Demokratiutveckling i svenska kommuner

Transkript

1 Mikael Gilljam, Ola Jodal & Oskar Cliffordson Demokratiutveckling i svenska kommuner Del II Förklaringar till skillnader mellan kommunerna CEFOS Göteborgs universitet

2 CENTRUM FÖR FORSKNING OM OFFENTLIG SEKTOR

3 Varje form av mångfaldigande av innehållet i denna skrift, helt eller delvis, är förbjudet enligt lagen om upphovsrätt. CEFOS samt författarna Redigering: Ralph Heiefort Tryckning: Grafikerna Livréna i Kungälv AB, 2004

4 CEFOS Demokratiutveckling i svenska kommuner Del II Förklaringar till skillnader mellan kommunerna Mikael Gilljam, Ola Jodal & Oskar Cliffordson

5 Innehåll Den lokala demokratins potential... 1 Tre förklaringar till demokratiutveckling... 6 Kommunernas resurser... 8 Kommunernas motivation Kommunernas nätverk Förklaringar till demokratiutveckling sammanfattning och multivariat analys Referencer... 37

6 Tabellförteckning Tabell 1: Demokratiutvecklande åtgärder i Sveriges kommuner rangordnade efter förekomst... 3 Tabell 2: Demokratiutvecklande åtgärder i Sveriges kommuner rangordnade efter graden av samband med kommunens ekonomiska styrka Tabell 3: Antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder i kommuner med olika politisk majoritet Tabell 4: Antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder i kommuner med socialistisk respektive borgerlig kommunstyrelseordförande Tabell 5: Sveriges län rangordnade efter genomsnittligt antal demokratiutvecklande åtgärder i länets kommuner Tabell 6: Demokratiutvecklande åtgärder i Sveriges kommuner rangordnade efter graden av samband med andel övriga kommuner i samma län som har genomfört respektive åtgärd Tabell 7: Bivariata samband mellan antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder och kommunens resurser, motivation och nätverk Tabell 8: Multivariat kausalmodell. Grad av demokratiutveckling förklaras av kommunens resurser, motivation och nätverk... 33

7 Den lokala demokratins potential 1 Det här är den andra av tre rapporter om demokratiutveckling i svenska kommuner från forskningsprojektet Den lokala demokratins potential. Utgångspunkten för projektet är att det finns påtagliga och växande problem när det gäller hur svensk demokrati fungerar (se t ex SOU 2000:1; SOU 2001:48; Petersson m fl 2000; Gilljam & Hermansson 2003; Gilljam, Jodal & Cliffordson 2003). Demokratiproblemen i form av sjunkande valdeltagande, lågt förtroende för politiker och politiska institutioner, en tilltagande känsla av politiskt utanförskap, otillräckliga kontakter mellan styrande och styrda och sjunkande medlemstal i de politiska partierna gör sig påminda på alla nivåer i det politiska systemet. De förslag och de åtgärder som diskuteras och genomförs för att försöka komma till rätta med problemen återfinns däremot främst på lokal nivå. Exempel på vad som diskuteras och genomförs i de svenska kommunerna är en förstärkning av det kommunala folkomröstningsinstitutet, brukarmedverkan och brukarinflytande inom framförallt skola och barnomsorg, byalag, stormöten och olika typer av rådsorgan (ungdomsråd, pensionärsråd, handikappråd med mera) samt medborgerlig initiativrätt i kommunfullmäktige, öppna nämndsammanträden och ett mer aktivt medborgardeltagande i den kommunala planeringen (se t ex Montin 1998; Bäck 2000; Klasson 2000). Det svenska styrelseskicket är i första hand utformat enligt det valdemokratiska idealet med politiskt valda representanter, även om folkomröstningar och andra deltagardemokratiska inslag förekommer och alltid har förekommit. De förslag som nu diskuteras och genomförs för att stärka och vitalisera den representativa demokratin har däremot ofta medvetet eller omedvetet sitt ursprung i den deltagardemokratiska och/eller den samtalsdemokratiska tankeskolan: Demokratin skall förbättras genom ett ökat medborgerligt deltagande och fler övervägda politiska samtal (för en beskrivning av de tre demokratiidealen valdemokrati, deltagardemokrati och samtalsdemokrati, se Gilljam & Hermansson 2003:kapitel 1). 1 Forskningsprojektet Den lokala demokratins potential finansieras av Centrum för forskning om offentlig sektor (Cefos) vid Göteborgs universitet. Rapporten ingår även i avrapporteringen från forskningsprojektet Demokratins mekanismer som finansieras av Riksbankens Jubileumsfond, Kulturvetenskapliga donationen. Vi vill också tacka Björn Brorström, Carl Dahlström, Peter Esaiasson, Lennart Nilsson och Christina Ribbhagen för värdefulla synpunkter på innehållet i den här rapporten. 1

8 Den första av våra tre rapporter Demokratiutveckling i svenska kommuner. Del I. En kartläggning av vad som har gjorts (Gilljam, Jodal & Cliffordson 2003) innehåller en sammanställning av hur många och vilken typ av demokratiutvecklande åtgärder som har genomförts i de svenska kommunerna. Uppgifterna om demokratiutvecklingen har samlats in genom en frågeundersökning med demokratiansvariga tjänstemän i samtliga kommuner. I undersökningen ombads tjänstemännen att besvara ett drygt trettiotal frågor om vilka demokratiutvecklande åtgärder som genomförts i kommunen. Frågeformuläret återfinns som bilaga i slutet av den första rapporten (Gilljam, Jodal & Cliffordson 2003). Frågeundersökningen genomfördes under perioden oktober 2001 till april 2002 och så många som 279 av landets då 289 kommuner besvarade frågorna (97 procents svarsfrekvens). I tabell 1 presenteras de 27 demokratiutvecklande åtgärder som ingår i undersökningen. Rangordningen i tabellen är gjord utifrån procentandelen kommuner som har genomfört respektive åtgärd (se även Gilljam, Jodal & Cliffordson 2003, där motsvarande tabell kommenteras mer utförligt). 2

9 Tabell 1: Demokratiutvecklande åtgärder i Sveriges kommuner rangordnade efter förekomst (procent) rang åtgärd finns/ genomförs regelbundet uppgift saknas antal kommuner 1 pensionärsråd handikappråd fullmäktigeinformation på hemsidan byalag/byaråd utlokalisering av fullmäktigemöten frågor vid fullmäktigemöten brukarråd informationstidning/blad ungdomsråd/ungdomsfullmäktige sändningar av fullmäktigemöten öppna nämndsammanträden beredning/arbetsgrupp/utskott brukarstyrelser opinionsundersökning de senaste fem åren andra former av möten med politiker debattforum på hemsidan möten med utvalda grupper medborgarkontor klagomålsinstans medborgarpanel stormöten demokratiplan/demokratiprogram fokusgrupper demokratiutbildning för politiker demokratiutbildning för tjänstemän folkomröstning de senaste fem åren årligt demokratibokslut

10 Huvudresultaten från den första rapporten kan förenklat sammanfattas i tre punkter: * Det finns en klar och tydlig om än inte särskilt kraftig variation i vidtagna demokratiutvecklande åtgärder mellan Sveriges kommuner. * De mest förekommande demokratiutvecklande åtgärderna är dels olika former av rådsorgan för olika grupper av kommuninvånare, dels olika åtgärder för att utveckla kommunfullmäktiges arbete och för att göra det arbetet mer tillgängligt för kommuninvånarna. * De allra flesta kommuner satsar lite lagom på demokratiutveckling men dessa satsningar tycks ske utan några särskilt genomtänkta principer för hur det demokratiutvecklande arbetet skall bedrivas. I den här rapporten tar vi avstamp i den variation mellan Sveriges kommuner som finns när det gäller omfattningen och inriktningen av det demokratiutvecklande arbetet. Syftet med den här rapporten är att försöka förklara dessa variationer i demokratiutveckling. Den fortsatta framställningen kommer att styras av två frågeställningar: 1) Vad finns det för förklaringar till skillnaderna mellan Sveriges kommuner när det gäller omfattningen av det demokratiutvecklande arbetet? Vilka typer av kommuner väljer att satsa mer respektive mindre på demokratiutvecklande åtgärder? 2) Vad finns det för förklaringar till skillnaderna mellan Sveriges kommuner när det gäller inriktningen av det demokratiutvecklande arbetet? Vilka typer av kommuner väljer att satsa mer respektive mindre på olika typer av demokratiutvecklande åtgärder? 4

11 I en tredje rapport kommer vi sedan att ägna oss åt det som är huvudsyftet med forskningsprojektet Den lokala demokratins potential att undersöka i vilken utsträckning vidtagna demokratiutvecklande åtgärder påverkar den lokala demokratins sätt att fungera: Kan skillnader i demokratiutveckling mellan olika kommuner förklara skillnader i demokratisk vitalitet? Den här rapporten inleds med en presentation av de huvudtyper av faktorer som vi tror kan förklara skillnaderna i demokratiutveckling mellan Sveriges kommuner. Därefter följer en empirisk prövning av om, och i så fall i vilken utsträckning, var och en av de olika faktorerna bidrar till att förklara det demokratiutvecklande arbetets omfattning och inriktning. Rapporten avslutas med en sammanfattning i form av en så kallad multivariat analys där vi studerar de olika faktorernas relativa och sammanlagda förklaringskraft. 5

12 Tre förklaringar till demokratiutveckling I boken Voice and Equality (1995) presenterar Sidney Verba, Kay Lehman Schlozman och Henry Brady en förklaringsmodell för medborgerligt politiskt deltagande. Verba, Schlozman och Brady menar att det finns tre typer av möjliga drivkrafter som gör att medborgarna engagerar sig politiskt: medborgarna deltar politiskt i den mån de kan delta, i den mån de vill delta och i den mån de uppmanas att delta. Resonemanget konkretiseras i modellens tre byggstenar resurser, motivation och rekryterande nätverk: de medborgare som har mer resurser i form av tid, pengar och färdigheter deltar mer än andra; de medborgare som är mer motiverade på grund av politiskt intresse, politiskt självförtroende och en vilja att åstadkomma politiska resultat deltar mer än andra; de medborgare som ingår i sociala nätverk där de stimuleras och uppmanas att aktivera sig politiskt deltar mer än andra. Vi har valt att utgå från Sidney Verba med fleras modell för politiskt deltagande när vi skall försöka förklara skillnaderna i demokratiutveckling mellan Sveriges kommuner. Verba med fleras modell handlar visserligen om drivkrafter på individnivå, men vi ser ingen anledning till varför den inte skulle fungera även på system- eller kommunnivå. Kollektiva beslut kan sägas vara en produkt eller sammanvägning av ett större eller mindre antal individuella beslut och vi tror därför att Verba med fleras modell på ett fruktbart sätt kan hjälpa oss att förklara kommunpolitiskt agerande. Som alltid finns det förstås en risk med att på ett tidigt stadium i forskningsprocessen snäva in perspektivet och enbart genomföra de empiriska analyserna inom ramen för en förutbestämd förklaringsmodell. Den risken kommer vi att försöka hantera genom att förhålla oss öppna inför de eventuella förklaringar som på induktiv väg gör sig påminda under resans gång. 2 Utifrån Sidney Verba med fleras förklaringsmodell utgår vi med andra ord ifrån att de svenska kommunerna har skiftande resurser och skif- 2 En alternativ utgångspunkt för analyserna kunde ha varit implementeringsforskningens traditionella tredelning förstå/kunna/vilja som brukar användas för att förklara varför vissa verkställare genomför ett politiskt beslut medan andra inte gör det (se t ex Lundquist 1987; Sannerstedt 1991). Båda förklaringsmodellerna rymmer en möjlighetsförklaring och en viljeförklaring men i den av oss valda modellen är implementeringsmodellens förståelseförklaring ersatt av en, som vi bedömer, mer relevant uppmanings- eller rekryteringsförklaring. 6

13 tande motivation att ta sig an det demokratiutvecklande arbetet och att kommunerna i skiftande utsträckning ingår i olika nätverk där de stimuleras och uppmanas att ägna sig åt demokratiutvecklande verksamheter. I den fortsatta framställningen kommer vi att pröva om dessa skillnader i resurser, motivation och nätverk kan förklara skillnaderna i demokratiutvecklande arbete mellan kommunerna. De hypoteser vi kommer att testa har följaktligen delats in i tre grupper: 1) hypoteser som avser att förklara kommunernas demokratiutvecklande arbete utifrån resurser, 2) hypoteser som söker förklaringar till demokratiutvecklingen i termer av motivation, och 3) hypoteser som försöker förklara demokratiutvecklingen utifrån rekryterande nätverk. 7

14 Kommunernas resurser De centrala resurserna för medborgarnas politiska deltagande är, enligt Verba, Schlozman och Brady, tid, pengar och färdigheter. Resonemanget kan överföras till den kommunala nivån och resurser blir då sådant som behövs för att en kommun skall kunna genomföra demokratiutvecklande åtgärder: Det måste finnas personer som har tid och kunskap att tänka ut, planera och genomföra projekten och det måste finnas tillräckliga ekonomiska resurser för att verkställa åtgärderna. I enlighet härmed antar vi att de kommuner som kan avsätta tid för demokratiarbete (tidshypotesen), de kommuner som har goda kunskaper om demokratiarbete (kunskapshypotesen) och de kommuner som har en stark ekonomi (ekonomihypotesen) är mer benägna än andra att genomföra demokratiutvecklande åtgärder. Vi har inte haft några goda idéer om hur vi på ett meningsfullt sätt skall kunna isolera och mäta de två faktorerna tidstillgång och kunskaper. När det som i det här fallet handlar om kommuners demokratiarbete istället för medborgares politiska deltagande är det dock inte orimligt att betrakta tid, kunskaper och pengar som mer likvärdiga resurser: En kommun som har det relativt sett gott ställt har helt enkelt större möjligheter än en relativt sett välbärgad medborgare att köpa in tid och kunskaper för demokratiarbete genom att anställa mer och högre kvalificerad personal. Det faktum att ekonomihypotesen blir den enda av de tre resurshypoteserna som kommer att prövas empiriskt kan därför betraktas som mindre besvärande. Ekonomihypotesen kommer att prövas med kommunens ekonomiska styrka år 1995 som oberoende variabel. Som mått på ekonomisk styrka använder vi kommunens totala skatteintäkter. 3 Kommunerna har delats in i fem lika stora grupper med de ekonomiskt svagaste i grupp ett och de ekonomiskt starkaste i grupp fem. År 1995 har valts därför att orsak skall komma före verkan och eftersom de flesta demokratiutvecklande åtgärder 3 Skälet till att använda totala skatteintäkter (absolut ekonomisk styrka) istället för skatteintäkter per invånare (relativ ekonomisk styrka) som mått på ekonomiska resurser är att för- och nackdelarna med kommunernas relativa ekonomiska styrka i stort sett försvinner vid omfördelningen i det kommunala skatteutjämningssystemet. Vi har också prövat olika varianter av kommunens finansiella styrka som mått på ekonomiska resurser (soliditet i form av eget kapital i procent av summa tillgångar, låneskuld per invånare och rörelsekapital i procent av externa kostnader). Sambanden mellan dessa mått och graden av demokratiutveckling visade sig dock, märkligt nog, vara svagt negativa, vilket vi tolkar som att måtten på finansiell styrka snarast är indikatorer på ekonomisk försiktighet och återhållsamhet och inte på ekonomiska resurser. 8

15 som ingår i undersökning har genomförts efter Ett positivt samband mellan kommunens ekonomiska styrka och antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder innebär stöd för hypotesen att kommunernas ekonomiska resurser påverkar omfattningen av kommunernas demokratiutvecklande arbete. Resultatet av den empiriska prövningen visar att det finns ett klart och tydligt positivt samband mellan kommunens ekonomiska styrka och det demokratiutvecklande arbetets omfattning (Pearsons r = +0,43; p < 0,001). Sambandet kan också uttryckas som skillnader i genomsnittligt antal genomförda åtgärder mellan kommuner med olika ekonomisk styrka: En indelningen av kommunerna i kvintiler (fem lika stora grupper) från de med minst till de med mest ekonomiska resurser visar på en ökning från 9,1 åtgärder i kvintil ett, 10,3 åtgärder i kvintil två och 10,6 åtgärder i kvintil tre till 11,2 åtgärder i kvintil fyra och 13,5 åtgärder i kvintil fem. 4 Det positiva sambandet mellan ekonomiska resurser och grad av demokratiutveckling visar på det måhända självklara faktum att demokratiarbete kostar pengar. Möjligen är det därför minst lika intressant att sambandet inte är starkare än vad det faktiskt är och att även mindre bemedlade kommuner i viss utsträckning ägnar sig åt demokratiutveckling. Nästa steg i analysen är att pröva om kommunens resurser även påverkar inriktningen av det demokratiutvecklande arbetet. De 27 åtgärder som ingår i undersökningen har olika karaktär och kräver också olika mycket resurser i form av tid, kunskaper och pengar. Den nyss prövade ekonomihypotesen kan sägas få förstärkt stöd om det positiva sambandet mellan kommunens ekonomiska styrka och satsningar på demokratiutveckling främst återfinns när det gäller resurskrävande åtgärder och endast i mindre utsträckning eller kanske inte alls när det gäller mindre kostsamma åtgärder. En sådan prövning bidrar också med information om huruvida det finns relativt kostsamma åtgärder som i första hand resursstarka kommuner anser sig ha råd med och vilka relativt sett billiga åtgärder som även mindre bemedlade kommuner kan kosta på sig. I tabell 2 redovisas sambanden (Pearsons r) mellan kommunens ekonomiska styrka och var och en av de 27 demokratiutvecklande åtgärderna. 4 En analys av sambandet mellan ekonomisk styrka och grad av demokratiutveckling för vart och ett av de fem åren ger identiska resultat (Pearsons r varierar mellan +0,32 och +0,33). Vi har även använt kommunens folkmängd som indikator på ekonomisk styrka och samtliga fem samband (för åren 1996, 1997, 1998, 2000 och 2002) uppgår till +0,34. 9

16 Tabell 2: Demokratiutvecklande åtgärder i Sveriges kommuner rangordnade efter graden av samband med kommunens ekonomiska styrka (Pearsons r) rang åtgärd samband 1 sändningar av fullmäktigemöten +0,53* 2 opinionsundersökning de senaste fem åren +0,32* 3 öppna nämndsammanträden +0,28* 4 brukarråd +0,27* 4 brukarstyrelser +0,27* 6 beredning/arbetsgrupp/utskott +0,22* 7 medborgarkontor +0,21* 8 fullmäktigeinformation på hemsidan +0,19* 9 klagomålsinstans +0,18* 10 årligt demokratibokslut +0,17* 11 fokusgrupper +0,16* 12 demokratiplan/demokratiprogram +0,15* 13 andra former av möten med politiker +0,13* 13 demokratiutbildning för politiker +0,13* 15 informationstidning/blad +0,12 16 debattforum på hemsidan +0,11 17 folkomröstning de senaste fem åren +0,07 18 ungdomsråd/ungdomsfullmäktige +0,05 18 stormöten +0,05 18 möten med utvalda grupper +0,05 21 demokratiutbildning för tjänstemän +0,04 22 medborgarpanel +0,01 23 pensionärsråd +0,00 24 handikappråd -0,05 25 frågor vid fullmäktigemöten -0,11 26 byalag/byaråd -0,20* 27 utlokalisering av fullmäktigemöten -0,23* Kommentar: Analysen bygger på samtliga de 279 kommuner som besvarade enkäten om demokratiutvecklande åtgärder. Ekonomisk styrka utgörs av kommunens totala skatteintäkter. Kommunerna har delats in i fem lika stora grupper från de med minst till de med mest ekonomiska resurser. En asterisk (*) innebär att sambandet är signifikant på nivån p < 0,05. 10

17 Resultaten varken stärker eller försvagar tilltron till ekonomihypotesen. Sambanden mellan kommunens ekonomiska styrka och de olika åtgärderna varierar visserligen mellan +0,53 för radio/tv-sända fullmäktigemöten och -0,23 för utlokalisering av fullmäktigemöten. Men trots olika försök att gruppera åtgärderna efter kostnader kan vi inte urskilja något mönster som indikerar att resursstarka kommuner satsar på mer kostsamma åtgärder medan mer resurssvaga kommuner nöjer sig med mindre kostsamma åtgärder. Ett sådant mönster skulle ha förelegat om de mest kostsamma åtgärderna återfunnits i toppen och de minst kostsamma åtgärderna i botten av tabell 2. Men, som sagt, vår bedömning är att så inte är fallet. 5 Slutsatsen att det finns ett klart och tydligt positivt samband mellan kommunens ekonomiska styrka och det demokratiutvecklande arbetets omfattning kvarstår alltså men förstärks inte av resultaten i tabell 2. Ett kanske minst lika intressant resultat är fortfarande att även mindre resursstarka kommuner i viss utsträckning ägnar sig åt demokratiutveckling. Utan att gå händelserna i förväg skulle sambandsmönstret i tabell 2 istället kunna vara en fingervisning om att förklaringarna till skillnader i demokratiutveckling mellan olika kommuner även skall sökas på annat håll och kanske då bland de faktorer som har med innovationsbenägna eldsjälar och regionala nätverk att göra. 5 De två signifikant negativa sambanden i tabell 2 som visar att byalag/byaråd och utlokalisering av fullmäktigemöten är mer vanliga i resurssvaga än i resursstarka kommuner indikerar att det kan finnas en glesbygdsfaktor med i bilden. Tanken att dessa två åtgärder är ett naturligt inslag i just glesbygdskommuner stärks av en serie sambandsanalyser mellan variabeln tätortsgrad (procentandel tätortsboende år 1998) och de olika demokratiutvecklande åtgärderna. Flertalet åtgärder är mer vanligt förekommande i tätortskommuner medan i första hand byalag/byaråd (Perasons r -0,32) och utlokalisering av fullmäktigemöten (-0,27) är mer vanliga i glesbygdskommuner. 11

18 Kommunernas motivation I Verbas, Schlozmans och Bradys modell för medborgerligt politiskt deltagande finns, enkelt uttryckt, tre typer av förklaringar i termer av motivation och vilja att delta i politiken: politiskt intresse, politiskt självförtroende i betydelsen att tro sig kunna vara med och påverka och bli lyssnad till, samt vilja att åstadkomma politiska resultat. Överfört till de svenska kommunerna tror vi att omfattningen och inriktningen av det demokratiutvecklande arbetet påverkas av kommunens allmänna intresse och engagemang för demokratiarbete och av den styrande majoritetens vilja eller ovilja att ägna sig åt demokratiskt förnyelsearbete. Demokratiutvecklande åtgärder förutsätter rimligen kommunala aktörer med idéer om och intresse och engagemang för lokalt demokratiarbete. Vår första hypotes om motivation och vilja har i linje härmed fått beteckningen eldsjälshypotesen. Hypotesen förutsäger att de demokratiutvecklande åtgärderna i betydande utsträckning drivs fram av enskilda kommunala tjänstemän och/eller politiker med ett brinnande intresse för just demokratiutveckling. Vår andra hypotes handlar om den politiska viljan, eller kanske snarare oviljan, att arbeta med lokal demokratiutveckling. Vi tror att det finns en tendens till motvilja mot förnyelse och förändring i kommuner med väl invanda arbetssätt till följd av politiska företrädare med ett fast grepp om makten. I enlighet med vanehypotesen förväntar vi oss därför färre demokratiutvecklande åtgärder i kommuner med stabil politisk majoritet. I det sammanhanget har vi ingen hypotes eller förbestämd uppfattning om huruvida det är borgerligt eller socialdemokratiskt/socialistiskt styrda kommuner som främst väljer att satsa på demokratiutveckling. Men av nyfikenhet har vi ändå inte kunnat avstå från att leta efter och redovisa eventuella samband mellan den styrande majoritetens politiska färg och det demokratiutvecklande arbetets omfattning och inriktning. Till slut har vi också en tredje motivationshypotes efterfrågehypotesen som ligger vid sidan av Verba med fleras modell för politiskt deltagande. Hypotesen förutsäger att demokratiutvecklande åtgärder i första hand genomförs i kommuner som vill komma till rätta med brister i den kommunala demokratin: Om det finns en medvetenhet om bristerna i den kommunala demokratins sätt att fungera finns det rimligen också en efterfrågan på, och en vilja att vidta, demokratiutvecklande åtgärder. 12

19 Eldsjälshypotesen Enligt eldsjälshypotesen förväntar vi oss att kommuner med enskilda tjänstemän och/eller politiker som brinner för lokal demokratiutveckling har genomfört fler demokratiutvecklande åtgärder än andra kommuner. För att pröva eldsjälshypotesen har vi använt tre olika operationella indikatorer på förekomst av eldsjälar i kommunen. Den första indikatorn bygger på att Sveriges kommuner vid fyra tillfällen under åren har haft möjlighet att söka anslag från Justitiedepartementets demokratienhet för att genomföra demokratiprojekt i kommunen. Vissa ansökningar har sänts in från den kommunala förvaltningen medan andra har kommit direkt från olika kommunala verksamheter som skolor och bibliotek. Vårt mått på förekomsten av eldsjälar i kommunen är en dikotomi där de 136 kommuner med minst en ansökan från den kommunala förvaltningen till Justitiedepartementet har givits värdet ett och de 153 kommuner utan ansökan från den kommunala förvaltningen har givits värdet noll. Den andra indikatorn på förekomst av eldsjälar i kommunen bygger på att samtliga svenska kommuner fanns med bland de remissinstanser som fick möjlighet att lämna synpunkter på slutbetänkandet från 2000 års Demokratiutredning En uthållig demokrati (SOU 2000:1). Det mått vi här använder är en dikotomi med värdet ett för de 114 kommuner som sänt in ett remissvar och värdet noll för de 175 kommuner som inte sänt in något remissvar. Den tredje indikatorn på förekomst av eldsjälar i kommunen är konstruerad utifrån forskningsprojektets intervjuundersökning med journalister på Sveriges lokaltidningar. 6 I intervjuundersökningen ställdes en fråga om demokratiutvecklande eldsjälar som hade följande lydelse: Finns det enligt din bedömning någon eller några enskilda politiker eller tjänstemän i kommunen som brinner för den här typen av frågor? Det vill säga så kallade eldsjälar? 6 Intervjufrågorna i journalistundersökningen handlar i huvudsak om bedömningar av det demokratiska tillståndet i kommunerna och svaren på dessa frågor kommer att användas i vår tredje rapport där vi skall studera de demokratiutvecklande åtgärdernas effekter på den lokala demokratins vitalitet. Uppgifterna har samlats in genom telefonintervjuer med en journalist i varje kommun och svar erhölls från 247 av landets då 289 kommuner (85,5 procents svarsfrekvens). Vi vill tacka Christina Ribbhagen, Karin Melin och Sara Schütt som har genomfört intervjuerna med journalisterna. 13

20 De 136 kommuner där journalisten svarade ja har givits värdet ett och de 109 kommuner där journalisten svarade nej har givits värdet noll. 7 Resultaten av de empiriska prövningarna visar att det finns ett inte obetydligt positivt samband mellan förekomst av eldsjälar i kommunen och det demokratiutvecklande arbetets omfattning. Sambandet (Pearsons r) mellan demokratiansökan till Justitiedepartementet och antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder är +0,25 (p < 0,001), sambandet mellan remissvar på Demokratiutredningen och antal genomförda åtgärder är +0,24 (p < 0,001) och sambandet mellan journalistbedömning och antal genomförda åtgärder är +0,12 (p < 0,063). Sambandet mellan ett additivt eldsjälsindex som varierar mellan 1 och 5 och antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder uppgår till +0,34 (p < 0,001). Det senare sambandet kan också uttryckas som skillnad i antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder mellan kommuner med olika värde på eldsjälsindexet: Kommuner med det lägsta indexvärdet (värde 1) har i genomsnitt genomfört 9,8 av de 27 åtgärderna medan kommuner med det högsta indexvärdet (värde 5) i genomsnitt har genomfört 12,5 åtgärder. 8 Vi har också försökt stärka tilltron till eldsjälshypotesen genom att pröva om sambandet mellan eldsjälsindexet och antalet genomförda demokratiutvecklande åtgärder blir starkare om analysen begränsas till de elva åtgärder som vi har bedömt som de mest nydanande och moderna i 7 Möjligen skulle det kausala förhållandet mellan förekomsten av eldsjälar och demokratiutvecklande åtgärder kunna ifrågasättas, eftersom de tre operationella eldsjälsindikatorerna bygger på uppgifter från början av 2000-talet medan de demokratiutvecklande åtgärderna har genomförts från mitten av 1990-talet och framåt. Vi har dock svårare att tänka oss det omvända kausala förhållandet, det vill säga att genomförda åtgärder resulterar i eldsjälar, och de följande analyserna bygger därför på antagandet att den uppmätta förekomsten av eldsjälar kring millenieskiftet är en någorlunda god indikator på förekomst av eldsjälar under andra halvan av 1990-talet. 8 Sambanden mellan demokratiansökan och antal demokratiutvecklande åtgärder respektive mellan remissvar och antal åtgärder bygger på uppgifter om 279 kommuner medan sambandet mellan journalistbedömning och antal åtgärder bygger på uppgifter om 242 kommuner. Om samtliga tre samband beräknas på uppgifter om 242 kommuner stiger sambandet för demokratiansökan från +0,25 till +0,26 och sambandet för remissvar från +0,24 till +0,28. Sambandet mellan eldsjälsindexet och antal demokratiutvecklande åtgärder bygger på uppgifter om 279 kommuner. För de kommuner där det finns uppgifter om samtliga tre indexvariabler har kommuner med 0 eldsjälsinsatser givits indexvärde 1, kommuner med en insats värde 2, kommuner med två insatser värde 4 och kommuner med tre insatser värde 5. För de kommuner där det endast finns uppgifter om två indexvariabler har kommuner med 0 insatser givits indexvärde 1, kommuner med en insats värde 3 och kommuner med två insatser värde 5. Sambandet mellan eldsjälsindexet och antal genomförda åtgärder för de 242 kommuner där samtliga uppgifter finns tillgängliga uppgår till +0,38. 14

21 betydelsen att en eldsjäl på området kan tänkas ha varit pådrivande vid genomförandet. Sambandet mellan eldsjälsindexet och antal genomförda nydanande åtgärder uppgår dock endast till +0,30 (p < 0,001), vilket är marginellt svagare än motsvarande samband för samtliga 27 åtgärder (+0,34). 9 Det finns alltså sammanfattningsvis ett klart och tydligt om än inte särskilt starkt samband mellan förekomst av eldsjälar i kommunen och omfattningen av det demokratiutvecklande arbetet. Eldsjälar tycks vara en bidragande men långt ifrån den enda faktor som kan förklara skillnader i demokratiutveckling mellan Sveriges kommuner. Vi fortsätter därför sökandet efter förklaringar på annat håll. Vanehypotesen Den andra hypotesen om motivation och vilja när det gäller lokal demokratiutveckling handlar om det politiska styret i kommunerna. I enlighet med vanehypotesen tror vi att det finns en tendens till motvilja mot förnyelse och förändring i kommuner med väl invanda arbetssätt till följd av politiker med ett fast grepp om makten. Vi förväntar oss därför att det demokratiutvecklande arbetet i första hand får stå tillbaka i kommuner med stabil politisk majoritet. Däremot har vi ingen fix och färdig idé om ett eventuellt samband mellan politisk ideologi och inställningen till lokal demokratiutveckling. Frågan om huruvida det är borgerligt eller socialdemokratiskt/socialistiskt styrda kommuner som främst väljer att satsa på demokratiutveckling skulle därmed kunna lämnas därhän. Men av nyfikenhet har vi, som tidigare sagts, inte kunna avhålla oss från att leta efter eventuella samband mellan den styrande majoritetens politiska färg och det demokratiutvecklande arbetets omfattning och inriktning. 9 De elva nydanande åtgärderna bedömdes vara demokratiberedning/arbetsgrupp/ utskott, opinionsundersökning, debattforum på hemsidan, medborgarkontor, klagomålsinstans, medborgarpanel, demokratiplan/program, fokusgrupper, demokratiutbildning för politiker, demokratiutbildning för tjänstemän och årligt demokratibokslut. En besiktning av samtliga 27 samband mellan eldsjälsindexet och respektive demokratiutvecklande åtgärd visar att de starkaste positiva sambanden föreligger för åtgärderna sändning av fullmäktigemöten (+0,30), demokratiberedning/arbetsgrupp/ utskott (+0,25) samt medborgarkontor och öppna nämndsammanträden (båda +0,22). 15

22 Vi inleder de empiriska prövningarna med en redovisning av vårt sökande efter samband mellan just politisk färg och demokratiutvecklande arbete. I tabell 3 redovisas det genomsnittliga antalet genomförda demokratiutvecklande åtgärder för kommuner med olika typer av politisk majoritet. I tabell 4 redovisas motsvarande uppgifter för kommuner med olika partibeteckning på kommunstyrelsens ordförande. Uppgifterna avser de politiska maktförhållandena efter valen 1991, 1994, 1998 och Tabell 3: Antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder i kommuner med olika politisk majoritet (medelvärden) politisk majoritet antal kommuner år socialistisk borgerlig miljöpartiet tungan på vågen annat parti tungan på vågen ,9 10,9 12,7 11, ,3 9,9 11,2 11, ,2 10,4 11,6 11, ,0 10,6 14,1 10,5 279 genomsnitt 11,1 10,5 12,4 11,2 Kommentar: De medelvärdesskillnader som är statistiskt signifikanta (på nivån p < 0,05) är de mellan socialistisk och borgerlig majoritet 1994, mellan annat parti tungan på vågen och borgerlig majoritet 1994 och mellan miljöpartiet tungan på vågen och vart och ett av de tre andra majoritetsförhållandena Tabell 4: Antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder i kommuner med socialistisk respektive borgerlig kommunstyrelseordförande (medelvärden) kommunstyrelsens ordförande år socialistisk borgerlig antal kommuner ,0 10, ,3 10, ,0 11, ,2 10,7 274 genomsnitt 11,1 10,7 Kommentar: Endast medelvärdesskillnaden för 1994 är statistiskt signifikant på nivån p < 0,05. 16

23 Sambanden mellan den styrande majoritetens politiska färg och det demokratiutvecklande arbetets omfattning är svaga till obefintliga. De mycket måttliga skillnader som finns visar dock att kommuner där miljöpartiet är tungan på vågan satsar mest (i genomsnitt en och en halv åtgärd mer än övriga) och att socialistiskt styrda kommuner satsar aningen mer än borgerligt styrda kommuner (i genomsnitt en halv åtgärd mer). Mönstret är i huvudsak det samma för olika typer av demokratiutvecklande åtgärder och för flertalet enskilda åtgärder. Huvudhypotesen när det gäller det politiska styret i kommunen handlar dock inte om den styrande majoritetens politiska färg utan istället om dess stabilitet. Det vi här kallar för vanehypotesen förutsäger att det i första hand finns en motvilja mot förnyelse och förändring i kommuner där den politiska majoriteten har ett fast grepp om makten. I sådana kommuner borde det rimligen finnas mer invanda arbetssätt, vilket i sin tur kan antas leda till bristande innovationsbenägenhet (jfr Schmidt 1986:15-6) Vi förväntar oss därför att det demokratiutvecklande arbetet främst har fått stå tillbaka i kommuner med stabil politisk majoritet och att det således finns ett negativt samband mellan politisk stabilitet och det demokratiutvecklande arbetets omfattning. Som operationell indikator på motstånd mot förnyelse till följd av väl invanda arbetsätt har vi använt politisk stabilitet. Det mått på politisk stabilitet som kommer att utnyttjas bygger på den styrande majoritetens politiska färg mellan valen 1982 och De 129 kommuner som har haft samma politiska majoritet under dessa 16 år har givits värdet ett och de 160 kommuner där olika majoriteter har förekommit under samma period har givits värdet noll. Vanehypotesen får ett visst empiriskt stöd. Resultatet av de empiriska prövningarna visar att det finns ett svagt negativt samband mellan politisk stabilitet och omfattningen av det demokratiutvecklande arbetet (Pearsons r = -0,20; p < 0,001). 10 Sambandet kan också uttryckas som skillnad i antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder mellan kommuner med och utan stabilt politiskt styre: Kommuner med samma politiska majoritet under perioden har i genomsnitt genomfört 10,3 av de 10 Vid sidan av perioden (Pearsons r -0,20) har vi även använt fem andra tidsperioder för att mäta politisk stabilitet. Sambandet mellan politisk stabilitet och antal demokratiutvecklande åtgärder är dock nästan exakt det samma för perioderna , , , och (Pearsons r varierar här mellan -0,19 och -0,21). 17

24 27 demokratiutvecklande åtgärderna medan kommuner där olika majoriteter har förekommit i genomsnitt har genomfört 11,5 åtgärder. Skillnaden mellan stabilt borgerliga och stabilt socialdemokratiska/socialistiska kommuner uppgår till 1,1 åtgärder 9,7 demokratiutvecklande åtgärder i stabilt borgerliga kommuner mot 10,8 åtgärder i stabilt socialdemokratiska/socialistiska kommuner. Stabilt politiskt styre och stabilitet i den kommunala organisationens arbetssätt tycks med andra ord ha en viss om än måttligt dämpande effekt på viljan att ta sig an det demokratiutvecklande arbetet. Nästa steg i analysen är att pröva om stabilitet i det politiska styret och den kommunala organisationen inte enbart påverkar omfattningen utan även inriktningen av det demokratiutvecklande arbetet. Tanken här är att kommuner med mer invanda arbetssätt borde vara mindre benägna att ta till sig och pröva mer nydanade och moderna åtgärder. Vanehypotesen kan därmed sägas få förstärkt stöd om det ovan redovisade negativa sambandet mellan politisk stabilitet och satsningar på demokratiutveckling främst återfinns när det gäller de åtgärder som vi bedömde som de mest moderna i samband med prövningen av eldsjälshypotesen (jfr noten 9 ovan). I det här sammanhanget har de demokratiutvecklande åtgärderna även grupperats utifrån den genomsnittliga tidpunkten för införandet i de olika kommunerna och förväntningen är att det negativa sambandet mellan politisk stabilitet och demokratisatsningar främst skall återfinnas när det gäller relativt nya åtgärder (genomförda för högst fem år sedan). 11 De empiriska prövningarna stärker tilltron till vanehypotesen. Sambandet (Pearsons r) mellan politisk stabilitet och antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder är -0,21 (p < 0,001) för de moderna åtgärderna mot endast -0,12 (p < 0,05) för övriga åtgärder. Resultatet blir ännu tydligare om vi istället använder tidpunkt för åtgärdernas införande som indelningsgrund. Sambandet mellan politisk stabilitet och antal genom- 11 Nya åtgärder: fullmäktigeinformation på hemsidan, medborgarkontor, öppna nämndsammanträden, frågor vid fullmäktigemöten, debattforum på hemsidan, andra former av möten med politiker, klagomålsinstans, brukarstyrelser, ungdomsråd/ungdomsfullmäktige, demokratiutbildning för politiker, beredning/arbetsgrupp/utskott, demokratiplan/demokratiprogram, årligt demokratibokslut, fokusgrupper. Äldre åtgärder: informationstidning/blad, sändningar av fullmäktigemöten, utlokalisering av fullmäktigemöten, stormöten, möten med utvalda grupper, brukarråd, pensionärsråd, handikappråd, byalag/byaråd, demokratiutbildning för tjänstemän. Åtgärderna folkomröstning, opinionsundersökning och medborgarpanel har här inte varit möjliga att klassificera. 18

25 förda åtgärder är -0,24 (p < 0,001) för nya åtgärder mot marginella -0,04 (p > 0,1) för de relativt sett äldre åtgärderna. Stabilt politiskt styre och stabilitet i den kommunala organisationens arbetssätt tycks i någon mån dämpa demokratiutvecklingsivern i allmänhet. Den svagare viljan till demokratiutvecklingsarbete verkar i synnerhet gälla nyare och mer moderna demokratiutvecklande åtgärder. Efterfrågehypotesen Den tredje och sista hypotesen om motivation och vilja när det gäller lokal demokratiutveckling handlar om brister och problem i den kommunala demokratin. I enlighet med efterfrågehypotesen tror vi att demokratiutvecklande åtgärder i första hand genomförs i kommuner där demokratin fungerar mindre bra: Om det finns en medvetenhet bland kommunens politiker om brister och problem i den lokala demokratin finns det rimligen också en efterfrågan på, och en vilja att vidta, demokratiutvecklande åtgärder. Medborgerligt missnöje med kommunpolitiken och dess aktörer borde kunna vara en drivkraft för kommunens beslutsfattare att vidta demokratiutvecklande åtgärder. Vi har här använt tre typer av operationella indikatorer på brister i den kommunala demokratin som alla är kopplade till medborgerligt missnöje: valdeltagande, röstning på icke-etablerade partier och politikertäthet. Ett högt valdeltagande betraktas numera allmänt som ett demokratiskt hälsotecken. Valen ger medborgarna möjlighet att utkräva ansvar för fattade beslut och att peka ut färdriktningen för den fortsatta politiken (se t ex Przeworski m fl 1999). Ett lågt och/eller sjunkande valdeltagande borde därmed fungera som en väckarklocka för kommunens politiker. Vi förväntar oss därför ett negativt samband mellan nivån på det kommunala valdeltagandet och antal demokratiutvecklande åtgärder och ett positivt samband mellan sjunkande valdeltagande och antal åtgärder. Demokratiutvecklande åtgärder skall med andra ord främst ha genomförts i kommuner med lågt och/eller sjunkande valdeltagande. Den andra indikatorn på missnöje med den kommunala demokratin utgörs av andelen medborgare som röstar på något annat parti än de sju nuvarande riksdagsparterna v, s, c, fp, m, kd och mp. En hög och/eller ökande andel röster på icke-etablerade partier borde uppfattas som en sig- 19

26 nal till de folkvalda om brister i den lokala demokratin. Vi förväntar oss därför ett positivt samband mellan andel röster på icke-etablerade partier och antal demokratiutvecklande åtgärder liksom mellan en ökande andel röster på icke-etablerade partier och antal åtgärder. Demokratiutvecklande åtgärder skall alltså främst ha genomförts i kommuner med en hög och/ eller stigande andel röster på icke-etablerade partier. Vår tredje och sista indikator på medborgerligt missnöje är politikertäthet som här mäts som antal invånare per politiskt uppdrag. 12 Politiskt missnöje uttrycks ofta i termer av avstånd och utanförskap ( dom där uppe vi här nere ). I kommuner med relativt sett många politiska uppdrag finns det rimligen större förutsättningar för naturliga kontakter mellan väljare och valda: Fler medborgare känner här personligen någon politiker och sannolikheten är också större att man träffar på en politiker i affären, på arbetsplatsen eller i bostadsområdet. I sådana politikertäta kommuner borde det därmed finnas en mindre efterfrågan på tillskapad demokratiutveckling. Vi förväntar oss därför ett negativt samband mellan politikertäthet och antal demokratiutvecklande åtgärder. Demokratiutveckling skall med andra ord främst ha genomförts i kommuner med relativt sett många invånare per politiskt uppdrag. De empiriska analyserna visar att det inte finns några statistiskt signifikanta samband mellan valdeltagande och antal demokratiutvecklande åtgärder i kommunerna. Sambanden mellan valdeltagande i riksdagsvalet och antal åtgärder varierar mellan +0,05 och -0,01 (Pearsons r) för de fem undersökta valen mellan 1985 och 1998 medan motsvarande samband mellan valdeltagande i kommunvalet och antal åtgärder varierar mellan -0,07 och -0,11. Det finns inte heller några signifikanta samband mellan sjunkande valdeltagande och antal genomförda åtgärder (mellan +0,05 och -0,10 för förändringar i valdeltagande i riksdagsvalet mellan olika val under perioden och mellan +0,06 och -0,07 för motsvarande förändringar i valdeltagande i kommunvalet) Med politiskt uppdrag avses här positioner i kommunala nämnder, styrelser och fullmäktige. 13 Vi har också undersökt motsvarande 10 samband mellan valdeltagande i riksdagsval/ kommunval och antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder bland de 20 av totalt 27 åtgärder som vi i vår första rapport klassificerade som åtgärder för att stärka den representativa demokratin (Gilljam, Jodal & Cliffordson 2003). Men även dessa samband visade sig vara icke signifikanta. 20

27 De icke-signifikanta sambanden till trots finns det dock anledning att stanna upp inför den marginella men ändå systematiska skillnaden mellan riksdagsvalen och kommunvalen. Vid samtliga fem undersökta val går nämligen de icke-signifikanta sambanden för valdeltagande i kommunvalet i hypotesens riktning medan förhållandet nästan genomgående är det motsatta för valdeltagande i riksdagsvalet. Den idé som här väcks är att satsningar på demokratiutveckling tycks vara större i kommuner där valdeltagandet är lägre i kommunvalet än i riksdagsvalet och en empirisk prövning visar också att så är fallet: Sambanden mellan skillnad i valdeltagande mellan riksdagsval och kommunval och antal demokratiutvecklande åtgärder varierar mellan -0,25 och -0,11 vid de fem undersökta valen och tre av de fem sambanden är klart signifikanta (p < 0,001). Vi vet av erfarenhet att väldigt få medborgare röstar i riksdagsvalet men inte i kommunvalet och att skillnaden mellan valdeltagande i riksdagsvalet och kommunvalet därför måste bero på valmanskårens sammansättning. Och de kommuner som har ett klart högre valdeltagande i riksdagsvalet än i kommunvalet karaktäriseras i allmänhet av en stor andel invandrare som saknar rösträtt i riksdagsvalet och med ett lågt valdeltagande i kommunvalet (se t ex Johansson 2000:13). Det skulle med andra ord kunna vara så att kommuner med en relativt stor andel invandrare satsar extra på demokratiutveckling. Andel invandrare och graden av integrationsproblem i kommunen skulle alltså kunna vara en faktor som leder till efterfrågan på demokratiutveckling och vi återkommer därför med en empirisk prövning av den hypotesen i slutet av det här avsnittet. Nästa indikator på medborgerligt missnöje med den kommunala demokratin är röstning på icke-etablerade partier. Men inte heller här finner vi något stöd för efterfrågehypotesen. Sambanden mellan andel röster på icke-etablerade partier i kommunvalet och antal demokratiutvecklande åtgärder varierar mellan +0,10 och -0,03 vid de fem valen mellan 1985 och 1998 och inget av sambanden är statistiskt signifikant på någon rimlig säkerhetsnivå. Inte heller sambanden mellan förändring (ökning) av andelen röster på icke-etablerade partier och antal demokratiutvecklande åtgärder är statistiskt signifikanta (de undersökta sambanden varierar mellan +0,10 och -0,07). När det gäller den tredje och sista indikatorn på medborgerligt missnöje politikertäthet finner vi däremot ett klart stöd för efterfrågehypotesen. 21

28 Sambandet (Pearsons r) mellan antal invånare per politiskt uppdrag och antal demokratiutvecklande åtgärder uppgår till +0, och +0, (p < 0,001), vilket alltså innebär att ju fler invånare det går på varje kommunpolitiskt uppdrag desto fler demokratiutvecklande åtgärder. Huruvida det relativt starka sambandet mellan politikertäthet och demokratiutveckling snarast är en produkt av kommunernas storlek och de därav följande ekonomiska möjligheterna att bedriva demokratiutvecklande arbete kommer att prövas i den multivariata analysen i slutet av rapporten. Så är vi då avslutningsvis tillbaka vid sambandet mellan andel invandrare i kommunen och antal demokratiutvecklande åtgärder. Vid de tidigare prövningarna av huruvida ett lågt och/eller sjunkande valdeltagande kunde förklara skillnaderna i demokratiutveckling framträdde ju ett för oss överraskande mönster som indikerar att invandrartäthet skulle kunna vara en av förklaringarna till hur mycket kommunerna satsar på demokratiutveckling. I boken Politik på stadens skuggsida visar statsvetaren Per Strömblad att graden av politiktäthet, i betydelsen aktiviteter som kan antas befrämja politiskt engagemang, har varit högre i mer invandrartäta delar av Stockholmsregionen (Strömblad 2003:kapitel 6). Den kausala mekanismen bakom ett eventuellt samband skulle med andra ord kunna vara en bland politiker upplevd efterfrågan på demokratisatsningar för att integrera invandrarna i den kommunala politiken. De empiriska prövningarna ger återigen ett positivt utfall. Sambandet (Pearsons r) mellan andel invånare födda utanför Norden och antal demokratiutvecklande åtgärder uppgår till +0, och +0, (p < 0,001). Motsvarande samband mellan andel utländska medborgare och antal åtgärder uppgår till +0, , +0, och +0, Även i det här avseendet finns alltså ett visst empiriskt stöd för efterfrågehypotesen. Sammanfattningsvis har de empiriska prövningarna av efterfrågehypotesen givit ett blandat resultat. Ett lågt och/eller sjunkande valdeltagande och en hög och/eller ökande andel röster på icke-etablerade partier tycks inte leda till någon efterfrågan på, och därmed vilja att vidta, demokratiutvecklande åtgärder. När det gäller politikertäthet finns det däremot ett klart och tydligt samband med antal genomförda demokratiutvecklande åtgärder: I kommuner med relativt många invånare per politiskt uppdrag finns det uppenbarligen, och kanske inte helt förvånande, en tendens att kompensera de uteblivna naturliga kontakterna mellan väljare och valda med mer tillskapade former av demokratiutveckling. Det av oss 22

29 ej förutsedda, positiva sambandet mellan indvandartäthet/integrationsproblem och demokratiutveckling kan, som sagt, också tolkas som ett stöd för efterfrågehypotsen. 23

30 Kommunernas nätverk Den tredje och sista typen av förklaringar till medborgerligt politiskt deltagande i Sidney Verba med fleras modell handlar om den stimulans och de uppmaningar till politisk aktivitet som följer av att ingå i olika typer av sociala nätverk. Överfört till vår studie handlar det om att medverkan i kommunala nätverk och samarbeten på demokratiområdet kan förväntas påverka omfattningen och inriktningen av det demokratiutvecklande arbetet. De följande analyserna handlar enbart om geografiska nätverk. Vår utgångspunkt är att kommuner som ligger intill eller i närheten av varandra även utbyter idéer och tar intryck av varandra. Och om så är fallet borde det finnas geografiska mönster när det gäller det demokratiutvecklande arbetet. En annan möjlighet på samma tema hade kunnat vara att identifiera och studera effekter av mer funktionellt sammansatta nätverk på demokratiutvecklingens område. Vårt sökande efter den typen av icke-geografiskt mellankommunalt demokratisamarbete gav dock inget resultat. Vi inleder den empiriska prövningen av de geografiska nätverkens betydelse för det demokratiutvecklande arbetet med att undersöka sambandet mellan kommunernas länstillhörighet år 1996 och det demokratiutvecklande arbetets omfattning. 14 Vi använder här det variansanalytiska måttet eta som kan variera mellan 0,00 (inget samband) och 1,00 (fullständigt samband): Ju större skillnader mellan länen när det gäller genomsnittligt antal demokratiutvecklande åtgärder för de ingående kommunerna, desto starkare samband (se tabell 5). 14 Vi har valt att använda den länsindelning som gällde fram till och med 1996 som oberoende variabel eftersom orsak skall komma före verkan och eftersom de demokratiutvecklande åtgärder som ingår i undersökningen i huvudsak har genomförts under andra halvan av 1990-talet. 24