Ramverk för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling 2008:11
ESV:S rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från www.esv.se. Word-format kan tillhandahållas via Publikationsservice. För statligt anställda är ESV:s publikationer kostnadsfria, övriga debiteras. Beställningar kan även göras via: Ekonomistyrningsverket, Publikationsservice Box 45316, 104 30 Stockholm publikationsservice@esv.se Fax: 08-690 41 01 Datum: 2008-04-15 Dnr: 59-432/2007 ISBN: 978-91-7249-261-5 Copyright: ESV Författare/motsv: Mårten Janerud Layout: Pangea design Omslagsfoto: Ingram Publishing Tryckeri: Elanders Sverige AB, Vällingby 2008
Innehåll Förord 7 Sammanfattning 8 1 Inledning 9 1.1 Syfte 9 1.2 Målgrupp 9 1.3 Läsanvisningar 10 1.4 Anpassa strukturen efter situationen 11 2 Introduktion till programstyrning 13 2.1 Krav på förvaltningens utveckling 13 2.2 IT-baserad verksamhetsutveckling omfattar många beroenden 14 2.3 Vad är ett program? 15 2.4 Vad är programstyrning? 15 2.5 Hur kan ramverket för programstyrning stödja myndigheter i deras verksamhetsutveckling? 15 2.6 Programstyrning i ett sammanhang 16 2.6.1 Olika typer av program 18 2.6.2 Projektledning, programstyrning och portföljstyrning 21 2.6.3 Program eller projekt? 22 2.6.4 Programmets effektkedja 22 2.7 Kritiska framgångsfaktorer för programstyrning 23 2.8 Kritik mot programstyrning 25 2.9 Viktiga begrepp inom programstyrning 25 3 Ramverk för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling 27 3.1 Livscykelfaser 29 3.1.1 Identifiera behov 29 3.1.2 Initiera programmet 32 3.1.3 Etablera programmet 32 3.1.4 Implementera lösningen 33 3.1.5 Avsluta programmet 34 3.2 Domäner och leveransområden 36 3.2.1 Styrning, strategi och målbild 37 3.2.2 Verksamhetsutveckling 48 3.2.3 Applikationsstöd 69 3.2.4 IT-infrastruktur 80 3.3 Stödprocesser 83 3.3.1 Leveransstyrning 83 3.3.2 Tidsstyrning 85 3.3.3 Kvalitetssäkring 87 3.3.4 Ärendehantering 89 3.3.5 Ändringshantering 91 3.3.6 Riskhantering 92 1
3.3.7 Konfigurationsledning 95 3.3.8 Kompetensförsörjning 96 3.3.9 Upphandling 97 3.3.10 Leverantörsstyrning 98 3.3.11 Kostnadsstyrning 99 3.4 Programorganisation: roller och utformning 100 3.4.1 Roller och ansvar 101 3.4.2 Utforma och etablera programorganisation 105 3.4.3 Styrande dokument 110 3.5 Programuppföljning 113 4 Fallstudier 117 4.1 Försvarsmakten program PRIO 117 4.1.1 Vision & målbild 118 4.1.2 Lösningsdesign 120 4.1.3 Genomförande 120 4.1.4 Styrning och koordinering 122 4.1.5 Utmaningar och framgångsfaktorer 124 4.2 Försäkringskassans förnyelseprogram 125 4.2.1 Vision & målbild 125 4.2.2 Lösningsdesign 126 4.2.3 Genomförande 128 4.2.4 Styrning och koordinering 130 4.2.5 Utmaningar och framgångsfaktorer 130 5 Appendix 131 A Portföljstyrning 131 B Övergripande jämförelse mellan projektledning, programstyrning och portföljstyrning 133 C Referenser 134 D Index 136 ESV:s publikationer 139 2
Figurer Figur 1: Rapportsruktur 10 Figur 2: Isbergsmetaforen 11 Figur 3: Faktorer som genererar komplexitet vid verksamhetsutveckling 14 Figur 4: Programstyrningen i ett sammanhang 17 Figur 5: Program, projekt och portföljer 21 Figur 6: Programmets effektkedja 23 Figur 7: Ramverk för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling 27 Figur 8: Ramverk för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling nedbrutet 28 Figur 9: Ett programs faser och huvudsakliga leveranser 29 Figur 10: Kostnadskalkylen under programmets olika faser 31 Figur 11: Målhierarki 38 Figur 12: Exempel på struktur och prestandamål 39 Figur 13: Programstyrningsprocessen 41 Figur 14: Planering med hjälp av WBS 44 Figur 15: Lösningsdesignens relation till andra styrande dokument 47 Figur 16: Verksamhetstjänster, IT-tjänster och infrastrukturtjänster _51 Figur 17: Gartners cykel för processutveckling 52 Figur 18: Relationer mellan olika typer av verksamhetsmodeller 54 Figur 19: Exempel på process för organisationsdesign 57 Figur 20: Exempel på modell för nyttoanalys 60 Figur 21: Exempel på klassificering av nyttor 62 Figur 22: Exempel på process för nyttorealisering 63 Figur 23: Påverkansmatris 65 Figur 24: Förändringstrappan 67 Figur 25: Exempel på process för att konfigurera standardsystem 70 Figur 26: V-modellen 71 Figur 27: Exempel på generell testprocess 73 Figur 28: Exempel på process för systemintegration 74 Figur 29: Exempel på process för migrering 76 Figur 30: Exempel på process för systemförvaltning 77 Figur 31: Exempel på stödprocess för leveransstyrning 84 Figur 32: Exempel på övergripande tidsplan 86 Figur 33: Exempel på rutin för leveransgodkännande 88 Figur 34: Exempel på rutiner för extern och intern kvalitetsgranskning 88 Figur 35: Exempel på stödprocess för ärendehantering 90 Figur 36: Exempel på stödprocess för ändringshantering 92 Figur 37: Exempel på riskmatris 93 Figur 38: Exempel på stödprocess för riskhantering 94 Figur 39: Exempel på riskkategorier 94 Figur 40: Exempel på stödprocess för konfigurationsledning 95 Figur 41: Exempel på stödprocess för kompetensförsörjning 97 Figur 42: Exempel på stödprocess för att genomföra upphandling 98 3
Figur 43: Exempel på programorganisation 100 Figur 44: Ansvarsfördelning enligt HUKI 105 Figur 45: Exempel på ansvarsfördelning med hjälp av HUKI 105 Figur 46: Alternativa organisationsdesigner 107 Figur 47: Exempel på tvärorganisatoriskt program 107 Figur 48: Beslutspunkter kopplade till programmets faser 113 Figur 49: PRIOs tre övrgripande mål 118 Figur 50: PRIO:s lösningsdesign 120 Figur 51: Preliminär införandeplan för PRIO 121 Figur 52: Ansvarsfördelning mellan leverantören, PRIO och linjen 122 Figur 53: PRIO programorganisation 123 Figur 54: Försäkringskassans kundlöften 126 Figur 55: Programorganisation för Försäkringskassans förnyelsearbete 129 Figur 56: Exempel på process för portföljstyrning 132 Tabeller Tabell 1: Olika typer av program 19 Tabell 2: Exempel på program och komplexa projekt 20 Tabell 3: Program eller projekt? 22 Tabell 4: Viktiga begrepp inom programstyrning 26 Tabell 5: Domäner och leveransområden 36 Tabell 6: Leveransområdet Vision och målbild 37 Tabell 7: Leveransområdet Programstyrning 40 Tabell 8: Leveransområdet Lösningsarkitektur 46 Tabell 9: Viktiga begrepp inom Lösningsarkitektur 48 Tabell 10: Leveransområdet Tjänstedesign 49 Tabell 11: Viktiga begrepp inom tjänstedesign 50 Tabell 12: Leveransområdet Processer och arbetssätt 51 Tabell 13: Leveransområdet Modeller och principer 54 Tabell 14: Olika typer av verksamhetsmodeller 55 Tabell 15: Leveransområdet Organisationsdesign 56 Tabell 16: Olika sourcing-alternativ 57 Tabell 17: Leveransområdet Nyttorealisering 58 Tabell 18: Nyttokategorier 59 Tabell 19: Klassificering av nyttors tillförlitlighet 59 Tabell 20: Viktiga begrepp inom nyttorealisering 63 Tabell 21: Leveransområdet Intressehantering och kommunikation 64 Tabell 21: Leveransområdet för Förändringsledning 66 Tabell 23: Leveransområdet Utbildning 67 Tabell 24: Leveransområdet Regelverk 68 Tabell 25: Leveransområdet Konfigurera systemlösning 69 Tabell 26: Leveransområdet Test 72 Tabell 27: Olika typer av tester 73 4
Tabell 28: Leveransområdet Systemintegration 74 Tabell 29: Viktiga begrepp inom systemintegration 75 Tabell 30: Leveransområdet Migrering 75 Tabell 31: Leveransområdet för Systemförvaltning 76 Tabell 32: Viktiga begrepp inom systemförvaltning 77 Tabell 33: Leveransområdet Drift 78 Tabell 34: ITIL-processer för Drift och förvaltning 79 Tabell 35: Leveransområdet IT-infrastruktur 80 Tabell 36: Leveransområdet IT-miljöer 81 Tabell 37: Leveransområdet IT-säkerhet och informationssäkerhet 81 Tabell 38: Viktiga begrepp inom leveransområdet IT-säkerhet och informationssäkerhet 82 Tabell 39: Stödprocess för leveransstyrning 83 Tabell 40: Viktiga begrepp inom processen för leveransstyrning 85 Tabell 41: Stödprocess för tidsstyrning 85 Tabell 42: Stödprocess för kvalitetssäkring 87 Tabell 43: Stödprocess för ärendehantering 89 Tabell 44: Stödprocess för ändringshantering 92 Tabell 45: Stödprocess för riskhantering 93 Tabell 46: Stödprocess för konfigurationsledning 95 Tabell 47: Viktiga begrepp inom konfigurationsledning 96 Tabell 48: Stödprocess för kompetensförsörjning 96 Tabell 49: Stödprocess för att genomföra upphandling 97 Tabell 50: Stödprocess för leverantörsstyrning 98 Tabell 51: Stödprocess för kostnadsstyrning 99 Tabell 52: Viktiga begrepp inom kostnadsstyrning 99 Tabell 53: Exempel på styrande dokument 110 Tabell 54: PRIO:s processgrupper 123 Tabell 55: Leveransområdet Portföljstyrning 131 Tabell 56: Översiktlig jämförelse mellan projekt-, program- och portföljstyrning _ 133 5
6
förord Förord En av Ekonomistyrningsverkets uppgifter är att öka kompetensen om och sprida erfarenheter om styrningsfrågor inom statsförvaltningen. I denna rapport presenteras ett ramverk för programstyrning som är avsett som stöd när myndigheter planerar, genomför och följer upp IT-baserad verksamhetsutveckling som omfattar flera projekt, många intressenter och många beroenden. Programstyrning kan hjälpa myndigheter att fatta beslut och omsätta dem till konkreta handlingsplaner för att generera de eftersträvade effekterna också när det råder otydlighet, till exempel om hur de ska åstadkomma det eftersträvade resultatet. Programstyrning är en etablerad styrmodell för att genomföra komplex verksamhets utveckling. Modellen har internationellt fått stort genomslag inom offent lig sektor och näringsliv. Programstyrning har också börjat få en större spridning inom svensk förvaltning; nedan presenteras två fallstudier. Ram verket som presenteras i denna rapport baseras på erfarenheter från vår uppdragsverksamhet, där vi stöttat myndigheter i större förändringsprogram, och på etablerade internationella standarder. Rapporten ska tillhandahålla konkreta och beprövade processer baserade på våra erfarenheter och erkända best practice. Men den myndighet som använder ramverket måste alltid anpassa det till den aktuella situationen och förutsättningarna i den berörda verksamheten. Vår förhoppning är att denna rapport ska vara till nytta för myndigheter som själva eller i samverkan med andra myndigheter och organisationer ska genomföra större förändringar av verksamheten. I bästa fall kan ramverket tillhandahålla en gemensam referensram för statliga myndigheter i samverkan. Särskild vikt har lagts på att beskriva de begrepp som förekommer. Rapporten är framtagen av Mårten Janerud. I arbetet med att ta fram rapporten har följande personer deltagit: Kvalitetssäkring: Peter Norén, Tomas Kjerf, Lennart Nyh, Kjell Rodenstedt, Inger Sundström, Christer Danielsson. Leveransområden: Peter Norén, Hans-Erik Birgersson, Lena Selander, Birgitta Daniels. Stödprocesser: Lennart Nyh, Per Brink, Per-Anders Eriksson. Särskilt tack till Bengt Persson. Peter Björebo Chef för avdelningen för verksamhetsstyrning 7
sammanfattning Sammanfattning Rapporten presenterar ett förslag på ramverk för ska vara gemen av IT-baserad verksamhetsutveckling. I rapporten beskrivs strukturer, processer, roller och ansvar, för att koordinera, kommunicera och styra i programmet ingående projekt och aktiviteter med syfte att säkerställa att identifierade nyttor realiseras och att förväntade effekter uppnås. Rapporten omfattar: Introduktion till programstyrning Förslag på övergripande fasindelning med exempel på leveranser 21st leveransområden, vilka samtliga är aktuella att beakta vid genomförandet av IT-driven verksamhetsutveckling 11st stödprocesser för att stödja ett kontrollerat genomförande Principer, standardroller och verktyg för design av programorganisationer Exempel på styrande dokument för programstyrning (inklusive förslag på innehåll) Två fallstudier från aktuella förändringsprogram inom svensk statsförvaltning Exempel på process för portföljstyrning 8
inledning 1 Inledning ESV har beskrivit sju byggstenar för en väl fungerande verksamhetsstyrning (ESV 2006:26). En av dessa byggstenar är anpassade styrmodeller. Med styrmodell avser ESV en struktur för att styra och utveckla en verksamhet. I denna rapport presenteras en sådan styrmodell i form av ett ramverk för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling. Programstyrning är en styrmodell som har utvecklats för att användas i komplex verksamhetsutveckling med många intressenter, beroenden och delar (projekt och aktiviteter). Ramverket baseras på beprövade metoder samt internationella standarder och har utvecklats utifrån de erfarenheter ESV dragit i sin uppdragsverksamhet, där ESV stöttat myndigheter i deras förändringsarbete. Huvudsakliga referenser är den brittiska myndigheten Office of Government Commerces ramverk Managing Successful Programmes (2004 och 2007 års upplagor) samt Project Management Institute s standarder för programstyrning, portföljstyrning och projektledning (se appendix C, Referenser). 1.1 Syfte Syftet med detta ramverk för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling är att ge en övergripande förståelse för hur programstyrning kan stödja myndigheter och organisationer i att genomföra verksamhetsutveckling ge en begreppsapparat för programstyrning och områden kopplade till IT-baserad verksamhetsutveckling tillhandahålla ett ramverk som stödjer myndigheter som behöver använda programstyrning för att genomföra IT-baserad verksamhetsutveckling redovisa erfarenheter från pågående program i statsförvaltningen. 1.2 Målgrupp Den primära målgruppen för denna rapport är de inom statlig förvaltning som är involverade i att beställa, styra, leda, genomföra och stödja komplex verksamhetsutveckling. Denna målgrupp omfattar chefer och handläggare på departement och myndigheter i deras roller som beställare och genomförare av utveckling programchefer och projektledare chefer och medarbetare i linjeorganisationer, som har ansvar för att genomföra den beslutade utvecklingen, som en del av programmet, för att uppnå de identifierade nyttorna medarbetare som kommer att arbeta i eller bidra till ett program managementkonsulter och andra tjänsteleverantörer som deltar i att utveckla offentliga verksamheter. 9
inledning 1.3 Läsanvisningar Denna rapport är inte tänkt att läsas från pärm till pärm, även om möjligheten naturligtvis finns. Rapporten är avsedd att fungera som referens för de som ska genomföra komplex verksamhetsutveckling där IT utgör en byggsten. Rapporten består av tre delar: En introduktion till programstyrning och hur denna styrmodell kan hjälpa myndigheter med komplex verksamhetsutveckling. Denna del är främst avsedd för de läsare som inte kommit i kontakt med programstyrning tidigare (avsnitt 2). Ett ramverk, en struktur för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling, som består av leveransområden grupperade i fyra domäner, livscykelfaser, stödprocesser samt organisation och roller, och som kan vara en referensram för att planera, genomföra och följa upp ett program (avsnitt 3). Två fallstudier av program i statlig förvaltning (avsnitt 4). Figur Figur 1: 1: Rapportstruktur Rapportsruktur Ramverk för programstyrning (ESV 2008:11) 2. Introduktion till programstyrning 2.1 Krav på förvaltningen 2.2 Verksamhetsutveckling samband och beroenden 2.3 Vad är ett program? 2.4 Vad är programstyrning? 2.5 Hur kan ramverket för programstyrning stödja? 2.6 Programstyrningen i ett sammanhang 2.7 Kritiska framgångsfaktorer för programstyrning 2.8 Viktiga begrepp 3. Ramverk för programstyrning 3.1 Faser 3.2 Domäner och leveransområden 3.3 Stödprocesser 3.4 Programorganisation roller och utformning 3.5 Programuppföljning 4. Fallstudier 4.1 Försvarsmakten, program PRIO 4.2 Försäkringskassans förnyelsearbete 10
inledning 1.4 Anpassa strukturen efter situationen Ramverket ger övergripande riktlinjer och strukturer för verksamhetsutveckling såväl inom myndigheter som mellan flera myndigheter och andra organisationer. I rapporten presenteras förslag på leveransområden och processer samt organisation och roller för att genomföra IT-baserad verksamhetsutveckling. Men tillämpningen av ramverket måste alltid anpassas efter programmets syfte och omgivning. Införandet av programstyrning, liksom alla nya arbetsformer, står och faller med erfarenheten, förankringen och attityden hos de berörda individerna och organisationerna. Program kan inte styras och genomföras på ett ingenjörsmässigt och objektivt sätt. En stor utmaning ligger i att skapa samsyn hos programmets deltagare och intressenter, genom att bygga engagemang och laganda. Det är eftersträvansvärt att etablera en värdegemenskap och ett gemensamt förhållningssätt. Det underlättar genomförandet, men kan vara en utmaning att åstadkomma, särskilt när programmet måste genomföras i samspel med linjen och mottagarna (kunderna, medborgarna). Isbergsmetaforen i bilden nedan får symbolisera detta. Figur 2: Isbergsmetaforen Över ytan Modeller Metoder Processer Rutiner Roller Arbetsformer Under ytan Attityder Värderingar Engagemang Lust Laganda Värdegemenskap Normer Förhållningssätt Samspel Linje/program Källa: Det projektifierade företaget Tomas Blomquist & Torbjörn Wenell 11
12
introduktion till programstyrning 2 Introduktion till programstyrning Ramverket för programstyrning är strukturerat för att hjälpa statliga myndigheter att genomföra omfattande verksamhetsutveckling där det finns många beroenden och intressenter med olika prioriteringar. Ramverket ger en helhetssyn genom att beskriva strukturer, processer, roller och ansvar för att koordinera, kommunicera och styra de projekt och aktiviteter som ingår i programmet, så att de identifierade nyttorna realiseras och de förväntade effekterna uppnås. Vid komplex verksamhetsutveckling med lång löptid skiljer sig ofta slutresultatet från den ursprungliga målbilden. Strukturer och processer i detta ramverk kan aldrig ersätta ett gott ledarskap, förhandlingsförmåga och kompromissvilja när programmets vision och syfte ska realiseras. 2.1 Krav på förvaltningens utveckling Regeringens mål för statsförvaltningen är att skapa en effektiv förvaltning, som i sin helhet kännetecknas av hög produktivitet, god kvalitet och bra service, till nytta för beslutsfattare, medborgare och näringsliv. Statsförvaltningen ska uppfylla höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. För att åstadkomma detta vill regeringen se ett fortsatt utvecklingsarbete och förbättringar av statsförvaltningen med hjälp av teknisk utveckling och administrativ effektivisering. Bland annat ska utvecklingen av elektronisk förvaltning göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (Prop. 2006/07:1). Bakomliggande drivkrafter för att utveckla förvaltningen är bland annat att befolkningsstrukturen ändras, med fler äldre medborgare informations- och kommunikationsteknik skapar nya möjligheter och beteenden medborgare och företag har ökade förväntningar på bättre service och tillgänglighet kraven på effektivisering och kostnadsfokus ökar kraven på transparens och spårbarhet ökar globaliseringen ökar kraven på att Sverige anpassar sig till omvärlden. Regeringens krav och de bakomliggande drivkrafterna kommer att leda till flera större och ibland myndighetsöverskridande utvecklingsprogram. Dessa initiativ kommer att omfatta både kärnverksamhet och administrativa stödprocesser. Myndigheternas förmåga att genomföra detta utvecklingsarbete är en kritisk faktor för hur förvaltningen uppfattas av medborgare och företag. Programstyrning kan underlätta detta utvecklingsarbete, och för vissa större utvecklingsinitiativ är programstyrning antagligen till och med en förutsättning för ett lyckat genomförande. 13
introduktion till programstyrning 2.2 IT-baserad verksamhetsutveckling omfattar många beroenden Medborgarnas förväntningar och behov samt regeringens krav ska kunna mötas med hjälp av utvecklade tjänster och processer, där ny informationsteknik ofta är en förutsättning. Att genomföra denna utveckling förutsätter att myndigheten klarar av att, på ett kontrollerat sätt, hantera den komplexitet som genereras av interaktionen mellan de många olika delarna. Till exempel måste systemutveckling gå i takt med processutveckling; intressenter och målgrupper måste informeras och utbildas; nödvändiga organisationsanpassningar måste genomföras; tidsplaner ska hållas; rätt kompetenser ska knytas till projektet/programmet. Eventuellt måste regelverk uppdateras och ny IT-infrastruktur etableras. En förutsättning för allt detta är en effektiv beslutsprocess och ärendehantering. Programstyrningen är en styrmodell som utvecklats utifrån behovet av att hantera denna komplexitet. Figur 3: Faktorer som genererar komplexitet vid verksamhetsutveckling Figur 3: Faktorer som genererar komplexitet vid verksamhetsutveckling Lösning/teknologi (Känd, standard eller nyutveckling?) Kultur (Homogen eller flera professioner och kulturer?) Organisation (Mindre inom samma verksamhet eller många verksamheter som deltar?) Resurser (Begränsade eller många manår?) Tidsramar (Generösa eller snäva?) Placering (Samma plats eller geografiskt spridda?) Faktorer som genererar komplexitet Programmets betydelse (Lågt eller högt?) Politiska förhållanden (Förankrat eller motsättningar?) Leverans (En sammanhängande eller många olika?) Intressenter (Få och förutsägbara eller många och svårförutsägbara?) Förväntat resultat (Förutsägbart, definierbart eller sammansatt, svårförutsägbart?) Källa: IPMA 14
introduktion till programstyrning 2.3 Vad är ett program? Ett program består av en grupp relaterade projekt och andra aktiviteter, som styrs koordinerat för att uppnå kontroll, nyttor och strategiska mål som inte kan uppnås var för sig. Program kan inkludera arbete utöver de enskilda projekten i programmet (The Standard for Program Management). Ett program kan beskrivas som en tillfällig och flexibel organisation och har troligen en livscykel som spänner över flera år. Inom denna livscykel kommer flera projekt att genomföras. Programmet tillhandahåller ett paraply för styrningen av dessa projekt (Managing Successful Programmes 2007). Ett program kan initieras för att realisera en vision som beslutsfattare har definierat, för att möta externa krav eller för att möta ett behov av att koordinera redan existerande projekt. 2.4 Vad är programstyrning? Programstyrning är ett verktyg för att genomföra storskalig verksamhetsutveckling som omfattar många aktörer, intressenter och beroenden. De verktyg och processer som används i programstyrning är ofta samma som används i projektledning. Effektiv projektledning är oftast en förutsättning för effektiv programstyrning och för lyckade program. I projektledning är fokus på leveranser, eller prestationer, dvs. de tjänster och produkter som projektet ska leverera för att projektmålen ska uppfyllas. I programstyrningen är fokus snarare på långsiktiga effekter av strategisk betydelse. Programstyrning kan därför ses som en metod för att implementera strategier och förändring i större skala. Genom programstyrning hanterar man osäkerheten i komplex verksamhetsutveckling med hjälp av vedertagna verktyg och processer. Osäkerhet uppkommer till exempel när det är oklart vid startpunkten hur en vision ska realiseras, när planen måste revideras under programmets gång eller när visionen själv måste omarbetas under genomförandet. Programstyrning berör ofta en organisations kultur och procedurer, och därför måste medarbetarnas situation och behov vid förändring uppmärksammas och omhändertas för att programmet ska kunna nå målen (Managing Successful Programmes 2004). 2.5 Hur kan ramverket för programstyrning stödja myndigheter i deras verksamhetsutveckling? Flera myndigheter upplever att antalet projekt ökar, och binder upp en allt större andel av myndighetens totala resurser. Samtidigt saknas ofta tydliga urvalskriterier för att påbörja nya initiativ. Ofta finns ingen tydlig koppling mellan strategier och pågående projekt och utveckling. Om myndigheten driver för många parallella projekt eller initiativ leder det till en bristande överblick och ett överutnyttjande av tillgängliga resurser. 15
introduktion till programstyrning Programstyrning tillhandahåller processer och verktyg för att undvika ofta förekommande situationer som att dålig överblick eller information om resurstillgång leder till ett ineffektivt resursutnyttjande nyttor inte realiseras i den omfattning som är eftersträvansvärt samverkan mellan projekt och linje är bristfällig samverkan med initiativets intressenter är otillräcklig hanteringen av beroenden mellan olika projekt och aktiviteter är bristfällig mål och prioriteringar är otydliga kommunikationen är otillräcklig. Ramverket för programstyrning kan stödja myndigheter med att skapa en tydlig koppling mellan å ena sidan myndighetens uppdrag, strategier och policyer, å andra sidan pågående projekt och annan parallell utveckling specificera hur det förväntade resultatet, målbilden, ska uppnås genom att bryta ner genomförandet i hanterbara delar koordinera aktiviteter som spänner över flera funktioner, organisationsdelar, projekt och tidsperioder, vilket är nödvändigt vid komplex och storskalig verksamhetsutveckling. Ramverket tillhandahåller former för samverkan och koordinering verktyg för att etablera flexibla informationsflöden, och därigenom beslutsfattande på goda grunder, så att nödvändiga anpassningar kan genomföras verktyg för nyttorealisering stödprocesser för kvalitetssäkring, ärendehantering, ändringshantering och riskhantering. Tips: Använd programstyrning för transformerande verksamhetsutveckling Programstyrning stödjer verksamhetsutveckling och förändringsarbete och är därför inte en lämplig styrform för repetitiv linjeverksamhet. Programstyrning har utvecklats för att stödja genomförandet av genomgripande verksamhetsutveckling. Det betyder att programstyrning inte är lämplig för den typ av förändringsarbete som handlar om ständiga förbättringar. 2.6 Programstyrning i ett sammanhang Genomförandet av ett program är för de flesta organisationer ett större åtagande, som binder resurser över tid. Figur 4 beskriver programstyrningen i dess sammanhang. Myndigheternas uppdrag, strategier, initiativ, policyer och verksamhetsmål påverkas av både omgivningen och den interna miljön. Utifrån dessa 16
introduktion till programstyrning definierar, avgränsar och prioriterar myndigheterna dels den ordinarie linjeverksamheten, dels program eller andra utvecklingsinitiativ för att producera det eftersträvade resultatet. Programmen initierar, övervakar och koordinerar en portfölj av projekt och andra aktiviteter som är nödvändiga för att skapa nya produkter eller tjänster eller för att utveckla verksamheten. Under programmets genomförande måste det finnas en beredskap för att hantera ändrade mål eller ta hand om nya initiativ och policybeslut. Projekten levererar till, eller implementerar nödvändiga leveranser i, verksamheten så att programmets målbild kan förverkligas. Därför är det kritiskt för programmet att hitta fungerande former för en effektiv samverkan mellan projekten och med den löpande linjeverksamheten. Figur 4: Programstyrningen i ett sammanhang Figur 4: Programstyrningen i ett sammanhang Intern och extern miljö (politisk, ekonomisk, sociologisk, teknologisk) samt avnämarnas behov Påverkar och formar Myndighetens uppdrag, vision, strategier och verksamhetsmål Genomförs i Verksamhetsplanering Portföljplanering- och styrning (program och projekt) Definierar, avgränsar och prioriterar Definierar, avgränsar och prioriterar Program Initierar, övervakar och koordinerar Ordinarie linjeverksamhet Projekt och relaterade aktiviteter Levererar och implementerar Nya eller transformerade verksamheter, tjänster och förmågor Ska leda till Ska leda till Planerade prestationer och uppnådda effekter Realiserade nyttor och uppnådda effekter Källa: MSP 2004 17
introduktion till programstyrning Tips: Tydliggör linjeorganisationens ansvar i programmet Programmet är beroende av att linjen tillhandahåller resurser, tar emot programmets leveranser, utreder och avgör sakfrågor samt anpassar sin organisation och sitt arbetssätt till programmets lösning så att målbilden kan förverkligas och de förväntade nyttorna uppnås. I denna ansvarsfördelning finns ofta en inbyggd konflikt mellan program och linje som måste hanteras tidigt. För att etablera tydliga överenskommelser är det bra att upprätta kontrakt mellan programmet och linjen om ansvarsfördelningen för vad som ska göras och när. Dessa kontrakt eller planer behöver följas upp löpande och revideras vid behov. 2.6.1 Olika typer av program Program kan etableras inom en avdelning, inom delar av en myndighet, över hela myndigheten, över flera myndigheter och organisationer eller i den omgivning som myndigheten är verksam. Tre standardtyper av program kan beskrivas: de som är inriktade mot IT och infrastruktur, mot verksamhetsutveckling och mot samhällsutveckling (Managing Successful Programmes 2004, sid. 6). Om programmets inriktning är att leverera ny infrastruktur eller nya ITlösningar styrs programmet vanligen av en kravspecifikation som definierar det förväntade resultatet. Detta innebär oftast en relativt låg nivå av osäkerhet om vad programmet ska leverera. Omfattningen är förhållandevis väldefinierad och kan anpassas efter förändrade förutsättningar. Om programmets inriktning är att förändra en organisations arbetssätt kan programmet styras av en vision och målbild som definierar eftersträvade leveranser och effekter. Ibland finns det en viss osäkerhet om hur förändringen ska genomföras, men det finns några fundament att binda upp processen runt. När ett programs inriktning är samhällsutveckling drivs programmet mot de effekter som eftersträvas, men vägen dit är osäker och komplex att definiera. Omfattningen kan komma att anpassas i och med att osäkerheter och oklarheter identifieras. Oavsett typen av förändring kan programstyrning användas för att ge strukturer och processer för att genomföra verksamhetsutvecklingen. Men det är viktigt att komma ihåg att för att använda programstyrning krävs att det finns individer med rätt kompetens och erfarenheter som kan ta det ansvar och genomföra den styrning som krävs. Dessa indvider behöver sannolikt ha en gedigern erfarenhet av verktyg och processer för projektledning. 18