A. Allmänt. Transportstyrelsens förslag: Konsekvensutredning 1 (11) Dnr/Beteckning TSF

Transkript

1 Konsekvensutredning 1 (11) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Björn Bengtsson Sjö- och luftfart Enheten för hållbar utveckling Sektionen för marknadstillsyn Konsekvensutredning av Transportstyrelsens föreskrifter om ändring av styrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) Transportstyrelsens förslag: Transportstyrelsen avser att ändra avgiften för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) från 41 kr till 40 kr med bakgrund av aktuella kostnads- och intäktsprognoser. Den ändrade föreskriften beräknas träda i kraft den 1 maj A. Allmänt 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? GAS-systemet är ett avgiftsutjämningssystem som regleras genom lag och förordning och som Transportstyrelsen har fått i uppdrag att förvalta av staten. Systemet är ett slutet utjämningssystem, vilket innebär att ökade kostnader för säkerhetskontroll hos flygplatserna ska täckas av de intäkter som flygbolagen betalar in till systemet. Flygbolagen lägger i sin tur på GAS-avgiften på resenärernas flygbiljetter. Om GAS-avgiften höjs/sänks förväntas resenärernas biljettpriser höjas/sänkas i motsvarande mån. Flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll ersätts av systemet genom den avgift som fastställs. En ändring av avgiftsnivån påverkar inte flygplatserna då de erhåller ersättning även om systemet uppbringar över/underskott. Avgiftsutjämningssystemet är i sig till för att demografiska och geografiska kostnadsskillnader ska utjämnas. En svårighet med avgiftsutjämningssystemet är att flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll över tid har ökat. Flygplatsernas totala kostnader för säkerhetskontroll har fördubblats sedan år 2005 samtidigt som antalet avresande passagerare varierar från år till år. Detta leder till att det blir svårt att nå Transportstyrelsens mål, att avgiftens utveckling över tid ska vara så jämn som möjligt samtidigt som systemet ska vara i balans. Är över- eller underskottet i systemet större än 30 Mkr ska en förändring av avgiften genomföras med målet att nå ett nollresultat inom en treårsperiod. TS2503, v03.00,

2 Datum Dnr/Beteckning 2 (11) I början av oktober 2018 gjorde Transportstyrelsen en ny avgiftsberäkning baserat på de inlämnade flerårsprognoserna för kostnader från samtliga statliga och icke statliga flygplatser. Resultatet av avgiftsberäkningen visade att med en oförändrad avgift på 41 kr kommer systemet att ha ett överskott om ca 98 Mkr vid utgången av år 2021, vilket avviker med 68 Mkr från den gräns på 30 Mkr som Transportstyrelsen har formulerat i sina riktlinjer. Transportstyrelsen valde därför att presentera ett förslag om att sänka GASavgiften till 40 kr under marknadskonsultationen den 24 oktober Anledningar till avgiftsändringen Under hösten 2018 har Transportstyrelsen inhämtat kostnadsprognos 2 för år 2018 från flygplatshavarna om deras kostnader för tillhandahållande av säkerhetskontroll. I samband med rapporteringen under hösten 2018 inhämtades även en övergripande långtidsprognos för perioden Kostnadsprognos Kostnadsprognos 2 för år 2018 uppgår till 812 Mkr. Kostnaderna är marginellt lägre än tidigare lämnade kostnadsprognos för 2018 vilket beror på att Swedavia inkom med en flerårsprognos som visade något lägre kostnader för personal för år 2018 på grund av att tidigare planerade investeringar skjutits framåt i tiden. Intäktsprognosen för år 2018 som baseras på höstens passagerarprognos uppgår till 885 Mkr vilket är ca 14 Mkr lägre än intäktsprognosen som lämnades våren Kostnadsprognos 2 som presenterades på senaste marknadskonsultationen visade en ingående balans för året på - 38 Mkr. Med ett resultat för år 2018 på 73 Mkr blir utgående balans för året 35 Mkr. Kostnadsprognos 1 som presenterades på marknadskonsultationen i maj månad 2018 visade en ingående balans för året på - 77,4 Mkr. Med ett beräknat resultat på 81,8 Mkr för år 2018 blev utgående balans för året 4,4 Mkr. Anledningen till den stora skillnaden mellan de två kostnadsprognosernas ingående balanser är att i kostnadsprognos 2 har hänsyn tagits till en preliminär slutlig kostnadsjustering mot Swedavia för åren om ca 82 Mkr som i kostnadsprognos 1 var en uppskattad slutlig kostnadsjustering om ca 45 Mkr. Sänkningen av det ingående underskottet i kostnadsprognos 2 påverkade Transportstyrelsen mål att nå ett nollresultat inom en treårsperiod. Flerårsprognos med 41 kr i avgift Samtliga flygplatser har under hösten 2018 även lämnat en flerårsprognos för åren Syftet med flerårsprognosen är att möjliggöra en långsiktig och mer hållbar bedömning av avgiftsnivån.

3 Datum Dnr/Beteckning 3 (11) Transportstyrelsen har utifrån erhållna flerårsprognoser från samtliga statliga och icke statliga flygplatser gjort en bedömning av kostnader och intäkter i GAS-systemet om den nu gällande avgiftsnivån om 41 kr behålls oförändrad till och med år Notera att Transportstyrelsen har inkluderat den sänkta ingående balansen för 2018 i beräkningarna av flerårsprognosen för Vid en oförändrad avgiftsnivå skulle utgående balans år 2021 inom treårsperioden uppgå till ett överskott om ca 98 Mkr, se nedan. Enligt flerårsprognosen beräknas budgetkostnaderna för år 2019 för säkerhetskontroller uppgå till 847 Mkr, dvs. en prognostiserad ökning av kostnaden med 35 Mkr (6,0 %) jämfört med vad den slutliga kostnaden för år 2018 visar i prognos 2, Kostnadsökningen beror i första hand på ökade personalkostnader hos både de statliga och icke statliga flygplatserna. Flerårsprognosen ovan visar även att antalet passagerare för budgetår 2019 beräknas öka med 2 % jämfört med prognos , som visar vad det slutliga passagerarantalet för år 2018 kommer att bli. Med gällande avgiftsnivå om 41 kr beräknas intäkten för 2019 till 874 Mkr, vilket innebär att resultatet för året beräknas uppgå till 27 Mkr, och den ackumulerade utgående balansen i systemet vid utgången av året uppgår till 62 Mkr. Det innebär att kostnaden per avresande passagerare ökar från 38,80 kr till 39,71 kr. Flerårsprognosen för åren som presenterades under hösten 2018 visar en förväntad kostnadsminskning för åren jämfört med motsvarande prognos för som presenterades våren Anledningen till kostnadsminskningen är framförallt att Swedavia har fått

4 Datum Dnr/Beteckning 4 (11) tillstånd att skjuta fram utbyte av EDS (Explosive Detection Systems) till standard 3 och har då skjutit fram investeringar på grund av ny-till- och ombyggnationer för att skapa ytterligare kapacitet vid flygplatserna. Innan tillståndet var utbytet av EDS till standard 3 planerat till år Samtidigt förväntas intäkterna för åren öka på grund av ett ökat passagerarantal jämfört med den passagerarprognos som lämnades våren 2018 för samma period. 2. Vad ska uppnås? Transportstyrelsens övergripande mål är att avgiftens utveckling över tid ska vara så jämn som möjligt samtidigt som avgiften på sikt ger kostnadstäckning. Det Transportstyrelsen vill uppnå med den föreslagna föreskriftsändringen är att systemet är i balans vid utgången av år Vilka är lösningsalternativen? 3.1 Effekter om ingenting görs? Om avgiften inte ändras förväntas avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage att generera ett balanserat överskott på ca 98 Mkr vid utgången av år 2021, vilket avviker från målet om 30Mkr. Då det är näst intill omöjligt att nå ett nollresultat inom en treårsperiod så är det framtaget en acceptans på 30 Mkr över- eller underskott i utjämningssystemet. Avgiftsberäkningen med nuvarande avgift på 41 kr per passagerare visar ett överskott på ca 98 Mkr vid utgången av år 2021, om inte en avgiftssänkning om 1 kr görs. Det skulle innebära att flygbolagen får ligga ute med en ersättning till utjämningssystemet om ca 68 Mkr. 3.2 Alternativ som inte innebär reglering Att administrera avgiftsutjämningssystemet är en uppgift som lagts på Transportstyrelsen genom lag och förordning. Att inte reglera är därför inte ett alternativ. 3.3 Regleringsalternativ Förslaget är att nuvarande avgift om 41 kr per passagerare sänks med 1 kr till 40 kr fr.o.m. den 1 maj En avgiftssänkning till 40 kr innebär ett beräknat ackumulerat överskott i avgiftsutjämningssystemet om 37 Mkr vid utgången av år 2021, vilket visas i tabellen nedan.

5 Datum Dnr/Beteckning 5 (11) Flerårsprognos med 40 kr i avgift Nedan följer en flerårsprognos med en omräkning utifrån en avgiftssänkning från 41 kr till 40 kr enligt förslaget. Nedanstående tabell redogör för avgiftens historiska nivåer: Osäkerhetsfaktorer Vid bedömning och fastställande av en ny avgiftsnivå har Transportstyrelsen bl.a. tagit hänsyn till följande osäkerhetsfaktorer: Flygplatshavarna lämnar inför respektive kalenderår en budget över kommande års kostnader för säkerhetskontroll. Den budget som har lämnats in ligger till grund för bedömningen av kommande års

6 Datum Dnr/Beteckning 6 (11) avgift. Under året lämnar flygplatsen även två prognoser som redogör för eventuella kostnadsförändringar, vilka utgör underlag för nya bedömningar av avgiftens nivå. Efter avslutat kalenderår rapporterar flygplatsen den slutliga kostnaden. Nedanstående graf redogör för flygplatsernas kostnader vid olika rapporteringstidpunkter sedan Grafen visar på stora skillnader i flygplatsernas rapporterade kostnader vid de olika rapporteringstidpunkterna. Variationerna gör det svårt att förutse kostnadsutvecklingen framåt, vilket försvårar Transportstyrelsens bedömning av avgiftens framtida nivå. Hänsyn har inte tagits till de kraftigt ökade kostnaderna per passagerare som prognostiserats från och med år 2022 enligt flerårsprognosen ovan, då den ligger utanför bedömningsperioden om 3 år. Om den förväntade kostnadsökningen kvarstår är det sannolikt att avgiften kommer att höjas från och med år Vilka är berörda? Samtliga flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på svenska flygplatser berörs. Flygbolagen förväntas ta betalt för den kostnad som avgiften innebär genom biljettpriset på flygresan och därigenom berörs resenären.

7 Datum Dnr/Beteckning 7 (11) 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1 Företag ( X ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. Samtliga flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på svenska flygplatser berörs av avgiftsförslaget. Antalet flygbolag som faktureras varje år uppgår till ca 150 stycken. Företagens storlek varierar mellan ett fåtal anställda till ca anställda. En avgiftssänkning med 1 kr med ikraftträdande 1 maj 2019 enligt förslaget skulle innebära att flygbolagens samlade utgifter till systemet minskar med ca 14 Mkr under år För år 2020 och år 2021 skulle en avgiftssänkning med 1 kr innebära att flygbolagens samlade utgifter till systemet minskar med ca 22 Mkr per helår. Sammantaget skulle en avgiftssänkning med 1 kr inom beräkningsperioden om tre år minska flygbolagens samlade utgifter med ca 58 Mkr jämfört med en oförändrad avgift för samma period. För flygbolagen förväntas ingen förändring av de administrativa kostnaderna med anledning av den föreslagna avgiftsförändringen. Sänkningen av GAS-avgiften kan på kort sikt få positiva ekonomiska konsekvenser för de berörda flygbolagen. Detta beror på att det finns en viss ledtid innan den sänkta avgiften reflekteras i lägre priser på flygbiljetter då många flygbolag säljer sina biljetter upp till ett halvår innan avresa. Förändringen förväntas inte påverka konkurrensförhållandena då avgiften tas ut per samtliga avresande passagerare, såväl inrikes som utrikes. Förändringen förväntas i övrigt inte påverka företagen utöver vad som angivits ovan. 5.2 Medborgare Medborgare påverkas indirekt eftersom flygbolagen förväntas ta ut avgiften på biljettpriserna och att en sänkning av avgiften därmed borde speglas i en sänkning av biljettpriserna. Även om bolagen sänker biljettpriserna till följd av den lägre avgiften märker resenärerna troligen ingen skillnad på kort sikt. Detta på grund av den ovan nämnda ledtiden innan den sänkta avgiften reflekteras i lägre priser på flygbiljetter. Om bolagen speglar avgiftsändringen i biljettpriserna skulle det motsvara en sänkning av biljettpriser på 1 krona, vilket innebär att effekten för medborgare är av mindre grad. En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage förväntas inte ha olika effekter på olika grupper av medborgare beroende på demografisk eller geografisk tillhörighet.

8 Datum Dnr/Beteckning 8 (11) 5.3 Staten, regioner eller landsting och kommuner Av dessa aktörer är det enbart staten och kommuner som äger flygplatser som bedriver säkerhetskontroll förutom de privatägda flygplatserna inom Sverige. Ägarna till flygplatserna påverkas inte då detta är ett slutet avgiftsutjämningssystem där kostnaden förväntas tas ut av avresande passagerare. En mer djupgående förklaring finns under avsnitt 1, stycke Externa effekter Inga externa effekter väntas uppstå. 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Som framgår av avsnitt 3 finns i det här fallet inget alternativt förslag för att uppnå en balans inom en treårsperiod. 7. Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Transportstyrelsen har av regeringen fått i uppdrag att förvalta det avgiftsutjämningssystem som följer av 11 lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Enligt 4 och 7 förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd fastställer Transportstyrelsen avgiften för säkerhetskontroll och meddelar de ytterligare föreskrifter som behövs för avgiftsutjämningssystemet. Vidare ska Transportstyrelsen enligt 5 verka för att avgiftsutjämningssystemet drivs kostnadseffektivt och får, om det bedöms vara lämpligt, lämna rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder till berörda parter. Transportstyrelsen ska också, efter samråd med referensgruppen, ta fram riktlinjer om vilka kostnader för luftfartsskydd som normalt kan bedömas vara skäliga. Transportstyrelsen har beslutat föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll och passagerare och deras bagage, och har även gett ut riktlinjer för avgiftsutjämningssystemet. 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? I dagsläget finns ingen EU-reglering på området utöver att medlemsländerna tillåts att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för luftfartsskydd.

9 Datum Dnr/Beteckning 9 (11) 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Processen styrs dels av förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd som anger en minsta tid från kungörelse till ikraftträdande till två månader, dels av Transportstyrelsens föreskriftsprocess. Med beaktande av dessa faktorer är en lämplig tidpunkt för ikraftträdande av föreskriftsändringarna den 1 maj Utöver publicering av föreskrifterna kommer särskild information om föreskriftsändringarna att publiceras på anvisad plats på Transportstyrelsens webbsida. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Förslagen förväntas inte påverka det funktionsmål vad gäller tillgänglighet som finns för Transportstyrelsen. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? Förslagen förväntas inte påverka de hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) som finns för Transportstyrelsen.

10 Datum Dnr/Beteckning 10 (11) C. Sammanställning av konsekvenser Förändrad avgift De aktörer som påverkas av avgiftsförändringen är flygbolagen och resenärerna. Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter (tkr) Kommentar Fördelar Nackdelar + / - Företag Sänkta avgifter Avgiftssänkningen kommer sannolikt sänka biljettpriserna över tid Medborgare Eventuellt sänkta biljettpriser kr per biljett. Staten m.fl Externa effekter Totalt Eftersom det endast handlar om en krona per biljett så bedömer Transportstyrelsen inte att sänkningen ger någon effekt på passagerarna. D. Samråd I samband med ett möte med den rådgivande referensgruppen den 15 oktober 2018 samt vid en marknadskonsultation den 24 oktober 2018 presenterades förslaget om att sänka avgiften. Vid mötena fördes diskussioner kring att sänka avgiftsnivån till 40 kr. Föreskriftsändringen kommer även att samrådas med Ekonomistyrningsverket (ESV) i enlighet med 7 avgiftsförordningen (1992:191).

11 Datum Dnr/Beteckning 11 (11) Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Björn Bengtsson (gruppledare), Enheten för hållbar utveckling Amelie Meuller (sakhandläggare), Enheten för hållbar utveckling Johnny Andersson, (jurist), Enheten för juridik och internationell samordning