Granskning av attestrutiner avseende nybyggnationen vid Svenshögskolan

Transkript

1 Granskning av attestrutiner avseende nybyggnationen vid Svenshögskolan Räkenskapsår 2015 Datum 26 april Inledning 1.1 Bakgrund Det har kommit till revisorernas kännedom att attestrutinerna vid hanteringen av ombyggnationen av Svenshögskolan kan ha brustit, vilket har föranlett ett beslut om att granska attestrutinerna vid samhällsbyggnadsförvaltningen som är underställd kommunstyrelsen. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att utreda om attestering skett enligt gällande bestämmelser i samband med byggprojektet vid Svenshögskolan i Arlöv. Revisorerna önskar även få belyst vilka merkostnader som kommunen haft i samband med byggprojektet. 1.3 Metod och genomförande Granskningen har genomförts under april 2016 och omfattar granskning av attestreglemente, underlag för upphandling (inkl. avtal), interna utredningar samt protokollgranskning och fakturor. Vidare har intervjuer genomförts med nuvarande ekonomichef, redovisningschef, upphandlingsstrateg, kanslichef, samhällsbyggnadschef, fastighetschef och projektledare vid samhällsbyggnadsförvaltningen. Tidigare samhällsbyggnadschef, fastighetschef, projektledare, ekonomichef och kommunjurist, som var med vid upphandlingsprocessen och under stora delar av byggprojektet, finns vid granskningstillfället inte kvar som anställda på. 1.4 Granskningskriterier I denna översyn utgörs de huvudsakliga granskningskriterierna av: Attestordning (KS 2015:946) Anbudsförfrågan 1 (5)

2 2 Nybyggnation av Svenshögskolan i Arlöv 2.1 Bakgrund Den 17 juni 2013 beslutade kommunfullmäktige ( 60) att anslå 150 mnkr till tekniska nämnden för byggnation av en ny skola på Svenshögskolans område. Fullmäktige har sedan tidigare, även anslagit 13,5 mnkr för projektering. Sammantaget uppgår anslaget till 163,5 mnkr. En upphandling av projekteringen genomfördes En konflikt uppstod mellan parterna under 2013 där projektören stämde kommunen för ej betalda fakturor. Kommunen bestred fakturorna med förklaringen att arbetet ej var genomfört. Den 17 juni 2013 valde, i enlighet med gällande avtal, att avbryta uppdraget. Projektering slutfördes av konsulter enligt kommunens ramavtal. En upphandling av entreprenör för uppförande av skolan påbörjades i augusti 2013 där tilldelningsgrunden var lägsta pris. Efter utvärdering av inkomna anbud antog kommunen anbudet från AB ByggCompagniet i Malmö. Tilldelningsbeslut undertecknades av dåvarande samhällsbyggnadschef På grund av överklagande försenades byggstarten med sex månader. Förvaltningsrätten avslog överklagandet och det konstaterades därmed att s upphandling varit korrekt. Ett avtal mellan AB ByggCompagniet i Malmö och tecknades med projektstart Avtalet var indelat i två delar. Del 1 avsåg nybyggnation av Svenshögskolan och separat idrottshall och del 2 avsåg rivning av gamla Svenshögskolan med avslutande markarbeten. Del 1 skulle vara färdigställt och tillgängligt för slutbesiktning senast , medan del två skulle vara färdigställt och tillgängligt för slutbesiktning senast Den totala kontraktsumman uppgick till 113 mnkr. I augusti 2015 meddelade AB ByggCompagniet i Malmö att entreprenören på egen begäran försatt sig i konkurs. En ny upphandling avseende återstående entreprenadarbeten genomfördes under tidig höst Enligt upphandlingsstrategen lämnades dock inga anbud. Två entreprenörer, som sa sig vara intresserade av projektet, kontaktades och efter justering av skall-krav i förfrågningsunderlaget meddelades i januari 2016 att kommunen skrivit avtal med Stråheds i Anderslöv AB. Fakturering sker enligt uppgift löpande och avstämning av fakturerat belopp mot levererat material och utfört arbete görs på plats av kommunens projektledare. I samband med att kommunen skrev kontrakt med Stråheds i Anderslöv AB kontrakterades även tidigare underentreprenörer (UE) till AB ByggCompagniet i Malmö. Enligt intervjuade ska den nya skolan stå klar inför terminsstart hösten Riktlinjer och rutiner I kommunstyrelsens attestordning 2015 framgår att samhällsbyggnadschefen är ordinarie beslutattestant för investeringar i byggnader, samt att fastighetschefen är ersättare. Utifrån granskning av fakturor konstaterar vi att fakturor har attesterats i enlighet med beslutad attestordning. Vid belopp över 1 mnkr, måste beslutsattestanten kontakta ekonomiavdelningen för ett godkännande före utanordning. Redovisningschefen uppger att den interna rutinen fungerar som en extra säkerhetsfunktion och exempelvis tillfrågas ansvarig beslutsattestant vad kostnaden avser. Enligt intervjuade är det dock inte vanligt att kommunen har fakturor över 1 mnkr. En- 1 Förvaltningsrätten i Malmö, Mål nr (5)

3 ligt nuvarande samhällsbyggnadschef sker utöver detta en avstämning med mottagningsattestanten kring vad det högre beloppet avser innan fakturan slutattesteras. Av leverantörsreskontran framgår att nuvarande samhällsbyggnadschef slutattesterat två fakturor från konkursboet. Fakturorna avser material/materiel vilket köpts från konkursförvaltningen, samt hyrmaskiner Förfrågningsunderlag Enligt kapitel AFD.62 Betalning ska kontrakterad entreprenör upprätta en betalningsplan i samråd med beställaren. Efter att avtalet signerades skickades en betalningsplan ( ) från ByggCompagniet till samhällsbyggnadsförvaltningen och fastighetschefen. Enligt intervjuade har nuvarande förvaltningsledning letat efter ett skriftligt godkännande av dåvarande samhällsbyggnadschef eller fastighetschef utan att kunna hitta ett. Enligt ByggCompagniets tidigare inköpschef har godkännandet istället lämnats muntligt av dåvarande fastighetschef. Betalningsplanen ska därefter överlämnats till projektledaren, som instruerats att kontrollera att fakturor stämmer överens med betalningsplanen. I betalningsplanen har kontraktsumman om 113 mnkr brutits ned i 26 delbetalningar ( lyft ) där betalningstillfällena specificerats per datum. Kontraktsumman ska enligt kapitel AFD.622 Betalningsplan betalas enligt en prestationsbunden betalningsplan. Betalningsplanen tydliggör dock inte vad lyften avser. Fakturorna hänvisar till specifika lyft, men inte vad kostnaden specifikt avser (exempelvis material och arbetstimmar). I intervjuer uppges att det är svårt att bryta ned kostnader på detaljnivå vid större byggnadsprojekt som det vid Svenshögskolan. Entreprenören har dessutom använt sig av 28 underentreprenörer. Den 29 oktober 2014 skickades en reviderad version av betalningsplanen till förvaltningen där entreprenören justerat och senarelagt utbetalningar från kommunen. Enligt den reviderade versionen ska 96,6 mnkr utbetalats till och med , vilket stämmer överens med det belopp som kommunen betalat ut till AB ByggCompagniet i Malmö. Enligt kapitel ADF.623 Fakturering i förfrågningsunderlaget fick fakturor endast ställas ut för arbete som utförts. Vidare skulle en avstämning med byggledaren ske före utställande av faktura. Enligt förfrågningsunderlaget ska entreprenören efter samråd med beställare, nyttjare och sidoentreprenörer tillhandahålla en detaljerad arbetstidplan senast två veckor efter upphandling. Vidare framgår i kapitlet AFD.4 Tider att Av entreprenören avstämd tidplan skall föreligga och överlämnas till beställaren inför varje byggmöte. Granskarna har fått ta del av tidplanen som upprättades (reviderad ). Projektledaren har följt upp projektet genom byggmöten med entreprenören var tredje vecka där bl.a. tidplan, genomförande och ev. avvikelser diskuterats och noterades i protokollen. Utöver det har projektledaren gjort okulär besiktning vid byggarbetsplatsen några dagar i veckan under projektets gång. Enligt protokoll från det sista byggmötet mellan parterna den diskuterades bl.a. tidplanen. Enligt projektledaren på kommunen uppgav entreprenören att man vid mötestillfället låg i fas med tidplanen. I kapitel AFD.711 Besiktningsplan beskrivs att Besiktningsplan avseende fortlöpande och normgivande besiktningar upprättas gemensamt av parterna. Enligt projektledaren på kommunen upprättades aldrig någon skriftlig besiktningsplan. Istället kom parterna överrens, vid första byggmötet, om att normerande besiktningar skulle beställas i efterhand. Från och med första besiktningsprotokollet har utförda besiktningar noterats och antecknats. 3 (5)

4 Utöver dessa har den nuvarande förvaltningsledningen inte kunnat hitta någon skriftlig kontroll eller uppföljning från kommunens sida av utfört arbete eller av leveranser. 2.3 Interna granskningar Nybyggnationen av nya Svenshögskolan beräknades i avtalet att kosta 113 mnkr. Efter entreprenörens konkurs 2015 lät samhällsbyggnadsförvaltningen en extern konsult genomföra en statusbesiktning (i förhållande till det ursprungliga avtalet) och bedöma värdet av utfört arbete. Värdet av det totala arbetet bedömdes till mnkr, vilket innebar att kommunen betalat ut 23,9 mnkr för arbete som inte genomförts/material som inte levererats. Kostnaderna uppges till stor del vara materialleveranser, kopplade till installationsskedet, som ej utförts eller där underentreprenörer hämtat tillbaka levererat material när konkursen var ett faktum, men innan konkursförvaltaren hunnit spärra av byggarbetsplatsen. Kostnaderna har påverkat kommunens ekonomiska resultat för 2015, vilket resulterat i en nedskrivning med 24 mnkr, vilket försämrade kommunens resultat från + 33,5 mnkr till + 9,6 mnkr för år Utöver utgiften för ej utfört arbete och ej levererat material tillkommer utgifter till följd av de återstående delarna av entreprenaden. Merkostnader upp till 10 % (11,3 mnkr) ska enligt uppgift täckas av kommunens fullgörandeförsäkring. Vidare genomförde förvaltningsledningen en intern granskning i vilken förvaltningen drar slutsatsen att ByggCompagniet inte fullgjort kravet om att Faktura får endast uppta arbete som utförts då fakturan utställs (kapitel AFD.624 Fakturering). Vidare framgår av interngranskningen att kommunen vid framtida entreprenader av betydande storlek bör ta in en konsult från ett besiktningsföretag. Konsulten ska utföra oanmälda stickprovskontroller av utfört arbete samt leveranser av material. Detta ska enligt förvaltningens förslag framgå av förfrågningsunderlaget. Ytterligare en slutsats är att förvaltningen bör tillföras kompentens kring upphandlingsfrågor. 3 Sammanfattande bedömning och slutsats Granskningen visar att attestordningen har följts, i betydelsen av att rätt funktion har beslutsattesterat fakturorna för entreprenaden. I attestansvaret ingår också att säkerställa att beställaren har erhållit de tjänster eller varor som fakturan avser, vilket komplicerar bedömningen av om huruvida attestordningen har följts i alla delar. I en mer omfattande och komplex byggnation, upprättas därför kontrollrutiner. I anbudsförfrågan finns sålunda krav på att det skall finnas betalningsplan, arbetstidsplan och besiktningsplan. För beställaren utgör arbetstidsplan och besiktningsplan de viktigaste kontrollrutinerna, eftersom de anger vilka delmoment som berättigar till fakturering. Av granskningen framgår att det genomförts besiktningar men inte i vilken omfattning dessa varit kopplade till faktureringen (lyften). På det sista byggmötet, inför den sista utbetalningen, utgjordes uppenbarligen grunden till beslutsattesten av en okulär bedömning från projektledaren och av entreprenörens intygande om att projektet låg i fas med tidplanen. I efterhand vet vi att denna bedömning var felaktig. Betydelsen av att beställaren frångått kravet på en besiktningsplan är svårbedömd. Enligt protokoll har det genomförts besiktningar och planer ha reviderats men frånvaron av besiktningsplan har inte bidragit till att stärka kommunens styrning av byggentreprenaden. Vi delar den interna utredningens slutsats om att entreprenören inte fullgjort kravet om att enbart faktura arbete som utförts men samtidigt har kommunen inte kunnat värdera entreprenörens upparbetade kostnad för utfört arbetet, vilket åligger beställaren. Enligt vår be- 4 (5)

5 dömning har det varit den springande punkten i en bristande projektstyrning. I intervjuer framhålls också att byggprojektet var mycket större än vad kommunen vanligtvis genomför, vilket borde föranlett starkare kontroll av förhållandet mellan utfört arbete och fakturering. Differensen mellan utbetalade fakturor och ej genomfört arbete/avsaknad av material uppgår enligt en extern bedömning till 23,9 mnkr. Hur stor differensen var i samband med det sista byggmöte framgår inte av handlingar men var antagligen lägre, då underentreprenörer tagit tillbaka material efter byggmötet. När differensen uppstod mellan betalningarna och tid- och besiktningsplan går inte att fastställa. Teoretiskt sett kan projektet därmed legat efter under hela byggprocessen. Slutsatsen är att attestordningen har följts men att kommunens styrning av projektet har varit bristfällig, vilket fått konsekvenser för beslutsattestanten. Burlöv den 26 april 2016 Anna Hammarsten Verksamhetsrevisor EY Lars Eriksson Certifierad kommunal revisor EY 5 (5)