Rapport 2013:25 REGERINGSUPPDRAG. Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter

Rapport 2013:25 REGERINGSUPPDRAG Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter

Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter Boverket oktober 2013

Titel: Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter Rapport: 2013:25 Utgivare: Boverket oktober 2013 Upplaga: 1 Antal ex: 80 Tryck: Boverket internt ISBN tryck: 978-91-7563-054-0 ISBN pdf: 978-91-7563-055-7 Sökord: Bostäder, bostadsbyggande, bostadsproduktion, bostadsmarknaden, gruvorter, gruvkommuner, hinder, förslag, åtgärder, kreditgarantier, lån, hyresgarantier, småhus, flerbostadshus, Askersund, Lindesberg, Hedemora, Östhammar, Hudiksvall, Lycksele, Malå, Norsjö, Skellefteå, Storuman, Gällivare, Kiruna, Pajala. Dnr: 10144-2607/2013 Publikationen kan beställas från: Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 Fax: 0455-819 27 E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats. Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2013

3 Förord På uppdrag av regeringen ska Boverket se över vilka hinder som föreligger för ökad bostadsproduktion på gruvorter samt föreslå åtgärder. Boverket ska också föreslå en ändring i förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande samt redovisa hur förordningens nuvarande bestämmelser om lån för ombyggnation har tillämpats. Rapporten är Boverkets svar på regeringens uppdrag. Rapporten innehåller en analys av identifierade hinder utifrån ett marknadsekonomiskt perspektiv samt förslag på möjliga statliga åtgärder. Rapporten har sammanställts av Tobias Oscarsson, Anna Dyberg-Ek, Frida Johansson och Joakim Iveroth där den sistnämnde har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har t f enhetschef Paula Hallonsten och avdelningschef Anders Sjelvgren deltagit. Karlskrona oktober 2013 Janna Valik generaldirektör

4 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter

5 Innehåll Sammanfattning... 7 Inledning... 9 Bakgrund... 9 Uppdraget... 9 Att definiera gruvkommuner... 10 Avgränsningar... 10 Arbetsgång... 10 Rapportens disposition... 11 Utgångspunkter... 13 Skäl till statligt ingripande... 13 Effektivitetsbrister på marknaden... 13 Andra hinder på marknaden... 14 Misslyckanden och barriärer på bostadsmarknaden... 14 Marknadsmisslyckanden... 14 Marknadsbarriärer... 14 Bostadsbyggande i 13 gruvorter... 17 Nyproduktion av småhus... 17 Nyproduktion av flerbostadshus... 18 Sammanfattning... 20 Hinder för bostadsbyggande på gruvorter... 21 Hinder som framkom under Boverkets hearing... 21 Hinder framhållna i Boverkets bostadsmarknadsenkät 2013... 22 Bostadsmarknadsstatistik... 23 Analys av identifierade hinder... 25 Kommunens planering... 25 Låga marknadsvärden... 26 Stor osäkerhet kring gruvverksamheten... 28 Förslag på åtgärder... 29 Möjliga statliga åtgärder... 29 Statliga kreditgarantier minskar risken för långivaren... 30 Blockuthyrning eller hyresgaranti minskar risken för fastighetsägare 32 Andra möjliga lösningar... 34 Slutdiskussion... 37 Litteratur... 39 Förslag på ändring i förordning (2004:105) om statlig kreditgivning för lån för bostadsbyggande m.m.... 43 Författningsförslag... 43 Förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån till bostadsbyggande m.m., nuvarande lydelse... 43 Förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån till bostadsbyggande m.m., föreslagen lydelse... 43 Problembeskrivning och syfte med förslaget... 44 Nollalternativet... 44 Berörda aktörer... 44 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser... 44 Konsekvenser för privatpersoner samt små- och medelstora företag... 44 Konsekvenser för bostadsbyggandet... 44

6 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter Statsfinansiella konsekvenser... 45 Överenstämmelse med EU-medlemskap... 45 Tidpunkten för ikraftträdande och informationsbehov... 45 Tillämpning av nuvarande bestämmelser om kreditgarantier... 47 Bakgrund... 47 Nuvarande tillämpning... 47 Andra åtgärder än ombyggnad i låneunderlaget... 48 Sammanfattning... 48 Bilaga 1... 49 Bilaga 2... 61

7 Sammanfattning I denna rapport har Boverket analyserat hinder och förutsättningar för bostadsbyggande i kommuner med gruvverksamhet. För att identifiera hindrena genomfördes en hearing med berörda aktörer. Bilden som framkom då kompletterades med uppgifter från Boverkets bostadsmarknadsenkät från 2013 samt av statistik om vissa gruvkommuners bostadsmarknader. Analys av identifierade hinder Analysen av de hinder som har identifierats visar att det är risken som bostadsmarknadens aktörer möter som är central för att förklara varför utbudet av bostäder inte möter efterfrågan i gruvkommuner. Den höga risken förklaras av låga marknadsvärden på det befintliga beståndet och stor osäkerhet kring gruvverksamhetens framtid. Av denna anledning avstår potentiella byggherrar och fastighetsägare att investera. Varken låga marknadsvärden eller stor osäkerhet kan hänföras till brister i marknadens funktionssätt. Utifrån ett marknadsperspektiv skulle därför ett statligt ingripande mot denna risk inte leda till en bättre fördelning och ett bättre utnyttjande av resurser. Skälet till att ingripa med styrmedel måste därför utgå ifrån andra ställningstaganden. Detta är utgångspunkten för de möjliga åtgärder som föreslås. Möjliga statliga åtgärder Givet att det är den ekonomiska risken för olika aktörer som hindrar bostadsbyggande i gruvkommuner bör åtgärderna inriktas mot att undanröja riskmomentet eller åtminstone verka för att den får en minskad betydelse. Boverket ser att staten har följande möjliga åtgärdsalternativ att göra just detta: Subventionera avgiften för statliga kreditgarantier för att öka investeringsviljan Utöka tillämpningsområdet för kreditgarantiförordningen för att ge ökade möjligheter att lånefinansiera vissa renoveringsarbeten Införa ett statligt hyresstöd för kommuner, eller andra aktörer, som blockförhyr en fastighet för att minska effekterna av vakanser för fastighetsägaren Förslagen förändrar förutsättningarna och möjligheterna för aktörer på bostadsmarknaden vilket i förlängningen har potential att öka antalet bostäder. Slagkraften i förslagen varierar dock och någon enkel lösning på riskproblematiken finns inte. Ändring i förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti Boverket lämnar i rapportens andra del ett förslag på ändring i förordning (2004:105) som innebär att kreditgarantier även kan ges för ombyggnationer för egnahem och ägarlägenheter. Bedömning är att detta kommer få marginella konsekvenser för antalet ombyggnationer av egnahem och ägarlägenheter.

8 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter Eftersom intresset för kreditgarantier vad gäller nyproduktion av egnahem eller ägarlägenheter är svalt bedöms intresset för samma garanti för ombyggnation också vara svalt. Dessutom är åtgärder i egnahem främst underhållsåtgärder för vilka rotavdrag är möjligt. Dessa ryms sällan inom begreppet ombyggnad. Tillämpning av begreppet ombyggnation I rapportens tredje del redovisas hur begreppet ombyggnad har tillämpats i nuvarande bestämmelser om statlig kreditgaranti. Boverkets ansats är att vissa förutsättningar är grundläggande för att en kreditgaranti till ombyggnad ska kunna beviljas: Det krävs minst en bygglovspliktig åtgärd Att åtgärden bedöms som en påtaglig förnyelse som i regel är förknippat med en större investering Att Boverket bedömer att åtgärderna i ett projekt sammantaget är att se som en ombyggnad Vidare, Boverket garanterar inte enskilda åtgärder utan ser projektet i sin helhet. Av den anledningen kan underhållsåtgärder, som i sig självt inte är att betrakta som ombyggnation, innefattas av kreditgarantin så länge som huvudelen av projektet klassas som ombyggnad.

9 Inledning Bakgrund Sedan slutet av 1990-talet och framförallt under 2000-talet har gruvnäringen i Sverige upplevt en kraftig expansion. Anledningen är den ökade efterfrågan på mineraler och malm på världsmarknaden vilket har förändrat de ekonomiska förutsättningarna för svenska gruvor, kända gruvfyndigheter och prospektering. I samband med denna expansion har flera av de kommuner där gruvnäringen verkar signalerat att de har eller står inför en relativt stor efterfrågan på bostäder. Flera kommuner ser sig inte kunna möta den ökande bostadsefterfrågan då förutsättningarna för att kunna bygga nytt i takt med att gruvnäringen växer inte finns. I regeringens mineralstrategi 1 lyfts bostadsmarknaden fram som ett av gruvnäringens nyckelområden. En situation där kommunen inte kan erbjuda bostäder eller möjlighet till nybyggnad anses hämmande inte bara för kommunens framtida utveckling utan även för den direkta utvecklingen av gruvproduktionen. 2 Av denna anledning har Boverket getts i uppdrag att analysera vilka hinder och förutsättningar som existerar för bostadsbyggande på gruvorter och ge förslag på åtgärder. Uppdraget Regeringen uppdrar åt Boverket att se över vilka hinder som föreligger för ökad bostadsproduktion och vilka erfarenheter som finns av kommuners hantering av bostadsbyggande, kopplat till gruvnäringens expansion. Med utgångspunkt i den bild av arbetskraftsbehov och brist på bostäder i gruvkommunerna, som beskrivs i bilagan 3, ska Boverket belysa hur många bostäder det byggs och analysera orsakerna till att utbudet inte följer efterfrågan samt identifiera behov av och föreslå åtgärder. Boverket ska oberoende av hur översynen utfaller redovisa visst underlag rörande kreditgarantier enligt följande: Boverket ska lämna förslag till ändring i förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. så att kreditgarantier också kan beviljas för lån till ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter. Boverket ska dessutom redovisa hur de nuvarande bestämmelserna om kreditgarantier för lån till ombyggnad har tillämpats och i vilken utsträckning även åtgärder som inte ryms inom begreppet ombyggnad, 1 Näringsdepartementet (2013) Sveriges mineralstrategi för ett hållbart nyttjande av Sveriges mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet 2 Mer om kopplingen mellan bostadsmarknad, arbetsmarknad och tillväxt, se t.ex. SOU 2012:88 eller BKN (2008) Samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och tillväxt 3 Med bilagan menas här bilagan i regeringsuppdraget. Regeringsuppdraget i sin helhet finns i denna rapports bilaga 2

10 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter så som det är definierat i plan- och bygglagen (2010:900), har kunnat ingå i låneunderlaget. Att definiera gruvkommuner I Regeringsuppdraget används begreppen gruvorter och gruvkommuner. I denna utredning definieras dessa som kommuner där det bedrivs gruvdrift eller där gruvdrift är nära förestående. Av naturliga skäl är de kommuner som omfattas av definitionen en heterogen grupp som skiljer sig åt i befolkningsmängd och i mängden arbetstillfällen som gruvverksamheten tillför. Dessa skillnader har en avgörande betydelse för vilka typer av hinder för bostadsproduktion som möter respektive kommun och vilka möjliga lösningar som står till buds. Denna utredning har dock inte som mål att identifiera kommunspecifika hinder utan avser att identifiera det eller de hinder som kan sägas gälla generellt på gruvkommuners bostadsmarknader. Avgränsningar Utredningen har en marknadsekonomisk utgångspunkt. I uppdraget ligger att analysera orsaker till att utbudet inte följer efterfrågan, identifiera behov och föreslå åtgärder. För att bostadsbyggande ska komma till stånd krävs i första hand att bostäder efterfrågas. Det ingår inte i uppdraget att utreda hur stor denna efterfrågan är på orter med gruvverksamhet, eller kommer att bli i samband med gruvnäringens expansion. Utredningen avgränsas till utbudssidan och tar efterfrågan för given. Utredningen identifierar orsaker till att utbudet kan ha svårt att möta den efterfrågan som förutses i samband med gruvnäringens expansion. Möjliga statliga insatser, riktade mot dessa hinder, identifieras. Utredningen tar dock inte ställning till om staten bör gripa in mot dessa hinder. Arbetsgång För att identifiera vilka hinder och förutsättningar som finns på gruvkommuners bostadsmarknader anordnade Boverket en hearing den 11 september 2013 där berörda aktörer, kommuner och näringsliv, fick chansen att ge sin bild av problemet. Denna bild kompletterades sedan med hjälp av uppgifter från Boverkets bostadsmarknadsenkät från 2013 samt av statistik om vissa gruvkommuners bostadsmarknader. En konsultrapport från Centrum för regionalvetenskap (CERUM) ligger till grund för den statistiska bild som redovisas i sin helhet i bilaga 1. De identifierade hindrena granskas utifrån huruvida det är hinder som kan hänföras till effektivitetsbrister hos marknaden eller om det är andra omständigheter som är orsaken. Motivet bakom en statlig insats är avhängig svaret på denna fråga. Vidare, en ansats i utredningen är att identifiera samtliga hinder för bostadsbyggande i gruvkommuner, men där fokus ligger på att identifiera det eller de hinder som kan sägas vara specifika för gruvkommuner. Det

Inledning 11 eller de förslag på statliga insatser som föreslås i denna rapport kommer att rikta in sig på just dessa specifika hinder. Rapportens disposition Rapporten är upplagd enligt följande. I nästkommande kapitel ges en kort teoretisk bakgrund som beskriver marknaden och vad som kan föranleda ett statligt ingripande på denna. Vidare diskuteras bostadsmarknaden och typiska ineffektiviteter och brister som existerar på denna. Det tredje kapitlet ger en bild av bostadsbyggandet hitintills i kommuner med gruvverksamhet. I det fjärde kapitlet redovisas hinder för bostadsbyggande i gruvkommuner, detta baserat på Boverkets hearing, BME 2013 och statistik. I det femte kapitlet analyseras de identifierade hindrena. Vilka av dessa kan kopplas till gruvnäringens expansion och är de av sådant slag att de utgör effektivitetsbrister på marknaden. Det sjätte kapitlet ger förslag på statliga åtgärder som kan riktas mot identifierade hinder. I sjunde och avslutande kapitlet sker en slutdiskussion kring rapportens resultat. Enligt regeringsuppdraget ska Boverket även utreda två frågor angående förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti. Detta görs i två fristående delar sist i rapporten.

12 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter

13 Utgångspunkter Skäl till statligt ingripande Statliga ingripanden för att skapa en annan fördelning av resurser än den som blir resultatet av en fri marknad, kan göras av olika skäl. Ett skäl att gripa in är att marknaden i sig inte alltid förmår att fördela resurser på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. 4 I sådana fall kan ett statligt ingripande resultera i att samma mängd resurser ger en större nytta än utan ingripandet. Ett helt annat skäl är att fördelningen av resurser inte är önskvärd av andra skäl än samhällsekonomisk effektivitet. Bakgrunden till uppdraget är regeringens mineralstrategi. Bostäder ses som en viktig förutsättning för att möjliggöra en fortsatt tillväxt inom gruvnäringen. Det vilar på antagandet att människor som skulle kunna arbeta inom gruvnäringen även måste vara bosatt på gruvorten eller i dess närhet. Bostäder ses också som en förutsättning för att gruvkommuner ska kunna attrahera arbetskraft och få en önskvärd befolkningsutveckling. 5 Redan idag arbetar människor inom gruvnäringen på en ort som hon eller han inte är bosatt på. Möjligheten att pendla gör att sambandet mellan gruvnäringens tillgång på arbetskraft och bostäder på de orter som har gruvverksamhet inte är självklart. Skälet till ett statligt ingripande kan därför inte enbart vara att tillförsäkra gruvnäringen arbetskraft utan måste snarare vila på fördelnings- eller regionalpolitiska ställningstaganden. Motiven till ett statligt ingripande kan alltså vara flera, antingen för att korrigera för marknadsmisslyckanden eller för att stötta regioner eller näringsgrenar. Mot denna bakgrund finns det skäl att hålla isär de hinder som kan hänföras till effektivitetsbrister på marknaden och sådana hinder som är resultatet av andra omständigheter. Effektivitetsbrister på marknaden Den perfekta marknaden är en teoretisk konstruktion som kan tas som referenspunkt för att kunna urskilja förhållanden på marknaden som skulle kunna ändras genom ett statligt ingripande, med resultatet att marknaden fungerar effektivare. 6 Den teoretiska perfekta marknaden är snarast en samling antaganden, som sällan eller aldrig är uppfyllda samtidigt i verkligheten. Dessa antaganden är optimerande aktörer, perfekt konkurrens (så att enskilda företag inte kan påverka priset), fullständig information (alla har tillräcklig information för att fatta ett rationellt beslut), inga externa effekter, kollektiva varor eller stordriftsfördelar i produktionen. Om t.ex. en marknad genererar externa effekter vars kostnad inte syns i priset på 4 En samhällsekonomiskt effektiv, eller optimal, fördelning av resurser, är en sådan fördelning mellan olika användningsområden som gör att den samlade nyttan (summan av alla individers upplevda nytta) är så stor som den kan bli, givet mängden tillgängliga resurser. 5 Näringsdepartementet (2013) Sveriges mineralstrategi för ett hållbart nyttjande av Sveriges mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet 6 Se exempelvis Hultkrantz & Nilsson (2004), Söderholm (2012) eller Söderholm & Ejdemo (2010).

14 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter den vara som produceras, blir prissättningen ur ett samhällsekonomiskt perspektiv felaktig och resurserna fördelas inte längre effektivt. Andra hinder på marknaden Förutom marknadsmisslyckanden finns även andra marknadsbarriärer som på olika sätt gör att vissa aktiviteter på en marknad inte kommer till stånd i önskad takt, exempelvis bostadsbyggande. Till skillnad från marknadsmisslyckanden innebär sådana barriärer i sig inte att marknaden fungerar ineffektivt. Att med politiska åtgärder försöka korrigera för dessa leder därför inte generellt till bättre hushållning med resurser. Däremot kan det finnas andra önskvärda politiska mål som kan berättiga ett statligt ingripande. Misslyckanden och barriärer på bostadsmarknaden Marknadsmisslyckanden Bostadsmarknaden kännetecknas av vissa grunddrag som gör att den skiljer sig från en perfekt marknad. Ett sådant grunddrag är att varje bostad är unik. En bostad uppförs på en specifik plats och kan inte tas i anspråk av någon annan än ägaren eller hyresgästen. Detta gör att dess lokalisering, och därmed pris, blir unikt. Detta faktum gör det svårt att uppnå fullständig konkurrensen på bostadsmarknaden eftersom detta kräver att varan är homogen och att kunden kan hitta likvärdiga varor hos många försäljare. Ytterligare exempel på ett marknadsmisslyckande på bostadsmarknaden är asymmetrisk information. Detta innebär att den information som i en perfekt marknadsekonomi antas vara tillgänglig för alla i verkligheten kan vara ojämnt fördelad. Om denna ojämnt fördelade information systematiskt hindrar individer från att göra rationella val är det ett marknadsmisslyckande. Asymmetrisk eller ojämnt fördelad information finns allt som oftast mellan den som vill köpa en bostad och den som bygger eller äger densamma. Marknadsbarriärer Exempel på marknadsbarriärer på bostadsmarknaden är höga transaktionskostnader, få transaktioner samt osäkerhet om framtiden. Med transaktionskostnader avses alla kostnader som uppstår vid en marknadstransaktion, eller som uppkommer för att transaktionen ska komma till stånd, främst kostnader för sökning, kontrakt och kontroll. Dessa kostnader kan vara höga vilket i sig hämmar bostadsbyggande. En bostad är något som individer köper och säljer relativt sällan. På en liten och en lokal bostadsmarknad med få objekt är transaktionsnivån av naturliga skäl låg. Möjligheten att sälja sin bostad på en sådan marknad kan av den anledningen försvåras vilket i sin tur kan påverka viljan att investera där. När bostadsmarknadens aktörer står i begrepp att investera i en bostad har de att ta hänsyn till den eventuella risken i projektet. En stor osäkerhet kring framtiden gör det svårt för potentiella investerare att kalkylera risken på lång sikt. Detta kan leda till en obenägenhet att satsa

Utgångspunkter 15 på långsiktiga bostadsprojekt vilket får följden att det byggs mindre än vad som efterfrågas för stunden.

16 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter

17 Bostadsbyggande i 13 gruvorter I detta avsnitt redovisas produktionen av bostäder i 13 gruvkommuner under perioden 1985-2012. De kommuner som studeras är Askersund, Lindesberg, Hedemora, Östhammar, Hudiksvall, Lycksele, Malå, Norsjö, Skellefteå, Storuman, Gällivare, Kiruna och Pajala. Av dessa har elva orter idag gruvdrift, i en ort är gruvdrift nära förestående och i en är förekomsten av infrastruktur för prospektering så central för näringen att den inkluderas i studien. Kommun 1985 1993 lägenheter Nyproduktion av småhus I tabell 1 redovisas antalet färdigställda lägenheter och rumsenheter för respektive kommun för tidsperioderna 1985-1993, 1994-2002 samt 2003-2012. Tabellen illustrerar tydligt att produktionen av småhus är mest omfattande under tidsperioden 1985-1993, vilket förklaras av bostadsfinansieringssystemet som då tillämpades i Sverige. Under andra hälften av 1990-talet och början av 2000-talet minskade småhusproduktionen drastiskt, dels på grund av ändrade finansieringsförutsättningar men också på grund av en långtgående lågkonjunktur. De senaste tio åren kan vi se en återhämtning i småhusbyggandet i samtliga kommuner förutom Malå och Kiruna. I det senare fallet kan den förestående flytten av staden påverka den lägre byggnadstakten. Tabell 1 Färdigställda lägenheter och rumsenheter i småhus 1994 2002 lägenheter 2003 2012 lägenheter 1985 1993 rumsenheter 1994 2002 rumsenheter 2003 2012 rumsenheter Östhammar 542 36 339 715 190 1 858 Askersund 242 54 65 751 275 368 Lindesberg 395 23 34 740 118 202 Hedemora 169 21 41 273 122 198 Hudiksvall 552 66 143 620 349 853 Norsjö 58 2 9 131 10 62 Malå 74 4 4 100 20 22 Storuman 89 14 36 156 72 221 Lycksele 146 8 14 178 40 84 Skellefteå 2 021 144 249 2 829 745 1 383 Pajala 192 38 39 208 188 180 Gällivare 334 21 112 311 122 543 Kiruna 315 59 32 721 277 261 Totalt 5 129 490 1 117 7 733 2 528 6 235 Källa: SCB En kompletterande bild av kommunernas bostadsbyggande ges i figur 1 nedan som illustrerar nyproduktion av småhus per år i gruvkommuner jämfört med kommuner utan gruvverksamhet. Gruvkommuner representeras av röda prickar och övriga kommuner av blå. Figuren visar att nyproduktion av småhus i gruvorter ligger i det lägre skiktet sett till riket i stort. I de tre kommunerna Hedemora, Hudiksvall och Skellefteå

18 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter byggs det småhus årligen från 1990 till och med år 2012. I de övriga tio kommunerna byggs det småhus men i varierande omfattning och vissa år sker ingen småhusproduktion. Figur 1 Antal färdigställda småhus per kommun under perioden 1990-2012 800 Färdigställda småhus per kommun 600 Antal 400 200 0 1990 1995 2000 2005 2010 Ar Färdigställda lgh i småhus Färdigställda lgh i småhus Nyproduktion av flerbostadshus I Tabell 2 nedan redovisas antalet färdigställda lägenheter och rumsenheter i flerbostadshus. Mönstret för småhusbyggande för perioden fram till och med år 1995 går igen även för flerbostadshus dvs. ett relativt kraftigt byggande som sedan minskar drastiskt under perioden 1994-2002. Den återhämtning som kan observeras för småhusproduktionen under åren 2003-2012 sker dock inte för flerbostadshus. Under den senaste tio-års perioden ses en återhämtning av nyproduktion av flerbostadshus endast i fyra kommuner; Östhammar, Storuman, Lycksele och Gällivare.

Bostadsbyggande i 13 gruvorter 19 Kommun 1985 1993 lägenheter Tabell 2 Färdigställda lägenheter och rumsenheter i flerbostadshus 1994 2002 2003 2012 1985 1993 1994 2002 lägenheter lägenheter rumsenheter rumsenheter 2003 2012 rumsenheter Östhammar 601 11 93 1 102 28 373 Askersund 445 46 10 257 123 29 Lindesberg 475 201 22 1 181 206 84 Hedemora 404 42 0 638 77 0 Hudiksvall 1 156 165 54 1 407 236 225 Norsjö 140 42 24 62 49 74 Malå 119 22 0 160 24 0 Storuman 174 12 16 81 16 96 Lycksele 602 25 67 993 50 161 Skellefteå 3 093 498 48 4 970 1 123 101 Pajala 272 20 0 104 20 0 Gällivare 648 9 141 279 13 395 Kiruna 218 115 0 604 183 0 Totalt 8 347 1 208 475 11 838 2 148 1 538 Källa: SCB En kompletterande bild ges av figur 2 som illustrerar nyproduktion av flerbostadshus per år i gruvkommuner jämfört med kommuner utan gruvverksamhet. Gruvkommuner representeras av röda prickar och övriga kommuner av blå. Precis som för småhusproduktionen ligger gruvorter i bottenskiktet när det gäller nyproduktion av flerbostadshus sett till rikets samtliga kommuner. Skellefteå och Hudiksvall sticker ut i förhållande till övriga gruvkommuner på så sätt att de har den längst sammanhängande tidsperioden utan någon nyproduktion av flerbostadshus, fyra år. Att det inte produceras några nya flerbostadshus är dock ingen unik företeelse för kommuner med gruvverksamhet. Nyproduktionstakten är låg eller obefintlig bland många kommuner utan gruvverksamhet. 7 7 Typvärdet för samtliga kommuner för den aktuella tidsperioden är noll. Med typvärde menas det värde i ett statistiskt material som förekommer flest gånger.

20 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter Figur 2 Antal färdigställda flerbostadshus per kommun under perioden 1990-2012 5000 Färdigställda flerbostadshus per kommun 4000 Antal 3000 2000 1000 0 1990 1995 2000 2005 2010 Ar Färdigställda lgh i flerbostadshus Färdigställda lgh i flerbostadshus Sammanfattning Sammantaget kan sägas att bostadsbyggandet i de 13 studerade gruvkommunerna följer trenden för riket med minskat byggande under andra delen av 90-talet och början av 2000-talet men där en viss återhämtning kan skönjas under senare år, åtminstone vad gäller småhusbyggande. I gruvkommuner, som i mångt och mycket är glesbygdskommuner, byggs det överlag färre bostäder än riket i stort. Vidare, vad som inte ses i statistiken ovan är det faktum att bostäder nyligen har rivits i samma kommuner som nu behöver nyproducera. Att detta sker kan delvis förklaras av den gynnsamma period under 80- och 90-talet med höga nivåer av bostadsbyggande som sen följdes av en period med minskad efterfrågan och i och med det ett överutbud av bostäder. Detta har nu återigen vänt tillbaka till ett tillstånd där efterfrågan på bostäder inte kan matchas av ett ökat utbud genom nyproduktion.

21 Hinder för bostadsbyggande på gruvorter För att identifiera hinder och förutsättningar för bostadsbyggande på gruvorter har följande material använts: 1. Resultatet från hearingen om hinder och förutsättningar för bostadsbyggande på gruvorter med berörda kommuner och näringslivsaktörer 2. Boverkets bostadsmarknadsenkät (BME) från 2013 3. Bostadsmarknadsstatistik för 13 gruvkommuner Hinder som framkom under Boverkets hearing Nedan följer en sammanställning av det som togs upp och diskuterades av de medverkande under Boverkets hearing om hinder för bostadsproduktion på gruvorter som hölls den 11 september 2013. En uppfattning som delades av flera kommunrepresentanter var att bostadsfrågan endast kan lösas tillsammans med kommersiella aktörer och näringsliv. Många kommuner ansåg sig inte ha tillräckliga resurser för att klara detta själva. Önskemål om ökad samverkan och bättre dialog mellan kommun och näringsliv för att möjliggöra lösningar lades fram. Vissa gick längre och såg externt (internationellt) kapital som något nödvändigt för små kommuner för att möjliggöra finanseringen, detta eftersom gruvbolagen själva inte är intresserade av eller behöver lösa bostadsfrågan. Att gruvbolagen klarar rekrytera även om det inte finns bostäder var vissa kommuner övertygade om. Ej uppdaterade detalj- och översiktsplaner kom upp som vanligt förekommande, något som kommunerna var medvetna om. En annan brist som kommunerna var medvetna om och bekymrade för var svårigheten att attrahera kompetent personal vilket fördröjer handläggningstider och försvårar tillsyn. Det framkom att riskexponeringen för byggherrar är hög på dessa orter och att detta inte kommer att förändras. Ett exempel är Pajala där kommunrepresentanten förklarade att allt var förberett för att kunna bygga, men ändå finns det ingen som vill göra det. Anledningen är den höga risken som i slutändan måste bäras av någon. Vidare, flera kommuner tog upp hinder i form av markfrågor, strandskydd, LIS-områden och en länsstyrelse som överprövar istället för att stötta kommunerna. Möjligheterna till att överklaga bygglov ansågs också vara allt för frikostiga eftersom en överklagan kan försena byggprocessen kraftigt. Osäkerheten och tidsaspekten var två centrala problem som diskuterades. Osäkerhetsfaktorn handlar helt enkelt om det faktum att gruvverksamhetens framtid är osäker, vilket inte minst är utmärkande för Pajala. En ovisshet kring gruvverksamheten skapar ovisshet om arbetssituationen i kommunen och i förlängningen en ovisshet om den

22 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter framtida efterfrågan på bostäder. Vad gäller tidsaspekten förklarade en kommunrepresentant problemet genom att visa på vilka det var som sökte de nya tjänsterna i samband med gruvnäringens expansion. Detta gjorde de som kunde tänka sig att pendla. De som kunde tänka sig att flytta för att bo på orten där gruvan fanns kunde inte få tag i en bostad i tid och avstod därför från att söka tjänsten. Man menar att bostäder måste uppföras nu om kommunerna ska kunna ha en chans att dra nytta av den för tillfället starka efterfrågan. Byggföretagen sa sig uppleva att många kommuner har för höga ambitioner vad gäller bostadsbyggande och utan en realistisk syn på kostnaderna. Det saknas också lokal byggkompetens och arbetskraftskapacitet (brist på hantverkare, arkitekter etc.) vilket är kostnadsdrivande. De upplevde det som svårt att bygga billigt och snabbt i dessa kommuner. I övrigt hade näringslivet liknande erfarenheter som kommunerna, bland annat att översikts- och detaljplaner var gamla och kommunernas resurser till att hantera bygglov inte var tillräckliga. Deltagarna var ense om att kommunerna behöver hjälp och stöd för att klara av mängden arbete kopplat till bygglovsprocessen och att det finns ett stort behov av kompetent personal. Vidare framhöll branschen önskemål om mindre specifika och mer flexibla detaljplaner samt enhetliga byggregler. Hinder framhållna i Boverkets bostadsmarknadsenkät 2013 Det som framkom under hearingen kan kompletteras med resultat från BME år 2013 där kommunerna uppger vilka hinder för bostadsbyggande som de anser vara utmärkande. 8 De hinder som tas upp nedan är sådana som ett flertal av de 13 gruvkommunerna har framhållit i enkäten. En central fråga i samband med nyproduktion är möjligheten till finansiering. Sex av de 13 kommunerna uppger svårigheter för byggherrar att erhålla krediter alternativt skärpta lånevillkor som ett hinder för bostadsbyggande. De kommuner som pekar på detta hinder är Hudiksvall, Storuman, Lycksele, Skellefteå, Pajala och Gällivare. Dessa kommuner utgör långtifrån ett undantag, 157 av landets 290 kommuner eller drygt 50 procent anger finansiering som ett hinder. Svag inkomstutveckling för hushållen uppgavs som ett hinder av fyra kommuner. Detta torde dock inte vara ett hinder specifikt kopplat till gruvverksamheten och den arbetskraft som är sysselsatt där. Dessa har generellt en relativt hög disponibel inkomst. Möjligheten att efterfråga nyproducerade bostäder borde därför inte hindras av privatekonomiska skäl. Höga produktionskostnader och osäkerhet om framtida infrastruktursatsningar upplevs som hinder för bostadsproduktion av flertalet kommuner. Ett fåtal kommuner uppger brist på byggarbetskraft och överklagande av detaljplaner som ett hinder. Bland hinder som enskilda kommuner har uppgett kan nämnas; ej tillräcklig infrastruktur 8 Bostadsmarknadsenkäten 2013, hittas på http://www.boverket.se/boende/analys-avbostadsmarknaden/bostadsmarknadsenkaten-2013/