Kommunexperten Fundamental finansiell analys av Sveriges kommuner Utges av Svensk Kommunrating AB 2014-01-30 Analysartikel Södertälje! Sveriges Detroit? I analystidningen Kommunexperten 2011, nr 5 analyserades Södertälje kommun, som uppvisade fyra starkt avvikande egenskaper jämfört genomsnittskommunen. Företeelsen döptes till bidragsdriven befolkningstillväxt. Då, 2011 hittades 25 kommuner till som uppfyllde dessa kriterier. Idag, tre år senare, är antalet mindre. Några uppmärksammade sin belägenhet och har agerat därefter. Dock inte alla. Läget för Södertälje är värre. Utvecklingen där och i ett antal kommuner till är inte hållbar. Bilstaden Detroit har just gått i konkurs, vilket är möjligt i USA. Är Södertälje nästa kriskommun? Dags för invånare att rösta med fötterna. Redaktionsruta Ansvarig utgivare: Hans Jensevik Adress: Svensk Kommunrating AB, Smedsgränd 2A, 753 20 Uppsala. E-post: info@kommunrating.se Webbplatser: www.kommunrating.se ISSN 1654-7748 Materialet i Kommunexperten är upphovsrättsligt skyddat. Undantag görs givetvis för journalisters citaträtt. Kungälvs kommun Västerviks kommun Alvesta kommun Kils kommun Tierps kommun Har framtidens ekonomi redan idag!
Södertälje! Sveriges Detroit? Bidragsdriven befolkningstillväxt Kommuner är mycket olika varandra. Det var det bestående intrycket när alla kommuner (290 st) hade analyserats och publicerats i Kommunexperten under åren 2008-10. Nya mönster kunde skönjas när det gällde att i olika avseenden dela in kommuner efter egenskaper. I en typ av kommuner fanns en hög årlig befolkningstillväxt och samtidigt tecken på ett stagnerande näringsliv. Vad var drivkrafterna för befolkningstillväxten? Det fanns indikationer på mycket generösa lokala bidragsregimer. Läget nu jämfört 2011 I Svensk Kommunratings expertsystem finns en sorteringsfunktion med vars hjälp man kan gå igenom vår databas för alla kommuner och utvärdera intressanta hypoteser. Utöver Södertälje kommun hittades för tre år sedan ytterligare 25 kommuner som uppfyllde de fyra kriterierna för bidragsdriven befolkningstillväxt, som framgår av tabellen nedan. En aktuell sortering visar att 11 kommuner inte längre uppfyller alla fyra kriterierna. Det tillkommer en ny kommun, Borlänge, längst ner i tabellen. Tendensen för de 14 kvarvarande kommunerna framgår också och markeras med röd, respektive grön färg. Röd står för ett försämrat läge och grön ett förbättrat. 1
Somliga tillfrisknar Har de kommuner, som tillfrisknat läst Kommunexperten och följt rekommendationerna om att tillämpa en mer restriktiv bidragsregim? Den frågan går inte att svara på. Media i allmänhet sysslar mest med information och uppmärksammade 2011 inte alls den kunskap som Kommunexperten förmedlade. Även om berörda kommuner läste artikeln 2011 och tog intryck skulle ingen erkänna att de gjorde det. Det ligger i politikens natur om ofelbarhet. Vad är bidragsdriven befolkningstillväxt? En kommun med stark årlig befolkningsökning förmodas ha ett expansivt näringsliv som drivkraft. Att det även kunde röra sig om för generösa lokala bidragsregimer var en tanke som inte rymdes inom den traditionella diskussionskorridoren i samhället 2011 och förmodligen inte gör det nu heller. Det kommunala försörjningsstödet, som det här är fråga om borde optimeras eller vägas mot en rad lokala hänsyn när bidragsnormerna bestäms men så är det inte. De bestäms centralt av myndigheter och domstolar. Av stor betydelse är de incitament för olika berörda som ett visst bidrag är förenat med. Alltför generösa bidrag rekryterar bidragstagare till kommunen. Den humanistiska statusen ökar hos politiker som omhuldar generösa attityder hos socialsekreterare. De senares status är också beroende av bidragsregimens positiva karaktär. Att ifrågasätta detta när statistiska faktaunderlag saknas låter sig knappast göras och det var fallet före 2011. De fyra kriterierna Faktaunderlaget hämtas från fyra nyckeltal. Analysens mest komplicerade del är att mäta överkostnaderna i den verksamhet som inrymmer det kommunala försörjningsstödet nämligen social omsorg. Det sker i nästa avsnitt och analysen fortsätter sedan enligt följande ordning: 1. Kommunen har jämförelsevis höga överkostnader inom social omsorg. 2. Befolkningen uppvisar en stabil och relativt hög årlig tillväxt. 3. Medelinkomsten utvecklas betydligt sämre än medelinkomsten för riket. 4. Sysselsättningen utvecklas betydligt sämre än för hela riket. För att tydliggöra analyseras Södertälje kommun. Höga överkostnader inom social omsorg Södertälje kommun har jämförelsevis höga överkostnader inom social omsorg, vilket framgår av diagrammet nedan. Där presenteras tre olika uppmätta överkostnader i var och en av kommunens elva viktiga verksamheter. Södertälje jämförs med kommuner som har den lägsta kostnaden per konsumentenhet i de tre grupperna rikets kommuner, kommuntypen och länets kommuner. Varje stapel i diagrammet jämför hur kostnadseffektiv Södertälje är till en bästa kommun. Gruppen "riket" består av alla 290 kommuner. Det innebär att de blå staplarna till vänster i diagrammet alltid är högst, dvs visar överkostnaden mot den mest kostnadseffektiva kommunen. Det finns tio kommuntyper och Södertälje tillhör gruppen "Större städer". Överkostnaderna inom Social omsorg ligger på nivån 500 miljoner kronor (riket 525 mkr, typen 428 mkr och länet 511 mkr). Varje förändring av skattenivån med en procentenhet motsvarar 149 miljoner kronor. Skulle således Södertälje ha en lika sträng bidragsregim som den kommun i länet som har den strängaste så skulle skatten kunna sänkas med tabellens värde 3,43 procent. 2
Ytterligare slutsatser kan dras och den viktigaste är att ökade bidragskostnader i Södertälje under åren har pressat ner kostnaderna inom övriga verksamheter, som nu bedrivs mycket kostnadseffektivt i den mån dessa verksamheters kvaliteter har kunnat försvaras. Annars är det fråga om nedskärning. Nu är pressen som högst på utbildning, förskola och äldreomsorg. Växande bidragskostnader tunnar förmodligen ut personalen mest inom dessa tre verksamheter för närvarande. En bra prognos torde vara att förskola 1-5 år och äldreomsorg trycks ut till marknaden inom inte alltför många år. I diagrammet redovisas också totala överkostnaderna (utom handikappade) och det är betydande belopp, som i de flesta kommuner (riket 1 585 mkr, typen 894 mkr och länet 1 301 mkr). I en kommun med jämn fördelning av överkostnaderna anses effektiviseringspotentialen vara 90 procent av den lägsta summastapeln med förverkligande inom en tid av fyra år. Det är i Södertälje 800 miljoner kronor men torde vara lägre vid en jämnare fördelning av överkostnaderna mellan verksamheterna, dvs av kraven att vara effektiv. Detta kan förefalla teoretiskt men har visat sig vara god praktik i kriskommuner som Svensk Kommunrating hjälpt under snart 25 år. Först jämförs således Södertäljes kostnad per invånare för social omsorg med kommuner som har den lägsta motsvarande kostnaden i de två grupperna typen och länets kommuner. Det mäts således upp skillnader i enhetskostnader för ett begränsat urval och inte mot alla kommuner. Enhetskostnaden i Södertälje är 6 994 kronor per invånare och i Danderyd, som är lägst i länet med 1 287 kronor per invånare. Skillnaden är 5 873 kronor per invånare. Lägst i riket är Norsjö med 1 121 kronor per invånare och i typen (Större städer) Skövde med 2 209 kronor per invånare. Mellanskillnaden 5 873 per invånare multipliceras med antal invånare i Södertälje. Med 89 473 invånare ger det en överkostnad på 511 miljoner kronor. Här väljs alltså den största skillnaden i enhetskostnad mellan två grupper, typen och länet. I Södertälje blir det länet då Danderyd är mer kostnadseffektiv än Skövde när det gäller Social omsorg. I andra kommuner, som utvärderas kan denna skillnad vara typen och inte som här 3
länet. Den valda skillnad multipliceras med invånarantalet och då fås en överkostnad uttryckt i miljoner kronor. I nästa steg omräknas överkostnaden till en möjlig skattesänkning för att normera värdet och göra den jämförbar med andra kommuner. Den möjliga sänkningen anges med antalet procent som skattesatsen kan reduceras med. Tolkningen är att ju högre möjlig skattesänkning desto generösare bidragsregim har kommunen. Jämförelsen Södertälje, Danderyd, Skövde och Norsjö kan väcka känslor. Två kommentarer kan vara på sin plats. För det första så bor det invånare i en kommun i rättslig och administrativ mening. Alla är invånare och principen är likabehandling. Man är alltid invånare i Sverige inför en socialsekreterare. För det andra är Norsjö en liten kommun där "alla känner alla" och socialsekreterarna torde ha god personkännedom. Norsjö är en intressant Bench- Mark. En snabb befolkningstillväxt Kommunerna med bidragsdriven befolkningstillväxt har värdet Bra på det nyckeltal som kallas befolkning. Skalan är fyrgradig med betygen, Bra, OK, Svag och Dålig. Bra innebär att befolkningen i dessa kommuner har en stabil tillväxt och en sammansättning i åldersgrupper som ligger nära rikets. En viktig skillnad jämfört med riket är således en jämförelsevis hög årlig befolkningstillväxt. Som framgår i diagrammet nedan mäts både årlig och underliggande befolkningstillväxt. Det senare sker över tioårsperioder. Tillväxten är i underkant av 12 procent per tioårsperiod och det är snabbt. Även om Södertälje växer snabbare är riket så växer Stockholms län under de senaste fyra tioårsperioderna snabbare än i Södertälje. Hur ska man se på det? Det är i genomsnitt ett starkare drag i näringslivet i Storstockholm utan Södertälje. I Stockholms län finns sex stycken kommuner till med bidragsdriven befolkningstillväxt, Botkyrka, Haninge, Huddinge, Upplands-Väsby, Järfälla och Sigtuna. Även om det indikeras vikande näringsliv i dessa 4
relativt stora kommuner så drar det inte ner befolkningstillväxten i Storstockholm. Däremot hänger inte Södertälje med Stockholms län när det lokala näringslivet sviktar. Eller bidragen är så generösa att sysselsättning väljs bort. Stockholmsregionen växer således mycket snabbt men skulle antagligen växa ännu snabbare om inte generösa bidragsregimer fyllde regionens lägenheter med bidragstagare i stället för yrkesverksamma. Generösa bidragsregimer är ett hinder för näringslivets utveckling i en region med ett ändå bra drag i näringslivet. Fallande medelinkomst Kommunerna med bidragsdriven befolkningstillväxt har värdet Svag eller Dålig på ett nyckeltal som kallas skattekraft, som är skatteunderlaget i kommunen per invånare. Skatteunderlaget är den kommunalt beskattningsbara inkomstsumman från alla skattskyldiga i kommunen. Även här är skalan fyrgradig med betygen, Bra, OK, Svag och Dålig. Ett betyg Svag eller sämre innebär att medelinkomsten i dessa kommuner inte alls hänger med utvecklingen för riket. Södertälje har betyget Dålig, vilket framgår av tabellen ovan. Medelinkomstens utveckling betygssätts genom att jämföra den kommunalt beskattningsbara medelinkomsten i dessa kommuner med rikets. Den lokala medelinkomsten anges som en procentandel av rikets, vilket framgår av diagrammet nedan. Lutningen på trenden för de senaste sex åren mäts och får bestämma betyget. Faller trenden så är således utvecklingen i kommunen sämre än för riket. Faller trenden mer än 0,3 procent per år har nyckeltalet skattekraft inte ett bättre betyg än Svag. Nästa gräns är 0,5 procent och det gäller som framgår av tabellen ovan för Södertälje, som har betyget Dålig. Slutsatsen är således att näringslivet i Södertälje inte har förmågan att betala de anställda konkurrensmässiga löner. Förmodligen ligger de lokalt lägsta lönerna under nivån för de tillämpade bidragsnormerna. Generösa bidrag slår med andra ord ut företag inom det lokala näringslivet. Bidragsnormerna är inte lokalt anpassade. Det är inte svårt att förstå hur centralt bestämda bidragsnormer tömmer landsbygdens kommuner genom att slå ut företag där. Södertälje kan i det avseendet ses som en "landsbygdskommun" i Stockholmsregionen. 5
Fallande sysselsättning Kommunerna med bidragsdriven befolkningstillväxt har värdet Svag eller Dålig på det nyckeltal som kallas sysselsättning. Även här är skalan fyrgradig med betygen, Bra, OK, Svag och Dålig. Ett betyg Svag eller sämre innebär att sysselsättningen i dessa kommuner inte alls hänger med utvecklingen för riket. Södertälje har betyget Svag, vilket framgår av tabellen ovan. Mätningen sker genom jämförelse mellan två långsiktiga linjära trender för förvärvsfrekvensen, dels för kommunen (röd streckad linje), dels för riket (blå streckad linje) över 22 år. Faller kommunens trend, som här för Södertälje med mer än 2 procent jämfört rikstrenden under hela denna period så har nyckeltalet sysselsättning inte ett bättre betyg än Svag. Trendskillnaden för Södertälje är hela 5,3 procent. Skulle dessutom förvärvsfrekvensen variera mycket, exempelvis indikera tydlig konjunkturkänslighet blir betyget Dålig. Det finns en variation men denna är inte tillräcklig för nedgradering till Dålig. Man kan se att utvecklingen i Södertälje följer rikets fram till 1997 varefter skillnaden växer. Förutom fallande medelinkomster indikerar också sysselsättningens utveckling att det inte finns ett tillräckligt drag i det lokala näringslivet i Södertälje. Då återstår frågan vad som driver den snabba befolkningsutvecklingen annat än en väl generös bidragskultur. En nedpressad kommunal ekonomi Det konstaterades ovan att den generösa bidragsregimen i kommunen satte övriga verksamheten under stark effektivitetstryck. Frågan är om denna press är så stark att kommunens ledning inte heller förmår försvara årliga överskott på en långsiktig konsoliderande nivå. Svaret fås genom ett nyckeltal som kallas sparnivå. Det presenteras i diagrammet nedan och där framgår tydligt att ledningen inte klarar detta krav. 6
För att mäta om överkotten ligger på långsiktigt uthållig nivå för god ekonomisk hushållning undersöks om kassaflödet från verksamheten (staplarna i diagrammet nedan) är så högt att det kan betala avtalspensioner (staplar över rött fält i diagrammet nedan), reinvesteringar (staplar även över gult fält) och nyinvesteringar (staplar även över grönt fält). Det är uppenbart att ledningen i Södertälje inte lever upp till dessa ambitioner. Finns det inget sparande så kompenseras detta vanligtvis genom lån. Södertälje är en mycket skuldtung kommun, faktiskt den mest skuldtyngda i Sverige. Men att analysera Södertälje vidare är inte uppgiften här. Vad kommer att hända? Förmodligen vad som hänt i Detroit. Ägare av fast egendom kommer att sälja och flytta medan värdena är höga. När värdena börjar falla så accelererar denna process. Sannolikt utgör de höga fastighetsvärdena i Stockholmsregionen en god buffert. Men skulle den förmodade fastighetsbubblan i denna del av landet börja pysa så blir fallet i Södertälje relativt sett mycket snabbt. Slutord Kommunerna i Sverige är mycket olika och kan indelas i kategorier som bara kan härledas av dem som har tillgång till expertsystem och kvalitetsgranskade databaser. Välfärden säkras bäst om man genom analytisk kunskap anpassar åtgärderna till förhållandena i varje enskild kommun. Kollektiva lösningar och generell politik, som är vårt signum i Sverige, löser problemen men till stora extra kostnader i missriktade insatser. Svensk Kommunrating tillhör dem som således förespråkar och har kunskap om kommunjämförelser. Hans Jensevik VD Vi kan kommuner 7