Sexpartssamtalen om Nordkoreas kärnvapen har på ett. Nukleär roulette i Korea. Råder det krigstillstånd i Korea?

Transkript

1 Nukleär roulette i Korea Sexpartssamtalen om Nordkoreas kärnvapen har på ett tämligen förutsägbart sätt växlat mellan genombrott och sammanbrott. I oktober 2006 sprängde Nordkorea en kärnladdning. I september 2008 kom nyheten om diktatorn Kim Jong Ils hjärnblödning. Den 24 februari i år meddelade Pyongyang att man planerade ett nytt test av en långdistansraket. Världens ögon riktas åter mot den koreanska halvön. Råder det krigstillstånd i Korea? Nordkorea menar att de tekniskt sett befinner sig i krig med södra Korea och USA, eftersom ingen fred slutits. Uppfattningen finner lätt återklang i medier och i såväl amerikanska som sydkoreanska uttalanden. Folkrätten stadgar dock att en krigförande stat genom att ingå vapenvila avstår från sina skyldigheter och rättigheter enligt krigets lagar och att FN-stadgans generella våldsförbud tar över. Den som anser sig tekniskt sett vara i krig förkastar vapenvilan, förbehåller sig rätten att återuppta striderna av vilka politiska eller 69

2 militära skäl som helst och ger motsidan samma rätt. Samtliga 22 länder i den USA-ledda koalitionen från Koreakriget 1953 måste, om Pyongyangs ståndpunkt accepteras, också tekniskt sett befinna sig i krig med Nordkorea och Kina en uppenbart absurd position. USA undertecknade vapenvilan för alla länder i koalitionen från Koreakriget och att Pyongyang åsidosätter Sydkorea eftersom de inte undertecknat stilleståndsavtalet har inget stöd i folkrätten. Nordkoreas militärpolitik Förutom regimens överlevnad verkar en återförening på egna villkor vara Kim Jong Il-regimens ( kimisternas ) nationella mål. Målet uttalas i Nordkoreas grundlagar från 1948, 1992 och 1998 liksom i det Koreanska arbetarpartiets stadgar. Nordkorea erkänner inte Seoul-regeringens legitimitet utan ser den som en Quislingregim under de amerikanska imperialisternas ockupation. I ett studiematerial som år 2002 gick ut till nordkoreanska officerare citeras Kim Jong Ils syn att återförening är väpnad återförening. För fädernelandets återförening finns det bara en metod: vapenmakt. Denna politiska linje är en av grundpelarna för militären främst -politiken. Nordkorea har utvecklat en offensiv militär strategi för återförening. Folkarméns doktrin, organisation och beväpning talar ett tydligt språk. Studerar man den nordkoreanska militära kartan går det att formulera ett rimligt nordkoreanskt mål om krig skulle bryta ut: erövra Seoul inom några dagar och resten av Sydkorea inom tre månader. Med ett tidigt genombrott mot Seoul och sedan genom omfattande beskjutning med medeldistansmissiler skulle Nordkorea söka isolera den koreanska halvön från USAs strategiska förstärkningar via Japan och Guam. Det framstår som utsiktslöst att denna strategi skulle kunna lyckas. De väl förberedda 70

3 försvarslinjer som Sydkorea byggt mellan huvudstaden Seoul och gränsen saknas i stort sett på den nordkoreanska sidan. Det kan tolkas som att Pyongyang i verkligheten inte förväntar sig ett sydkoreanskt eller amerikanskt angrepp. Vilken politisk nytta har kimisterna av kärnvapen? Pyongyangs mål är att uppfylla Kim Il Sungs önskan på dödsbädden, nämligen den koreanska halvöns avnuklearisering, vilket återspeglas i Nordkoreas grundläggande åtagande från år Pyongyang har aldrig bundit sig till avnuklearisering av Nordkorea, utan av halvön som helhet, vilket är en helt annan sak. I september 2003 gjorde Nordkorea ett uttalande som definierade kärnvapnens politiska nytta: kärnvapen behövdes för att skydda Nordkoreas suveränitet. Kärnvapen var dessutom fundamentala för kimisternas uppfattning om Nordkorea som en stor och mäktig stat. Missil- och atomtesten kunde också ses som en självständighetsförklaring visavi Kina. Kärnvapen behövdes vidare för att motverka USA:s skrämselpolitik och avskräcka mot militära angrepp. Nordkoreas kärntest den 7 oktober 2006 säkerställde kärnvapenförmågan. Provskjutningarna den 4 juli samma år validerade missilkapaciteten. Nordkorea kunde nattetid samtidigt avfyra sju olika typer av missiler från oförberedda utskjutningsplatser. Nordkorea färdigställer nu en andra uppskjutningsplats för missiler med lång räckvidd i nordvästra delen av landet. Kärnvapnen har utvecklats helt med inhemska resurser och blir därmed även en bekräftelse på Juche-politikens principer, det vill säga att Nordkorea kan själv. Med sina kärnvapen har kimisterna även varit framgångsrika i att förhandla och pressa fram det regimen vill ha, främst 1 miljon ton 71

4 råoljeekvivalenter varje år, i stället för att förlora ansiktet genom att behöva be om utländskt stöd. I ljuset av dessa punkter signalerar Nordkorea att man inte tänker sälja, överföra eller sprida kärnvapenteknologier. Samtidigt har den nordkoreanske sexpartsförhandlaren deklarerat att om inget annat står till buds, kommer Nordkorea att sälja både teknologi och kärnvapen. Omvärldens upptagenhet med kärnvapen har även flera andra gynnsamma konsekvenser för Pyongyang: kärnvapnen avleder uppmärksamheten från Nordkoreas kemiska och biologiska vapen. För det andra skyddar de Nordkorea från just den integration i världssamfundet som Sydafrika, Libyen, Brasilien och Ukraina önskade uppnå genom att avstå från en nationell kärnvapenkapacitet. Kärnvapnen legitimerar regimen i ett läge då sydkoreanen Ban Ki-moon klivit ut på världsarenan som FN:s generalsekreterare. Vilken militär nytta har Pyongyang av kärnvapnen? Kärnvapen kräver ett annat tänkande än ett konventionellt försvar. Men kan Nordkorea använda kärnvapen för att vinna ett militärt genombrott mot Seoul? Ja, men förutsättningarna för att lyckas är dåliga. Ett amerikanskt gensvar med kärnvapen mot samma område skulle effektivt förhindra genombrott. Kärnvapen vore mycket effektiva mot truppkoncentration under framryckning i en anfallskorridor mot Seoul. Nordkorea hotar öppet med att i en konfrontation även försöka förstöra sydkoreanska kärnkraftverk för att sprida radioaktivitet. Kimisterna kan vidare överväga terrorangrepp mot Seoul, Tokyo, Guam och den nordamerikanska kontinenten. Amerikanska och sydkoreanska bedömare fruktar att kimisterna, i desperation inför ett förestående fullständigt sammanbrott, skulle försöka dra så mycket som möjligt med dem i fallet. Personer som umgåtts 72

5 med Kim Jong Il i årtionden menar att han visserligen är vetenskapligt lagd, men att han inför utsikten om en total katastrof skulle använda alla maktmedel som står till förfogande. Kim är rationell, sägs det, men styrs av andra värderingar än våra. Kan Nordkorea avskräckas? Intill dess att sexpartssamtalen givit önskvärt resultat, och särskilt om de inte ger något resultat, är det avgörande att USA och Sydkorea för en sammanhållen politik för att avskräcka Nordkorea från att använda sina kärnvapen och signalera beredskap att besegra Nordkorea om Pyongyang skulle göra det. Militärpolitiska analytiker asner att ett sådant läge kan uppstå om Pyongyang slits av så starka interna motsättningar att bästa alternativ vore ett krig som enade alla nordkoreaner mot gemensamma yttre fiender: USA, Sydkorea och Japan. Politiken måste gå ut på att övertygande visa Nordkorea att seger inte ligger inom räckhåll och att varje användande av kärnvapen alltid kommer att möta ett robust gensvar. Avskräckning är som bekant främst en psykologisk process, som förutsätter en trovärdig förmåga att skada fienden. USA och Sydkorea måste därför utveckla en större förmåga att både bekämpa kärnvapen och att slå ut nordkoreanska missiler: deterrence, counter-force and missile defense. Hur avskräckning fungerar visavi Nordkorea är svårt att veta. Nordkorea har ignorerat successiva amerikanska kritiska gränser : krav om att inte utveckla kärnvapen, inte testa missiler, inte provspränga laddningar. I varje enskilt fall har USAs förre president Georg W Bush under sin tid deklarerat att ytterligare steg inte skulle tolereras, för att sedan inte göra någonting när det togs. Inget mindre än ett katastrofalt misslyckande att avskräcka ledarna i Pyongyang, för att citera kärnvapenteoretikern Graham 73

6 Alison vid Harvard University. Många tror att nordkoreansk kärnvapenanvändning skulle bli massivt vedergälld av USA, och att de nordkoreanska ledarna därför är avskräckta. Två osäkerhetsfaktorer Den första osäkerhetsfaktorn är den nordkoreanska regimens instabilitet. Nordkoreanska staten kan idag inte livnära befolkningen utan utländskt livsmedelsbistånd. Regimen utmanas av information från utlandet som ifrågasätter den interna propagandan. Makthavarnas grepp om det nordkoreanska samhället undergrävs av den allestädes närvarande korruptionen, svarta marknader samt flyktingströmmar till Kina. Kimisterna kan komma till slutsatsen att uppmärksamheten måste vändas mot en extern fiende, annars riskerar regimen att falla. Återhållsamhet, enligt den logiken, leder till systemkollaps och krig blir därför enda lösningen. Det kan faktiskt vara rationellt att starta ett krig som inte kan vinnas, om alla andra alternativ uppfattas som ännu sämre ett klassiskt fall av avledande krig. Den andra faktorn handlar om hur Nordkorea måste föra ett eventuellt krig för att inte förlora det. Den nordkoreanska regimen vet att ett konventionellt angrepp mot Sydkorea inte kan leda till seger. Seoul och Washington har försökt avskräcka genom att tydligt signalera att om Nordkorea anfaller blir målet att störta kimisterna och infoga norra Korea i Republiken Korea. En sådan politik lämnar inte något förhandlingsutrymme: allt eller intet! USA överväger olika handlingsalternativ för att hålla Nordkorea på mattan och planerar samtidigt för ett effektivt militärt gensvar om det verkligen blir krig. Men om dessa frågor för amerikanerna uppenbarligen inte en realistisk dialog med Sydkorea. Kärnvapendoktriner om garanterad förstörelse, som väst använde mot Sovjetunionen, verkar synnerligen osäkra och 74

7 sannolikt verkningslösa på Nordkorea. Kimisterna har låtit landets industri förfalla och svälter hellre befolkningen till döds än riskerar regimens överlevnad genom att öppna landet mot omvärlden och reformera ekonomin. Genom att sätta militären främst har alla andra prioriteringar förts åt sidan. Medan länder i väst under kalla krigets dagar utgick från att beslutsfattare i Sovjetunionen var rationella det vill säga att parterna i grunden styrdes av samma värderingar är det mycket osäkert om Nordkorea kan avskräckas av garanterad förstörelse. Avskräckning genom motangrepp, counter-force, framstår därför som den effektivaste strategin. Det fungerar endast om den är en kombination av trovärdig förmåga och demonstrerad vilja att faktiskt också använda förmågan. Nordkorea måste övertygas om att allt är förlorat om de använder kärnvapen, och även bli på det klara med att de inte har den minsta chans att nå militär framgång vid en konventionell attack kombinerad med ett strategiskt kärnvapenhot. Sydkorea måste med amerikanskt stöd tydliggöra att de kan besegra Nordkoreas konventionella styrkor lika väl som deras massförstörelsevapen. Förhandlad koreansk nedrustning? Det finns talrika överenskommelser med Nordkorea om rustningskontroll och civil användning av kärnkraft. Deras gemensamma nämnare är att Pyongyang brutit dem. Det är naivt att föreställa sig att Nordkorea i en nära framtid skulle ansluta sig till icke-spridningsavtalet (NPT), B- eller C-vapenkonventionerna, att de skulle iaktta missilregimen, eller för den delen FN-konventioner mot gränsöverskridande brottslighet, knarksmuggling, terrorism och mänskliga rättigheter. Tanken att genomföra militärt relevanta, verifierbara förtroendeskapande åtgärder på koreanska halvön får allt svagare verklighetsförankring i ljuset av Nordkoreas konsekventa förkastande av förslagen. 75

8 Vid det första koreanska toppmötet mellan dåvarande presidenterna Kim Dae Jung och ordförande Kim Il Sung tog parterna flera steg i riktning mot militärt förtroendeskapande. Nordkorea har dock inte levt upp till ett enda av sina åtaganden. Nordkorea anslöt sig till icke-spridningsfördraget (NPT) år 1985, men landet utnyttjade sedan möjligheten i fördraget att lämna det med sex månaders varsel. Nordkoreas kärnvapenprogram var ett massivt brott mot avtalets bokstav och anda. I Syd- och Nordkoreas gemensamma deklaration om halvöns denuklearisering från 1991 lovade Nordkorea att inte testa, tillverka, ta emot, äga, lagra, förbandslägga eller använda kärnvapen. Efterlevnaden stupade på att Nordkorea inte kunde acceptera verifikation av efterlevnaden. Den nordkoreanska beredskapen för ytterligare kärntest är hög. Från insatt håll förmedlas intrycket att frågan om höganrikat uran och kärnsamarbete med Syrien täcks av ett hemligt bilateralt protokoll med USA. Det är inte omöjligt att Pyongyang en vacker dag skulle kunna ange att man har ett visst antal kärnladdningar, och hävda att man inte har flera. Då skulle frågan om verifikation bli grundläggande men Pyongyang motsätter sig kontroll av internationell standard. Delavtal eller fullständigt avtal? Om Nordkorea vägrar att avskaffa sina kärnvapen, är det då någon mening att försöka förmå Pyongyang att sluta avtal med lägre ambitionsnivå? Ett mer begränsat avtal skulle innebära att en nedläggning av den uranproducerande reaktorn och upparbetningsanläggningen för vapenplutonium i Yongbyon skulle kunna säkras (Nordkorea talar än så länge enbart om temporär stängning ). Ett partiellt avtal skulle kunna bromsa ett eventuellt program för höganrikat uran. Antalet kärnladd- 76

9 ningar i den nordkoreanska regimens händer skulle kunna frysas. En för hela Östasien särskilt hotande utveckling, en kärnvapenkapprustning mellan Japan och Sydkorea, kunde därmed undvikas. Utan ett delavtal sätter USA sannolikt allt hårdare tryck på Nordkorea, och regimen svarar då troligen med känd fallenhet för provokationer. Man kan då förutse att nya missil- och kärntester kommer att ske, kanske även test av kärnvapenbärande missiler. Nordkoreas hållning i sexpartssamtalen En slående aspekt av sexpartssamtalen är att fyra av världens militärt och ekonomiskt starkaste länder inte förmår leda utvecklingen av Östasiens säkerhetspolitiska miljö efter sin vilja. Tre är kärnvapenstater och tre är permanenta medlemmar av FNs säkerhetsråd, ändå har de inte lyckats förhindra att ett utfattigt och illa fungerande land med 23 miljoner invånare hotar säkerheten och stabiliteten i en av världens ekonomiskt mest dynamiska regioner. För Washington är risken för kärnvapenspridning allvarligare än ett begränsat nordkoreanskt kärnvapeninnehav. Följden av denna amerikanska inställning oroar Kina. Kommer USA överens med Nordkorea kan Kina bli sittande med Svarte Petter : risken för att sexpartssamtalen misslyckas och att Kina sitter med en stärkt och svårhanterlig nordkoreansk allierad. Medan amerikaner och japaner ser Nordkoreas kärnvapen som ett strategiskt hot, uppfattar ryssar, kineser och sydkoreaner vapnen mer som ett destabiliserande regionalt bekymmer. För Washington är antagligen den enda långsiktigt tillfredsställande lösningen att regimen i Pyongyang faller. För Peking däremot utgör dagens nordkoreanska regim en bekväm strategisk buffert. Utsikten om ett enat, ekonomiskt och politisk starkt Korea, i allians med USA, skulle utmana såväl kinesiska som japanska intressen. En 77

10 återförening av Nord- och Sydkorea skulle återskapa en koreansk stat med alla förutsättningar att bli en ekonomisk stormakt, större än till och med Japan. Lägg dessutom till att det finns kretsar i Syd som gärna skulle se en återförening med ett kärnvapenbestyckat Nordkorea. De sex parterna har så skilda intressen och målsättningar med sexpartssamtalen att status quo är den enda verkligt gemensamma grunden. För Peking är själva processen viktigare än eventuella resultat. Nordkorea kan behålla sina kärnvapen så länge som Kina och USA fruktar osäkerheterna i en systemkollaps mer. Den oron utnyttjar nordkoreanska regimen fullt ut. Man kan konstatera att Nordkoreas förhandlingstaktik har varit framgångsrik. Pyongyang kan under överskådlig tid behålla sina kärnladdningar. Bilaterala samtal förs idag direkt med en amerikansk administration som konsekvent signalerar att icke-spridning är viktigare än att ta bort innehavet av kärnvapen. USA har aldrig tillräckligt klart och trovärdigt satt gränserna för vad som kan tolereras. Men när det blev uppenbart att Nordkorea hade kärnladdningar organiserade Washington Proliferation Security Initiative våren Med ett karaktäristiskt språkbruk från Pyongyang heter det att om Sydkorea deltar fullt ut i initiativet innebär det en total krigsförklaring och sexpartssamtalens död, ett budskap som hittills lyckats avskräcka Seoul. Nordkoreas förhandlingstaktik har även marginaliserat Seoul, samtidigt som stora delar av den sydkoreanska opinionen håller USA huvudansvarigt för dödläget. Samtalen mellan Nord- och Sydkorea ligger också nere. Sydkorea försöker frenetiskt hitta utvägar att återuppta leveranser av livsmedel och konstgödsel. Medel för ton vete och ton konstgödsel avsattes för Den nya konservativa regeringen i Seoul, som tillträdde våren 2008, har på kort tid svängt från att ställa principiella motkrav på Pyongyang till på sedvanligt 78

11 sätt villkorslöst bistånd, för att återigen konditionalisera biståndet i och med att Pyongyang i slutet av februari 2009 meddelade att man planerar ett rakettest. Det tycks överlag som om Seouls position svänger i överensstämmelse med Pekings, än med Washingtons position. Pyongyang kan därför hoppas på fortsatta eftergifter och energileveranser i sexpartssamtalen, utan att behöva slutgiltigt ta ställning om att avskaffa kärnvapenkapaciteten. Nordkorea fortsätter att driva sitt diplomatiska spel. I korthet går det ut på att en allmänt hållen överenskommelse haussas upp och presenteras som ett stort principiellt genombrott. Pyongyang sår därefter split om tillämpningen av någon detalj i genomförandet av överenskommelsen och ställer därefter konkreta krav om kompensation för att respektera avtalet. Vid godtycklig tidpunkt strandar Nordkorea förhandlingarna och kräver ytterligare kompensation för att sedan återvända till ruta ett. Metoden har fungerat utmärkt. Pyongyang har behållit det strategiska initiativet i förhandlingarna: i ett dödläge har Nordkorea hittills aldrig taget första steget, utan har oftast kunnat vänta ut Washington, Seoul och/eller Peking. Överenskommelsen från september 2005 anger en ömsesidig process, ett steg för steg och åtgärd för åtgärd. Den gör det mycket lättare för Nordkorea att undgå såväl USAs krav på tidiga, ensidiga nedmonteringsåtgärder som Kinas flexibla vägkarta med ömsesidiga steg mot denuklearisering på ett par års sikt. Genom den tydliga inriktningen på steg för steg kan Nordkorea undvika mer omfattande strategiska åtaganden. En följd av den nordkoreanska diplomatin är att regimen även kan ignorera Japan och undvika att hamna i ensam båt med Kina. Pyongyang undgår därigenom att hamna i ett svartvitt läge där valen står mellan total kärnvapenavrustning (USA/Japan) och avskräckning (Nords egen ståndpunkt). 79

12 Kontroll av massförstörelsevapnen Vid en nordkoreansk ledarskapskris är kontrollen över massförstörelsevapen den mest oroande frågan. Det är uppenbart att den frågan sysselsätter både Peking och Washington. Kinas befrielsearmé tog i september 2003 kontroll över bevakningen av den nordkoreanska gränsen från den väpnade polisen vilket sågs som en försiktighetsåtgärd mot möjliga flyktingrörelser. Befrielsearmén har idag två aktiva mekaniserade divisioner vid gränsen detta förebygger möjligheten av några massiva vågor av flyktingar. Peking verkar ännu hoppas på att kimisterna kan upprätthålla sin regim, bevara stabiliteten i Nordkorea och på sikt överge sina massförstörelsevapen. Det är mål som knappast uppnås samtidigt och Peking kommer att tvingas välja. Hittills har Kina valt status quo. För Nordkorea är ordnade bilaterala relationer till USA viktigare än fred på halvön. Nordkorea vill ha en amerikansk säkerhetsgaranti eftersom de fruktar en kinesisk. Nordkorea nöjer sig inte med amerikanska uttalanden, inte heller ett signerat presidentdokument Pyongyang vill ha en pakt som ratificerats av den amerikanska kongressen. Kravet på en sådan garanti är det enda konstanta elementet i den nordkoreanska politiken sedan förhandlingarna med USA startade. I grunden handlar det om att Kim Jong Il-regimen vill bli behandlad som den ende legitima företrädaren för hela det koreanska folket. Nordkorea har återkommande överträtt Washingtons röda linjer : startat upp sitt kärnvapenprogram, upparbetat kärnbränsle för att utvinna plutonium, gjort missiltester och slutligen även ett kärntest. Nordkorea försöker nu vänta ut en attitydförändring i Obama-administrationen, och höjer insatserna. Hittills har Pyongyang kunna räkna med att Kina och Sydkorea motsätter sig mer robusta amerikanska påtryckningar. Det ger Pyongyang möjlighet att föreslå att 80

13 Nordkorea behandlas som Pakistan, också en kärnvapenmakt som står utanför Icke-spridningsavtalet (NPT), eller som Israel med sina 150 kärnstridsspetsar. Det är svårt att fästa alltför stor vikt vid dessa nordkoreanska propåer. Hur skulle regimen kunna upprätthålla sitt system om USA blir regimens viktigaste allierade? USA utmålas idag som huvudfienden och används mer än något annat land för att rättfärdiga diktaturen och det nordkoreanska samhällssystemets allomfattande inskränkningar av människornas frihet. Normalisering med USA framstår inte alls som ett önskvärt mål för den nordkoreanska regimen. Att i det längsta dra ut på en lösning av den nukleära frågan framstår som en fullständigt rationell handlingslinje. Vare sig Kina eller USA vill att fler asiatiska stillahavsländer utveckla kärnvapen. Det målet är emellertid inte en tillräcklig bas för en genuin strategisk dialog mellan Kina och USA i sexpartssamtalen. En verklig fred på Koreahalvön skulle förutsätta hårda militära annex och bindande rättsliga och praktiska vapenkontrollarrangemang liknande de som finns i CFE-fördraget mellan NATO och Warszawapakten i Europa. En sådan fred kommer att kräva sträng övervakning. Sexpartssamtalen skulle kunna utvecklas till en styrande institution för fredsbevarande i Korea, men knappast mer. Sture Theolin Ambassadör Sture Theolin var generalmajor och chef för Sveriges kontingent till Neutral Nations Supervisory Commission (NNSC), en institution under den vapenvila som år 1953 avslutade Koreakriget. 81