mkr. Kalkylen är från och har således ej daterats upp utifrån senare förändringar i investeringskostnaden. Årshyran beräknas till 8,3 mkr fördelad på driftkostnad på ca 2 mkr och kapitalkostnader på ca 6,3 mkr. Största delen av kostnaderna utgörs av kapitaltjänstkostnader (ränta och avskrivning) som svarar för minst 75% av totalhyran. Beräknade driftkostnader fördelar sig enligt nedan (tkr): Kapitalkostnad, första året -Investering tkr -Avskrivning 2% Internränta 5% Totalt tkr Kapitalkostnaden på hela avskrivningstiden, per år Annuitet, ränta 5% och avskrivning 50 år = 0, Driftkostnad beräknad på BRA, bruksarean kvm -Administrationskostnad 15:-/kvm 111 -Teknisk fastighesskötsel 25:-/kvm 185 -Försäkring 4:-/kvm 30 -Sophämtning 4:-/kvm 30 -Underhåll 60:-/kvm 443 -Städ 60:-/kvm 443 Förbrukningskostnad -El 40:-/kvm 295 -Fjärrvärme 55:-/kvm 406 -Vatten 10:-/kvm 74 Summa driftkostnad 273:-/kvm Summa drift- och kapitalkostnad tkr 14

15 Övrigt -Personalkostnad, grundbemanning två tjänster, ca 900 tkr. -Driftintäkter i form av träningsavgifter, hallhyror, större arrangemang m m har ej beräknats i detta skede. -Till summa drift- och kapitalkostnader tillkommer kostnader för övrig verksamhetsbemanning, exempelvis vid arrangemang, extra städning m m. Även kapital- och underhållskostnader för all verksamhetsutrustning tillkommer. Driftkostnadsberäkningen gjordes 2004 och investeringskostnaden som ligger till grund för kapitalkostnadsberäkningen är från 2006 varför ovannämnda kalkyl inte är helt aktuell. En omräkning av kapitalkostnaden utifrån dagens beräknade investeringsnivå på 152 mnkr visar på en kapitalkostnad som blir ca 2 mnkr högre per år, ca 8,3 mnkr. Även driftkostnaderna bör bli högre. En kapitalkostnad utifrån en avskrivningstid på 30 år istället, som kanske är mer rimligt, skulle innebära att kapitalkostnaden första året vid en aktuell investering på ca 152 mkr skulle uppgå till ca 12,7 mkr. En annuitetsberäkning enligt ovan ger en årlig kapitalkostnad på ca 10,6 mnkr. Enligt kontakter med Fabo i slutet av mars 2010 betalas en preliminär hyra från och med på 12,5 mkr. Det finns ett preliminärt hyresavtal upprättat med kommunen, som gäller tills slutkostnaden är klar. Enligt detta ska 115kr/kvm ingå i hyresbeloppet för drift och administration. Här ingår inte taxebundna kostnader som värme, el, va och renhållning, som för 2010 uppgår till ca 900 tkr. Kostnad för planerat underhåll tillkommer löpande efter år 1. 15