FÖRELÄGGANDE Datum Vår referens Sida 2010-09-30 Dnr: 10-8803 1(8) Postavdelningen Emma Maraschin 08-678 56 74 emma.maraschin@pts.se Föreläggande om rättelse av tillämpningen av Posten AB:s prismodell (zonprismodellen) Part Posten AB, org. nr: 556128-6559 105 00 Stockholm Saken Kostnadsorienterad prissättning enligt 3 kap. 2 postlagen (2010:1045). Post- och telestyrelsens avgörande 1. Post- och telestyrelsen (PTS) förelägger Posten AB (Posten) att bestämma ett gränsvärde som ska tillämpas strikt, dvs. utan undantag, vid indelningen i normal- respektive lågpriszon i sin prissättning av sorterade sändningar. Posten AB ska ha ändrat sin zonindelning senast den 1 januari 2011 från vilket datum den nuvarande zonprissättningen inte längre ska tillämpas. Det gäller såväl nu gällande avtal som vid nyteckning eller förlängning av avtal. 2. PTS förelägger Posten AB att samma dag som företaget reviderar zonindelningen enligt punkt 1 även offentliggöra revideringen i sin prislista och skriftligen bekräfta till PTS att rättelse har skett i enlighet med detta föreläggande. Kommunikationsmyndigheten PTS Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00 Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: 08-678 55 05 102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
2(8) Bakgrund Den 21 november 2007 uppmanade PTS Posten att frivilligt upphöra med sin dåvarande zonprissättning av sändningar. 1 Zonprissättningen byggde då på en indelning av landet i två zoner, storstad respektive riks. Mellan de båda zonerna rådde en prisskillnad på 40 öre för sorterade brev- och ADR-sändningar 2 och en prisskillnad på 30 öre för sändningar av posttidningar 3. PTS ansåg att Posten inte hade kunnat visa att det förelåg en kostnadsskillnad som motiverade den aktuella prisskillnaden mellan storstad respektive riks i kalkylen för sorterade sändningar. Posten meddelade PTS i januari 2008 att en översyn skulle göras av prissättningen och att en ny prismodell skulle utarbetas. PTS beslutade därför att avvakta utfallet av detta arbete men vidhöll samtidigt att den då gällande prismodellen skulle vara helt utfasad i Postens kundavtal senast den 31 december 2009. Postens nya zonindelning I januari 2009 presenterade Posten för PTS huvuddragen i sin nya prismodell för sorterade sändningar och en ny zonindelning. Posten redogjorde samtidigt för en ny kalkylmodell 4 för sändningar som baserades på kostnaden för distributionen på 400 kalkylorter 5. Posten uppgav att den nya prismodellen byggde på tre principer: 1. kostnadsbasering 6 (med utgångspunkt från kalkylmodellens kostnad per ort) 2. tydlighet mot kund och 3. att modellen skulle vara kommersiellt användbar. 1 Anmodan till frivillig rättelse avseende Posten AB:s zonprissättning, PTS, Dnr: 06-16202, 2007-11-21. 2 Sändningar av adresserad direktreklam 3 Adresserade tidningar 4 Kalkylmodellen är ett verktyg att fördela sändningarnas kostnader per ort och är en del av den övergripande prismodellen i vilken zonernas pris avgörs. 5 Kalkylort är de orter vilka Posten använder sig av i sin kalkylmodell för att beräkna kostnaderna för distributionen av sina sändningar. 6 Den som tillhandhöll samhällsomfattande posttjänst skulle tillhandahålla dem till priser som grundade sig på kostnaderna enligt postlag (1993:1684). I den nya postlagen (2010:1045) som gäller från och med 1 september 2010 har lagtexten ändrats till att prissättningen av den samhällsomfattande tjänsten ska vara kostnadsorienterad. I regeringens proposition 2009/10:216 s 58 ff. framgår att ingen förändring i sak är avsedd med ändringen och att den praxis som PTS har utvecklat även fortsättningsvis ska ligga till grund för myndighetens tillsyn över att kostnadsorienterade priser tillämpas.
3(8) PTS noterar att av dessa principer var det endast kostnadsbasering som hade ett direkt stöd i dåvarande postlag (1993:1684). Den nya zonindelningen innebar att landet delades in i två zoner: högkostnadsrespektive lågkostnadszon. PTS framförde invändningar även mot den nya zonindelningen eftersom myndigheten fann att den stred mot postlagen och att det saknades logik och stringens i indelningen. PTS redogjorde för sina synpunkter i en promemoria som tillställdes Posten i februari 2009. 7 I promemorians slutsatser framförde myndigheten att den inte kunde bedöma riktigheten av modellens underliggande mätningar då tidsramarna inte hade medgivit några närmare studier av dessa. Utifrån det material som hade redovisats för PTS gjorde dock myndigheten den preliminära bedömningen att Postens förändrade prismodell till sin konstruktion inte i sig gav skäl för något omedelbart agerande från PTS sida. Postens tillämpning av modellen, med avseende på indelningen i hög- och lågkostnadsområden, som den redovisades för PTS den 22 januari 2009, ansåg myndigheten dock inte följa den logik som krävs för att svara mot de krav på kostnadsbaserad prissättning som framgick av den då gällande postlagen. Med anledning av PTS synpunkter reviderade Posten zonindelningen, men endast i begränsad omfattning och utan att de brister PTS påpekat i någon väsentlig del hade avhjälpts. 8 Denna reviderade zonindelning valde Posten att tillämpa från och med den 1 januari 2010. De nya zonerna fick namnen normalpris- respektive lågpriszon. 7 Postens förändrade prismodell, PTS, dnr 08-3717 aktbilaga 31, 2009-02-03. 8 När det gäller Postens revidering av den nya zonindelningen (2009-03-05) så hade exempelvis Luleå med en så låg kostnad som xxx öre flyttats från lågpris till normalpris, samma gällde Hässleholm med xxx öre (andra exempel Floda xxx öre, Norrahammar xxx öre, Avesta xxx öre). Som jämförelse kan exempelvis nämnas att stora delar av Göteborg hade kostnader mellan xxx och xxx öre, och ändå låg kvar i lågprisområdet.
4(8) Skäl Tillämpliga bestämmelser Av 3 kap 1 6 postlagen följer att villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga. Enligt 3 kap. 2 1 postlagen ska prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten vara kostnadsorienterad. Av 4 kap. 16 postlagen framgår att tillståndsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller föreskrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. PTS bedömning Kostnadsorienterade priser Posten är utsedd av PTS att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. 9 Postens priser för de tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten, t.ex. sorterade sändningar, ska vara kostnadsorienterade. Det innebär exempelvis att avvikelser från den officiella prislistan, såsom rabatter, får göras om de kan motiveras utifrån en lägre kostnad. Postens nya kalkylmodell för sorterade sändningar indikerar, förutsatt att Postens underliggande mätningarna är korrekta, 10 att det förvisso föreligger en skillnad i distributionskostnad mellan olika orter. Däremot återspeglas dessa kostnadsskillnader inte i zonindelningen och de priser som följer av denna. Den aktuella zonprissättningen framstår därmed som ologisk och kan inte anses uppfylla kravet på att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara kostnadsorienterad. Postens zonindelning Postens nya prismodell med den aktuella zonindelningen svarar inte mot postlagens krav på att prissättningen ska vara kostnadsorienterad. Istället har Posten enligt egna uppgifter, använt sig av en sammanvägning av de tidigare nämnda faktorerna kostnadsbasering, tydlighet mot kund och att prismodellen ska vara kommersiellt användbar: 11 S Se Postens tillståndsvillkor PTS Dnr 10-8418 10 PTS har inte granskat dessa mätningar närmare och kan därför inte bedöma deras riktighet. 11 Återkoppling till PTS avseende promemoria Postens förändrade prismodell, Posten, dnr 08-3717 aktbilaga 32, 2009-02-09.
5(8) Figur 1. Intervall för ortskostnader i de två zonerna, totalt samt för respektive produktionsmoment. (Grönt = Lågpris; Rött = Normalpris) Den föreliggande indelningen innebär att total ortskostnad per försändelse i normalpriszonen ligger i intervallet 1,86 kr 9,98 kr, medan motsvarande för lågpriszonen är 1,21 kr 3,12 kr (se figur 1). Zonerna sammanfaller sålunda i intervallet 1,86 kr 3,12 kr. I detta intervall återfinns 76 % av orterna eller 88 % volymen. Sammantaget innebär detta att zonerna inte kan sägas utgöra enhetliga kluster med likartade kostnadsförutsättningar vilket PTS anser vara en förutsättning för att en prismodell som bygger på en zonindelning ska följa postlagens krav på kostnadsorientering. Det finns inga tydliga strukturella likheter mellan de orter som placerats in i samma zon. Exempelvis har vissa områden i storstäderna mycket låg kostnad för spridningstransport och utdelningskostnad, men långt ifrån alla som Posten har klassificerat som lågpriszon. Det finns också många storstadsområden inom Postens lågpriszon där dessa kostnader är väsentligt högre än i många landsbygdsorter i Postens normalpriszon.
6(8) Det är uppenbart att det är andra överväganden än att prissättningen ska vara kostnadsorienterad som påverkat valet av Postens zonkategorisering eftersom zonerna i mycket hög grad överlappar varandra, både sett till total kostnad per ort och kostnad per produktionsmoment 12. Följden blir att Posten vid tillämpningen av sin zonprismodell gör så väsentliga (många) avsteg från den kategorisering som följer av indelningen i normal- respektive lågkostnadszoner att kostnadssambandet är alltför svagt för att tillämpningen ska anses förenlig med regelverkets krav. Kostnadsorienterade zoner PTS har i tidigare diskussioner med Posten påvisat den generella problematik som uppstår när man kombinerar kostnadsorienterade priser med zonprissättning. En zonprissättning förutsätts bygga på större och geografiskt naturligt sammanhängande zoner. När man gör en indelning i två zoner, konsekvent baserad på kostnaden, ger det en mycket splittrad bild av landet med högkostnadsområden i lika hög grad innanför stadsområdena som utanför. Det har gjort att PTS ifrågasätter om zonprissättning i dess rätta bemärkelse över huvud taget går att tillämpa med en kostnadsorienterad prissättning som utgångspunkt. Syftet med zonprissättningen förfelas då resultatet av en kostnadsorienterad sådan (utifrån Postens kostnadskalkyl) snarare blir en ortsprissättning än en zonprissättning. PTS ståndpunkt är således att Posten i förlängningen bör upphöra med zonprissättning. 13 PTS finner dock att tillräcklig anledning saknas att i förevarande beslut förelägga Posten att upphöra med zonprissättningen i sig. Om Posten vidhåller att tillämpa zonprissättning för sorterade sändningar, är en förutsättning att Posten då ska tillämpa sin kostnadsmodell strikt och utan undantag. Enligt PTS uppfattning ska Posten utgå från ett tydligt tröskelvärde vid uppdelningen mellan normalpris- och lågpriszon. Med tröskelvärde avses ett bestämt värde för total ortskostnad. Samtliga orter som har en lägre ortskostnad än tröskelvärdet hamnar i lågpriszonen medan samtliga orter som har en högre ortskostnad än tröskelvärdet hamnar i normalpriszonen. PTS har inga synpunkter på var själva tröskelvärdet sätts utan denna bedömning överlåts på Posten själv. 12 Med produktionsmoment menas i detta sammanhang uppsamlingstranspor, rikstransport, innearbete, uppsamlingssortering, spridningssortering, utdelning och spridningstransport, se figur1. 13 Utöver de redovisade problemen med en adekvat zonprissättning försvårar den även jämförbarheten mellan de olika operatörernas erbjudanden.
7(8) Offentliggörande av ändringarna Posten är skyldig att hålla villkoren för den samhällsomfattande posttjänsten allmänt tillgängliga. Posten ska därför offentliggöra de ändringar i prislistan som följer av detta föreläggande. Vidare ska Posten skriftligen bekräfta till PTS att rättelse har skett i enlighet med detta föreläggande och lämpligen även ange i vilket avseende detta har skett. Underrättelse om överklagande Beslutet kan överklagas hos Förvaltningsrätten i Stockholm, se bilaga 1. Sten Selander Avdelningschef
Bilaga 1 Underrättelse om överklagande Om ni vill överklaga detta beslut ska ni skriva till Förvaltningsrätten i Stockholm. Brevet ska dock sändas till Post- och telestyrelsen, Box 5398, 102 49 Stockholm. Tala om i brevet vilket beslut ni överklagar genom att ange beslutets nummer. Tala också om vilken ändring av beslutet ni vill ha. Brevet ska skrivas under. PTS måste ha fått ert överklagande inom tre veckor från den dag ni fått del av beslutet. Annars kan överklagandet inte prövas. PTS sänder överklagandet vidare till Förvaltningsrätten i Stockholm för prövning om PTS inte själv ändrar beslutet på det sätt ni begärt. Om något är oklart kan ni vända er till PTS.