Användning av konsulter i verksamheten Trelleborgs kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Användning av konsulter i verksamheten Trelleborgs kommun Carl-Gustaf Folkeson Certifierad kommunal revisor Mimmi Praks Revisionskonsult Oktober 2016

2 Innehåll 1. Inledning Bakgrund Revisionsfråga Revisionskriterier Kontrollmål Avgränsning och metod Ekonomiskt utfall Kostnad för konsultanvändande Iakttagelser och bedömningar Inledning Det finns riktlinjer för när konsultstöd kan anlitas inom nämndens ansvarsområde Iakttagelser Bedömning Användandet av konsulter är i enlighet med gällande ramavtal Iakttagelser Bedömning Beslut om användandet av konsult är i enlighet med delegationsordningen och återrapporteras till ansvarig nämnd Iakttagelser Bedömning Det sker en prövning av om efterfrågad kompetens finns tillgänglig inom kommunen Iakttagelser Bedömning Det sker en bedömning om kostnaden kan motiveras utifrån ett effektivitetsperspektiv Iakttagelser Bedömning Bedömningar Bedömningar mot kontrollmål...9 Det finns riktlinjer för när konsultstöd kan anlitas inom nämndens ansvarsområde Revisionell bedömning Rekommendationer av 10

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund Revisorerna genomförde under januari månad en inledande översiktlig granskning med avgränsning mot kommunledningskontoret avseende användning av konsulter. I denna granskning redovisades även utfallet av konsultkostnader för samtliga förvaltningar. I samband med att denna granskning avslutades så beslutade de förtroendevalda revisorerna att genomföra en utökad granskning på ett urval av övriga nämnder Revisionsfråga Säkerställer nämnderna att användandet av konsulttjänster är ändamålsenligt? 1.3. Revisionskriterier Ackumulerat utfall gällande konsultköp för år 2015 samt första kvartalet år 2016 per förvaltning Kontrollmål Revisionsfrågan besvaras med hjälp av följande kontrollmål: Det finns riktlinjer för när konsultstöd kan anlitas inom nämndens ansvarsområde. Användandet av konsulter är i enlighet med gällande ramavtal. Beslut om användandet av konsult är i enlighet med delegationsordningen och återrapporteras till ansvarig nämnd. Det sker en prövning av om efterfrågad kompetens finns tillgänglig inom kommunen. Det sker en bedömning om kostnaden kan motiveras utifrån ett effektivitetsperspektiv Avgränsning och metod Granskningen avgränsas till att omfatta byggnadsnämnden, servicenämndens, tekniska nämndens samt arbetsmarknadsnämndens ansvarsområde. Granskningen avser verksamhetsåret 2015 samt första kvartalet I granskningen har intervjuer genomförts med ett urval av förvaltningschefer, medarbetare inom förvaltningarna samt kommunsekreteraren. Rapporten har sakgranskats av de intervjuade. 2 av 10

4 2. Ekonomiskt utfall 2.1. Kostnad för konsultanvändande I diagrammet nedan redovisas utfallet avseende användandet av konsulter i verksamheten uppdelat per förvaltning: Utfall per förvaltning Arbetsmarknadsförvaltningen Tekniska förvaltningen Samhällsbyggnadsförvaltningen Serviceförvaltningen Utfall tkr Utfall per Utfall år 2015 Utfallet för urvalet totalt (d.v.s. de fyra förvaltningar som ingår i granskningen) uppgick år 2015 till totalt 19,4 mnkr. För första kvartalet uppgick utfallet totalt till 4,2 mnkr. Av ovanstående diagram framgår att tekniska förvaltningen hade högst utfall avseende konsultanvändning år 2015 med totalt 7,1 mnkr vilket utgör en andel på ca 37 procent av de totala kostnaderna i urvalet. För innevarande år uppgår utfallet till ca 2 mnkr. Bland de större posterna kan noteras bl.a. köp av el- och miljökonsulter. Avseende arbetsmarknadsförvaltningen kan ett trendbrott noteras avseende utfallet av konsultkostnader då dessa avtagit i jämförelse med år De större kostnadsposterna för år 2015 upptogs av köp av tolktjänster samt bemanningstjänster och utbildning kopplat till hantering av flyktingfrågan. Även för år 2016 utgör tolkkostnader en betydande andel. För serviceförvaltningen år 2015 var den största andelen av konsultkostnader kopplade till IT. Även under år 2016r det IT som stod för de största kostnaderna. Samhällsbyggnadsförvaltningens kostnader för konsulter var främst relaterade till projekt inom hållbar utveckling år För år 2016 består de redovisade kostnaderna främst av miljöprojekt. 3 av 10

5 3. Iakttagelser och bedömningar 3.1. Inledning Nedan presenteras de iakttagelser som har gjorts i samband med granskningen tillsammans med en bedömning av respektive kontrollmål Det finns riktlinjer för när konsultstöd kan anlitas inom nämndens ansvarsområde Iakttagelser Av intervjuerna framgår att det i nuläget inte finns några dokumenterade riktlinjer eller policys avseende konsultanvändning inom förvaltningarna. Enligt uppgift finns det inte heller några förvaltningsövergripande riktlinjer eller motsvarande som reglerar användandet av konsulter. Flera av de intervjuade framför att det är typen av projekt och tillgången till egen kompetens inom verksamheten som avgör behovet av konsultstöd. Något behov av skriftliga riktlinjer bedöms inte finnas enligt de intervjuade. Tekniska förvaltningen har en muntlig rutin där frågan lyfts i ledningsgruppen om det finns ett mer omfattande behov av konsultinsats inom ett visst område. Vidare uttrycks att den tekniska verksamheten är kraftigt exponerad mot den privata marknaden vilket inneburit att det finns vakanser på vissa tjänster som exempelvis projektledare som är svåra att ersättningsrekrytera. Detta har inneburit kompetensbrister i den egna organisationen. Konsultinsatser kan enligt uppgift kortsiktigt ersätta det kompetensbehov som finns men det sker till en betydligt högre kostnad samtidigt som verksamheten måste fungerar. En risk som omnämns är att den kompetens som köps in av konsulten försvinner när uppdraget väl är avslutat Bedömning Av de uppgifter som framkommit i granskningen framgår att det inte finns några dokumenterade riktlinjer för när konsultstöd kan anlitas. Vår granskning visar att det inte heller finns några förvaltningsövergripande riktlinjer avseende konsultanvändning. Vi noterar den synpunkt som tekniska förvaltningen framför angående risken för att tappa kompetens inom den egna organisationen då konsult anlitas. 4 av 10

6 3.3. Användandet av konsulter är i enlighet med gällande ramavtal Iakttagelser Att teckna ramavtal med bl.a. konsultföretag innebär att tjänster kan avropas vid behov från företag vars tjänster motsvarar de kvalitetskrav samt ekonomiska villkor som de upphandlande förvaltningarna ställer. I de fall ramavtal saknas inom ett specifikt tjänsteområde ska ett sådant ramavtal upphandlas. Genom att upphandla ramavtal och sedan avropa från dessa vid behov skapas förutsättningar för att relevant lagstiftning efterlevs. Serviceförvaltningen har enligt uppgift många ramavtal, framför allt inom områden som kräver certifierad kompetens. Förvaltningen använder sig alltid av de konsulter som man har ramavtal med. I de fall förvaltningen saknar ramavtal inom ett tjänsteområde så sker en dialog med tekniska- och samhällsbyggnadsförvaltningen om de har ramavtal som kan användas. I sammanhanget framförs att det råder en god dialog mellan nämnderna. Samhällsbyggnadsförvaltningen har ramavtal inom ett antal områden. Där det inte finns ramavtal görs upphandlingar där kommunens centrala upphandlingsfunktion anlitas som stöd. I varje upphandling sker en tydlig avgränsning av vad konsultens uppgift och ansvar är. Ett exempel på en relativt nyligen genomförd upphandling är system för digitalisering av detaljplaner. Enligt uppgift från tekniska förvaltningen pågår ett arbete med att skapa ett ramavtal avseende bemanningstjänster för hela kommunen att gälla from januari Detta arbete sker under personalavdelningens överinseende. Inför att denna process påbörjades har samtliga förvaltningar fått möjlighet att beskriva vilka bemanningsbehov som finns. Exempelvis har tekniska förvaltningen framfört behov av bl.a. arbetsledare och projektledare Bedömning Utifrån de uppgifter som framkommit i granskningen gör vi bedömningen att användandet av konsulter i allt väsentligt sker i enlighet med gällande ramavtal. Vi noterar att det finns en etablerad dialog mellan nämnderna kring ramavtal. Vi föreslår att denna dialog skulle kunna utvidgas till att även innehålla hur förvaltningens kompetens skulle kunna användas även inom andra förvaltningar där så är relevant. Vi föreslår vidare att de granskade nämnderna överväger att införa en kontroll av följsamhet mot ramavtal i sina respektive planer för intern kontroll. Vi ser detta som ett viktigt kontrollmoment för att säkerställa följsamheten mot gällande ramavtal avseende konsulter. 5 av 10

7 3.4. Beslut om användandet av konsult är i enlighet med delegationsordningen och återrapporteras till ansvarig nämnd Iakttagelser Av de granskade delegationsordningarna framgår att det inte finns någon särskild punkt som särskilt avser konsultköp. Detta innebär att kravet på återrapportering till ansvarig nämnd inte blir aktuellt. För att säkerställa innehållet i delegationsordningarna har en särskild kontroll gjorts tillsammans med kommunsekreteraren som bekräftar denna bild. Däremot behandlar exempelvis tekniska nämndens delegationsordning förvaltningschefens rätt att fatta beslut om upphandling och inköp upp till 120 prisbasbelopp. Av delegationsordningen framgår även att vidaredelegation till avdelningschef endast får avse belopp understigande eller lika med 12 prisbasbelopp. I sammanhanget kan noteras vad kommunallagen (KL 6:34)anger avseende ärenden som inte får delegeras: Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Framställningar eller yttranden till kommunfullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av tekniska nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats. (Vid överklagade delegationsbeslut har delegaten rätt att yttra sig.) Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Ärenden som väckts genom medborgarförslag och som överlåtits till nämnden. Vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter I övrigt kan generellt nämnas att de områden som inte regleras i delegationsordningen är att betrakta som ren verkställighet från förvaltningens sida och behöver därför inte återrapporteras till nämnden Bedömning Vår granskning visar att det i nuläget inte finns någon punkt i förvaltningarnas delegationsordningar som reglerar delegation av konsultköp i förhållande till ansvarig nämnd. Däremot kan vi konstatera att det finns mer allmänna beskrivningar kring bla köp av tjänster i delegationsordningarna. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att beslut om användandet av konsult är i enlighet med delegationsordningen. Vår bedömning är att nuvarande formulering i nämndernas delegationsordningar är adekvat. 6 av 10

8 3.5.Det sker en prövning av om efterfrågad kompetens finns tillgänglig inom kommunen Iakttagelser I många fall är det inte ekonomiskt försvarbart för kommunen att ha egna specialistkompetenser. Där egna resurser inte finns är det inte heller en garanti att en rekrytering kan tillgodose det existerande behovet bl.a. beroende på situationen på arbetsmarknaden med konkurrens från den privata sidan. Behovet är också svårbedömt och beror till stor del på hur många projekt som är igång samtidigt och vilken omfattning dessa har. De intervjuade framför att användandet av konsulter kan vara en sätt att pröva behovet som sedan kan ligga till grund för en kommande rekrytering. Inom samhällsbyggnadsförvaltningen förs en löpande dialog om kompetensen redan finns i kommunen inför upphandlingar av konsulttjänster. Ambitionen är att bemanna projekten med egen personal så långt som det är möjligt och att endast använda konsulter i de avseenden där det är särskilt påkallat. Ett område som omnämns är framtagande av detaljplaner. Vissa resurser inom kommunen tillgodoser behov på flera förvaltningar, och enligt beskrivningen som de intervjuade ger så prövas det alltid om särskild kompetens finns inom kommunen. Det finns en öppenhet inom kommunen och att låna kompetens mellan förvaltningarna anses både vara positivt men även nödvändigt. Samhällsbyggnadsförvaltningen har även avtal om tjänsteutbyte med miljöförvaltningen i Malmö. Förvaltningen anser att sådana samarbeten fungerar väl och gynnar kommunen, både ekonomiskt och erfarenhetsmässigt Bedömning Mot bakgrund av vad som framkommit i vår granskning gör vi bedömningen att det sker en prövning av om efterfrågad kompetens finns tillgänglig inom kommunen. Dock kan vi konstatera att denna prövning inte sker på ett systematiskt eller dokumenterat sätt exempelvis genom att tillgänglig kompetens finns dokumenterat i ett IT-stöd där behovet av kompetens snabbt kan matchas mot befintliga resurser. 7 av 10

9 3.6. Det sker en bedömning om kostnaden kan motiveras utifrån ett effektivitetsperspektiv Iakttagelser För att genomföra vissa typer av uppdrag är de intervjuade eniga om att det fodras tillgång till konsulter. Utan denna möjlighet kan inte förvaltningarna fullfölja delar av sina åtaganden. Ur kostnadssynpunkt uppger serviceförvaltningen att de timpriser som erhållits i ramavtalen för konsulter i vissa lägen ligger på en nivå som är i paritet med vad det kostar att ha motsvarande kompetens anställd. Samtidigt styr marknadskrafterna vilka timpriser som kan erhållas i kommande upphandlingar vilket kan innebära en risk för kostnadsökningar. Flera av de intervjuade anser att den kompetens som konsulterna tillför oftast är mycket specialiserad och att konsulten, i förekommande fall, har tillgång till speciell utrustning. Det finns inte heller tillräckligt med arbetsuppgifter för att belägga en anställd med motsvarande kompetens i den egna organisationen vilket innebär att det inte är ett realistiskt alternativ att anställa egen personal i alla lägen. Det handlar oftast om tjänster med mycket speciell inriktning vilket medför ett högt löneläge som kommunen inte kan möta. Sammantaget anser de intervjuade att det både ur ett kostnads- och effektivitetsperspektiv är berättigat att anlita konsulter i verksamheten. I samband med att samhällsbyggnadsförvaltningen tar fram nya detaljplaner så sker alltid en prövning av i vilka delar och moment som konsult kan tänkas behövas. På liknande sätt arbetar även de övriga förvaltningarna d.v.s. att det sker en prövning av om konsultstöd behöver anlitas. Dock har det inte framkommit någon dokumenterad rutin för hur denna avvägning görs, exempelvis i form av en kalkyl Bedömning Vår granskning visar att det sker en bedömning av om kostnaden för konsultmedverkan kan motiveras utifrån ett effektivitetsperspektiv. Enligt de uppgifter vi har tagit del av så sker denna bedömning på muntlig basis. Vi har inte tagit del av några beslutsunderlag i form av kalkyler eller liknande som underbygger beslutet om att anlita konsult. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att de granskade förvaltningarna bör överväga att i samband med större projekt, som inte avser en avgränsad punktinsats, upprätta en kalkyl. Detta utgör en del i ett beslutsunderlag för att bedöma om det är ekonomiskt försvarbart att anlita konsult istället för att rekrytera egen kompetens. Vi bedömer att detta förfarande kan vara särskilt relevant i de projekt som sträcker sig över flera år där det finns särskilt tungt vägande skäl för att ha relevant kompetens i den egna organisationen. 8 av 10

10 4. Bedömningar 4.1. Bedömningar mot kontrollmål Kontrollmål Kommentar Det finns riktlinjer för när konsultstöd kan anlitas inom nämndens ansvarsområde. Ej uppfyllt Vår granskning visar att det i nuläget saknas riktlinjer för när konsultstöd kan anlitas Användandet av konsulter är i enlighet med gällande ramavtal. Uppfyllt Användandet av konsulter sker i allt väsentligt i enlighet med gällande ramavtal. Beslut om användandet av konsult är i enlighet med delegationsordningen och återrapporteras till ansvarig nämnd. Uppfyllt Upphandling av konsulttjänster hanteras inom ramen för tjänsteköp i delegationsordningarna. Det sker en prövning av om efterfrågad kompetens finns tillgänglig inom kommunen. Till viss del uppfyllt Det finns närvarande inget system tillgängligt som möjliggör varken dokumentation eller sökning av önskad kompetens. Dock sker en muntlig prövning. Det sker en bedömning om kostnaden kan motiveras utifrån ett effektivitetsperspektiv. Till viss del uppfyllt Det sker en muntlig bedömning av om kostnaden för konsultmedverkan kan motiveras utifrån ett effektivitetsperspektiv. Dock finns inga dokumenterade beslutsunderlag Revisionell bedömning Efter genomförd revision och genomgång av samtliga kontrollmål är vår sammanfattande bedömning att nämnderna till övervägande del säkerställer att användandet av konsulttjänster är ändamålsenligt. 9 av 10

11 4.3. Rekommendationer Med utgångspunkt från de iakttagelser som vi har gjort i denna granskning så föreslår vi följande rekommendationer: Att i de fall konsultstöd behöver anlitas så bör det finnas en rutin som innebär att konsultens arbete dokumenteras på ett adekvat vis. Vi tänker då i synnerhet på den tysta kunskapen som en konsult bär med sig och som är av relevans för det aktuella projektet. Vi ser detta som ett bra tillfälle till kompetensöverföring från konsult till den egna organisationen. Denna rekommendation lämnar vi mot bakgrund av att det enligt uppgift förekommit att projekt, som avslutats och överlämnats av konsult till beställaren, har saknat en tydlig koppling in i beställarorganisationen vilket inneburit att det uppstått ett kompetensglapp. Att system skapas där relevant kompetens bland kommunens anställda dokumenteras för att sedan kunna matcha denna befintliga kompetens mot de behov som finns. Att i samband med större projekt, som inte avser en avgränsad punktinsats, upprätta en kalkyl som en del i ett beslutsunderlag för att bedöma om det är ekonomiskt försvarbart att anlita konsult istället för att rekrytera egen kompetens. Vi bedömer att detta förfarande kan vara särskilt relevant i de projekt som sträcker sig över flera år där det finns särskilt tungt vägande skäl för att ha relevant kompetens i den egna organisationen. Att initiativ tas för att öka samarbetet med andra kommuner i syfte att dela kompetens inom vissa nyckelbefattningar inom bl.a. det tekniska området. Vi ser samhällsbyggnadsförvaltningen samarbete med miljöförvaltningen i Malmö som en god förebild i detta avseende Alf Wahlgren Uppdragsledare Carl-Gustaf Folkeson Projektledare 10 av 10