Granskning av konsultanvändningen inom kommunstyrelsen organisation

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av konsultanvändningen inom kommunstyrelsen organisation Kalmar kommun Maj 2009 Pär Sturesson Stefan Wik

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Tillvägagångssätt Iakttagelser Kommunens inköpspolicy Kommunstyrelsens konsultkostnader Upphandling av konsulter När används konsulter Utvärdering av konsultinsatser Revisionell bedömning...5 Bilaga: Direktupphandlingar på fastighets- och inköpskontoret

3 1 Inledning Kommunstyrelsens verksamhet är omfattande och kommunledningskontoret består av nio enheter och i vissa fall använder sig kommunstyrelsen av konsultstöd. Revisorerna har beslutat att granska omfattningen av detta. Den övergripande revisionsfrågan är om konsultstödet används ändamålsenligt och effektivt. Granskningen ska ge svar på frågorna: Hur stora är kostnaderna för konsultanvändningen? Vilka enheter har störst kostnader? Hur går upphandlingen av konsulter till? Vilka motiv finns för att använda sig av experter? Saknas kompetensen i kommunen? Bedöms expertanvändningen vara nödvändig för att skapa relevanta beslutsunderlag? Utvärderas konsultinsatserna? 2 Tillvägagångssätt Vi har av ekonomienheten fått den ekonomiska redovisningen för åren 2007 och 2008 avseende kontogrupp 47 konsulttjänster. Vi har sorterat den ekonomiska informationen enligt följande: Per enhet och år Per leverantör och antalet ekonomiska transaktioner Utifrån den ekonomiska information har vi gjort urval av de leverantörer som fakturerat kommunen över kronor eller som har tillställt kommunen fler än 100 fakturor. Totalt har 26 leverantörer valts ut och vi har ställt frågan till fastighets- och inköpskontoret om kontoret varit med och upphandlat dessa tjänster. 1

4 Vi har i granskningsarbetet intervjuat kommunchefen, personalchefen, näringslivschefen, chefen för arbetsmarknadsenheten, chefen för utvecklingsenheten, chefen för mark- och planeringsenheten samt inköpschefen. 3 Iakttagelser 3.1 Kommunens inköpspolicy Av kommunens inköpspolicy framgår att grundläggande för kommunens upphandlingar är att lagen om offentlig upphandling (LOU) ska tillämpas. Huvudreglerna i lagen är affärsmässighet, konkurrens och objektivitet. Upphandlingsform ska väljas med hänsyn till kraven i LOU. De vanligaste upphandlingsformerna är: Förenklad upphandling Direktupphandling Direktupphandling kan ske av varor, tjänster och byggentreprenader om det finns synnerliga skäl. Direktupphandling kan också ske om värdet understiger sju prisbasbelopp för varor och tio prisbasbelopp för byggentreprenader och tjänster. År 2008 motsvarade ett prisbasbelopp kronor. Det pågår en revidering av kommunens inköpspolicy. I det förslag som till ny policy ingår inte längre begreppet synnerliga skäl utan all upphandling ska ske i konkurrens. 2

5 3.2 Kommunstyrelsens konsultkostnader I följande sammanställning redovisas kommunstyrelsens konsultkostnader fördelat på de olika enheterna för åren 2007 och Enhet Totalt Förvaltningsledning tkr tkr tkr Kanslienheten 153 tkr 11 tkr 164 tkr Ekonomienheten 490 tkr 307 tkr 798 tkr Personalenheten 223 tkr 119 tkr 342 tkr Kommunhälsan 199 tkr 28 tkr 229 tkr IT-enheten 131 tkr 0 tkr 131 tkr Arbetsmarkandsenheten tkr 269 tkr tkr Mark- och exploatering tkr tkr tkr 2 senheten Näringslivsenheten tkr 49 tkr tkr Ansvar tkr 0 tkr 108 tkr Utvecklingsenheten tkr tkr tkr Fastighets- och inköpskontoret tkr tkr tkr Totalt tkr tkr tkr 3.3 Upphandling av konsulter Direktupphandling av konsulttjänster kan ske om kostnaden ligger under tio prisbasbelopp. Även vid direktupphandling ska den som gör upphandlingen vända sig till flera leverantörer och göra en bedömning vilken leverantör som är mest ekonomisk fördelaktig att använda. Anteckningar om denna bedömning ska finnas tillgängliga i akten eller på det underlag som ligger till grund för upphandlingen. Om konsultkostnaderna överstiger tio prisbasbelopp ska en mer formell upphandling genomföras tkr avser finansiering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och har felaktigt konterats på konsulttjänster. 2 I materialet ingår även internt arbete inom kommunen. Totalt uppgår Kalmar kommuns internfakturering under perioden till 11 mnkr. Vilket till största delen är utfört inom mark- och exploateringsenheten. 3

6 I det svar som vi har fått från fastighets- och inköpskontoret uppges att synnerliga skäl har förelegat i nio fall och direkt upphandling har därför gjorts. Det handlar exempelvis om: Brådskande arbete i samband med sanering av bensinstation Komplicerat stadsutvecklingsprojekt med kort tidplan Ett bolag anses ha särskilt stora kunskaper av utveckling av ett idrottscentrum samtidigt som bolaget anses har stora kunskaper inom fastighetsfrågor. Ramavtal har förelegat vid två tillfällen. I ett fall är en faktura felkonterad. I fastighets- och inköpskontorets svar framgår vidare att i 14 av de 26 utvalda leverantörerna har upphandling inte skett på ett på ett korrekt sätt enligt LOU. Kommunens ersättningar till de 14 leverantörerna uppgår till kronor för åren I de fall enhetscheferna svarar för upphandling av tjänster använder de sig av den kompetens som finns på fastighets- och inköpskontoret, enligt enhetscheferna. Enligt inköpschefen använder sig enheterna av kontorets kompetens i varierande grad. Upphandlingar genomförs inte för att kommunens företrädare många gånger har tidigare erfarenhet och ett förtroende för den blivande leverantören. I bilaga redovisas den internrevision på fastighets- och inköpskontoret som gjorts tidigare. 3.4 När används konsulter Konsulter används när en särskild kompetens behövs och som inte finns att tillgå inom kommunen. Konsulter används också i arbeten där tidsfristerna är korta och där kommunens företrädare inte ser någon anledning att anställa egen personal. Andra skäl som anges för att anlita konsulter är: Förnyelsen inom exempelvis arkitektområdet Ojämn belastning Svårt att hitta rätt kompetens och fylla en hel tjänst Vid något tillfälle har konsulter använts när särskild kompetens krävs för att få ett relevant beslutsunderlag. 4

7 3.5 Utvärdering av konsultinsatser Någon generell utvärdering av konsultinsatserna görs inte. Handläggarnas egen bedömning ligger till grund för om leverantören ska anlitas framöver. För konsulter inom utbildningsområdet genomför personalenheten en strukturerad utvärdering dels av de kurser och konferenser som enheten anordnar, dels av de föreläsare som enheten använder sig av. Fastighets- och inköpskontoret gör ibland utvärdering på de upphandlade tjänsterna. Utvärderingarna dokumenteras inte. 4 Revisionell bedömning Vi konstaterar att kommunstyrelsens enheter i stor omfattning använder sig av konsulter för att lösa specifika uppgifter. Vi anser att det är rimligt att kommunen anlitar konsulter för att lösa vissa uppgifter i de fall kommunen inte själv har kompetens inom området. Vi bedömer att upphandlingen av konsultstödet inte är ändamålsenligt, då upphandlingsförfarandet många gånger inte genomförs på ett tillfredsställande sätt. Detta grundar vi på att efterlevnaden av både av LOU och kommunens inköpspolicy är bristfällig: Granskningen visar att vid flera fall när direktupphandling använts, har den som svarat för upphandlingen eller inköpen bara vänt sig till en leverantör. Dokumentation saknas om varför en viss leverantör har valts. Vidare visar granskningen att vissa leverantörer har levererat tjänster i den omfattningen att en förenklad upphandling skulle ha skett. Granskningen visar också att ramavtal kan tecknas i större utsträckning med leverantörer, som används frekvent. Vid tecknandet av ramavtal måste de nya reglerna beaktas. Det innebär att leverantörerna ska rangordnas. Vi har vid flera av våra intervjuer fått svaret att den specialistkompetens som söks enbart finns på ett håll. Lagstiftarens mening har inte varit att den som svarar för en upphandling på förhand ska avgöra om det bara finns ett företag eller en person som kan leverera den tjänst som önskas. Leverantörerna på marknaden ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor i varje upphandling. Sedan ska den som handlar upp utvärdera de anbud som har lämnats. Ur detta perspektiv har upphandling av konsulttjänsterna inte skett på ett ändamålsenligt sätt. Kommunstyrelsens interna kontroll har i detta avseende inte varit tillräcklig. 5

8 Vi noterar att inköpschefen i en promemoria daterad 28 mars 2008 avser att vidta åtgärder för att inköpspolicyn ska kompletteras med tydliga regler för direktupphandling samt att inköpsavdelningen ska ta fram en enkel blankett att användas för dokumentation av upphandlingen. Vi bedömer att konsultinsatserna i större omfattning bör utvärderas efter genomförd insats. Denna utvärdering bör även dokumenteras och ligga till grund för kommande upphandlingar. 6