PROMEMORIA 1 (7) 27.9.2011 KOMMUNREFORMEN, METROPOLOMRÅDET OCH ESBO Utgångspunkter och målsättningar för promemorian I denna promemoria behandlas huvudpunkterna i kommunreformen, tidtabellen för den samt Esbos synpunkter på kommunreformen och metropolområdets utveckling. Utgångspunkterna för promemorian baserar sig på Esbostrategin och fullmäktigeavtalet. Promemorian är sammanställd av tjänstemän och för beredningen ansvarade stadsdirektören. Syftet med promemorian är att öppet samla in och dela ut information om kommunreformen, metropolområdet och Esbo stads synpunkter till stadens förtroendevalda, personal, Esbobor och regionens andra aktörer. Stadens mål är att kommunreformen på bästa möjliga sätt ska främja kommunfältets utveckling till att motsvara kraven från den internationella ekonomin, informationssamhällets framsteg och en hållbar utveckling både ekonomiskt, ekologiskt och socialt. Esbo stad är inställd på att reformen bereds interaktivt i samarbete med andra kommuner och att nya verksamhetsformer söks i framtiden, inte i historien. 1. Huvudpunkterna i kommunreformen Mål Målet med den kommunalpolitik som Jyrki Katainens regering driver är att trygga effektiva, jämlika och kundorienterade kommunala tjänster i hela landet, att skapa förutsättningar för utvecklingsverksamhet som stärker kommunernas ekonomi och förenhetligar samhällsstrukturen samt att förstärka det kommunala självstyret och den lokala demokratin. Principer Kommunreformen är riksomfattande och syftar till en livskraftig kommunstruktur i starka primärkommuner. En stark primärkommun består av naturliga pendlingsområden och är tillräckligt stor för att självständigt kunna sörja för basservicen, med undantag för den specialiserade sjukvården och krävande socialvårdstjänster. Med hjälp av regeringens kommunreform skapas en servicestruktur där makten och ansvaret för anordnandet och finansieringen av tjänster finns hos en tillräckligt bred invånaroch kompetensbaserad krets. 2. Tidtabellen för kommunreformen Regeringen fastställer fram till utgången av 2011 närmare kriterier för kommunreformen och hur den ska fortskrida. En strukturlag ersätter den gällande ramlagen. Tidtabellen för arbetsgruppen som ser över kommunstrukturen är följande: september och oktober 2011: informationssökning och en övergripande utredning november och december 2011: hörande av experter januari 2012: diskussion på kommunfältet utifrån det primära förslaget ESPOON KAUPUNKI PL 11 02070 ESPOON KAUPUNKI WWW.ESPOO.FI ESBO STAD PB 11 02070 ESBO STAD WWW.ESBO.FI
2 (7) 3. Förnyandet av kommunallagen I lagstiftningen som styr kommunreformen tas medel som gynnar kommunreformen i bruk. Målet är bland annat att avlägsna faktorer ur lagstiftningen som försvårar kommunsammanslagningar. Därtill förnyas systemet för statsandelar som en del av kommunreformen så att systemet blir mer sporrande. Även beredningen av lagen om anordnande av social- och hälsovård samt av andra sektorlagar jämkas med den nationella kommunreformen. I samband med reformen tryggas personalens ställning att motsvara den nuvarande lagen. I reformen tar man i beaktande olika områdens särdrag, såsom tillväxtscentra, glesbygder, långa avstånd, skärgård och språkliga förhållanden genom att reda ut den ändamålsenliga kommun- och servicestrukturen för respektive område. Tjänster för avsides områden tryggas genom att de samlas till tillräckligt stora helheter enligt ansvarskommunmodellen. Därtill beslutar man skilt om förvaltningsmodellen för Kajana landskap i takt med att kommunreformen fortskrider. Kommunreformen bildar grunden för en helhetsreform av kommunallagen. 4. Helsingforsregionens gemensamma mål i regeringsprogrammet Esbo har tillsammans med de 14 andra kommunerna i Helsingforsregionen kommit överens om gemensamma mål i regeringsprogrammet enligt följande: Genomförandet av metropolpolitiken fortsätter och fördjupas från och med början av nästa regeringsperiod genom att man utvecklar praxisen för avsiktsförklaringar. En avsiktsförklaring som omfattar markanvändning, boende och trafik (MBT) upprättas mellan staten och regionens kommuner. Utgångspunkten är de gemensamma strategiska MBT 2050-riktlinjerna inom Helsingforsregionen. Det är viktigt att jobba för de gemensamma målen så att de är realistiska, uppnåbara och stimulerande samt att förstärka parternas engagemang för hela stadsregionens bästa. Metropolsamarbetet ska utvecklas genom ett starkare demokratiskt beslutsfattande och bättre jämlikhet med syftet att tillämpa principen en röst per invånare utan den begränsande rösträtten. Helsingforsregionen behöver en MBT-avsiktsförklaring och en gemensam vision för planläggning som stöder trafiksystemet. Samtidigt samordnas den för tillfället splittrade och överlappande planeringen och beredningen, medan det demokratiska beslutsfattande främjas och arbetsfördelningen mellan olika aktörer förtydligas. Målet är att förenkla, effektivera och klarlägga den nuvarande regionala planeringen av tjänster och beslutsfattande, särskilt vad gäller Helsingforsregionens markanvändning, boende, trafik och miljö för att öka demokratin, förstärka konkurrenskraften och förebygga segregation. Kommunerna ska ha en stark roll i utvecklingen av regionen och de politiska grupperna ska vara brett representerade i detta arbete. 5. Huvudstadsregionens mål i regeringsprogrammet fokuserar på konkurrenskraft Esbo har tillsammans med Helsingfors, Vanda och Grankulla kommit överens om följande mål i regeringsprogrammet:
3 (7) Metropolpolitiken från 2007 och förfarandet med avsiktsförklaringar ska fortgå och utvecklas. Vid sidan av avsiktsförklaringar krävs också nya verktyg. Metropolpolitiken ska omfatta förutom de nuvarande 14 kommunerna i Helsingforsregionen, också Borgå och Lojo; vid behov ännu fler kommuner. Kärnområdet för metropolpolitiken utgörs av huvudstadsregionen, men områdesgränserna bör hållas flexibla. Framgången och den internationella konkurrenskraften i metropolområdet kräver målinriktat och långsiktigt partnerskap mellan kommun och stat samt att samtliga parter samlar sina resurser. Hittills stöder sig metropolpolitiken på sex avsiktsförklaringar: för att öka bostads- och tomtutbudet för att förstärka metropolområdets konkurrenskraft för att försnabba och effektivera integreringen och sysselsättningen av invandrare för att minska långtidsbostadslösheten för att genomföra huvudstadsregionens trafikplanering (PLJ 2007) för att utveckla social- och hälsovården Avsiktsförklaringarna ska förlängas parallellt med utvecklingen av praxisen för avsiktsförklaringar. Under den nya regeringsperioden upprättas en gemensam avsiktsförklaring för markanvändning, boende och trafik mellan Helsingforsregionens kommuner och staten. Därtill förlängs avsiktsförklaringarna för konkurrenskraft, långtidsbostadslöshet och effektiveringen av integreringen och sysselsättningen av invandrare. Det funktionella stadsområdet kan stadspolitiskt sett anta olika omfattning beroende på sammanhang. Metropolpolitiken har tillämpats i praktiken på huvudsakligen 14 kommuner i Helsingforsregionen. Även i fortsättningen bör områdesgränserna hållas flexibla då metropolpolitiken utvecklas gränserna kan variera beroende på temat för respektive spetsprojekt. 6. Esbos synpunkter på kommunreformen 6.1 Esbo vill vara med och möta framtidens utmaningar Esbo vill vara med och utveckla kommunstrukturen i hela Finland och i metropolområdet på bästa möjliga sätt. Målet ska vara en struktur som svarar på de krav som ställs av den globala ekonomin, en hållbar utveckling och informationssamhället. Vi vill vara med och möta 2020 50-talens utmaningar, det vill säga framtidens utmaningar. Diskussionen måste grunda sig på en god dialog och de bästa möjliga argumenten, som eftersträvar en lösning både för stadscentra, småhusdominerade områden och landsbygder. 6.2 Metropolområdet kräver en egen lösning Syftet att säkra metropolområdets konkurrenskraft jämte en genomförbar och intensifierad metropolpolitik får inte tidtabellsmässigt släpa efter kommunstrukturreformen.
4 (7) Det breda, nätverksbaserade metropolområdet är Finlands enda metropol; därför behöver det en egen lösning. Lösningar för andra regionkommuner kan inte överföras som sådana på metropolområdet. Metropolområdet konkurrerar med andra länders metropoler. Målet är att förstärka metropolområdets internationella konkurrenskraft och dess balanserade utveckling för att säkra en gynnsam nationalekonomi och välfärd för hela landet. Metropolområdet måste avgöra hur markanvändning, boende, trafik och miljöfrågor ska planeras och genomföras samt hur regionens internationella konkurrenskraft kan förstärkas. OECD har definierat metropolområdets gränser vid Lojo, Tavastehus, Lahtis och Borgå. Exempelvis en sammanslagning av huvudstadsregionens städer löser inte metropolområdets problem, och huvudstadsregionen är ett för litet område att svara på utmaningarna för markanvändning, boende, trafik och miljöfrågor. Ett nätverksbaserat samarbete är framtidens modell för det växande metropolområdet, och argumentet vinner över det återkommande förslaget att sammanslå kommunerna i huvudstadsregionen. Antti Hautamäki har konstaterat att metropolområdets utmaningar inte så mycket gäller förvaltningens struktur som förmågan till förnyelse, dynamik och mod att pröva på nya saker. Metropolområdets strategiska enhetlighet byggs upp av och intensifieras genom tematiska samarbetsprojekt. Därför måste områdets enhetlighet betraktas tematiskt och inte som en modell eller förvaltning. Till samma idé har även bl.a. Jenni Airaksinen i sin metropolundersökning slutit sig, liksom arbetsgrupperna som utredde regionförvaltningen i huvudstadsregionen år 2010. 6.3 Nej till tvångssammanslagningar Ett lyckat slutresultat förutsätter samarbete mellan kommuner. Esbo utgår från att beredningen av kommunreformen och beslutsfattandet ska göras i god samverkan mellan kommunerna. Enligt en metropolundersökning (av Jenni Airaksinen) vid Tammerfors universitet är kommunsammanslagningar svåra och de löser inte problemen i ett stort metropolområde. Att samordna alla tjänster dödar olikhet och leder till stelhet och megaorganisationer. Undersökningen kommer fram till att tvångssammanslagningar inte borde genomföras. Regeringen måste i sin beredning ta i beaktande att förslaget till kommunstruktur ska gå att genomföra på ett förnuftigt sätt. (Tvångs)sammanslagningar av stora städer paralyserar utvecklingen för åratal, för det tar tid att utjämna skillnader i verksamhets- och servicekultur. I sin egen beredning av metropolområdet samarbetar Esbo med regionens andra kommuner. 6.4 Utveckling av tjänster När det gäller service kan kommunsammanslagningar eller megaorganisationer i huvudstadsregionen varken producera god kvalitet eller kostnadseffektivitet. De regionala tjänsterna anordnas redan i dag regionalt, och de eventuella ekonomiska fördelar som storskaligheten ger kan redan utnyttjas. Däremot verkar stora enheter inom offentlig närservice öka byråkratin, när målet borde vara invånar- och kundorientering.
5 (7) De regionala tjänsterna måste i framtiden utgå från minst 14 kommuner i regionen kring Helsingfors (bl.a. kollektivtrafik, vatten, avlopp, yrkeshögskolor, yrkesskolor och HNS:s specialsjukvård). I fråga om närservice bidrar kommunernas egna lösningar med nya verksamhetssätt och innovationer. Istället för byråkrati behövs flexibilitet och smidighet. Esbo stöder sig på fem områdescentra, som alla har kring 50 000 invånare. Det här garanterar en tillräcklig köpkraft både för den offentliga och för den privata servicen. Det medför inga kostnadsfördelar att ordna närservice för ett större antal invånare. I huvudstadsregionen har kommunsammanslagningar ansetts göra slut på den skadliga konkurrensen mellan kommuner och få till stånd ett fungerande samarbete. Argumentet saknar grund. En kommunsammanslagning skulle för närservicens del innebära att kostnadseffekterna för anordnande av service inte längre skulle gå att jämföra, och att man inte längre skulle sträva efter nya verksamhetssätt och innovationer. I stället skulle vi få en massiv byråkrati. Det är som om en kommunsammanslagning i huvudstadsregionen förbjöd ambitionen att göra saker bättre, innovativt och genom nya verksamhetsmetoder. 6.5 Det behövs en MBTM-lösning Metropolområdet behöver (utöver ett nätverksbaserat samarbete) ett klart och genomskinligt förfarande i utvecklingen av samhällsstrukturen och i beslutsfattandet. Regionen behöver en MBT-avsiktsförklaring och en gemensam vision för planläggning som stöder trafiksystemet. Beredningen av och beslutsfattandet kring markanvändning, boende, trafik och miljötjänster (MBTM) ska föras samman. Esbo utvecklas socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbart. Generalplanerna har gjorts upp och fullmäktige har i enlighet med målbilden för servicenätet beslutat att tjänsterna ska ordnas i närheten av metron, stadsbanan och vid goda trafikförbindelser. Esbo håller redan på att förenhetliga stadsstrukturen och därmed förbättra möjligheterna till att använda kollektivtrafik. Folkökningen: Esbo har över 250 000 invånare och stadens folkmängd har tiofaldigats under de senaste 55 åren. Under den här tiden har det fötts cirka 140 000 barn i Esbo. Esbos folkmängd beräknas överskrida 300 000 invånare år 2030. Med tanke på flyttrörelsen mellan kommuner utgör Esbo en flyttningsunderskottskommun. Befolkningsökningen i Esbo grundar sig på ett födelseöverskott och invandring från utlandet. Beskattningsförmånerna av denna flyttningsrörelse är marginella. Arbetsplatser: Esbo är självförsörjande när det kommer till arbetsplatser. Det finns 128 000 arbetsplatser i Esbo och över hälften av Esboborna arbetar i Esbo. Mest ökar den arbetsrelaterade pendlingen från kranskommunerna till Esbo. Metropolområdets pendlingsregion har granskats utifrån uppgifter från år 2008 eller ännu äldre uppgifter. En adekvat framtidsorienterad granskning skulle grunda sig på prognoser för
6 (7) minst år 2025. Sysselsättningen kommer att öka mest i Esbo och Vanda, liksom pendlingen från kranskommunerna till Esbo och Vanda. Nackdelar med den ökande trafiken måste åtgärdas genom gemensamma beslut som inbegriper kollektivtrafik och trafiklösningar för hela Helsingforsregionen, samt genom att arbetsplatser och bostadsområden planeras längs kollektivtrafikleder, såsom man redan nu gör i Esbo. Förändrade kommungränser påverkar inte i sig pendlingen eller trafikströmningarna. Beskattning: Beskattningsförmånerna av flyttningsrörelsen är marginella för stora kommuner. På basis av de senaste utredningarna ser det ut som om flyttningsrörelsen relativt sett gynnar kranskommunerna i någon mån, om man mäter överföringen av beskattningsbar inkomst. För stora städer är förmånerna och förlusterna marginella; under 0,5 procentenheter av de totala skatteinkomsterna. Enligt Timo Aros utredning var Esbos beskattningsförmån för åren 2005 2010 cirka 5,5 miljoner euro per år. År 2011 uppgick Esbo stads budget till cirka 1,7 miljoner euro. En betydande del av inflyttarna är under 15 år gamla, så situationen kan till och med vända till det motsatta, om man beaktar de behov av tilläggstjänster och nya investerings- och driftskostnader som nya kunder för med sig. Under en tioårsperiod 2002 2011 har Esbo betalat andra kommuner statsandelsutjämning baserad på skatteinkomster för sammanlagt 1,6 miljarder euro. Segregationen i huvudstadsregionen: Hanteringen av segregationen beror inte på kommunindelningen eller regionförvaltningen. Än finns möjligheter att förebygga differentieringen av bostadsområden, men klockan tickar, också i Esbo. Den snabbaste befolkningsförändringen i hela huvudstadsregionen pågår i Södrik i Esbo centrum i form av invandrarkoncentration. Integreringen av personer med utländskt modersmål är avgörande. Vad innebär konkurrenskraftighet? Metropolområdets konkurrenskraft innebär förmågan att tävla med andra metropoler. Det här förutsätter ett berikande partnerskap, en målbild samt vilja till insikt och kreativitet. Det kräver öppna nätverk och innovationskoncentrationer av oss. Kommuner, näringsliv samt universitet, yrkeshögskolor och läroverk måste fungera tillsammans. Kommunerna ensam avgör inte metropolens konkurrenskraft, utan det behövs nätverksbaserad verksamhet och förmåga att "spela mot samma mål" för den gemensamma metropolen. Allt beror på olika aktörers samarbete, synergi och innovativitet. Huvudstadsregionen har redan en gemensam konkurrenskraftsstrategi, som verkställs med hjälp av respektive stads spetsprojekt. Esbo ansvarar för att utveckla det så kallade T3- områdets (Otnäs, Hagalund och Kägeludden) attraktions- och konkurrenskraft tillsammans med områdets aktörer, bl.a. företag och Aalto-universitetet.
7 (7) 6.6. Demokrati och delaktiga kommunbor Ifall huvudstadsregionens kommuner slogs samman med tvång, vore den nya kommunen för stor ur närdemokratisk synvinkel, varvid megakommunen i alla fall skulle spjälkas upp i flera stadsfullmäktige eller lokalnämnder. Skulle detta skapa närdemokratiska halmmobiler? Invånar- och närdemokratin förstärks inte om städer med olika verksamhetskulturer slås samman och tjänsterna produceras av ännu större organisationer. Esbos viktigaste resurser är aktiva kommunbor och framgångsrika företag. Kommunborna spelar många roller i den kommunala verksamheten. Modellen för områdescentrum i Esbo är en unik kombination av en finländsk, stor stad (med ett invånarantal på cirka 250 000) och några medelstora städer. Vart och ett av Esbos fem områdescentrum är till sin stadsstruktur en tät helhet på cirka 50 60 000 invånare. Den nuvarande representativa demokratin som baserar sig på kommunalvalet är tillräcklig för att trygga det beslutsfattande som krävs för ett nätverksbaserat samarbete. Vid sidan av beslutsfattandet behövs mångsidiga metoder för invånare och kommunservicekunder att uttrycka sina åsikter och vara delaktiga. Begrepp och siffror Med metropolområdet syftas på det breda område som sträcker sig från Helsingforsregionen ända fram till Lojo, Tavastehus och Lahtis. Med Helsingforsregionen syftas på 14 kommuner (Helsingfors, Esbo, Vanda, Grankulla och de s.k. KUUMA-kommunerna: Träskända, Kervo, Mäntsälä, Nurmijärvi, Borgnäs, Tusby, Hyvinge, Kyrkslätt, Sibbo och Vichtis). Invånarna utgör sammanlagt 25 procent av Finlands befolkning, det vill säga 1 350 000 människor. KUUMA-kommunernas andel av Helsingforsregionens befolkning är 304 190 invånare, det vill säga 23 procent. Med huvudstadsregionen syftas på Helsingfors, Esbo, Vanda och Grankulla. Upplysningar: Esbo stadsdirektör Jukka Mäkelä, jukka.makela@espoo.fi Stadssekreterare Mari Immonen, mari.e.immonen@espoo.fi