Vattenmyndighetens förslag till åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer, förvaltningsplan och miljökonsekvensbeskrivning för Bottenvikens vattendistrikt

Transkript

1 Vattenmyndigheten i Bottenvikens vattendistrikt REMISSYTTRANDE Vattenmyndighetens förslag till åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer, förvaltningsplan och miljökonsekvensbeskrivning för Bottenvikens vattendistrikt Inledning Sveaskog välkomnar tillämpningen av ett gemensamt vattendirektiv inom EU, då god vattenkvalitet och vattenvård ska vara en prioriterad fråga för skogsbruket. Sveaskog har länge arbetat med vattenvård i olika former och ser positivt på ansatsen att finna helhetslösningar för hela avrinningsområden, frikopplat från administrativa gränser. Implementeringen av den nya vattenförvaltningen är dock behäftad med allvarliga brister. De är till stor del sannolikt orsakade av den tidsbrist som präglat processen till följd av att de nationella bedömningsgrunderna inte färdigställdes förrän Sveaskog bedömer att revideringar och kompletteringar krävs om förslagen som presenterats ska ligga till grund för Sveriges framtida vattenförvaltning. I sin nuvarande utformning är förslagen inte godtagbara. Sammanfattning och övergripande synpunkter Mål och krav som följer av vattendirektivet har i den svenska tillämpningen tolkats som juridiskt bindande miljökvalitetsnormer. Det finns ingen grund för det i ramdirektivet, i synnerhet inte för de ekologiska miljökvalitetsnormerna. Sverige kan inte göra en egen juridisk tolkning av vattendirektivets mål. Ramdirektivets mål för ekologisk status bör formuleras som miljömål och inte miljökvalitetsnormer. För verksamhetsutövare är det oroande att det inte är tydligt hur tillsynsmyndigheterna kan komma att tillämpa de ekologiska miljökvalitetsnormerna i praktiken. Bedömningsgrunderna för statusklassificeringen är alltför invecklade och har inte kunnat tillämpas på det sätt som avsetts då dataunderlag saknas för många vattenförekomster. Felaktiga statusklassificeringar kan få betydande

2 konsekvenser. Bedömningsgrunderna måste förenklas och vattenförekomster där mätdata saknas bör helt undantas från statusklassning. Åtgärdsprogrammen är diffusa och överlåter till andra myndigheter att avgöra vilka konkreta åtgärder som kan bli aktuella. Utan prioritering av åtgärder så riskerar helhetsperspektivet att gå förlorat. Åtgärdsprogrammen måste kompletteras med kostnadseffektivitetsanalyser så att åtgärder med störst miljönytta prioriteras. Kostnadsberäkningar som redovisas är ofullständiga och otydliga. Ökade administrativa kostnader förefaller vara bristfälligt medräknade och intäktsbortfall för verksamhetsutövare beaktas inte. En prispolitik för finansiering håller på att utarbetas parallellt med vattenmyndigheternas arbete men dessa arbeten bedrivs relativt oberoende av varandra. Kostnader för och finansiering av åtgärdsprogrammen behöver klargöras. Vattenmyndigheterna måste vidare redovisa branschekonomiska konsekvensanalyser innan åtgärdsprogrammen kan fastläggas. Det råder stor osäkerhet om och i så fall hur konflikter med andra miljömål och samhällsintressen kommer att hanteras. Detta är en politisk fråga och regeringen måste förtydliga hur avvägningar och prioriteringar ska ske. Miljökonsekvensbeskrivningarna bör beskriva hur åtgärdsprogrammen bidrar till uppfyllande av satta miljökvalitetsnormer inte hur åtgärdsprogrammen påverkar de nationella miljökvalitetsmålen. Det har varit svårt att få insyn i vattenmyndigheternas arbete. Att påverka genom att delta i vattenråd är inte tillräckligt för intressenter med stort markinnehav. Samrådsmaterialet som presenterats är omfattande och ogenomträngligt vilket innebär en risk att viktiga synpunkter inte kommer fram. Arbetet med framtagandet av åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och miljökonsekvensbeskrivningar förefaller ha skett under stor tidspress. Detsamma gäller den pågående remissen och myndigheternas tid att reagera på synpunkter, som verkar orimligt kort. Samtidigt saknas viktiga delar då det gäller bl a prispolitik och kostnadsberäkningar. Det är viktigt att arbetet som ska ligga till grund för framtidens vattenförvaltning inte stressas fram. Med anledning av detta och den grundläggande kritik som framförts ovan anser Sveaskog att Sverige bör se hela den första förvaltningscykeln som en försöksomgång med möjlighet till utvärdering och omarbetning. Förslagen till miljökvalitetsnormer Sveaskog vill starkt ifrågasätta det sätt som miljökvalitetsnormer har kommit att användas i arbetet med tillämpningen av vattendirektivet och dessas koppling till Naturvårdsverkets bedömningsgrunder för statusklassificering. I detta läge har Sveaskog valt att hålla synpunkterna på miljökvalitetsnormerna på en övergripande nivå och inte ge detaljsynpunkter på miljökvalitetsnormer som satts för enskilda sjöar eller vattendrag.

3 Egen tolkning av miljökvalitetsnormernas juridiska verkan I Sveriges tillämpning av vattendirektivet har såväl ekologiska och kemiska miljökvalitetsnormer fastställts som båda framställs som juridiskt bindande. Så vitt vi förstår finns ingen grund för det i vattendirektivet. De kemiska miljökvalitetsnormerna har en viss bindande effekt som följer av äldre EG-direktiv, men de ekologiska kvalitetsfaktorerna saknar en sådan innebörd utan är mer formulerade som kvalitetsmål. Sveaskog vill i sammanhanget hänvisa till Skogsindustriernas remissyttrande som utförligt anger grunderna för detta ställningstagande. Den svenska tolkningen av rättsligt bindande ekologiska miljökvalitetsnormer är olycklig och den främsta anledningen till att implementeringen av vattendirektivet skapat oro och förvirring. Hur tillsynsmyndigheterna kommer att använda sig av de ekologiska miljökvalitetsnormerna i sitt myndighetsutövande framgår inte tydligt. Om miljöbalken tillämpas strikt så kommer införandet av ekologiska miljökvalitetsnormer få mycket långtgående konsekvenser för verksamhetsutövare. Även det s k icke försämringskravet framställs som absolut men bör formuleras som en målsättning där hänsyn tas till olika intressen. Särskilt tillfälliga försämringar måste vara godtagbara. Inom skogsbruket kan skötselåtgärder intill vattenförekomster tillfälligt försämra statusen men vattendraget återhämtar sig redan efter en eller ett par år. Det råder stor osäkerhet om hur myndigheterna avser att tillämpa icke försämringskravet. Sveaskog invänder starkt emot att de ekologiska miljökvalitetsnormerna tolkats som juridiskt bindande och någon motsvarighet till detta finns inte vad vi förstått inom övriga EU. Om Sverige ändå väljer ett eget system så måste miljökvalitetsnormerna vara möjliga att överklaga. Komplicerade bedömningsgrunder utan transparens Miljökvalitetsnormerna baseras på den status en vattenförekomst har fått i statusklassificeringen. Om miljökvalitetsnormerna blir juridiskt bindande är det rimligt att klassificeringen är lättförståelig och transparent. Så är inte fallet. Att förstå de bedömningsgrunder med underliggande parametrar som utvecklats av Naturvårdsverket är nästintill omöjligt. Mot bakgrund av de synnerligen invecklade bedömningsgrunderna är det anmärkningsvärt att de inte hunnit användas för den redovisade klassificeringen av flertalet vattenförekomster, vilket vattenmyndigheterna även påtalar i samrådsmaterialet. I stället har den faktiska statusklassificeringen skett genom en bedömning av en enskild tjänsteman på länsstyrelsen, en s k expertbedömning. Detta ger naturligtvis större utrymme för personliga tolkningar och risk för olika tillämpning i olika vattendistrikt. Sveaskog anser att bedömningsgrunderna bör förenklas så att de lätt kan tillämpas och så att det blir tydligt för utomstående hur statusklassificeringen gjorts. Vidare bör vattenförekomster där mätdata saknas undantas från statusklassificering till dess mätdata erhållits. Felaktiga statusklassificeringar kan annars få betydande konsekvenser.

4 Kemisk status m a p kvicksilver bör särredovisas I ett europeiskt perspektiv har Sverige relativt rena vatten, vilket man kanske förväntat sig skulle synas i en jämförelse av genomförda klassificeringar. Så tycks dock inte vara fallet då mer än 50 procent av alla sjöar och vattendrag i Sverige inte bedöms uppnå god kemisk status. Detta beror framför allt på höga metylkvicksilverhalter i fisk. Vattenmyndigheterna har därför medgett ett mindre strängt kvalitetskrav för kvicksilver för den kemiska miljökvalitetsnormen då det anses vara omöjligt att uppnå god kemisk status med avseende på kvicksilver inom överskådlig framtid på grund av höga bakgrundshalter. De svårpåverkade bakgrundshalterna av kvicksilver är således huvudorsaken till att svenska vatten inte når god kemisk status. För att tydliggöra detta anser Sveaskog att den kemiska statusen med avseende på kvicksilverparametern bör redovisas separat eftersom man annars lätt får en missvisande bild av vattenkvaliteten i våra svenska vatten. Höga statliga kostnader för fysiska hinder Vattenmyndigheterna har bedömt fysiska hinder som ett stort problem för att uppnå god ekologisk status i våra vattendrag. I de båda nordliga vattendistrikten uppges förändrad hydromorfologi relativt ursprungstillståndet vara den i särklass vanligaste orsaken till att god ekologisk status inte erhålls. Det handlar om fysiska hinder och kontinuitetsförändringar i form av vägtrummor, flottledsrensning och dammar. Merparten av dessa fysiska hinder härrör från historisk verksamhet, d v s ansvarig verksamhetsutövare saknas. Sveaskog förutsätter att dessa åtgärder, som vi bedömer mycket kostsamma att fullt ut åtgärda, kommer att finansieras med statliga medel och vill samtidigt poängtera vikten av att prioriteringar sker av miljönyttan i ett helhetsperspektiv. Förslag till åtgärdsprogram Det är svårt att få en uppfattning om vad den nya vattenförvaltningen kommer att innebära för aktörer inom skogsbruket och andra verksamhetsutövare. Det fanns en förhoppning om att detta skulle klarna när vattenmyndigheterna presenterade sina åtgärdsprogram. Sveaskog kan konstatera att så inte är fallet. Vaga åtgärdsprogram Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram består i princip av en lista på ett 40-tal styrmedelsinsatser som vattenmyndigheterna anser att andra myndigheter behöver använda för att komma till rätta med miljöproblemen och det överlåts till utpekade myndigheter att avgöra vilka åtgärder som konkret krävs. Det är viktigt att åtgärdsprogrammen är av övergripande karaktär så att de inte får verkningar för enskilda verksamhetsutövare. Samtidigt får inte helhetsperspektivet gå förlorat. Målsättningen måste vara att de mest kostnadseffektiva åtgärderna med störst miljönytta prioriteras. Genom att helt överlåta ansvaret för konkreta åtgärder till en rad myndigheter, utan att göra någon prioritering, finns en risk att helhetsgreppet tappas bort.

5 Åtgärdsprogrammens vaga innehåll skapar en osäkerhet som vattenmyndigheterna måste bemöta. Sveaskog kan se att flera av de styrmedelsinsatser som vattenmyndigheterna föreslår sannolikt kommer att ha en direkt betydelse för skogsbruket och skogsbruket måste därför ges tillfälle att yttra sig om de åtgärder och konsekvenser som blir resultatet av de utpekade myndigheternas arbete. Dessutom måste det förtydligas hur det säkerställs att de åtgärder som sedan blir resultatet av åtgärdsprogrammen verkligen är de mest kostnadseffektiva och att åtgärderna utförs inom sektorer som kan inhämta den största miljövinsten. Behov av branschekonomiska konsekvensanalyser Enligt 5 kap miljöbalken ska ett åtgärdsprogram innehålla en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. Konsekvensanalyserna är dock högst bristfälliga, i synnerhet ur enskild synpunkt, vilket är förståeligt med tanke på åtgärdsprogrammens generella karaktär. Åtgärdsprogrammen måste emellertid kompletteras med branschekonomiska konsekvensanalyser för att Sveaskog och andra verksamhetsutövare ska kunna bedöma hur åtgärdsprogrammen kommer att påverka den egna verksamheten. Kostnader och finansiering av åtgärdsprogram otydliga Vattenmyndigheten presenterar åtgärdsprogrammet med en grov kostnadskalkyl utan att förankra kostnaderna hos dem som förväntas att betala, d v s regering, kommuner och verksamhetsutövare. Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns distrikt uppskattar t ex kostnaden för sitt åtgärdsprogram till 590 MSEK/år. Övriga vattenmyndigheter anger lägre kostnader men sammantaget kommer åtgärdsprogrammen att föranleda höga kostnader. Dessa kostnader kan vara lågt skattade, då föreslagna åtgärdsprogram förutsätter omfattande tillsynsverksamhet och utökade kontrollprogram men inga administrativa kostnader förefaller vara medräknade. Vissa av de övergripande åtgärder som föreslås kommer att innebära produktionsförluster för skogsbruket men inga beräkningar för intäktsbortfall finns redovisade, varken för skogsbruket eller för andra sektorer. Då det gäller finansiering är Sveaskog medvetet om att prispolitiken håller på att utarbetas av annan part än vattenmyndigheterna och ska vara färdig till Vi anser dock att det är ett märkligt förfarande att åtgärdsprogram och prispolitik utformas oberoende av varandra. För det första kan inte Sveaskog ta ställning till ett åtgärdsprogram där det inte framgår i vilken mån som skogsbruket förväntas bekosta åtgärderna till följd av den prispolitik som senare implementeras. För det andra ser Sveaskog en risk i att enskilda verksamhetsutövare kan få en orimligt stor ekonomisk börda till följd av att arbetet med åtgärdsprogram och prispolitik inte samordnats i tillräcklig omfattning. Förslagen till miljökonsekvensbeskrivningar Sveaskog anser att vattenmyndigheternas miljökonsekvensbeskrivningar har ett bristande innehåll. Vattenmyndigheterna fokuserar på att försöka bedöma hur åtgärdsprogrammen påverkar de nationella miljökvalitetsmålen. Åtgärdsprogrammens primära syfte är emellertid att uppfylla miljökvalitetsnormerna

6 och därför bör en miljökonsekvensredovisning vara en bedömning av huruvida dessa uppnås eller ej. Övriga synpunkter System saknas för intresseavvägningar och prioriteringar Åtgärder som krävs för att bibehålla eller uppnå god vattenkvalitet kommer i vissa fall stå i konflikt med andra miljömål och samhällsintressen. Trots att konflikterna är uppenbara, i synnerhet när det rör klimatmål samt mål för energi- och livsmedelsproduktion, så omnämns detta i mycket kortfattade ordalag i samrådsmaterialet om det över huvud taget beaktas. Det måste klargöras hur och vem som kommer att göra avvägningar och prioriteringar mellan olika intressen och målkonflikter. Då detta är en politisk fråga bör regeringen ta initiativ till ett sådant förtydligande. Svårt att påverka och få insyn i vattenmyndigheternas arbete Sveaskog upplever att det har varit svårt att få inblick i och påverka vattenmyndigheternas arbete. Engagemang i vattenråden lanseras som den främsta möjligheten att föra fram synpunkter. Ett sådant engagemang är inte genomförbart för en stor markägare. Vattenråden är anpassade för aktörer och organisationer som har intressen i enskilda avrinningsområden. För Sveaskog, med markinnehav i så gott som alla avrinningsområden, skulle det krävas en orimlig arbetsinsats och därför finns vi representerade endast i ett fåtal vattenråd. Det är också en brist att sammansättningen i vattenråden inte styrs. Representanter företräder enbart sina egna intressen. Det finns en risk att dessa egenintressen blir styrande i vattenrådenas arbete vilket kan få stor betydelse för enskilda verksamhetsutövare som inte finns representerade. Som beslutande organ till vattenmyndigheterna står vattendelegationerna. Vi har noterat att fram till i december 2008 bestod vattendelegationerna i princip uteslutande av representanter från myndigheter och till viss del även politiker. Få av ledamöterna kan betraktas som representanter för verksamhetsutövare. Det är anmärkningsvärt att de som förväntas betala inte i större utsträckning får vara med i beslutsprocessen. Tidsbristen Arbetet med tillämpningen av vattendirektivet har präglats av stor tidspress. Intrycket är att fokus har legat på statusklassificeringarna av vattenförekomsterna och att resterande omfattande arbete, med framtagande av åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och miljökonsekvensbeskrivningar, har tagits fram på mycket kort tid. Det är inte bra om det arbete som ska ligga till grund för Sveriges framtida vattenförvaltning har stressats fram. Samrådsperioden pågår fram till den 1 september. Mindre än fyra månader senare ska förslagen fastställas av vattendelegationerna. Den nya vattenförvaltningen har rönt stort engagemang och Sveaskog förutser att vattenmyndigheterna kommer att motta ett stort antal remissvar. Vi ställer oss dock frågande till i vilken utsträckning vattenmyndigheterna kommer att kunna beakta remissvaren med tanke på den korta tid som återstår fram

7 till att slutgiltigt beslut ska fattas i vattendelegationen. Det vore en förlust om inte det stora engagemanget för vattenfrågorna seriöst kan tas tillvara. Skogsbrukets arbete med vattenhänsyn Vattenhänsyn har länge varit en prioriterad fråga för Sveaskog. God vattenkvalitet är en förutsättning för att vi ska kunna bedriva skogsbruk och vi tror även att det finns ytterligare förbättringspotential i skogsbrukets arbete med vattenfrågor. I stället för att ensidigt fokusera på juridiska styrmedel anser Sveaskog att man bör styra mot politiskt satta mål och ta tillvara och stimulera alla de frivilliga initiativ som redan finns inom skogsbruket. Nedan följer kortfattade exempel på hur Sveaskog arbetar för att förbättra vattenmiljöerna. Sveaskog har detaljerade instruktioner för hänsyn till vatten i samband med avverkningar och planering av markanvändning inom det enskilda skogsbeståndet och på landskapsnivå. Stor fokus har under de senaste fem åren legat på Sveaskogs interna miljömål att minska antalet betydande körskador. Vi arbetar nu för att utveckla och införa en s k blå målklassning inom vårt skogsinnehav. En blå målklass uttrycker ambitionsnivån för hänsynen till en sträcka av ett vattendrag eller en sjö. I begreppet vattenmiljö innefattas även en ekologiskt funktionell kantzon. Genom att sätta målklasser för skogsskötseln utmed olika vatten kan den ekologiska statusen bevaras och/eller vidareutvecklas som en del av den ordinarie planeringen av vårt skogsbruk. Ett annat stort åtagande inom Sveaskog är projektet hundra våtmarker som t o m 2010 syftar till att restaurera 100 våtmarker runtom i Sverige, till gagn för biologiska värden och vattenkvalitet. Sveaskog står till förfogande för ytterligare information om arbetet med att utveckla vattenkvaliteten inom vårt markinnehav om de olika vattenmyndigheterna så önskar. Herman Sundqvist Ann Eklund David Berglund Skogschef Skogsansvarig Skogsansvarig