Japan och andra hinder för sexpartssamtalen Svenska och utländska massmedier var i slutet av 2008 upptagna av frågan huruvida Nordkoreas ledare Kim Jong-il var allvarligt sjuk och hur det slutna samhället skulle reagera på hans eventuella frånfälle. I kölvattnet av dessa spekulationer förekom en märklig sammanblandning mellan nordkoreansk inrikes- och utrikespolitik. Regimens brott mot sina egna medborgare, tillsammans med ledarens tillsynes nyckfulla beteende, togs till intäkt för att landets utveckling av kärnvapen också var något irrationellt och ondskefullt. Nordkoreanska myndigheter började sondera möjligheten till kärnvapenutveckling under 1950-talet. Detta skedde vid en tidpunkt då Koreakriget just hade utkämpats och då ledande amerikaner, endast några år efter atombombningarna av Hiroshima och Nagasaki, allvarligt hade övervägt att sätta in kärnvapen också mot Nordkorea. Ett grundantagande inom den så kallade Realismen en tongivande teori inom studiet av internationella relationer är att staters främsta intresse är att sörja för sin egen överlevnad. Ur den synvinkeln kunde Nordkoreas kärnvapen- 12
Kommentarer program ses som ett rationellt svar på vad som upplevs som ett amerikanskt hot om att använda sådana vapen. Den första nordkoreanska kärnvapenkrisen 1993 1994 kunde hanteras genom ett avtal med just USA. Pyongyang frös sitt plutoniumbaserade kärnvapenprogram i utbyte mot leveranser av råolja och två lättvattenreaktorer. Även om ingendera parten helt konsekvent levde upp till överenskommelsen, höll den genom hela Bill Clintons presidentperiod. President George Bushs tal till nationen i januari 2002 tydde på en policyförändring. I talet inkluderades Nordkorea i ondskans axelmakter tillsammans med Iran och Irak. Det stod från början klart att Bush ville ersätta vad han uppfattade som Clintonadministrations eftergiftspolitik med starkare politiska påtryckningar, ytterst i syfte att åstadkomma ett regimskifte i Nordkorea. Den andra kärnvapenkrisen När underrättelseuppgifter hösten 2002 gjorde gällande att Nordkorea i hemlighet hade startat ett uranbaserat kärnvapenprogram vid sidan av det frysta, plutoniumbaserade programmet, fick Bush och hans neokonservativa meningsfränder vatten på sin kvarn. Det faktum att inte heller USA och dess allierade hade uppfyllt avtalet från 1994 de utlovade lättvattenreaktorerna började byggas först i augusti 2002 gör det dock möjligt att ifrågasätta den allmänt spridda uppfattningen att Nordkorea ensidigt försökte lura USA. I ett klimat där invektiven staplades i de amerikanska och nordkoreanska beskrivningarna av varandra utträdde Pyongyang i januari 2003 ur ickespridningsavtalet för kärnvapen och återupptog sitt plutoniumbaserade kärnvapenprogram. När Washington motsatte sig bilaterala förhandlingar, började det internationella samfundet famla efter sätt att han- 13
tera den på nytt uppblossande kärnvapenkrisen. I detta läge inleddes de så kallade sexpartssamtalen i augusti 2003. De stater som förutom Nordkorea ingår i förhandlingarna Japan, Kina, Ryssland, Sydkorea och USA har från första början varit förenade i syftet att få Pyongyang att överge sina kärnvapenambitioner. Den nordkoreanska ledningen har å sin sida återigen sökt alternativa energikällor, säkerhetsgarantier och ett diplomatiskt erkännande från USA och Japan. Under de första fyra årens förhandlingar gjordes bara begränsade framsteg, och samtalen hamnade gång på gång i utdragna, förödande dödlägen. Merparten bedömare i väst skyllde problemen främst på Pyongyangs bristande flexibilitet. Vid minsta lilla motgång lämnade nordkoreanerna förhandlingsbordet. Betydelsen av ingångna avtal förringades därtill regelmässigt i inhemska medier. Pyongyangs ovilja att gå omvärlden till mötes demonstrerades slutgiltigt av kärnvapenprovsprängningen i oktober 2006, vilken möttes av starka reaktioner. Sveriges utrikesminister Carl Bildt sade i tidskriften Fokus (13 20 oktober 2006) att en hård attack kräver ett hårt svar. Nordkoreas provokation måste besvaras. Japan och USA två bromsklossar Nordkorea är nu inte det enda land som kan tolkas som en bromskloss i sexpartssamtalens inledande rundor. Flera av de andra aktörerna lyckades inte heller åsidosätta snäva nationella intressen för det överordnade syftet att nå fram till en förhandlingslösning på kärnvapenfrågan. KCNA Korean Central News Agency anklagade återkommande Japan för att försvåra samtalen och fick medhåll av diplomater från Kina, Sydkorea och Ryssland. Trots att Japan är den mest sannolika måltavlan för nordkoreanska missiler har dess regering och medborgare under senare år ägnat Pyongyangs kidnappning av 17 japaner under 1970- och 1980-talen betydligt större uppmärksam- 14
Kommentarer het än någonsin kärnvapen- och missilfrågorna. Starka politiska krafter i Japan är mobiliserade kring kidnappningsfrågan. Därför har landets representanter i sexpartssamtalen ideligen krävt att Pyongyang ska redogöra för vad som har hänt med de tolv medborgare som ännu saknas, sedan fem kidnappningsoffer frisläppts 2002. Tokyo har därtill ställt som villkor för allt ekonomiskt stöd till Nordkorea inklusive humanitärt bistånd att ländernas relationer först måste normaliseras. Den processen har i sin tur gjorts avhängig av att kidnappningsfrågan når en lösning. Eftersom Japan är ett av få länder som skulle kunna ge Nordkorea omfattande ekonomiskt stöd, kan dess ovilja att skjuta till pengar utan att kidnappningsfrågan först löses ses som ett hot mot samtalen. USA är ytterligare en aktör som skulle kunna anklagas för att ha försvårat sexpartssamtalen under de inledande rundorna. Washington vägrade länge att göra några som helst eftergifter, om inte Nordkorea tog det första steget. USA vägrade också att förhandla bilateralt. Därtill breddade man förhandlingsagendan genom att till den foga Nordkoreas problem med mänskliga rättigheter. Samtidigt utsatte man landet för allt hårdare ekonomiska sanktioner. Inom Bushadministrationen fanns enligt uppgift en utbredd skepsis mot att överhuvudtaget förhandla med Pyongyang. Men som International Herald Tribunes kolumnist Nicholas D Kristof noterade visade Nordkoreas kärnvapenprovsprängning 2006 mer än något annat denna politiks misslyckande. Washingtons hårda linje hade bara åstadkommit ett utrymme där Pyongyang i lugn och ro kunde vidareutveckla sin kapacitet. Missnöje i Tokyo Trots att Carl Bildt och andra förespråkade att Nordkorea skulle sättas under ytterligare press efter kärnvapenprovet 15
2006, ledde denna händelse paradoxalt nog till att balansen i USAs beslutsapparat tippade över till förmån för dem som förespråkade diplomati och vissa incitament. Washingtons nya förhandlingsberedskap har därefter producerat viktiga resultat, så till vida att Nordkorea faktiskt har börjat montera ned sitt kärnvapenprogram. I utbyte har man fått energibistånd och andra ekonomiska fördelar. Trots att Pyongyang tidigare hösten 2008 hotade med att återuppta sin kärnvapenutveckling om inte landet ströks från USAs lista över stater som sponsrar terrorism, gjorde Washington bara några dagar senare även denna eftergift. Med Barack Obamas tillträde som USAs president 2009 finns nu en förhoppning om att landets Nordkoreapolitik kommer att ligga fast i minst fyra år till. I ett läge där sexpartsamtalen dessutom alltmer har kommit att fungera som skyltfönster för Kina som en ansvarsfull stormakt, är det kanske mer troligt än på länge att förhandlingsprocessen ska kunna utmynna i den nedrustning, de fredsavtal och det ekonomiska samarbete som har satts upp som mål. Så länge som Nordkorea och USA fortsätter att vara på talbar fot med varandra, visar min egen forskning att Japan faktiskt kan vara ett av de största hindren för att processen ska krönas med framgång. Medan amerikansk Nordkoreapolitik alltså har ändrats väsentligt sedan 2007, ligger Japans hårda linje fast. Det japanska parlamentet förlängde nyligen landets vittgående sanktioner mot Nordkorea. Dessa olikheter har under senare tid skapat viss spänning i försvarsalliansen mellan Japan och USA. En amerikansk toppdiplomat på besök i Sverige sommaren 2008 gav utanför protokollet uttryck för stor besvikelse över att Japan inte bidrar med energibistånd till Nordkorea inom ramen för sexpartssamtalen och över att kidnappningsfrågan står alltför mycket i centrum för landets aktiviteter. Flera tongivande japanska parlamentsledamöter som jag 16
Kommentarer intervjuade våren 2008 utryckte å andra sidan frustration gentemot USA. Shoichi Nakagawa finansminister från september 2008 klagade på att Washington hade svängt 180 grader i sin Nordkoreapolitik. Han anklagade den amerikanska representanten i sexpartssamtalen, Christopher Hill, för att ha drabbats av Stockholmssyndromet, dvs att identifiera sig alltför starkt med fienden Nordkorea. Det japanska missnöjet stegrades då Washington hösten 2008 strök Nordkorea från listan över stater som sponsrar terrorism. Ryggmärgsreflexen hos de flesta bedömare säger att det är Japan som i slutändan måste foga sig och börja bidra ekonomiskt till sexpartssamtalen, oavsett om kidnappningsfrågan löses eller ej. Man får dock inte glömma hur mycket denna fråga alltjämt engagerar det japanska folket. Tongivande japanska politiker skulle ha mycket att förlora på att göra eftergifter. Den senaste tidens tecken på en nyväckt nordkoreansk samarbetsvilja i kidnappningsfrågan ska nog ses i det sammanhanget. USA måste antagligen ta denna fråga på allvar, och pressa Nordkorea att göra detsamma, eftersom en överenskommelse skulle bli alltför dyr och därtill svår att genomföra utan Japans ekonomiska stöd. Oaktat många framsteg under senare tid står sexpartssamtalen alltjämt inför stora och svåra utmaningar. Det är idag oklart hur USA kommer att hantera Nordkoreas befintliga kärnvapenkapacitet, landets misstänkta uranprogram liksom den befarade spridningen av kärnteknologi till Syrien. Nordkoreanska provokationer för att testa Obamaadministrationen kan heller inte uteslutas. Om Kim Jong-il skulle avlida skulle det i det här sammanhanget kunna ses som en möjlighet om man antar att det skulle tvinga landet att öppnas alltmer. Sannolikheten för att militärledningen i ett sådant läge skulle träda in och ta över är dock stor. I den gruppen är det inte säkert att det 17
finns så mycket vilja att förhandla bort landets kärnvapenkapacitet. Om militärledningen inte tar över är å andra sidan risken för kaos överhängande. Linus Hagström Seniorforskare vid Utrikespolitiska Institutet Forskare vid Kungliga Vitterhetsakademien Referenser Hagström, Linus (kommande 2009) Normalizing Japan: A Supporter, A Nuisance, or a Wielder of Power at the Six-Party Talks, Asian Survey. Hagström, Linus (2008) Critiquing the idea of Japanese exceptionalism: Japan and the coordination of North Korea policy, European Journal of East Asian Studies 7 (1): 131 154. 18