Konsekvensutredning 1 (10) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Anders Erzell Sjö- och luftfartsavdelningen Infrastrukturenheten Sektionen för flygtrafiktjänst Konsekvensutredning Uppdatering av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:6) om flygtrafikledningstjänst (ATS) 1 Vad är problemet och vad ska uppnås? 1.1 Bakgrund Separation i höjdled i en kontrollzon I förordning (EU) nr 923/2012 SERA-förordningen, har delar av ICAO Annex 11 om flygtrafikledningstjänst inarbetats. Där fastställs nu krav avseende värden för separation i höjdled mellan luftfartyg. SERAförordningen anger även att Transportstyrelsen ska godkänna de separationsminima som ska tillämpas inom angivna delar av luftrummet. I Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:6) om flygtrafikledningstjänst (ATS) har Transportstyrelsen sedan tidigare inarbetat standarder och rekommendationer från Annex 11 gällande separation i höjdled. När detta gjordes valde Transportstyrelsen att inarbeta detta med nationella avsteg. När SERA-förordningen nu reglerar de värden som gäller för separation i höjdled kan Transportstyrelsen inte behålla dessa nationella avsteg för luftfartyg som används i allmän flygtrafik (GAT). När det gäller luftfartyg som används i operationell flygtrafik (OAT) inbördes är det ett önskemål från Försvarsmakten att dessa fortsatt ska separeras i höjdled i kontrollzonen enligt den nationella tillämpningen. Luftfartyg som används i operationell flygtrafik (OAT) regleras inte av SERAförordningen. Av luftfartsförordningen framgår att Transportstyrelsen är behörig myndighet vad gäller utövandet av ATS för både de luftfartyg som flyger enligt FPL/GAT och de som flyger enligt FPL/OAT. Detta innebär att en paragraf i TSFS 2012:6 behöver ändras för att överensstämma med SERA-förordningen för luftfartyg som används i allmän flygtrafik (GAT). I och med SERA-förordningen kommer värdet på separation i höjdled att bli detsamma inom hela EU. Ändringen innebär att i 5 kapitlet 17 ändras 500 fot höjdseparation mellan IFR och VFR i kontrollzonen till 1 000 fot för att uppfylla kravet på separationsminima enligt SERA-förordningen och kravet på att Transportstyrelsen ska godkänna detta separationsminima. För luftfartyg som används i
Datum Dnr/Beteckning 2 (10) operationell flygtrafik (OAT) inbördes ändras inte värdet på separation i höjdled mellan VFR och IFR i kontrollzon, utan dagens värde på 500 fot kvarstår. Då SERA-förordningen börjar gälla den 4 december 2014 behöver ändringen träda i kraft samma datum. Förfarande vid framtagande av genomgångsnivå ICAO Paris har beslutat en ändring till ICAO Doc 7030 som handlar om förfarande vid framtagning av genomgångsnivån. ICAO anger att denna ändring gäller från 7 mars 2015. Vid framtagning av genomgångsnivån finns idag två förfaranden att välja mellan. I och med att Doc 7030 nu ändras innebär det att endast ett förfarande kvarstår. Sverige tillämpar idag det förfarande som försvinner. Förfarandet är idag inte reglerat genom nationella regler, utan har av hävd tillämpats efter det val som LFV tidigare gjort. Detta innebär att Transporstyrelsen i TSFS 2012:6 behöver införa en ny paragraf som reglerar det kommande förfarandet, detta för att uppfylla våra internationella åtaganden mot ICAO och uppnå en harmonisering inom Europa. 1.2 Föreslagen reglering Separation i höjdled i en kontrollzon SERA-förordningen reglerar i SERA 8005c att separation i höjdled ska vara 1 000 fot upp till och med FL 410. Detta innebär att Transportstyrelsen inte längre kan ha kvar det svenska undantaget till ICAO Annex 11 om 500 fot separation i höjdled mellan IFR och VFR i kontrollzonen för luftfartyg som används i allmän flygtrafik (GAT). SERA-förordningen anger även i SERA 8010a att Transportstyrelsen ska godkänna de separationsminima som ska tillämpas inom angivna delar av luftrummet. Därför föreslår Transportstyrelsen att separationen i 5 kapitlet 17 TSFS 2012:6 ändras till 1 000 fot för luftfartyg som används i allmän flygtrafik (GAT). En konsekvens av ändringen är att tillägget under tabellen i 5 kapitlet 17 som handlar om ökad höjdseparation mellan där angivna luftfartyg och VFR också bör tas bort i och med att dessa kommer att omfattas av den nya regleringen mellan IFR och VFR i tabellen. För luftfartyg som används i operationell flygtrafik (OAT) inbördes ändras inte värdet på separation i höjdled i kontrollzonen mellan IFR och VFR utan dagens värde på 500 fot kvarstår. Detta regleras med ett [M] märkt tillägg under tabellen i paragrafen.
Datum Dnr/Beteckning 3 (10) Vid separation mellan allmän flygtrafik (GAT) och operationell flygtrafik (OAT) gäller 1 000 fot (i enlighet med SERA-förordningen). I förslaget föreslås även en redaktionell ändring av rubrikerna i tabellen. Förslaget till ändring är med anledning av att värdena som anges i rubrikerna regleras i SERA-förordningen och därför inte bör anges här också. Förfarande vid framtagande av genomgångsnivå Ändringen av förfarandet vid framtagning av genomgångsnivån innebär att genomgångsnivån ska fastställas så att den är minst 1 000 fot över genomgångshöjden. Enligt dagens förfarande för fastställande av genomgångsnivån så blir det mindre än 1 000 fot mellan genomgångsnivån och genomgångshöjden. Vilket i sin tur innebär att separation inte uppnås mellan dessa idag. Minsta separation i höjdled i kontrollerad luft är 1 000 fot. Då en reglering enligt det nya förfarandet för framtagning av genomgångsnivån nu föreslås så kommer genomgångsnivån och genomgångshöjden att bli separerade med minst 1 000 fot. Genomgångshöjden är den höjd över havet på eller under vilken ett luftfartygs flyghöjd kontrolleras i förhållande till höjd över havet eller till höjd över annat referensplan. Genomgångshöjden är fastställd och publicerad i luftfartspublikationer (AIP) för luftrummet runt en flygplats. Generellt är genomgångshöjden 5 000 fot, men vid några få flygplatser där det finns hög terräng är den 6 000 fot eller 9 000 fot. Vid denna höjd ställer ett startande luftfartyg om höjdmätaren från flygplatsens beräknade lufttryck till standardatmosfärens lufttryck. Genomgångsnivån är den lägsta tillgängliga flygnivån ovanför genomgångshöjden. Vid denna höjd ställer ett landande luftfartyg om höjdmätaren från standardatmosfärens lufttryck till flygplatsens beräknade lufttryck. Över genomgångshöjden har ett luftfartyg tryckvärdet 1013,2 hpa standardatmosfär inställt och flyger därmed på en flygnivå, under genomgångsnivån har ett luftfartyg ett beräknat lufttryck inställt och flyger därmed på en höjd över havet. Mellan genomgångshöjden och genomgångsnivån finns ett genomgångsskikt som med det nya förfarandet ska vara minst 1 000 fot.
Datum Dnr/Beteckning 4 (10) Idag sammanfaller genomgångshöjden nästan med genomgångsnivån Genomgångsnivå Mindre än 1 000 ft Genomgångsskikt 5 000 ft QNH Genomgångshöjd Genom det nya förslaget ska genomgångsnivån vara minst 1 000 ft över genomgångshöjden Genomgångsnivå Minst 1 000 ft Genomgångsskikt 5 000 ft QNH Genomgångshöjd 2 Vilka alternativa lösningar finns och vad blir effekterna om någon reglering inte kommer till stånd? 2.1 Alternativa lösningar Transportstyrelsen kan behålla dagens nationella reglering oförändrad. Transportstyrelsen kan välja att införa ändringen som följer av SERAförordningen men inte införa ändringen som följer av i ICAO Doc 7030. Transportstyrelsen kan även välja att införa ändringen som följer av ICAO Doc 7030 men inte införa ändringen som följer av SERA-förordningen. Som ett fjärde alternativ kan Transportstyrelsen välja att införa ändringarna som följer av SERA-förordningen och ICAO Doc 7030. Sverige är som medlemsstat i EU skyldiga att vidta de åtgärder som krävs enligt gällande förordningar. Om detta inte görs uppfyller Sverige inte sina åtaganden som medlemsstat i EU. Sverige har också åtagit sig att följa ICAO:s standarder och rekommendationer, vilket framgår av 12 kap 5 luftfartsförordningen (2010:770). Med anledning av ovanstående förespråkar Transportstyrelsen det fjärde alternativet. 2.2 Effekter om reglering inte kommer till stånd Enligt 12 kap. 5 luftfartsförordningen (2010:770) ska den som meddelar föreskrifter med stöd av luftfartsförordning iaktta de normer som ICAO fastställer och andra internationella förpliktelser som Sverige har åtagit sig.
Datum Dnr/Beteckning 5 (10) Andra internationella förpliktelser är i detta fall de krav som följer av SERA-förordningen. En utebliven reglering innebär att Sverige inte kommer att leva upp till sina åtagande mot ICAO och EU. 3 Vilka berörs av regleringen? Leverantörer av flygtrafikledningstjänst (ATS) och i andra hand skolor som utbildar personal som ska utöva flygtrafikledningstjänst samt Försvarsmakten. 4 Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser medför regleringen och hur ser de olika konsekvenserna ut för de övervägda regleringsalternativen om man jämför? 4.1 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser I den beräkning Transportstyrelsen har gjort har följande antaganden använts timkostnad för Flygledare 1 500 kr, timkostnad för AFIS tjänsteman 1 000 kr, timkostnad för teknisk personal 1 000 kr, timkostnad för övrig personal 1 000 kr, och timkostnad för Transportstyrelsen 1 400 kr. Separation i höjdled i en kontrollzon I kontrollzonen där separationen i höjdled nu måste ändras innebär ändringen att det blir färre separerade flyghöjder att flyga på för luftfartyg som används i allmän flygtrafik (GAT), alltså får färre luftfartyg plats. Detta innebär sämre tillgänglighet i luftrummet runt en kontrollerad flygplats. Kontrollzoner där det är övervägande luftfartyg som används i operationell flygtrafik (OAT) berörs inte. En kontrollzons utsträckning i höjdled är oftast runt 2 000 fot. Lägsta flyghöjd som ett luftfartyg får flyga på är 500 fot. Teoretiskt skulle det kunna befinna sig luftfartyg samtidigt på 500 fot, 1 000 fot, 1 500 fot och 2 000 fot i en kontrollzon. I och med det nya föreskriftsförslaget reduceras dessa fyra höjder till endast två. Transportstyrelsens bedömning är dock att denna förändring oftast inte innebär någon större påverkan hänsyn den trafikmängd vi i dagsläget har i Sverige. Det finns idag 37 kontrollerade flygplatser med kontrollzoner, av dessa berörs 34 flygplatser, de övrig 3 flygplatserna har övervägande operationell flygtrafik. Leverantörer av flygtrafikledningstjänst kan behöva uppdatera sina lokala geografiska separationer mellan VFR och IFR i kontrollzonen, det vill säga separationer som används i en kontrollerad flygplats närhet. Det finns idag tre leverantörer av flygtrafikledningstjänst som berörs av den ändrade
Datum Dnr/Beteckning 6 (10) separationen i höjdled i kontrollzonen, dessa tre utövar tjänst i 34 kontrollzoner. Transportstyrelsen uppskattar en leverantörs kostnad för att uppdatera en lokal geografisk separation till 2 timmars arbete och sedan tillkommer även en kostnad för ett godkännande hos Transportstyrelsen. Uppskattningen blir därför att en genomsnittlig uppdatering av en lokal separation kostar 5 000 kr. Om uppdatering av de lokala separationerna behövs i alla 34 kontrollzonerna så innebär detta en total kostnad på 200 000 kr. De tre berörda leverantörerna av flygtrafikledningstjänst behöver även uppdatera sina handböcker när det gäller den ändrade separationen. Transportstyrelsen uppskattar att detta tar ca 2 timmar per leverantör, för alla tre leverantörerna uppskattas kostnaden till 10 000 kr. Leverantörerna behöver även genomföra utbildning med sina flygledare. Transportstyrelsen uppskattar att detta tar 1 timme per flygledare och de tre leverantörerna har tillsammans ca 300 flygledare som utövar flygtrafikledningstjänst i de 34 berörda kontrollzonerna. Detta ger en kostnad för alla tre leverantörerna på 500 000 kr för utbildning. Transportstyrelsen vill gärna ha synpunkter gällande att värdet för separation i höjdled mellan IFR och VFR i en kontrollzon genom föreskriftsförslaget och Försvarsmaktens önskemål nu blir olika beroende på om luftfartygen används i allmän flygtrafik (GAT) eller om luftfartygen som används i operationell flygtrafik inbördes (OAT). Om bägge luftfartygen som ska separeras opererar enligt OAT ska 500 fot separation i höjdled användas och om ett eller bägge luftfartygen opererar enligt GAT ska 1 000 fot separation i höjdled användas. Flygplatsoperatörerna vid instrumentflygplatser kan behöva uppdatera sina inflygningsprocedurer avseende avbruten inflygning. Det är 34 kontrollerade flygplatser med kontrollzon som berörs och varje flygplats kan ha flera inflygningsprocedurer till flera banor, totalt finns ca 220 inflygningsprocedurer. Transportstyrelsens bedömning är att endast ett fåtal procedurer påverkas. Transportstyrelsen uppskattar att upp till 10 av 220 inflygningsprocedurer behöver uppdateras som en följd av ändrad separation i höjdled. Transportstyrelsen uppskattar att kostnaden för att konstruera en inflygningsprocedur uppgår till 80 000 kr (då räknas ATS enhetens externa och interna kostnader in) vilket ger en total kostnad på 800 000 kr Transportstyrelsen uppskattar totalkostnaden för ändrad separation i höjdled i en kontrollzon till 1 500 000 kr.
Datum Dnr/Beteckning 7 (10) Förfarande vid framtagande av genomgångsnivå Leverantörer av flygtrafikledningstjänst behöver se över sina lathundar, handböcker och uppdatera de tekniska system som används för att räkna fram genomgångsnivån eller som är beroende av genomgångsnivån. T.ex. flygvädersystem och övervakningssystem. Det är 17 leverantörer som berörs av den föreslagna föreskriftsändringen. Dessa leverantörer behöver datera upp sina handböcker och lathundar, Transportstyrelsen uppskattar att detta tar 2 timmar i genomsnitt per leverantör, vilket ger en kostnad för dessa leverantörer på 50 000 kr. Samtliga leverantörer behöver även utbilda sin personal i det nya förfarandet, leverantörerna har tillsammans ca 750 flygledare och ca 35 AFIS tjänstemän som omfattas av förändringen och som behöver utbildas. Transportstyrelsen uppskattar att utbildningen tar 1 timme per person. Den totala utbildningskostnaden för alla 17 leverantörerna blir 1 200 000 kr. De 17 leverantörerna av flygtrafikledningstjänst använder tekniska system för att utöva tjänst, vissa av dessa system räknar fram genomgångsnivån. Den tekniska förändringen är inte omfattande men dessa system behöver ändå uppdateras. Transportstyrelsen uppskattar att leverantörerna tillsammans behöver uppdatera 50 flygvädersystem, kostnaden för respektive leverantör varierar men då majoriteten av dessa leverantörer har någon form av supportavtal bedöms den genomsnittliga kostnaden till 15 000 kr (i denna uppskattning ingår leverantörernas interna och externa kostnader). Den totala uppgraderingskostnaden flygvädersystem blir 750 000 kr. Leverantörerna behöver även uppdatera uppskattningsvis 40 övervakningssystem, dessa är vitt skilda i teknisk omfattning. Den tekniska förändringen är i sig inte omfattande, men förändringar i de tekniska system som används för att bedriva flygtrafikledningstjänst medför kostnader för själva hanteringen av förändringen. I kostnadsuppskattningarna ingår leverantörernas interna och externa kostnader. Kostnaden för att uppgradera övervakningssystemet som används vid flygtrafikledningscentralerna uppskattas till 300 000 kr. Kostnaden för att uppgradera de övervakningssystem som används vid övriga flygtrafikledningsenheter uppskattas till 25 000 kr per enhet vilket innebär en total kostnad på 1 300 000 kr. Ändringen av förfarandet för att ta fram genomgångsnivån medför även ökad flygsäkerhet då genomgångshöjden genom ändringsförslaget kommer att vara separerad från genomgångsnivån. Idag finns en potentiell risk för mänskliga fel i och med att separationen i kontrollerad luft räknas fram manuellt av flygledare då genomgångshöjden och genomgångsnivån inte är höjdseparerade.
Datum Dnr/Beteckning 8 (10) Transportstyrelsen uppskattar totalkostnaden för ändrat förfarande vid framtagning av genomgångsnivån till 3 300 000kr. Konsekvenser för de som berörs i andra hand Då skolor som utbildar personal inom berörda områden och Försvarsmakten kommer att beröras av föreskriften i andra hand har Transportstyrelsen gjort en enklare konsekvensutredning för dessa. Utbildning inom flygtrafikledningstjänst bedrivs på fem skolor, varav en större och fyra mindre. Även dessa måste läsa in sig på regelverket och uppdatera sina organisationshandböcker samt sitt utbildningsmaterial. Försvarsmakten berörs av ändringsföreskriften då flygtrafikledningstjänst utövas för militär luftfart. Försvarsmakten kan genom de aktiviteter som följer av Transportstyrelsens rutin för framtagande föreskrifter aktivt delta i föreskrifternas utformning. Utöver dessa aktiviteter ska Transportstyrelsen enligt luftfartsförordningen samråda med Försvarsmakten innan beslut. 4.2 Jämförelse av konsekvenser av de olika regleringsalternativen Som beskrivits ovan i avsnitt 2.1 kan Transportstyrelsen inte avstå från att reglera på det sätt som beskrivits i alternativ fyra. Därför anser Transportstyrelsen att de andra alternativen inte är relevanta att konsekvensutreda. 5 Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler Sverige ska följa? Den föreslagna regleringen överensstämmer med EU-rättslig reglering och Sveriges åtagande som medlem i ICAO. 6 Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Separation i höjdled i en kontrollzon SERA-förordningen publicerades i oktober 2012. Sverige och övriga Europa har utnyttjat den opt-out som finns i art 11.2 i förordningen. Detta innebär att SERA-förordningen inte ska tillämpas i Sverige förrän den 4 december 2014. Den nya ändringsföreskriften till TSFS 2012:6 måste därför också börja gälla den 4 december 2014. För höjdseparation i kontrollzon kan flygplatsoperatörerna vid instrumentflygplatser behöva uppdatera sina inflygningsprocedurer avseende avbruten inflygning. Den 11 november 2013 informerade Transportstyrelsen alla instrumentflygplatser om att de behöver se över sina
Datum Dnr/Beteckning 9 (10) inflygningsprocedurer på grund av den kommande förändringen av höjdseparation i kontrollzonen. I informationen framkom att detta bör vara klart till den 4 december 2014. Skulle det vara så att det den 4 december 2014 fortfarande finns inflygningsprocedurer som inte är uppdaterade så kommer flygtrafikledningsenheten att säkerställa rätt höjdseparation via sina fastställda metoder. Förfarande vid framtagande av genomgångsnivå När det gäller det nya förfarandet för framtagning av genomgångsnivån så anger ICAO i Doc 7030 att förfarandet ska börja gälla 7 mars 2015. Det senare ikraftträdandet av denna reglering innebär att det till ändringsföreskriften görs en särskild ikraftträdandebestämmelse. För nytt förfarande vid framtagning av genomgångsnivån så behöver leverantörer av flygtrafikledningstjänst uppdatera de tekniska system som används för att räkna fram genomgångsnivån eller som är beroende av genomgångsnivån. ICAO Paris publicerade förändringen redan den 13 maj 2013. Den 4 februari 2014 informerade Transportstyrelsen samtliga leverantörer om det nya förfarandet och dess ikraftträdande den 7 mars 2015. I samband med informationen ombads även leverantörerna att meddela Transportstyrelsen sina tidplaner för uppdatering av sina tekniska system. Ingen leverantör har anmält svårigheter att klara uppdateringarna till den 7 mars 2015. Utöver ovanstående redan genomförda informationsinsatser bedömer Transportstyrelsen att de aktiviteter som följer av Transportstyrelsens rutin för framtagande föreskrifter räcker som information avseende den föreslagna föreskriftsändringen. 7 Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt? 7.1 Hur många företag berörs, i vilka branscher är företagen verksamma samt hur stora är företagen? 17 leverantörer av flygtrafikledningstjänst (varav två anses vara större) och 4 godkända skolor (varav två anses vara större) samt Försvarsmakten. 7.2 Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? Administrativ tidsåtgång för de som berörs av den nya föreskriften finns beskrivet ovan i avsnitt 4.1.
Datum Dnr/Beteckning 10 (10) 7.3 Vilka andra kostnader medför den föreslagna regleringen för företagen och vilka följdändringar av verksamheten kan företagen behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen? Transportstyrelsen ser i dagsläget inga övriga kostnader utöver de som är redovisade ovan i avsnitt 4.1. 7.4 I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Uppdateringen av föreskriften är internationellt betingad och Transportstyrelsen kan inte se att den påverkar företagens konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. 7.5 Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Transportstyrelsen kan inte se att regleringen kan komma att påverka företagen i andra avseenden än vad som tidigare anförts. 7.6 Behöver särskild hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? Den föreslagna ändringen måste tillämpas lika oavsett företagets storlek. Det har även konstaterats ovan att kostnaderna blir större ju mer tekniska system en leverantör av flygtrafikledningstjänst har. Transportstyrelsen bedömer att särskild hänsyn inte behöver tas till små företag när det gäller utformningen av föreskrifterna. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Anders Erzell, projektledare 010-495 37 74 Pia Schelin, sakkunnig 010-495 37 14 Ann-Christine Sporrong, sakkunnig 010-495 37 13 Loella Fjällskog, jurist 010-495 40 05