Revisionsrapport Granskning av upphandlingsprocess efter antagande av ny upphandlingspolicy Trelleborgs kommun Fredrik Andrén November 2012
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning 3 2. Inledning 4 2.1. Bakgrund 4 2.2. Uppdrag och revisionsfrågor 4 2.3. Metod och avgränsning 4 3. Iakttagelser 5 3.1. Upphandlingsenheten 5 3.2. Styrande dokument 5 3.3. Granskning genomförda upphandlingar 5 4. Revisionell bedömning 6
1. Sammanfattning PwC har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Trelleborgs kommun genomfört en granskning av kommunens upphandlingsprocess efter antagande av ny upphandlingspolicy. Kommunstyrelsen i Trelleborg antog i juni 2011 en ny upphandlingspolicy. I och med antagandet av en ny upphandlingspolicy omorganiserades upphandlingsarbetet i kommunen på så sätt att upphandlingsenheten numera återfinns under Servicenämnden. Syftet med granskningen är att granska upphandlingsenhetens arbete efter införandet av den nya upphandlingspolicyn utifrån perspektiven ansvar, effektivitet, process samt styrande dokument. Efter införandet av den nya upphandlingspolicyn där samtliga upphandlingar utöver 15 % av tröskelvärdet handläggs av upphandlingsenheten är det vår bedömning att upphandlingsenheten bedriver sitt arbete med en klar och tydlig ansvarsfördelning Efterarbetesprocessen i en upphandling består enligt vårt förmenande av tre delar, kontraktshantering, kvantitativ uppföljning samt utvärdering av resultat från upphandlingen. Kontraktshanteringsdelen av efterarbetesprocessen anser vi som ändamålsenlig. Däremot är vår bedömning att områdena för kvantitativ uppföljning och utvärdering är eftersatta och behöver utvecklas. Det är vår uppfattning att de styrande dokumenten, upphandlingspolicy och tillämpningsanvisningar till upphandlingspolicyn är utformade på ett tillfredställande och ändamålsenligt sätt. Möjligen bör tillämpningsanvisningarna kompletteras med ett särskilt avsnitt som mer detaljerat beskriver på vilket sätt den hållbar utvecklingen som nämns i upphandlingspolicyn skall implementeras i upphandlingsverksamheten. Med detta tillägg är det vår slutsats att de styrande dokumenten, policy och tillämpningsanvisningar är fullt uppdaterade efter antagande av ny upphandlingspolicy Bakgrunden till denna uppmaning är att finna i de rekommendationerna från centralt statligt håll att ställa högre miljökrav i myndigheternas upphandling. Upphandlingsenheten använder sig av upphandlingssystemet Tendsign för de upphandlingar som genomförs. Tendsign är ett väletablerat IT-baserat upphandlingssystem. Vi bedömer att rutinerna för upphandling både över och under direktupphandlingsgränsen som fungerande och tillfredställande. Vid en sammantagen bedömning av upphandlingsenhetens resurstillgångar och med hänsyn tagen till antalet årligen genomförda upphandlingar och deras sammanlagda värde, jämfört med andra kommunala upphandlingsenheter är det vår uppfattning att Trelleborgs kommuns upphandlingsenhets resurser bör förstärkas. Beträffande effektiviteten i upphandlingsenhetens arbete bedömer vi den som tillfredställande men sårbar givet de resurser som finns att tillgå i dagsläget. PwC 3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunstyrelsen i Trelleborg antog i juni 2011 en ny upphandlingspolicy. I och med antagandet av en ny upphandlingspolicy omorganiserades upphandlingsarbetet i kommunen på så sätt att upphandlingsenheten numera återfinns under Servicenämnden. Syftet med granskningen är att granska upphandlingsenhetens arbete efter införandet av den nya upphandlingspolicyn utifrån perspektiven ansvar, effektivitet, process samt styrande dokument. 2.2. Uppdrag och revisionsfrågor Syftet är vidare att få svar på följande revisions- och kontrollfrågor: - Bedriver Servicenämnden genom upphandlingsenheten sitt arbete med upphandling med en klar och tydlig ansvarsfördelning? - Har Servicenämnden genom upphandlingsenheten en ändamålsenlig process för efterarbetet av genomförda upphandling. - Finns styrande dokument som är utformade på ett tillfredställande och ändamålsenligt sätt? - Vilka system och rutiner finns? - Är de styrande dokumenten för upphandlingen fullt uppdaterade efter antagande av ny policy? - Finns tillräckliga resurser för upphandling att tillgå? - I vilken utsträckning sker kvantitativ uppföljning och utvärdering av resultat från upphandlingsverksamheten? 2.3. Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till de upphandlingar som gjorts av upphandlingsenheten inom servicenämnden och omfattar sålunda inte upphandlingar gjorda av andra nämnder och ej av kommunala bolag. Revisionsrapporten har sakgranskats av upphandlingsenheten. PwC 4
3. Iakttagelser 3.1. Upphandlingsenheten Upphandlingsenheten består idag av tre tjänstemän. En upphandlingschef och två upphandlare. Samtliga tjänstemän på upphandlingsenheten handlägger upphandlingar. Varje förvaltning inom kommunen har vidare en inköpssamordnare och en ersättare för denne. Inköpssamordnarna ingår i kommunens inköpsorganisation och är placerade på sina respektive förvaltningar. Upphandlingschefen, tillsammans med upphandlarna och inköpssamordnarna, utgör kommunens samrådsgrupp för inköps- och upphandlingsfrågor. Upphandlingsenheten genomför samtliga upphandlingar där beloppet överstiger 15 procent av tröskelvärdet, dvs. samtliga upphandlingar som överstiger direktupphandlingsvärdet. Trelleborgs kommun genomför drygt 40 upphandlingar per år, exklusive direktupphandlingar till ett värde av 600 miljoner kr. 3.2. Styrande dokument 3.1.1 Upphandlingspolicy för Trelleborgs kommun Upphandlingspolicy för Trelleborgs kommun har fastställts av Kommunfullmäktige 2011-06-20. 3.1.2 Tillämpningsanvisningar för Trelleborgs kommun upphandlingspolicy Anvisningarna har fastställts av kommunstyrelsen 2011-11-03. Dokumentet beskriver förutom själva förfarandet vid upphandling även ansvarsområden, befogenheter samt de beloppsgränser som i förekommande fall gäller vid handläggning av upphandling inom kommunen. Anvisningarna innehåller även riktlinjer avseende samrådsgruppen. 3.3. Granskning genomförda upphandlingar De upphandlingar som har varit föremål för granskning har inte varit föremål för överprövning och är följande: Upphandling av Städkem med tillbehör respektive maskindiskmedel Upphandling av tjänst för mottagande av sjuk-, vård av barn (VAB) och friskanmälningar PwC 5
4. Revisionell bedömning Granskningen syfte är att besvara följande revisions- och kontrollfrågor: Bedriver Servicenämnden genom upphandlingsenheten sitt arbete med upphandling med en klar och tydlig ansvarsfördelning? Efter införandet av den nya upphandlingspolicyn där samtliga upphandlingar utöver 15 % av tröskelvärdet handläggs av upphandlingsenheten är det vår bedömning att upphandlingsenheten bedriver sitt arbete med en klar och tydlig ansvarsfördelning. Det är även vår uppfattning att det är först nu som de olika förvaltningarna börjar få en klar bild av att upphandlingsenheten under Servicenämnden handhar samtliga upphandlingar utöver direktupphandlingar och inte enbart servicenämndens egna upphandlingar. Detta förefaller dock ganska naturligt då organisationsförändringar oftast behöver en viss implementeringstid. Har Servicenämnden genom upphandlingsenheten en ändamålsenlig process för efterarbetet av genomförda upphandling? I vilken utsträckning sker kvantitativ uppföljning och utvärdering av resultat från upphandlingsverksamheten? Efterarbetesprocessen består idag i stort sett av hantering av underskrivet kontrakt. Kontraktet annonseras på kommunens intranät Slättnet och kopia på kontraktet tillställs den lokala beställaren och avtalet läggs in i kommunens avtalsdatabas. Denna del av efterarbetesprocessen anser vi är ändamålsenlig. Beträffande kvantitativ uppföljning och utvärdering som vi ser som en naturlig del av efterarbetet vill vi fästa uppmärksamheten på följande: Upphandlingsavdelningen har i dagsläget ingen kontrollfunktion. Ekonomiavdelningen följer upp/kontrollerar årligen något område, senast var det avtalstrohet mot kontorsmaterial. Köpmönster, beställarerfarenheter från tidigare upphandlingar m.m. följs upp sparsamt av upphandlingsenheten enligt uppgift p.g.a. bl.a. bristande resurser. Det är vår uppfattning att områdena för kvantitativ uppföljning och utvärdering är eftersatta och behöver utvecklas. Finns styrande dokument som är utformade på ett tillfredställande och ändamålsenligt sätt? Det är vår bedömning att de styrande dokumenten, upphandlingspolicy och tillämpningsanvisningar till upphandlingspolicyn är utformade på ett tillfredställande och ändamålsenligt sätt. Möjligen bör tillämpningsanvisningarna kompletteras med ett särskilt avsnitt som mer detaljerat beskriver på vilket sätt den hållbara utvecklingen som nämns i upphandlingspolicyn skall implementeras i upphandlingsverksamheten. Bakgrunden till denna uppmaning är att finna i de rekommendationerna från centralt statligt håll att ställa högre miljökrav i myndigheternas upphandling. Som exempel kan nämnas dokumentet IT för en grönare förvaltning från Näringsdepartementet, som trycker på att större krav inom detta område skall ställas när en myndighet upphandlar. Rent faktiskt ställs detaljerade miljökrav i den ena av de två upphandlingar som granskats. Vi efterlyser dock att hållbar utvecklings aspekten sätts på pränt (kodifieras) i tillämpningsanvisningarna. PwC 6
Vilka system och rutiner finns? Upphandlingsenheten använder sig av upphandlingssystemet Tendsign för de upphandlingar som genomförs. Tendsign är ett väletablerat IT-baserat upphandlingssystem. Rutiner för upphandling upp till direktupphandlingsgränsen återfinns i tillämpningsansvisningarna och är fungerande och tillfredställande. Rutinerna för upphandling över direktupphandlingsgränsen är följande. Inköpssamordnaren hos respektive förvaltning lägger en upphandlingsbeställning via ett digitalt blankettförfarande till upphandlingsenheten som sedan genomför upphandlingen. Vi bedömer även rutinerna för upphandling över direktupphandlingsgränsen som fungerande och tillfredställande. Är de styrande dokumenten för upphandlingen fullt uppdaterade efter antagande av ny policy? Ja, med ett möjligt undantag för den kompletteringen som nämns ovan avseende hållbar utveckling under frågan om de styrande dokumentens utformning. Finns tillräckliga resurser för upphandling att tillgå? Bemanningen på upphandlingsenheten uppgår som tidigare nämnts till tre tjänstemän (chef+två upphandlare). Vissa personalförändringar kommer att ske inom en snar framtid och rekrytering pågår. I sydsvenska kommuner såsom Växjö, Kungsbacka samt Kristianstad, som får anses ligga i framkant vad gäller upphandling, ligger snittbemaningen på tio personer. Vid jämförelsen skall det dock hållas i åtanke att befolkningsmängden i varje av dessa tre kommuner nära nog är det dubbla. Även med hänsyn tagen till befolkningsmängden och med tanke på antalet årliga upphandlingar samt det sammanlagda årliga värdet på upphandlingarna är det vår uppfattning att upphandlingsenhetens resurser bör förstärkas. Vidare har chefen för upphandlingsenheten efterlyst en större möjlighet att ta del av det kommunala visions- och framtidsarbetet för att lättare kunna planera sitt resursanvändande men även för att bistå med synpunkter ur ett upphandlingsperspektiv. Det har visat sig att en del upphandlingar som blivit av akut karaktär möjligen kunnat bli mindre akuta genom ett större informationsutbyte. Beträffande effektiviteten i upphandlingsenhetens arbete bedömer vi den som tillfredställande men sårbar givet de resurser som finns att tillgå i dagsläget. PwC 7