Arbetsmiljöarbetet inom länssjukvårdsnämndens ansvarsområde Landstinget Halland December 2001 Manfred Bachmann KOMREV AB Tel 0340-88659, 070-665 48 45 E-post: manfred.bachmann@komrev.se Hemsida: www.komrev.se Bolagets styrelse har sitt säte i Stockholm, A-län Org.nr 556030-3827
Innehållsförteckning 1 INLEDNING...3 1.1 Uppdraget...3 1.2 Metod...3 1.3 Sammanfattning...3 2 ANSVARSFÖRDELNING OCH ORGANISATION...4 2.1 Ansvarsfördelning...4 2.2 Personalnämnden...4 2.2.1 Yttrande angående olycksfall hos annan förvaltning...5 2.3 Personalnämndens anvisningar för arbetsmiljöarbetet...5 3 STYRNING AV ARBETSMILJÖARBETET...6 3.1 Länssjukvårdsnämndens styrning...6 3.2 Informationsmaterial...6 3.3 Delegering...6 3.4 Samverkansavtal...7 3.5 Organisation...7 4 SYNPUNKTER PÅ ARBETSMILJÖN...8 4.1 Intervjuer...8 4.1.1 Fackliga synpunkter...8 4.1.2 Chefernas synpunkter...8 5 ARBETSMILJÖVERKETS INSPEKTION...9 5.1 Resultat...9 5.2 Yttrande...9 2
1 INLEDNING 1.1 Uppdraget Revisorerna i Hallands läns landsting har gett Komrev AB i uppdrag att granska hur arbetsmiljöarbetet bedrivs inom främst länssjukvårdsnämndens ansvarsområde. Utgångspunkten för granskningen har varit att en god arbetsmiljö är en förutsättning för en verksamhet av god kvalitet. Granskningen har därför i första hand inriktats på hur nämnden styr och följer upp arbetsmiljöarbetet inom sitt ansvarsområde. Uppdraget har således inte varit att granska arbetsmiljön eftersom ansvaret för detta ligger på andra myndigheter. 1.2 Metod Vi har intervjuat bl.a. landstingets personalchef, ansvariga arbetsmiljöhandläggare på sjukhusen i Halmstad och Varberg, tre verksamhetsansvariga på länssjukhuset och sjukhuset i Varberg samt fackliga företrädare för Kommunalarbetarförbundet samt Vårdförbundet. Vidare har vi tagit del av tillgänglig dokumentation, interna arbetsmiljörevisioner samt Arbetsmiljöverkets inspektionsrapporter. 1.3 Sammanfattning Personalnämnden har bl.a. i uppdrag att utfärda anvisningar och riktlinjer för arbetsmiljöarbetet inom landstinget. Nämndens senaste arbetsmiljöpolicy för landstinget är från 1994 och delvis föråldrat. Det finns ingenting fastställt som anger vilket arbetsmiljöansvar de verksamhetsansvariga nämnderna har. Enligt vår uppfattning är dessa att anse som arbetsgivare enligt arbetsmiljölagen. Länssjukvårdsnämnden synes inte utöva någon direkt styrning av arbetsmiljöarbetet och får heller inga andra rapporter än i det personalekonomiska bokslutet. Styrningen sker nu inom samverkanssystemet och på förvaltningsnivå. 3
Inspektionsmeddelanden från Arbetsmiljöverket hanteras av personalnämnden vilken i sådana ärenden infordrar yttranden från berörd förvaltning. Detta innebär att personalnämnden hanterar ärenden där den varken förfogar över personal eller resurser. Vi har inte granskat arbetsmiljön eftersom det finns särskilda myndigheter för detta. Av de intervjuer vi genomfört och av det material vi tagit del av, kan vi dock dra slutsatsen att det bedrivs ett bra arbetsmiljöarbete på sjukhusen. Många av de arbetsmiljöproblem som redovisas hänger samman med det som uppfattas som otillräckliga personalresurser. Det finns vissa problem med att få olika arbetsmiljöåtgärder genomförda vilket delvis beror på att det saknas särskilda anslag för detta. Alla åtgärder måste finansieras inom befintlig budget. Personalnämndens övergripande ansvar för arbetsmiljöarbetet måste fastställas liksom verksamhetsansvariga nämnders ansvar såsom arbetsgivare enligt Arbetsmiljölagen. 2 ANSVARSFÖRDELNING OCH ORGANISATION 2.1 Ansvarsfördelning I länssjukvårdsnämndens reglemente anges att nämnden närmast under landstingsstyrelsen har ansvaret för den verksamhet som bedrivs vid sjukhusen i Halmstad och Varberg samt vid sjuktransportförvaltningen och hjälpmedels- och habiliteringsförvaltningen. Nämndens åligganden preciseras i reglementets 2 men där finns ingenting uttryckligen angivet om nämndens ansvar för arbetsmiljön. 2.2 Personalnämnden Enligt personalnämndens reglemente skall nämnden utgöra styrelse för landstingets företagshälsovård och att därvid utfärda riktlinjer och anvisningar som rör arbetsmiljön inom landstingets verksamheter samt följa upp att dessa följs. Detta synes ha tolkats som att personalnämnden är att anse som ansvarig arbetsgivare enligt Arbetsmiljölagen. Enligt uppgift pågår en revidering av nämndernas reglementen och avsikten är att nämndernas uppgifter där skall preciseras. 4
2.2.1 Yttrande angående olycksfall hos annan förvaltning Personalnämnden har dock 01-04-05 yttrat sig till Arbetsmiljöinspektionen över ett olyckfall vid Plönningeskolan. Personalnämnden anför därvid att utbildnings- och kulturnämnden i reglemente ålagts att följa de lagar och avtal som gäller. Detta innebär att ansvaret för internkontrollen enligt arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter är ett ansvar för nämnden. I arbetsmiljölagen anges bl.a. arbetsgivarens skyldighet att vidtaga de åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Arbetsgivare i en kommun eller i ett landsting när det gäller arbetsmiljön är verksamhetsansvarig nämnd. Detta följer av deras ansvar för den verksamhet som bedrivs inom de egna förvaltningarna. Detta har också Arbetsmiljöverket betonat bl.a. i en rapport om arbetssjukdomarnas fördubbling mellan åren 1997 2000. Verket konstaterar bl.a. att arbetsmiljön måste bli en ledningsfråga och att ledamöter i styrelser och nämnder måste begära in besked om hur arbetet fortskrider och att de klart måste framgå vem/vilka som har det operativa ansvaret. Arbetsmiljöinspektionen synes dock inte vara helt klar över vem som är att anse som arbetsgivare i Landstinget eftersom man regelmässigt adresserar sina inspektionsmeddelanden till enbart Landstinget. Arbetsmiljöverkets ålägganden och krav hamnar hos personalnämnden vilken inte kan genomföra åtgärderna eftersom den inte förfogar över varken personal eller medel. 2.3 Personalnämndens anvisningar för arbetsmiljöarbetet Personalnämnden har under 18/94 fasställt en arbetsmiljöpolicy för Landstinget Halland. Denna innehåller bl.a. rubrikerna mål och riktlinjer, prioriterade områden, lokalt arbetsmiljöarbete och samverkan. Nämnden har senare löpande utfärdat olika anvisningar. En översyn av arbetsmiljöpolicyn pågår. Det kan noteras att arbetsmiljöpolicyn är äldre än Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse och föreskrifter om internkontroll av arbetsmiljön (AFS 1996:6) Denna kungörelse påverkade i hög grad arbetsmiljöarbetet och borde ha föranlett en tidigare revidering av landstingets arbetsmiljöpolicy. Kungörelsen ovan har för övrig den 1 juli 2001 ersatts av 5
Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (ASF 2001:1) Under avsnittet om samverkan finns heller inte samverkansavtalet omnämnt. Se vidare avsnitt 4.4. Om ett dokument av detta slag skall komma till användning krävs att det ständigt hålls aktuellt. Detta torde innebära att i princip att en årlig översyn behöver göras 3 STYRNING AV ARBETSMILJÖARBETET 3.1 Länssjukvårdsnämndens styrning Nämndens synes inte behandla några arbetsmiljöfrågor vid sina sammanträden. I nämndens bokslut och personalekonomiskt bokslut finns dock en redogörelse för arbetsmiljöarbetet. 3.2 Informationsmaterial Inom verksamheten finns en omfattande pärm kallad Bättre arbetsmiljö. Materialet vi tagit del av är specifikt för Länssjukvården i norr och är godkänt av förvaltningschefen. Pärmen innehåller ett bra material om bl.a. - lagar, föreskrifter och avtal - arbetsgivaransvaret - delegering - skyddsområden och skyddsombud - beskrivning av en arbetsmiljöfrågas väg - internkontroll - olika tekniska anvisningar m.m. - våld och hot, psykosociala resurser, friskvård, alkoholpolitiskt program, anpassning och rehabilitering m.m. - anmälan av arbetsskador - uppföljning, skyddsronder, utvecklingssamtal Inget av detta material synes ha blivit antaget/beslutat av Länssjukvårdsnämnden. 3.3 Delegering Vem som egentligen har arbetsgivaransvaret är dock oklart i materialet. I avsnittet om delegering av arbetsmiljöansvaret för Länssjukvården i Norra 6
Hallands anges t.ex. att yttersta ansvaret för arbetsmiljöfrågor inom Landstinget Halland har Landstingsfullmäktige, som i sin tur delegerat ansvaret till Länssjukvårdsnämnden och lokala förvaltningscheferna. Dokumentet har utfärdats av förvaltningschefen och personalchefen. Fullmäktige är ingen förvaltningsmyndighet och kan inte ha ett arbetsgivaransvar i lagens mening och kan därför inte delegera ansvaret till någon nämnd. Arbetsgivaransvaret ligger på ansvariga styrelser och nämnder. Delegeringen skall därför utgå från nämnden. 3.4 Samverkansavtal I december 1994 tecknades ett samverkansavtal mellan landstinget och de fackliga organisationerna. Avtalet innebär bl.a. att samverkansgrupperna på förvaltningsnivå skall vara skyddskommitté. Till avtalet är fogad en handling om Gemensamma utgångspunkter. Av avsnittet arbetsplatsträffar framgår bl.a. att personalen genom arbetsplatsträffarna skall kunna påverka arbetsmiljön och att arbetsmiljöaspekterna skall hanteras i den löpande verksamheten. En stickprovsmässig genomgång av samverkansprotokoll visar att arbetsmiljöfrågor regelmässigt tas upp i första hand av de fackliga organisationerna. Det är dock oftast avgränsade frågor som tas upp. Det är svårt att, utifrån stickprovet, få en uppfattning om hur det mera långsiktiga och övergripande arbetsmiljöarbetet styrs. De fackliga organisationerna har också klagat på att det är svårt att få beslutade åtgärder genomförda. Samverkansavtalet borde ha påverkat landstingets arbetsmiljöpolicy då särskilt avsnittet om arbetsmiljöfrågornas hantering. Hur arbetsmiljöfrågorna skall hanteras inom samverkanssystemet behöver utvecklas. 3.5 Organisation På länssjukhuset i Halmstad finns en personalsekreterare som till c.a. 50 % arbetar med arbetsmiljöfrågor. På sjukhuset i Varberg arbetar däremot en personalsekreterare på heltid med dessa frågor. Uppdragsgivare är samverkansgruppen eller sjukhusledningen och dit sker också avrapporteringen. I Varberg genomförs arbetsmiljörevisionen i nära samverkan med företagshälsovården och målet är att göra en total 7
genomgång under en treårsperiod. I Halmstad är resurserna mindre och det synes som om arbetet inte bedrivs lika systematiskt som i Varberg. Varför är personalresurserna så olika mellan de båda sjukhusen? 4 SYNPUNKTER PÅ ARBETSMILJÖN 4.1 Intervjuer Vi har intervjuat fackliga representanter för Kommunalarbetarförbundet och Vårdförbundet samt två enhetschefer på länssjukhuset en på sjukhuset i Varberg. 4.1.1 Fackliga synpunkter Kommunalarbetarförbundets och Vårdförbundets representanter uppehåller sig framför allt vid den höga arbetsbelastningen som personalen har. Det ekonomiska läget styr även arbetsmiljöarbetet hårt eftersom alla åtgärder skall klaras inom befintliga ramar. Detta innebär att beslut och planer ofta inte blir genomförda. Med lite olika nyanser mellan de båda sjukhusen beskrivs också brister i ledarskapet på olika nivåer, bristande kunskaper om arbetsmiljölagstiftningen och psykosociala problem inom olika enheter. Den beskrivna situationen visar tydligt att arbetsmiljön i hög grad är en ledningsfråga och därför ett ansvar för den verksamhetsansvariga nämnden. 4.1.2 Chefernas synpunkter Cheferna beskriver sin situation som en ständig kamp med bristande resurser. De ökande kraven tär hårt på personalen. Eftersom det finns en permanent underbudgetering finns lite utrymme för att arbeta förebyggande. Det saknas ett tillräckligt administrativt stöd för ekonomi- och personaladministration. Det borde finnas särskilda medel och en övergripande organisation för att hantera arbetsmiljöåtgärder. 8
5 ARBETSMILJÖVERKETS INSPEKTION 5.1 Resultat Vi har tagit del av en inspektionsmeddelande 01-02-16 avseende tre kliniker vid sjukhuset i Halmstad. Inspektionsmeddelandet innehåller följande tio punkter - arbetsbelastning för olika personalkategorier (3) - dokumentationskrav och datorstöd - beredskap för arbetsbetingade konflikter - belastningsergonomiska förhållanden - ljudlarm - en sköterskeexpedition - otillräcklig luftväxling i några lokaler - arbetsmiljöutbildning 5.2 Yttrande Arbetsmiljöverkets inspektionsrapporter skickas formellt till Landstinget Halland och hamnar då hos personalnämnden. Personalchefen på sjukhuset har 01-08-24 överlämnat en åtgärdsplan till personalnämnden. Denna innehåller bl.a. åtgärder för att säkerställa internkontrollen, tillbuds- och arbetsskadestatisktik, riskanalyser beträffande belastningsergonomiska, förslag till vissa ombyggnader, förhållanden, enkäter, medarbetarsamtal, arbetsplatsträffar, omorganisationer, rutinförändringar, handledning i ledarskap, annan kompetensutveckling och utbildning. Detta yttrande lämnas till personalnämnden, vilken sedan formellt svarar arbetsmiljöinspektionen. Detta innebär att personalnämnden yttrar sig i ett ärende där nämnden varken förfogar över personal eller medel. 9