1 Vad är problemet eller anledningen till regleringen?

Transkript

1 Konsekvensutredning 1 (19) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Sjö- och luftfartsavdelningen Infrastrukturenheten Sektionen för flygtrafiktjänst Konsekvensutredning av föreskrifter om flygning med obemannade luftfartyg i områden med flygtrafikledning Transportstyrelsens förslag: Förslaget innehåller nya föreskrifter som innebär förenklingar för verksamhet med obemannade luftfartyg s.k. drönare. Föreskrifterna bedöms inte innebära några kostnader eller andra negativa effekter för människor, företag, stat, kommun eller landsting. Förslaget ligger i linje med de transportpolitiska målen. Föreskrifterna innebär följande: 1. Möjlighet att använda obemannade luftfartyg i en flygplats kontrollzon utan att onödigt stort luftrum blockeras för annan flygtrafik när en särskild sektor etableras tillfälligt för obemannade luftfartyg. Det innebär att ordinarie flygtrafik separeras från en sektor med obemannade luftfartyg i kontrollzonen med 1 nautisk mil 1 (NM) istället för 3 NM. 2. Möjlighet att använda obemannade luftfartyg, på maximal flyghöjd om 50 m inom en flygplats kontrollzon om avståndet till flygplatsen är minst 5 km, utan att behöva begära tillstånd. 3. Möjlighet att använda obemannade luftfartyg, på maximal flyghöjd om 50 m om avståndet till flygplatsen är minst 5 km, utan att ha radiokontakt med flygtrafikledningen. Det innebär att kravet på dubbelriktad radioförbindelse i kontrollzoner och i trafikinformationszoner inte längre kommer att krävas för obemannade luftfartyg. A. Allmänt 1 Vad är problemet eller anledningen till regleringen? Intressekonflikter till följd av en ökad användning av obemannade luftfartyg Transportstyrelsen har konstaterat att användandet av obemannade luftfartyg (drönare) snabbt ökat i Sverige. Det finns idag (maj 2016) ca 1356 tillstånd utfärdade från Transportstyrelsen för yrkesmässigt bruk av obemannade 1 En nautisk mil (NM) motsvarar 1852 meter.

2 Datum Dnr/Beteckning 2 (19) luftfartyg och uppskattningsvis till obemannade luftfartyg som används för privat bruk/hobbyflygning. Det utökade användandet av drönare har lett till ett ökat antal händelser som påverkat den traditionella luftfarten. Störst påverkan har obemannade luftfartyg som flyger nära flygplatser. Av luftfartsförordningen (2010:770) 6 kap. 11 framgår att det vid flygplatser ska finnas kontrollerat luftrum. Ett kontrollerat luftrum kan av olika skäl (så som flygplatsens behov) delas in i flera segment. Det segment som ligger närmast flygplatsen (vertikalt och horisontellt) benämns kontrollzon. Kontrollzonen utgörs av luftrummet närmast flygplatsen, från marken och upp till en höjd av m och ut till ett avstånd av cirka 20 km. En kontrollzon förutsätter att det finns flygtrafikledningstjänst. Kontrollzonen är etablerad när flygtrafikledningen är öppen. Även om flygtrafikledningstjänsten är stängd kan flygplatsen vara öppen för viss trafik som inte behöver tillgång till flygtrafikledning, exempelvis privatflyg. 3 Inom kontrollzonens luftrum ansvarar flygtrafikledningen för de luftfartyg som befinner sig där. De flesta flygplatser med reguljär trafik ska ha en kontrollzon. I kontrollzonen ger flygledare tillstånd (s.k. klarering) för luftfartyg att röra sig i området. Den osäkra förekomsten av ett obemannat luftfartyg i en kontrollzon kan innebära sådana risker som resulterar i att annan trafik måste avvisas och det kan bland annat leda till förseningar. En drönare som dyker upp helt plötsligt riskerar att skapa en akut situation för flygtrafikledningen eftersom de snabbt behöver omdirigera övrig trafik vilket i sin tur leder till onödiga väntetider och detta leder i sin tur till ekonomiska konsekvenser för både flygplats, flygoperatörer men också alla passagerare som förväntas ankomma en viss tid. Avvisning av luftfartyg som är ankommande leder dessutom till ökade utsläpp vilket har en negativ påverkan på miljön. Även om en flygplats ligger i utkanten av ett samhälle kan det innebära att kontrollzonen går över delar som gemene man inte kopplar ihop med flygplatsen. Av den anledningen kan den som flyger en drönare hemma i sin trädgård omedvetet bryta mot bestämmelserna om att denna typ av luftfartyg ska vara i ett avgränsat luftrum med hänsyn till flygsäkerheten för annan luftfart trots att de flyger på olika höjder. Enligt Transportstyrelsens 2 Dessa siffror är en uppskattning baserad på försäljningsstatistik hos en av de största återförsäljarna av elektronikvaror under första halvåret Alltid publicerad som open hours. Flygplatschefen avgör om landning kan ske annan tid utifrån andra faktorer såsom miljöskydd. Kommersiell luftfart flyger bara när kontrollzonen är öppen

3 Datum Dnr/Beteckning 3 (19) bedömning finns det troligen många fall där flygtrafikledningen är omedveten om att det finns obemannade luftfartyg i kontrollzonen. För flygplatser där trafiken är mindre komplex eller omfattande får Transportstyrelsen bestämma att det inte behöver inrättas kontrollerat luftrum (kontrollzon). De flygplatser som har flygtrafikledning men inte någon kontrollzon har istället en trafikinformationszon som utgör okontrollerat luftrum. Inom trafikinformationszonen finns bland annat krav på dubbelriktad radiokommunikation mellan piloten och flygtrafikledningen. I trafikinformationszonen utövas flyginformationstjänst för flygplats. Även i dessa okontrollerade luftrum påverkar obemannade luftfartyg den övriga luftfarten genom risk för kollision och/eller stressmoment för en pilot som upptäcker ett okänt föremål i luften. 1.1 Regelverket Det grundläggande kravet enligt ICAO 4 Annex 2 om trafikregler för luftfart är att obemannade luftfartyg som inte har ett certifierat system för "detect and avoid 5 endast får användas i avgränsat luftrum. Trots den snabba utvecklingen på området är de obemannade luftfartyg som finns idag inte utrustade med sådana system. Det innebär att flygning med obemannade luftfartyg, oavsett storlek, endast får ske i avgränsade luftrum så att de inte blandas med bemannade luftfartyg. Denna avgränsning kan åstadkommas genom att den som utövar flygkontrolltjänst 6 upplåter ett särskilt avgränsat luftrum inom kontrollzonen 7 där obemannade luftfartyg får användas. Annan trafik måste då ledas på ett säkert avstånd från denna sektor. En tillfällig sektor kan upprättas av flygtrafikledningen på begäran av den som behöver använda luftrummet för verksamhet med obemannade luftfartyg. Det kräver en överenskommelse mellan flygtrafikledningen och piloten om sektorns utformning, villkor för användningen, inklusive rutiner för aktivering av sektorn och krav på kontaktmöjligheter via radio eller telefon. Regelverket är inte anpassat för just denna typ av luftfartyg då dessa är en ny företeelse och inte omfattades av den riskbedömning som gjordes vid utformningen av dagens regler som, baseras på traditionella bemannade luftfartygs rörelser sinsemellan. Av den anledningen råder viss osäkerhet både hos de som bedriver flygtrafikledningstjänst och hos de som använder ett obemannat luftfartyg, om hur regelverket ska tillämpas för denna typ av luftfartyg, bland annat avstånd till annan luftfart. Dagens kravbild på 4 International Civil Aviation Organization. 5 Tekniska ersättningar för att upptäcka andra luftfartyg och för att undvika kollision genom undanmanöver. 6 SeTSFS 2012:6. 7 En så kallad sektor med angivna koordinater eller geografiska visuella referenser.

4 Datum Dnr/Beteckning 4 (19) avstånd kan av den anledningen uppfattas som orimlig för den nya typen av mindre och obemannade luftfartyg. Inom en trafikinformationszon finns krav på att en pilot ska ha radiokontakt med den som bedriver flygtrafikledningstjänst och att denna ska lämna information, per radio, om den trafik som förekommer inom zonen. Användning av flygradio på frekvenser för flygtrafikledning kräver särskilt certifikat med särskilda krav på fraseologi och språkkunskaper. Flera länder, bland annat Finland och Frankrike, har redan infört liknande lättnader för att underlätta användningen av luftrummet, och tillämpningen av olika tjänster som bygger på användning av obemannade luftfartyg. Inom EU pågår ett regelarbete för att anpassa regelverken till denna nya typ av luftfartyg. T.ex. har det föreslagits operativa förutsättningar för flygningar med låg risk. 8 Arbetet på EU-nivå med att ta fram en övergripande förordning om obemannade luftfartyg förväntas vara klart tidigast om 2 år. Transportstyrelsen gör bedömningen att de problem som uppstått redan idag är så stora att en nationell reglering är nödvändig i avvaktan på en kommande EU-reglering. Regler för separation till upprättad sektor Då olika typer av luftfartsverksamhet (t.ex. med bemannade luftfartyg och obemannade luftfartyg) konkurrerar om att få använda samma luftrum till sina respektive verksamheter kan deras behov stå i konflikt med varandra. Av 5 kap. 35 i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (2012:6) om flygtrafikledningstjänst (ATS) 9 framgår att 3 NM ska tillämpas till sektor som är avgränsad för särskild verksamhet där luftfartyg förekommer. Föreskriften är framtagen med utgångspunkt från bemannade luftfartyg som finns i avgränsade luftrum. Den riskbedömning som gjordes vid framtagandet av föreskrifterna bygger på att traditionella bemannade luftfartyg rör sig över större områden, på högre höjder och med en osäkerhet vid navigering. De nya obemannade luftfartygen har i många fall egenskaper och rörelsemönster som gör att en separation på 3 NM till annan trafik kan uppfattas som ett orimligt stort avstånd. Vanligt förekommande typer av obemannade luftfartyg är små (cirka en halvmeter i diameter eller mindre) och rör sig inom ett begränsat område från pilotens fasta position. Utifrån dess tekniska och operativa förutsättningar rör det sig om mindre än 500 m från pilotens position. Problemet är dels blockeringen av omkringliggande 8 Små obemannade luftfartyg på mycket låg höjd. 9 Ursprung ICAO Doc. 4444

5 Datum Dnr/Beteckning 5 (19) luftrum för flygplatsens övriga flygtrafik och dels en brist på enhetlig tillämpning för flygtrafikledningen. Tillgänglighet till luftrum Även när flygtrafikledningsenheten, innan en planerad flygning, fått en begäran från en tillståndshavare med tillstånd för verksamhet med obemannade luftfartyg om flygning i en kontrollzon kan det uppstå problem. Med gällande regler behöver ordinarie flygtrafik separeras från en sektor med obemannade luftfartyg i kontrollzonen med 3 NM. En sådan sektor kan endast upprättas tillfälligt enligt överenskommelse med flygtrafikledningen och kan vara närmare flygplatsen än 5 km. Genom detta blockeras omkringliggande luftrum för flygplatsens övriga flygtrafik under den tid som en sådan sektor är etablerad. Inom 5 km från en flygplats är landande och startande trafik på så låg höjd att allt som befinner sig över markytan kan utgöra en risk om det inte först har gjorts en analys i varje enskilt fall med hänsyn till annan trafiks rörelser. Regelförslaget innebär en minskning av separationen till 1 NM vilket bedöms leda till en förbättring eftersom en mindre del av kontrollzonen blockeras av den etablerade sektorn. 2 Vad ska uppnås? Enligt nuvarande reglering kan obemannade luftfartyg bara användas inom en flygplats kontrollzon i följande fall. - En tillfällig sektor etableras någonstans inom kontrollzonen genom överenskommelse med flygtrafikledningen. Denna sektor omges av en buffert på 3 NM (6 km) där andra luftfartyg inte får finnas. Enligt förslaget till reglering kan små obemannade luftfartyg användas inom en flygplats kontrollzon i följande fall. - En tillfällig sektor etableras någonstans inom kontrollzonen genom överenskommelse med flygtrafikledningen. Denna omges av en buffert på 1 NM (2 km) där andra luftfartyg inte får finnas. Den minskade bufferten innebär därmed en mindre intressekonflikter med andra luftfartyg. - Om avståndet till flygplatsen är mer än 5 km kan små obemannade luftfartyg användas fritt, inom synhåll, upp till 50 m höjd inom kontrollzonen (ingen sektor behövs).

6 Datum Dnr/Beteckning 6 (19) Genom att anpassa regelverket blir det möjligt för obemannade luftfartyg att få tillgång till luftrum utan att det medför någon större påverkan på luftrummets tillgänglighet för bemannade luftfartyg. Det innebär också att luftfartyg som vill utnyttja olika delar av luftrummet inte blockerar mer luftrum än vad som är nödvändigt. Det i sin tur bidrar också till utökade möjligheter för verksamheter som främjas av den tekniska utvecklingen. Användning av obemannade luftfartyg på ett sätt som är förutsägbart och enligt tydliga förutsättningar förväntas innebära en minskning av antalet tillfällen då annan trafik behöver omdirigeras och därmed förhindra att en flygplats drabbas ekonomiskt. 10 Föreskrifterna möjliggör för de som vill använda drönare, enligt de kriterier som anges i förslaget, att slippa/undvika hanteringen med tillståndsgivning respektive kontakt med flygtrafikledningen. Förslaget innebär också att flygtrafikledningstjänsten inte behöver hantera så många förfrågningar som rör tillgången till luftrummet och skapar ökade möjligheter att etablera tillfälliga sektorer. 3 Vilka är lösningsalternativen? 3.1 Effekter om ingenting görs En ökning förväntas av situationer som kan uppfattas som en flygsäkerhetsrisk och därför kräver akuta åtgärder av flygtrafikledningen, exempelvis genom omdirigering av annan trafik. Det innebär att övrig luftfart, bland annat att reguljärflyg som inte kan följa planerad start och landning enligt fastställd tidtabell samt taxiflygverksamhet, påverkas. Sammantaget leder det till att resenärer drabbas av förseningar. Det medför också svårigheter att upprätta en sektor enligt dagens bestämmelser eftersom det innebär att en stor del av luftrummet blockeras, vilket i sin tur utgör ett hinder för användningen av obemannade luftfartyg. Vidare försvåras eller begränsas utvecklingen av tjänster, såväl samhällsnyttiga som yrkesmässiga, som bygger på användning av obemannade luftfartyg. Hobbyanvändning av obemannade luftfartyg blir orimligt komplicerad genom att användarna i kontrollerat luftrum alltid behöver tillstånd från flygtrafikledningen och det finns även en risk att ett sådant tillstånd måste nekas på grund av annan trafik. 10 Avser exempelvis ändrad planering av marktjänster inför landning och start.

7 Datum Dnr/Beteckning 7 (19) 3.2 Alternativ som inte innebär reglering Eftersom området idag är reglerat, dels genom internationella överenskommelser (ICAO), EU-bestämmelser och nationella föreskrifter måste avsteg som innebär normgivning för alla göras i regleringsform. Något alternativ som inte innebär reglering finns således inte. 3.3 Regleringsalternativ Ändra och harmonisera befintliga regler om sektorer Paragraf 6 i förslaget rör separation till avgränsat område med luftfartyg och ha följande lydelse. 6 Den minsta separationen i sidled till ett område inom kontrollerat luftrum som har avgränsats för specifik verksamhet och där det finns ett obemannat luftfartyg, ska vara 1 NM vid utövandet av övervakningstjänst, om flygningen sker på lägre höjd än 120 m över marken och om villkoren i 4 andra stycket a-c är uppfyllda. Regler om övervakning av flygtrafik finns i Transportstyrelsens föreskrifter TSFS 2012:6 11. Bland annat föreskrivs att när flygtrafiktjänsten utövar övervakning av luftfartyg gäller vissa grundläggande separationsminima. En minsta separation av 3 NM får tillämpas mellan identifierade luftfartyg under förutsättning att det tekniska systemet för flygtrafikledningstjänst medger detta. En minsta separation i sidled till ett område inom kontrollerat luftrum som har avgränsats för specifik verksamhet och där det finns ett luftfartyg ska utgöras av 3 NM. Om verksamheten inom området inte omfattar något luftfartyg, ska ett minsta avstånd av 1 NM tillämpas. Eftersom obemannade luftfartyg definieras som luftfartyg omfattas dessa av kravet på en minsta separation om 3 NM. Regelförslaget innebär ett avsteg från kravet och möjliggör en minsta separation om 1 NM. Baserat på en sedan länge etablerad praxis har en separation av 1 NM, vid övervakningstjänst, till en modellflygsektor ansetts tillräcklig. 12 Modellflyg bedöms utgöra en lägre risk eftersom de ofta flyger på överenskomna och publicerade modellflygfält. Med hänvisning till att separation med 1 NM idag fungerar bra och att riskerna är likartade för obemannade luftfartyg och modellflyg finns fördelar med en enhetlig tillämpning. 11 TSFS 5 kap Bedömningen baseras på användningen av modelluftfartyg.

8 Datum Dnr/Beteckning 8 (19) Det förenklar också för de som utövar flygtrafikledning genom att de inte behöver tillämpa särskilda regler beroende på vem som använder ett obemannat luftfartyg. Transportstyrelsen gör därför bedömningen att de tekniska och operativa begränsningar (vikt, höjd, fart och endast inom synhåll) som anges i föreskriftsförslaget innebär en säker användning av luftrummet i förhållande till den tillfälliga sektorn oberoende av typer av obemannade luftfartyg. Det innebär också ett förtydligande att även traditionellt modellflyg omfattas av regelverket. Den minskade separationen mellan sektorn och ordinarie trafik ökar möjligheten att etablera en sektor och minskar därmed risken för intressekonflikt och innebär ett tillgängliggörande av luftrummet runt den upprättade sektorn. Med 1 NM blir regelverket harmoniserat med det som gäller för modellflyg. 1 NM är det avstånd som enligt praxis visat sig fungera för modellflyg och är det minsta avstånd som kan tillämpas om det inte finns något luftfartyg i det avgränsade luftrummet. Det är inte heller rimligt att välja ett kortare avstånd än det som gäller när det inte finns något luftfartyg i området. Inför nya regler för klarering och radiokommunikation Paragraferna 4 och 5 i förslaget rör klarering 13 vid flygning i kontrollzon respektive radiokommunikation vid flygning i kontrollzon eller trafikinformationszon. 4 Det krävs ingen klarering för flygningar med ett obemannat luftfartyg på lägre höjd än 50 m över marken inom en kontrollzon om villkoren i andra stycket är uppfyllda. Följande villkor ska vara uppfyllda för det obemannade luftfartyget: a) Att dess vikt inte överstiger 7 kg. b) Att dess hastighet inte överstiger 50 knop. c) Att det används inom synhåll från piloten (<500 m). d) Att det används på större avstånd än 5 km från flygplatsen. 5 Dubbelriktad radioförbindelse behöver ej upprätthållas mellan luftfartyg och den som utövar flygtrafikledningstjänst inom en trafik- 13 Tillstånd att flyga i kontrollerat luftrum.

9 Datum Dnr/Beteckning 9 (19) informationszon eller inom en kontrollzon, om flygningen sker på lägre höjd än 50 m över marken och om villkoren i 4 andra stycket a-d är uppfyllda. Regelförslaget innebär att kraven på klarering och radiokommunikation från flygtrafikledningen ändras. Det möjliggör att en privatperson kan flyga ett litet obemannat luftfartyg hemma i sitt bostadsområde utan att behöva inhämta tillstånd 14 trots att denne befinner sig i en kontrollzon. Ett alternativ till regelförslag skulle kunna vara att ha annat avstånd till flygplatsens än 5 km eller annan höjd över marken än 50 m. Av skäl som anges nedan anser Transportstyrelsen att verksamhet som sker på längre avstånd än 5 km från flygplatsen och på en lägre höjd än 50 m 15 över marken med mindre obemannade luftfartyg 16 inte innebär någon ökad risk för övriga luftfartyg eftersom de generella trafikreglerna för luftfart inte medger flygning på lägre höjd än 150 m, utom i samband med start eller landning. Vissa lågt flygande luftfartyg kan dock förekomma vid verksamhet med bruksflyg 17, exempelvis i samband med ambulansflygning eller helikopterlyft vid anläggning av kraftledningar eller vindkraftverk. Genom kravet på lägsta flyghöjd (150 m) för annan lufttrafik kan man till stor del tillgodose kravet på separation. I föreskriftsförslaget anges en höjd om 120 m. Höjden 120 m är övre gräns enligt Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2009:88) om verksamhet med obemannade luftfartyg (UAS) (kategori 1b) och utgör samtidigt en kompenserande åtgärd eftersom risken för konflikt minskar när bemannade luftfartyg endast i vissa fall befinner sig lägre än 150 m. Förslaget innehåller också vissa operativa begränsningar. Ett alternativ vore att inte ha dessa begränsningar. Att införa operativa regler i form av viktbegränsning på det obemannade luftfartyget, hur snabbt det får flyga och inom vilket avstånd från operatören innebär en möjlighet att agera på ett sätt som inte medför några ökade risker gentemot övrig trafik. Av säkerhetsskäl är det inte aktuellt att tillåta flygning utan tillstånd i en kontrollzon utan dessa operativa regler. I de fall ett bemannat luftfartyg befinner sig på så låg höjd (lägre höjd än 150 m) antas hastigheten vara relativt låg och att piloten har skärpt uppmärksamhet på omgivningen för att undvika fasta hinder (byggnader, master, kraftledningar). Den som framför ett obemannat luftfartyg är alltid skyldig att väja för all annan trafik och en helikopter på 14 Det vill säga klarering som är det korrekta begreppet och som används av professionella utövare medan det förväntas att gemene man kommer att använda begreppet tillstånd. 15 En höjd som motsvarar normalt förekommande hinder. 16 Vilket anges i föreskriftsförslaget d.v.s. luftfartyg som inte får väga mer än 7 kg, inte flyga snabbare än 50 knop, och finnas inom 500 m från operatören. 17 Transportstyrelsen utfärdar lågflygtillstånd för bolag som har sådan verksamhet och där piloterna genomgått särskild utbildning.

10 Datum Dnr/Beteckning 10 (19) låg höjd i närheten är rimligen väl synlig för drönarpiloten som då måste avbryta flygningen med sitt obemannade luftfartyg. Förslaget innebär en tydlig avgränsning av vad som Transportstyrelsen anser utgör låg risk och därför kan tillåtas utan krav på tillstånd för att flyga i en kontrollzon. Regelförslaget innefattar också att kravet på dubbelriktad radiokommunikation tas bort. Grunden för denna ändring är att förhindra en orimlig arbetsbelastning för flygtrafikledningstjänsten och att piloter av obemannade luftfartyg normalt inte har det särskilda certifikat 18 som krävs för användning av flygradio på sådana frekvenser som används för flygtrafikledning. Undantaget från klarering och dubbelriktad radiokommunikation föreslås omfatta alla obemannade luftfartyg, inklusive modellflyg, oberoende av syftet med dess användning. Flygtrafikledningen behöver därmed inte tillämpa olika regler beroende på vem som använder ett obemannat luftfartyg. Belastningen på flygtrafikledningen bedöms även minska eftersom antalet kontakter med begäran om att få flyga med obemannade luftfartyg inom en kontrollzon förväntas minska. Lättnaden enligt detta förslag innebär att det behövs en ändring i TSFS 2009:88, Transportstyrelsens föreskrifter om obemannade luftfartyg (UAS), som i 3 kap. 1 ställer följande krav inför en flygning med ett obemannat luftfartyg kategori 1: "Flygning i kontrollerat luftrum, trafikinformationszon (TIZ) samt trafikinformationsområde (TIA) får bara ske efter tillstånd av och på de villkor som lämnas från berörd flygtrafikledning för det aktuella luftrummet." Denna text kompletteras med "om inte annat framgår av TSFS 2016:x om flygning med obemannade luftfartyg i områden med flygtrafikledning", för att undvika konflikt mellan de två föreskrifterna Sammanfattning Transportstyrelsens samlade bedömning är att de problem som uppstått i samband med det utökade användandet av obemannade luftfartyg endast 18 Certifikat med särskilda krav på fraseologi och språkkunskaper enligt regler TSFS 2013:46

11 Datum Dnr/Beteckning 11 (19) kan lösas genom en anpassad reglering som underlättar för denna typ av verksamhet. Nuvarande reglering är alltför strikt och tar inte hänsyn till dessa nya typer av luftfartyg som inte uppfyller nuvarande krav för att använda luftrummet (principen att en pilot i ett luftfartyg kan se andra luftfartyg och synas av andra, samt att ha radioförbindelse med flygtrafikledningen). Föreskriftsförslaget innebär en anpassning av reglerna som genom operativa begränsningar möjliggör att flygsäkerheten kan bibehållas även med tillkomsten av nya användare av luftrummet. Föreskriftsförslaget baseras/grundas på ett urval av rekommendationer som EASA tagit fram i samband med pågående regelarbete om obemannade luftfartyg. Föreskrifterna är framtagna med syftet att relativt snabbt kunna ge lättnader för de verksamheter som inte kräver någon mer djupgående riskanalys. Det innebär att aktörer som bedriver yrkesmässig verksamhet med obemannade luftfartyg inte omfattas av förslaget om de inte inryms i föreskriftsförslagets avgränsningar, exempelvis flygning på nivå som underskrider 50 meter. Det kan t.ex. vara flygningar på höjder över 50 meter där det krävs en mer ingående säkerhetsanalys. Inom EU pågår ett arbete med att ta fram reglering för dessa flygningar som klassificeras som medelhög risk. Transportstyrelsen har därför valt att inte omfatta dessa i detta föreskriftsprojekt. 4 Vilka är berörda? De som berörs av föreskriftsförslaget i sin helhet är i första hand organisationer som levererar flygtrafikledningstjänst. Dessa leverantörer är certifierade enligt EU-regelverket. 19 Branschen består av offentliga och privata leverantörer. Det finns 16 leverantörer varav två är större: Aviation Capacity Resources AB (ACR) med ca 95 anställda och Luftfartsverket (beskrivs under avsnittet 5.3 myndigheter). De andra 14 är mindre företag med ca 5-30 anställda per företag. De flesta av de mindre företagen ägs av kommuner som driver mindre flygplatser. Förslaget om minskad separation påverkar också konventionella luftfartyg och flygbolag positivt. 19 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1035/2011 av den 17 oktober 2011 om gemensamma krav för tillhandahållande av flygtrafiktjänster och om ändring av förordningarna (EG) nr 482/2008 och (EU) nr 691/2010.

12 Datum Dnr/Beteckning 12 (19) Företag och organisationer som använder obemannade luftfartyg i sin yrkesverksamhet 20 påverkas av det förändrade kravet på separation på så sätt att det i vissa fall 21 kan bli lättare för flygtrafiktjänsten att upprätta en tillfällig sektor för denna typ av verksamhet utan att göra anspråk på luftrum och flygvägar som behövs för annan luftfart. Exempel på sådana verksamheter är mäklare (fotografering från luften), skogsbolag och elkraftsbolag (inspektioner och inventeringar) samt TV-bolag. Det leder till en ökad tillgänglighet till luftrummet för dessa användare. De som bedriver bruksflygverksamhet kan påverkas marginellt av förslaget gällande klarering och radiokommunikation eftersom denna typ av flygningar oftast genomförs på låg höjd utanför samhällen. Exempelvis vid inspektioner eller inventeringar där det är låg sannolikhet för att träffa på ett obemannat luftfartyg. I dagsläget har Transportstyrelsen utfärdat bruksflygstillstånd till 30 flygföretag 22. Allmänheten som använder obemannade luftfartyg för hobbyändamål och som påverkas av förslaget på ändrade regler kring klarering och radiokommunikation uppskattas till personer (jfr avsnitt 5.2) 5 Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1 Företag ( X ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. () Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C. Regelförslaget förväntas leda till dels färre förfrågningar om klarering dels att minimera risken för att flygtrafikledningen behöver stänga luftrummet. Transportstyrelsens gör bedömningen att yrkesmässiga verksamhetsutövare med obemannade luftfartyg inte kommer att drabbas av några administrativa kostnader till följd av föreskriftsförslaget. Regleringen kan däremot innebära lättnader för företrädesvis små företag såsom mäklare, men även större företag som skogsbolag och elkraftbolag (inspektioner och 20 Transportstyrelsen har i dagsläget beviljat tillstånd för ca sådana verksamhetsutövare. 21 Beror bl.a. på situationen och det geografiska läget flygplan resp. 18 helikopter april 2016.

13 Datum Dnr/Beteckning 13 (19) inventeringar) och TV-bolag. Detta då det i vissa fall, enligt förutsättningar som anges i föreskriftsförslaget, inte längre kommer att krävas tillstånd (klarering). Det innebär att de i dessa situationer inte behöver kontakta flygtrafikledningen. De som bedriver flygtrafikledningstjänst kommer som en följd av den ändrade regleringen behöva uppdatera sina drifthandböcker. Det kan göras i samband med den ordinarie periodiska uppdateringen som ska göras enligt gällande regelverk. Uppdateringen avser den ändrade tillämpningen av separationer till avgränsade luftrum och hanteringen av obemannade luftfartyg enligt fastställda villkor på ett avstånd längre än 5 km från flygplatsen. Uppdateringen görs endast en gång och Transportstyrelsen uppskattar tidsåtgången till 1 timme per leverantör. Beroende på den faktiska tidsåtgången och vilken personalkategori som utför uppgiften bedöms kostnaden för en sådan uppdatering vara i storleksordningen kronor per leverantör av flygtrafikledningstjänst. Transportstyrelsen bedömer att regleringen inte medför några andra kostnader för något av företagen och kräver heller inga förändringar i verksamheten. 5.2 Medborgare Allmänheten som använder obemannade luftfartyg för hobbyändamål uppskattas till personer. Den föreslagna regleringen innebär en lättnad jämfört med dagens reglering eftersom det blir möjligt att använda obemannade luftfartyg på låg höjd utan att behöva kontakta flygtrafikledningen och begära tillstånd eller upprätta radiokommunikation. Det innebär att de som bor mer än 5 km från en flygplats får möjlighet att flyga ett obemannat luftfartyg i sitt bostadsområde utan att uppfylla dagens krav på tillstånd. Medborgare som inte äger obemannade luftfartyg kan beröras av förslaget då de kan uppleva en ökad användning av dessa i områden där de inte får användas idag. Exempel på detta är boende i Stockholm som idag geografiskt ingår i Bromma flygplats kontrollzon. I dag flygs dessa luftfartyg främst i närheten av föraren på visuellt avstånd och på låg höjd vilket innebär att de kan uppfattas som bullriga. För små obemannade luftfartyg bedöms bullret i förhållande till annat buller som finns i ett modernt samhälle vara(ringa. Flygresenärer påverkas genom att de löper mindre risk att drabbas av förseningar till följd av omdirigering av luftfartyg.

14 Datum Dnr/Beteckning 14 (19) 5.3 Staten, regioner eller landsting och kommuner Luftfartsverket är en leverantör av flygtrafikledningstjänst som berörs av föreskriftsförslaget på samma sätt som övriga leverantörer, vilket beskrivs under avsnitt 5.1. Luftfartsverket är ett statligt affärsverk med ca anställda som bedriver flygtrafikledningstjänst på 21 platser i landet. Kommuner med flygplatser påverkas indirekt eftersom dessa flygplatser i regel drivs som separata bolag. 5.4 Externa effekter Miljö Förslaget omfattar endast möjligheterna att på ett enklare sätt använda obemannade luftfartyg inom en flygplats kontrollzon (ett område som är cirka 20x40 km) där det redan förekommer traditionell flygtrafik. En eventuell ökning av verksamhet med obemannade luftfartyg inom dessa områden innebär därför en marginell förändring jämfört med nuvarande situation med luftfart för transport av passagerare och gods inom en flygplats kontrollzon. De förändringar som kan förutses är exempelvis att istället för att använda helikopter för utförande av visst arbete kan små obemannade luftfartyg användas vilket bedöms minska utsläpp och buller. Eftersom de flesta obemannade luftfartyg idag är eldrivna med små motorer är bedömningen att bullret i förhållande till annat buller som finns i närheten av en flygplats och i ett modernt samhälle (exempelvis bilar/motorcyklar och gräsklippare) är ringa Olyckor Förslaget innebär att obemannade luftfartyg kommer att kunna vara verksamma i områden med ingen eller minimal påverkan på övrig luftfart. Risken minskar för olyckor genom att luftrummet uppdelas i olika höjdskikt för olika verksamheter så att dessa är åtskilda. Det förhållandet bedöms minska risken för kollision mellan olika luftfartyg Regelefterlevnad Förslaget förväntas medföra att fler användare av obemannade luftfartyg, såväl i tillståndspliktig yrkesmässig verksamhet som i privat verksamhet följer gällande bestämmelser. Denna bedömning grundas på antagandet att allmänheten lättare accepterar en reglering som bygger på realistiska antaganden om faktorer som påverkar riskbedömningen.

15 Datum Dnr/Beteckning 15 (19) Transportstyrelsen arbetar idag aktivt med att informera om gällande regler för obemannade luftfartyg och har för avsikt att genomföra ytterligare informationskampanjer i samband med ikraftträdandet av dessa regelförändringar. Sammantaget bedöms det medföra att fler följer gällande regler och därigenom bidrar till en säkrare luftfart. 6 Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Eftersom området idag är reglerat, dels genom internationella överenskommelser 23, EU-bestämmelser och nationella föreskrifter måste avsteg som innebär normgivning för alla göras i regleringsform. Se i övrigt avsnitt Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Med stöd av 6 kap, 10 luftfartsförordningen (LFS 2010:770) ges Transportstyrelsen rätt att föreskriva om utformningen av flygtrafiktjänst. Av 6 kap. 11 luftfartsförordningen framgår att Transportstyrelsen bestämmer omfattningen av de kontrollerade luftrum som ska finnas vid flygplatser. Vidare framgår att Transportstyrelsen får föreskriva eller besluta om undantag från kravet på kontrollerat luftrum och ange de krav som ska gälla för flygning vid flygplatser där trafiken är av mindre komplexitet eller omfattning. 8 Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? Trafikregler för luftfarten finns i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 923/2012 av den 26 september 2012 om gemensamma luftfarts- och driftsbestämmelser för tjänster och förfaranden inom flygtrafiken och om ändring av genomförandeförordning (EG) nr 1035/2011 och förordningarna (EG) nr 1265/2007, (EG) nr 1794/2006, (EG) nr 730/2006, (EG) nr 23 ICAO

16 Datum Dnr/Beteckning 16 (19) 1033/2006 och (EU) nr 255/2010, den så kallade SERA -förordningen. Förordningen kompletteras av nationella föreskrifter Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om trafikregler för luftfart (2014:71). Nämnda regelverk innehåller generella skrivningar och saknar specifika regler för obemannade luftfartyg när det används i det luftrummet. Som beskrivits under avsnitten 1.2 och 1.4 pågår arbete på EU-nivå för att ta fram en harmoniserad reglering. I avvaktan på att det arbetet ska bli klart behövs en nationell reglering. Förslaget bedöms ligga i linje med de principer för reglering som framgår av EASAs Technical Opinion och som har rekommenderats av EASA. Förslaget på föreskrifter bedöms också vara i överensstämmelse med den reviderade EU-förordningen om trafikregler som är beslutad och som förväntas träda ikraft under Förordningen ålägger 25 medlemsstaterna att etablera nationell reglering för en säker användning av modell- och leksaksflyg. Eftersom förslaget innebär lättnader och därmed avsteg från SERA behöver Transportstyrelsen tillämpa de flexibilitetsbestämmelser som framgår av artikel 14 i grundförordningen. 26 Enligt artikel 14 (4) får medlemsstaterna bevilja undantag från de materiella krav som fastställs i grundförordningen och dess tillämpningsföreskrifter vid oförutsedda brådskande driftsrelaterade omständigheter eller driftsrelaterade behov med begränsad varaktighet förutsatt att säkerhetsnivån inte påverkas negativt. EASA har presenterat principer för en reglering av verksamhet med drönare och en EU-förordning väntas om några år och avsteget blir därför begränsat i tiden tills en EU-reglering finns på plats. Föreskriftsförslaget utgör ett försiktigt steg framåt och är konservativt i förhållande till innehållet (beskrivet i en EASA Technical Opinion) i den förväntade EU-regleringen. Då de avsteg gentemot EU-regelverket som Transportstyrelsen föreslår i dessa föreskrifter är föranledda av brådskande driftsrelaterade behov med begränsad varaktighet i avvaktan på det kommande EU-regelverket och säkerhetsnivån inte påverkas negativt finns förutsättningar att utnyttja flexibilitetsbestämmelsen i artikel 14 (4). 24 Översättning pågår. 25 Member States shall ensure that national rules are established to ensure that model aircraft and toy aircraft are operated in such a manner as to minimise hazards related to civil aviation safety, to persons, property or other aircraft. 26 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv 91/670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv 2004/36/EG (benämnd grundförordningen).

17 Datum Dnr/Beteckning 17 (19) 9 Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? För att bestämmelserna ska få avsedd effekt behöver de träda i kraft innan sommaren Transportstyrelsen bedömer att det finns behov av speciella informationsinsatser och myndigheten kommer därför att gå ut med riktad information om regler för obemannade luftfartyg till återförsäljare och privatpersoner. Information kommer läggas ut på hemsidan och även genom ett pressmeddelande. Ett s.k. Meddelande från Transportstyrelsen om luftfart (MFL) kommer att publiceras och kommer att finnas permanent tillgängligt på Transportstyrelsens hemsida. Information kommer också att delges i samband med konferenser inom branschen. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa.

18 Datum Dnr/Beteckning 18 (19) 10 Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Transportstyrelsens bedömning är att föreskriftsförslaget innebär att flygplatser tvingas omdirigera trafik i mindre omfattning än idag och att tillgängligheten till luftrummet ökar för flera olika intressenter. Dessutom gynnas utvecklingen av teknik och företagsamhet. 11 Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? Transportstyrelsen bedömer att flygsäkerheten kan bibehållas genom föreskriftsförslaget. Att fler personer följer reglerna kan även leda till en ökad säkerhet. C. Företag 12 Hur många företag berörs, i vilka branscher är de verksamma och hur stora är företagen? Eftersom förslaget inte bedöms få effekter av betydelse för företagen beskrivs alla konsekvenser under 5.1. D. Sammanställning av konsekvenser Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter (tkr) Kommentar Fördelar Nackdelar + / - Företag Medborgare Staten m.fl. Externa effekter Totalt Enklare rutiner Tillgång till luftrum Inga konsekvenser Inga konsekvenser

19 Datum Dnr/Beteckning 19 (19) E. Samråd Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om flygledningstjänst och utformningen av kontrollerat luftrum efter samråd med Försvarsmakten i enlighet med 6 kap och 15. luftfartsförordningen. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Ann-Christine Sporrong, sakkunnig e-post: ann-christine.sporrong@transportstyrelsen.se Charlotta af Forselles, jurist epost: charlotta.afforselles@transportstyrelsen.se Åsa Dahlström, gruppledare e-post: asa.dahlstrom@transportstyrelsen.se