Revisionsrapport Implementering av barnkonventionen i Linköpings kommun November 2008 Karin Jäderbrink
Innehållsförteckning 1 Bakgrund och uppdrag... 3 1.1 Revisionsfråga... 3 1.2 Revisionsmetod och avgränsning... 3 2 Sammanfattning och revisionell bedömning... 5 3 Granskningsresultat... 6 3.1 Hur arbetar nämnderna f n med att ta hänsyn till barnkonventionens intentioner vid planering och styrning av verksamheten?... 6 3.2 Hur säkerställs barnperspektivet i de kommunala besluten?... 7 3.3 Hur tillförsäkras barn och ungdomars inflytande i kommunen?... 8 3.4 Finns system och riktlinjer för att kunna följa upp hur barns bästa förverkligas i det kommunala arbetet?... 8
1 Bakgrund och uppdrag FN s barnkonvention om barnens rättigheter antogs av generalförsamlingen 1989. Sverige var ett av de första länderna som ratificerade konventionen. Sverige har åtagit sig att följa konventionens innehåll. 2004 genomförde revisorerna en granskning av kommunens och nämndernas arbete med barnkonventionen. Revisionsfrågan var om den lokala barnkonventionen fungerar som ett styrinstrument för nämnderna? Slutsatsen var bl.a. att arbetet med barnkonventionen i kommunen ökat kunskapen i organisationen men att stor risk fanns för att arbetet skulle få låg prioritet framöver. Styrning och uppföljning av konventionen var lågt prioriterade av nämnderna. Kommunens revisorer har uppdragit åt Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB att genomföra en granskning av implementeringen av barnkonventionen i Linköpings kommun. Denna granskning inriktas på att följa upp föregående granskning samt granska hur kommunen f n säkerställer att FN s barnkonvention tillämpas. Granskningen har utförts av Karin Jäderbrink. 1.1 Revisionsfråga Granskningen avser att svara på revisionsfrågan; Är barnkonventionen implementerad i kommunen? Följande kontrollfrågor ingår i granskningen; Hur arbetar nämnderna f n med att ta hänsyn till barnkonventionens intentioner vid planering och styrning av verksamheterna? Hur säkerställs barnperspektivet i de kommunala besluten? Hur tillförsäkras barn och ungdomars inflytande i kommunen? Finns system och riktlinjer för att kunna följa upp hur barns bästa förverkligas i det kommunala arbetet? 1.2 Revisionsmetod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervjuer med följande: Tidigare samordnare för arbetet med den lokala barnkonventionen 3
Socialnämnden Socialchef Avdelningschef Avdelningschef för försörjningsstöd Kultur- och fritidsnämnden Kultur- och fritidschef Barn och ungdomsnämnden Barn- och ungdomschef Stf Barn- och ungdomschef Slutligen har vi tagit del av relevanta styrdokument och dokumentation. Granskningen har avgränsats till att omfatta Socialnämnden, Kultur- och fritidsnämnden samt Barn- och ungdomsnämnden. 4
2 Sammanfattning och revisionell bedömning Utifrån ställd revisionsfråga visar granskningen följande: Är barnkonventionen implementerad i kommunen? Vi bedömer att barnkonventionen till delar är implementerad men vi bedömer också att det krävs en tydligare styrning kring arbetet med barnkonventionen och att uppföljningen behöver utvecklas. Slutsatsen vid vår tidigare granskning var bl.a. att arbetet med barnkonventionen i kommunen fram till 2002 ökat kunskapen i organisationen kring FN s barnkonvention men att stor risk fanns för att arbetet skulle få låg prioritet framöver. Styrning och uppföljning av konventionen var lågt prioriterade av nämnderna. Vi kan nu konstatera att arbetet med barnkonventionen även fortsättningsvis haft en låg prioritet. De intervjuade beskriver att det inte finns någon direkt motor eller styrning kring barnkonventionen och inte heller något systematiserat arbete kring uppföljningen. Samtidigt beskriver de intervjuade att det finns en god kunskap om barnkonventionens intentioner i organisationen och att barnperspektivet beaktas i beslut, planering och handläggning som enligt de intervjuades bedömning ligger i linje med barnkonventionens anda. I strategisk plan samt i nämndernas budgetdokument för 2008 går det inte att på ett tydligt sätt kunna utläsa nämndens mål, ambitioner eller åtgärder som direkt är kopplat till FN s barnkonvention. Samtidigt konstateras att flera verksamheter prioriterar barn och unga, deras trygghet och säkerhet, delaktighet, jämställdhet mm. Något övergripande beslut eller direktiv att nämnderna inför sina beslut t.ex. ska nyttja så kallade barnchecklistor finns ej. Barn och ungdomsnämnden har dock under en period använt sig av en rutin där man månatligen gått igenom ett urval av nämndens ärenden och bedömt huruvida barnperspektivet beaktats vilket vi bedömer som positivt. I vissa riktlinjer och rutiner finns också utredningsmetoder, information, mallar och rubriker mm som syftar till att säkerställa att barnperspektivet beaktas. Exempel på hur barn och ungdomars inflytande säkerställs är bl.a. genom ungdomsombud, arbete med elevinflytande i skolan, attitydundersökningar kring barn och ungdomar i olika årskurser, kultur och fritidsvaneundersökningar mm. 5
Den återkommande redovisningen som görs avseende barnkonventionen är att nämnder och styrelser i samband med sina verksamhetsberättelser kort beskriver vilka frågor som har varit aktuella inom nämnden gällande barnkonventionen. Någon sammanfattande och heltäckande uppföljning av FN s barnkonvention i Linköpings kommun görs enligt uppgift inte. Denna granskning har avgränsats till att beröra tre nämnder med verksamheter som till stora delar bedriver verksamhet för och med barn och unga. Eftersom det inte finns något enhetligt eller metodiskt arbetssätt i kommunen för att säkerställa exempelvis barnperspektivet, bedöms det finnas risk för att andra nämnder och styrelser som inte har ett direkt barnfokus inte säkerställer barnperspektivet i de kommunala besluten. 3 Granskningsresultat Linköpings kommunfullmäktige beslutade i december 1997 att en lokal barnkonvention skulle arbetas fram. En projektledare arbetade tillsammans med en parlamentarisk styrgrupp fram ett förslag till lokal barnkonvention. Förslaget innehöll bl.a. utbildning av för politiker och tjänstemän, ge nämnder i uppdrag att i samband med verksamhetsberättelser och i budgetarbetet redovisa hur FN s barnkonvention efterlevs inom respektive verksamhetsområde etc. Projektet avslutades 2002 och kommunens barnkonventionsarbete var fram till 2006 i vissa delar kopplat till två kommittéer, demokrati, trygghet och mångfald samt miljö och folkhälsa under kommunstyrelsen. Därefter har kommunstyrelsens planeringsutskott ansvar för att leda arbetet med demokrati-, trygghets-, och folkhälsofrågor som har kopplingar till barnkonventionen. 3.1 Hur arbetar nämnderna f n med att ta hänsyn till barnkonventionens intentioner vid planering och styrning av verksamheten? Fullmäktige utövar sin styrning med stöd av kommunstyrelsen genom fastställande av Strategisk plan med övergripande mål Planer och program (ex handikappolitiskt program etc.) Budget med mål och riktlinjer som leder till god ekonomisk hushållning. Strategisk plan med övergripande mål beskriver högt prioriterade frågor/områden av betydelse ur ett flerårigt perspektiv. För vissa områden utformas planer och program som skall förklara, fördjupa och beskriva åtgärder för att förverkliga strategisk plan. Planer och program ska vara vägledande för nämnder och styrelser. Någon årlig översyn eller utarbetande av handlingsplan för barnkonventionen görs ej. 6
Kommunstyrelsen formulerar årligen förslag till budget med mål och riktlinjer. Varje nämnd och styrelse formulerar och beslutar om verksamhetsmål inom sitt uppdrag. Utöver ekonomiska ramar skall också beaktande av planer och program utgöra grund för framtagande av verksamhetsmål. I kommunens strategiska plan med övergripande mål framgår det inte någon direkt skrivning om att exempelvis FN s barnkonvention skall uppfyllas etc. Däremot finns det skrivningar bl.a. om att barn och unga ska ges möjlighet att delta i och påverka den lokala politiken att folkhälsoinsatser riktade till barn och ungdomar ska prioriteras att barn och unga ska ha inflytande över sin vardag, hemma, i skola och på fritiden, att känna sig respekterade och ej utsatta för mobbning eller utsätter någon för mobbning I de granskade nämndernas budgetdokument för 2008 går det inte alltid att på ett tydligt sätt kunna utläsa nämndens mål, ambitioner eller åtgärder som direkt är kopplat till FN s barnkonvention. Däremot kan konstateras att flera verksamheter prioriterar barn och unga, deras trygghet och säkerhet, jämställdhet samt att bl.a. myndighetsutövningen inom individ- och familjeomsorgen ska ha ett tydligt barnfokus. I barn och ungdomsnämndens uppföljningsplan framgår också att FN s barnkonvention är ett styrande dokument. Enligt de intervjuade företrädarna från nämnderna så har inte FN s barnkonvention i sig varit direkt styrande i mål och budgetarbetet. Man beskriver dock att man i organisationen arbetar löpande med barnperspektivet, följer upp och utvärderar verksamheter tillsammans med exempelvis ungdomsombud, attitydundersökningar, föräldra- och elevenkäter mm. Man bedömer det som om det finns kunskap om barnkonventionens intentioner i organisationen. 3.2 Hur säkerställs barnperspektivet i de kommunala besluten? De intervjuade beskriver att besluten i nämnder och styrelser och handläggning tas löpande där barnperspektivet beaktats och lyfts fram på sätt som enligt de intervjuades bedömning till stora delar ligger i linje med barnkonventionens anda. Samtliga intervjuade beskriver att barnperspektivet är förankrat i verksamheterna och att deras verksamheter till stora delar är prioriterade för barn. Till stora delar bedömer de intervjuade att barnkonventionens intentioner är inbyggd i bl.a. lagar såsom socialtjänstlagen samt skollagen. Något övergripande beslut eller direktiv att nämnderna inför sina beslut t.ex. ska nyttja så kallade barnchecklistor finns ej. Syftet med en barnchecklista är att utgöra ett stöd för såväl tjänstemän som politiker i samband med både ärendeberedning och beslutsfattande för att säkerställa att barnperspektivet verkligen har beaktats. Med denna rutin tvingas både 7
tjänstemän och politiker att fundera över konsekvenserna och även väga dessa mot andra konsekvenser samt beskriva detta i sitt protokoll. Detta leder till att barns och ungdomars särskilda situation belyses på ett tydligt sätt. Inom Barn och ungdomsnämnden har man tidigare använt sig av en rutin där förste skolsekreterare går igenom ett urval av nämndens ärenden och bedömer huruvida barnperspektivet beaktats. En värdering görs bl.a. på vilket sätt förslaget till beslut påverkar barn och ungdomar. Enligt de intervjuade har denna rutin inte genomförts den senaste tiden men man avser att återuppta rutinen. Inom individ- och familjeomsorgen finns ett flertal rutiner som berör myndighetsutövning. I dessa rutiner finns bl.a. information om barnkonventionen, socialtjänstlagen mm till handläggare. I grundutredningar finns rubrik kring barnets situation och i rutiner för försörjningsstöd finns riktlinjer för hur barnperspektivet skall beaktas. Enligt de intervjuade används utredningsmetoden barns behov i centrum (BBiC). Inom kultur och fritidsnämndens område hänvisas till att kultur- och fritidsverksamheterna som bedrivs är till största delen för, med och av ungdomar. Något systematiserat sätt för att säkerställa barnperspektivet finns ej men enligt de intervjuade så planeras, utvärderas och anpassas verksamheterna tillsammans med ungdomar, ungdomsombud etc. Vid föregående granskning av barnkonvention hade omsorgsnämnden beslutat om att se över nämndens kravspecifikationer utifrån barnkonventionen, att vid minst tre tillfällen under ett år samtala med barn och ungdomar i samband med planering och uppföljning av verksamheter etc. Enligt de intervjuade finns inga sådana liknande formella beslut som rör barnkonventionen idag i de nämnder som granskningen avgränsat sig till. 3.3 Hur tillförsäkras barn och ungdomars inflytande i kommunen? Även om barnkonventionens intentioner inte alltid lyfts fram på ett tydligt sätt i olika styrdokument, innebär inte det att barns och ungdomars inflytande inte uppmärksammas och ges utrymme. Några av de olika former av inflytande som framkommit i intervjuerna med tjänstemän är ungdomsombud, arbete med elevinflytande i skolan, attitydundersökningar för barn och ungdomar olika årskurser, kultur och fritidsvaneundersökningar mm. 3.4 Finns system och riktlinjer för att kunna följa upp hur barns bästa förverkligas i det kommunala arbetet? Enligt kommunens ekonomistyrningsregler framgår bl.a. att nämnderna ansvarar för att uppföljnings och utvärderingsplan upprättas, att verksamhetsmålen följs upp mm. 8
Nämnder och styrelser skall också i samband med verksamhetsberättelser redovisa hur FN s barnkonvention efterlevs inom respektive verksamhetsområde etc. I verksamhetsberättelsen för 2007 kan vi konstatera att flertalet av kommunens nämnder använt sig av rubriken FN s barnkonvention. Där framgår kort vilka frågor som och har varit aktuella inom nämnden gällande barnkonventionen. Några effekter av arbetet bedöms dock inte finnas. Eftersom inte budgeten på ett tydligt beskriver ambitioner och åtgärder etc. med anledning av FN s barnkonvention är det svårt att följa upp om åtgärderna vidtagits i enlighet med antagen budget. Samtliga verksamheter inom Barn- och ungdomsnämnden ska årligen upprätta en kvalitetsredovisning som ett led i sin kontinuerliga uppföljning och utvärdering av de uppsatta målen. I denna följs också områden som berör barnkonventionen upp. Inom socialnämndens verksamhetsområden sker det bl.a. i samband med att länsstyrelsen gör tillsyn bedömningar om huruvida barnperspektivet beaktats i handläggning. De intervjuade beskriver också att viss genomgång och kvalitetssäkring sker rutinmässigt av handläggning och dokumentation. Någon heltäckande uppföljning av FN s barnkonvention i Linköpings kommun görs enligt uppgift ej. Olika aktörer följer upp olika delar som berör barnkonventionen. 9