Effektiv styrning. En rapport om system- och processbaserad styrning i offentlig sektor. Lars Stigendal

Effektiv styrning En rapport om system- och processbaserad styrning i offentlig sektor Lars Stigendal

Denna rapport är en bearbetad version av rapporten Styrning för ökad effektivitet, Verva 2007:12. Verva upphörde som myndighet vid utgången av 2008 och rapporten är i dag svår att få tag på då den enbart publicerades som pdf-fil. Denna version är bantad i förhållande till den ursprungliga rapporten. En hel del resonemang som kopplade till specifikt statliga förhållanden har tagits bort. Samtidigt har vissa helt nya avsnitt tillkommit, liksom en del exempel. Åkersberga i mars 2010 Lars Stigendal 2

Innehållsförteckning 1 Verksamhetsstyrningens logik 5 1.1 Några utgångspunkter 5 1.2 Införandet av resultatstyrning 11 1.3 Styrfilosofi: ge förutsättningar eller utöva kontroll? 13 1.4 Bygger dagens styrning på fel logik? 18 1.5 Från politik till operativ styrning 23 2 Processynsätt 26 2.1 Processer modell eller verklighet? 26 2.2 Att definiera processer 30 2.3 Värde och värdeskapande 36 2.4 Processynsättet - sammanfattande diskussion 38 3 Systemsynsättet ger helhet 40 3.1 Kopplingen mellan process och system 40 3.2 Att förstå verksamheten som system 45 4 Att styra med mål 49 4.1 Går det att styra med mål? 49 4.2 SMART-kriterierna 52 4.3 Att styra med mål en sammanfattande diskussion 58 5 Att styra på resultat 62 5.1 Svårigheter med att styra på resultat 62 5.2 Några lagar om prestationsmätningar 66 5.3 Krav på mått och mätsystem 67 5.4 Principer för utformning av mätsystem 70 5.5 En sammanfattande diskussion 73 3

6 Implementeringsproblemet 77 6.1 Tre synsätt på implementering 77 6.2 Några erfarenheter av implementering 80 6.3 Den interna styrningen i myndigheterna 81 6.4 Sammanfattning och inriktning 85 7 Hur ska man mäta? 88 7.1 Om vikten att förstå variation 88 7.2 Styrdiagram verktyg för underbyggt beslutsfattande 90 7.3 Styrdiagrammet som ledningsverktyg 95 8 En modell för system- och processbaserad styrning 100 8.1 Modellens sex steg 101 8.2 Exempel - omvårdnad av äldre 117 8.3 Några avslutande reflektioner 118 4

1 Verksamhetsstyrningens logik 1.1 Några utgångspunkter Alla heltäckande modeller för verksamhetsutveckling baseras på en processsyn på verksamheten. Det gäller självutvärderingsmodeller som SIQ s modell för kundorienterad verksamhetsutveckling och den europeiska EFQMmodellen. Det gäller också IS0 9000-standarden, vilken är ett stöd för att ta fram ledningssystem för kvalitet. Modellerna bygger på att verksamheten förstås och beskrivs som processer som ska styras och förbättras på ett systematiskt sätt så att de levererar tjänster av hög kvalitet på effektivast möjliga sätt. Närmare 15 års erfarenheter av utvecklingen i offentlig sektor har samtidigt visat att många offentliga verksamheter har haft svårt att realisera den potential till förbättringar som ett processarbete innebär. Det finns flera orsaker till detta. En orsak är att man inte har beaktat konsekvenserna av att processorientera för verksamhetens styrning. Effektiviseringspotentialen i processer som är kartlagda och analyserade realiseras inte fullt ut genom att uppföljningssystemet inte anpassas till processerna, utan fortsätter att följa den organisatoriska indelningen i avdelningar och enheter. Många faktiska effektiviseringar blir heller inte synliggjorda eftersom de inte fångas av befintliga mät- och uppföljningssystem. Mot denna bakgrund närmar sig denna framställning frågan om verksamhetsstyrning utifrån ett verksamhetsutvecklingsperspektiv. När en myndighet utvecklas mot en ökad processorientering, så måste även verksamhetsstyrningen förändras för att mera påtagliga effekter ska kunna uppnås. Detta leder fram till en systemsyn på verksamheten. Systemtänkandet har långa traditioner inte minst inom kvalitetsrörelsen. De olika kvalitetsmodeller som nämndes ovan bygger på en systemsyn där de olika delarna samverkar och är beroende av att utvecklas gemensamt för att nå avsedda effekter. Tyvärr har det visat sig att kvalitetsmodellerna framförallt de mera omfattande självutvärderingsmodellerna är svåra att ta till sig och använda på rätt sätt och de har tappat väsentligt i popularitet under senare år. Till den tappade populariteten bidrar sannolikt också att de bygger på en styrfilosofi som i praktiken är långt ifrån accepterad i många offentliga verksamheter. 5

Två olika styrfilosofier Med styrfilosofi avses här ledningens grundläggande syn på hur verksamheten ska styras och utvecklas. Styrfilosofin kommer till uttryck i val av metoder och former för styrning. Förespråkare för ett systemsynsätt ställer Command & control mot Systems thinking som två olika styrfilosofier. 1 Command & Control, här för enkelhets skull kallat taylorismen, har starka kopplingar till mål- och resultatstyrningen så som den kommit att utformas i praktiken såväl i staten som i många kommuner och landsting. Taylorismen (Command and Control) En grundläggande princip för Taylor var att beröva arbetarna kontrollen över sitt eget arbete och över de beslut som krävdes under arbetets gång. Detta gjorde han genom att standardisera arbetsmetoderna och bryta ned arbetet i enskilda arbetsmoment. Arbetets planering och utförande kunde då frikopplas från den enskilde arbetarens yrkesskicklighet. Ledningens kunde styra arbetet dels med ackordslöner, dels genom omfattande kontroller i varje steg i tillverkningen. Standardiseringen av arbetet i enlighet med Taylors principer drevs redan på 1910-talet långt av Henry Ford i samband med massproduktionen av T- forden. Arbetet vid det löpande bandet bröts ned i korta, enkla arbetsmoment som gick att utföra utan krav på yrkesskicklighet eller utbildning. Även om mycket har hänt sedan dess så är dessa grundläggande idéer i taylorismen, att lägga kontrollen över arbetet hos ledningen och att styrning av det operativa arbetet handlar om kontroll, än i dag 100 år senare, fortfarande dominerande i många verksamheter inte minst inom svensk offentlig sektor. I vissa avseenden är de dessutom på tillväxt genom de möjligheter ITtekniken ger till en ofta detaljerad uppföljning av varje enskild medarbetare. Command & Control handlar således inte om beteenden, dvs. i vad mån chefer är befallande, diktatoriska etc. eller inte. Innebörden är istället att styrning handlar om kontroll och att det är medarbetarna och medarbetarnas arbete som ska kontrolleras, samt en konsekvens av detta nämligen att planering ska vara skilt från det operativa arbetet och förbehållet ledningen som också styr arbetssätt, beslutsfattande etc. genom fastställda regler och rutiner. Kritikerna av denna styrfilosofi hävdar att en styrning utformad efter dessa principer inte kan åstadkomma några verkliga förbättringar. Förändringar i ledarskap, t.ex. ledaren som coach, lindrar bara symptomen men innebär ingen lösning. Styrfilosofin leder, hävdar kritikerna, till en felaktig styrlogik och därmed till ett sätt att arbeta som inte är optimalt effektivt. 1 Chapman, Jake (2002), System Failure. Demos. www.demos.co.uk. Seddon, John (2003), Freedom from Command and Control. Vanguard Press. 6

Systemsyn på styrning Den andra styrfilosofin kallas Systems thinking och har sina rötter i bl.a. Demings arbete. Deming, som är ett av de stora namnen i den moderna kvalitetsrörelsens historia, bidrog bl.a. (tillsammans med Juran) till utvecklingen av den japanska industrin efter andra världskriget. Utgångspunkten i systemsynsättet är helhetssyn. Vi är vana att hantera komplexitet med en linjär, mekanistisk logik som innebär att vi delar upp och bryter ner helheten i avgränsade storheter (t.ex. enheter eller avdelningar) som hanteras var och en för sig. Bl.a. har man kritiserat dagens ekonomistyrning för att bygga på en sådan logik. Svagheten i detta ligger i att interaktion och ömsesidig påverkan mellan de olika delarna inte beaktas. Systemteorin fokuserar istället på helheten och på att belysa och hantera sambanden mellan de ingående delarna. Om taylorismen är känd bl.a. genom dess tillämpning i Fords biltillverkning, så kommer den kanske mest kända tillämpningen av systemsynsättet också från bilindustrin, nämligen Toyotas Lean production. Ohno, utvecklingschef på Toyota, fann att ett jämnt och störningsfritt produktionsflöde gav den lägsta totala tillverkningskostnaden. Att styra en verksamhet som system innebär därmed i det här sammanhanget bl.a. att förstå hur arbetet flödar genom hela verksamheten och till och från dess kunder. Systemsynsättet som styrfilosofi innebär därmed bl.a att det som primärt ska styras är flödet, dvs verksamhetens huvudprocesser, och inte enskilda enheter/avdelningar var för sig. Styrningens går ut på att få ett störningsfritt flöde och att öka värdeskapandet i flödet. Ledarskapets främsta uppgift blir då att undanröja sådana hinder i systemet som gör att flödet inte är jämnt och störningsfritt. Kontrollen är integrerad med arbetet och utföras av den som har ansvar för själva arbetet. Det kräver samtidigt medarbetare som är kompetenta och motiverade. Mål- och resultatstyrning 2 Det går en utvecklingslinje från taylorismen till de senaste decenniernas utformning av ekonomistyrningen i offentlig sektor. Mål- och resultatstyrningen har i sin praktiska utformning, såväl inom staten som inom många kommuner, av flera anledningar kommit att få en betydande fokusering på kontroll. 2 Begreppet mål- och resultatstyrning får här täcka även vad som kallas målstyrning resp. resultatstyrning. I praktiken handlar det om varianter på samma styrform där skillnaden ligger i var man lägger fokus på målen eller på resultaten. Inom staten används (oftast) begreppet resultatstyrning. 7

Mål- och resultatstyrning innebär att mål anges, att resultatet följs upp och/eller utvärderas samt att bedömningar görs beträffande vilka åtgärder som behöver vidtas. Man skiljer därvid på två typer av resultat: prestationer och effekter. Prestationer (output) är de tjänster/produkter som myndigheterna åstadkommer för att uppfylla sina åtaganden. Prestationer handlar om slutprestationer som t.ex. handlagda ärenden, inspektioner, rapporter, rådgivning, utbildade elever, hemtjänsttimmar etc. 3 Effekter (outcome) avser förändringar i samhället som inte skulle ha kommit till stånd utan myndighetens insatser. Detta brukar illustreras i form av en resursomvandlingskedja där resurser brukas för att utföra aktiviteter som i sin tur genererar resultat i form av prestationer och effekter på kort, medellång och lång sikt. 4 En kritik som riktats mot mål- och resultatstyrningens utformning är att den i praktiken kommit att fokusera på prestationer medan frågan vilka effekter som uppstår, dvs. måluppfyllelsen i förhållande till den förda politiken, kommit i skymundan. Som orsak anges bl.a. att sambandet mellan insatser och effekter är komplext och att en effekt ofta är svår att hänföra till en specifik myndighets insatser. Effektivitet Effektivitet kan uttryckas som en kvot mellan någon form av resultat (måluppfyllelse, effekt, samhällsnytta etc.) och en uppoffring (kostnader, resurser etc.). 5 En sådan definition följer delvis synen på effektivitet i ekonomistyrningslitteraturen där effektivitet ofta anges i termer av om formella mål uppnås eller ej. 6 Det är emellertid en avgörande skillnad mellan att definiera effektivitet i termer av måluppfyllelse respektive i termer av effekter eller samhällsnytta. Många mål i offentliga organisationer är otydliga och har oklar koppling till syftet med verksamheten och till den politik som verksamheten ska bidra till att förverkliga. Detta gör att när effektivitet kopplas till grad av måluppfyllelse, så riskerar det att leda helt fel. Det finns därför anledning att vidga synen på effektivitet bortom de formella och mätbara mål som formuleras för organisationen. 7 3 Riksrevisionsverket (1996), Att mäta effekter. RRV 1996:6. 4 Modell, Sven & Grönlund, Anders (2006), Effektivitet och styrning i statliga myndigheter. Lund: Studentlitteratur. 5 www.esv.se/ordlista. 6 Modell & Grönlund, ibid. Se även Westrup (2002), Gränsöverskridande styrning. Om krav på ekonomisk styrning i social verksamhet inriktad mot barn och ungdomar. Ekonomihögskolan, Lunds universitet. 7 Modell & Grönlund, ibid. 8

Effektivitet i ovan nämnda bemärkelse kallas ofta yttre effektivitet (effectiveness), då den rör förhållanden som ligger utanför myndighetens produktionssystem. 8 Ett annat effektivitetsmått avser inre effektivitet (efficiency) som rör det som sker inom myndigheten. Begreppet inre effektivitet används ibland synonymt med begreppet produktivitet. Responsibility och Accountabilility Vid mål- och resultatstyrning blir också begreppen Responsibility och Accountability relevanta. Myndigheten får ett ansvar för att genomföra de uppgifter de ålagts av den politiska nivån (responsibility). Sedan redovisas verksamhetens resultat, ekonomi och resursutnyttjande genom årsredovisningar mm. Därigenom visar myndigheten att man tagit sitt ansvar (accountability). Begreppen får sin relevans genom mål- och resultatstyrningen som styrform då myndigheten i denna styrform får ett ökat ansvar inklusive ansvar för att själv visa hur man levt upp till målen. 9 Ansvar kan emellertid avse flera aspekter. Traditionellt har ansvar kopplats till resurserna dvs. organisationen ska kunna redovisa hur resurserna använts i verksamheten respektive till regelefterlevnad, dvs. att organisationen följer fastställda lagar och regelverk. Mål- och resultatstyrningen som styrform fokuserar mera på ansvaret för att resultat nås och för att det sker på ett effektivt sätt. Dessa distinktioner är högst relevanta. Ansvarsfrågorna i offentlig sektor har i stor utsträckning handlat om att säkerställa att inga formella fel begås vid användningen av medel. Mindre intresse har traditionellt riktats mot ansvaret för att åstadkomma de resultat som är syftet med verksamheten och därigenom åstadkomma värde för medborgare och företag. Visserligen görs effektivitetsrevisioner, men i den löpande styrningen och uppföljningen har frågan endast rönt begränsat intresse. Just ansvarsfrågan är dock utgångspunkten för det ökade intresset för prestationsmätningar i samband med fokuseringen på resultat snarare än på mål. Det är viktigt, menar förespråkarna för resultatstyrning, att offentliga, professionella organisationer med komplexa uppdrag kan redovisa hur de använder sina medel så att medborgarna får värde för pengarna. Det kan annars lätt hända att man får ett inåtvänt fokus där den egna professionella utvecklingen blir viktigare än att ge medborgarna bra tjänster. En förutsättning för att de professionella organisationerna ska kunna vara autonoma är därför att det går att mäta vad de åstadkommer. 8 Rolf Sandahl (1995), Resultatanalys. Riksrevisionsverket. 9 Akademin för ekonomistyrning i staten (2004), Statlig styrning i omvandling styrning, effektivitet och medborgarintresse. En pilotstudie. Akademirapport 2004:2. Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet. 9

Kritikerna av resultatstyrning hävdar å sin sida att autonomin hotas och de professionella värderingarna kommer i bakgrunden om organisationerna styrs och mäts endimensionellt med targets (s.k. smarta mål) och enkla prestationsmått. de Bruijn konstaterar att båda sätten att resonera är korrekta och legitima. 10 De behöver därför balanseras så att man beaktar såväl den offentliga tjänsteproduktionens komplexitet som behovet av accountability. En modell över myndighetsstyrningen i staten När de olika elementen ovan kombineras kan styrningen i offenligt verksamhet principiellt illustreras genom modellen i figur 1 (som dock avser staten eftersom t.ex. regleringsbrev saknas i kommunal sektor): 11 Figur 1. En modell för styrning av statliga myndigheter Styrning utövas ex ante genom att den politiska nivån ger förutsättningar och tilldelar ansvar (responsibility). Myndighetsledningen tar och omsätter detta ansvar i den interna styrningen av den operativa verksamheten. Kontroll utövas ex post genom att myndigheten redovisar till den politiska nivån (accountability). Denna redovisning baseras på intern uppföljning och resultatsammanställning samt dialog. 10 de Bruijn, Hans: Managing Performance in the Public Sector. Routledge, 2007. 11 Modellen är utvecklad efter en förlaga hästskomodellen som redovisas i den ovan nämna rapport 2004:2 från Akademin för ekonomistyrning i staten. 10

1.2 Införandet av resultatstyrning När mål- och resultatstyrningen infördes i staten låg fokus initialt på att formulera mål. Man talade då allmänt för målstyrning. Mot slutet av 1980- talet lades istället fokus på att följa upp resultat och man började då använda begreppet resultatstyrning. Resultatstyrningen utsattes tidigt för kritik. Bl.a. pekade den förvaltningspolitiska kommissionen (1997) på fragmenteringen som ett centralt problem i den svenska statsförvaltningen. Resultatstyrningen sågs som en av orsakerna till fragmenteringen eftersom nedbrytningen av övergripande mål i myndighetsspecifika mål och detaljerade resultatkrav, i kombination med långtgående delegering, hade lett till allt för mycket fokus på den enskilda myndighetens prestationer. 12 Denna kritik var samtidigt en del av den mera generella kritik mot ekonomistyrningen vare sig det gäller tillämpning i privat eller offentlig sektor som utgår från systemsynsättet: 13 Ett av problemen med ekonomistyrningen är att den utgår från att det är möjligt att skapa väl avgränsade ansvarsenheter där den ansvarige chefen genom att optimera sin enhets resultat optimerar företagets resultat. Den grundläggande tankemodellen i ekonomistyrning leder till att helhetsperspektiv och beroendeförhållanden mellan olika enheter i en verksamhet inte beaktas i styrningen. Problemet är generellt: inom alla verksamheter föreligger en rad samband mellan olika enheter/funktioner. Genom att de inte är oberoende av varandra kan heller inte varje enhet för sig göras så effektiv som möjligt utan att helheten påverkas negativt. I offentlig verksamhet är detta ett större problem än i privat sektor, genom att många tjänster som det offentliga tillhandahåller till medborgare och företag kräver samverkan olika myndigheter emellan. Sambanden kan då göra att om en myndighet är maximalt kostnadseffektiv så leder det till ökade kostnader i en annan myndighet. En principiell fråga är också i vad mån det går att styra på resultat. Resultatstyrningen som modell bygger på föreställningen att den som styr inte behöver känna till eller förstå processen, dvs. hur resultaten skapas, så länge det går att mäta resultaten. Om vi bortser från att man så här långt har misslyckats med det sistnämnda, så pekar tillgänglig forskning på att utgångspunkten i sig är principiellt ytterst tveksam. 12 SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. 13 Från Westrup, ibid. som citerar Lind, J: Ekonomistyrning och verksamhet i utveckling. Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet, 1996. 11

Nödvändigheten av att förstå den verksamhet som ska styras är grundläggande i systemsynsättet: Att göra förändringar utan att verkligen förstå hur processerna fungerar i nuläget och varför (t.ex. Vad upplevda problem består i) kan leda till dyrbara misstag och skapa ett läge där det är svårt för medarbetarna att arbeta effektivt. Ofta förvärras de problem man vill lösa 14 Detta är speciellt viktigt i tjänsteverksamhet eftersom tjänster skapas i större eller mindre samspel med de enskilda kunderna. För att då kunna styra effektivt måste man förstå hur detta samspel ser ut. I offentlig sektor gäller det inte minst olika välfärdstjänster. Så t.ex. hävdar Westrup att i s.k. Human Service Organisations (Sociala serviceorganisationer) 15 i hennes fall förskola och skola måste man förstå verksamheten för att kunna styra den. Dessa verksamheter kännetecknas av att enskilda individer ska ges stöd i sin utvecklings- och lärandeprocess, dvs. verksamheten ska transformera individer, inte omvandla råvaror till produkter. Att styra denna typ av verksamhet kräver en aktiv dialog mellan styrande och utförare. Den typ av verksamhet Westrup talar om är ett exempel på vad Lipsky kallat för street-level bureaucrats närbyråkrater eller gräsrotsbyråkrater dvs. offentliganställda som mer eller mindre professionellt arbetar i direktkontakt med medborgarna i deras roller som brukare. 16 Exempel på de yrkeskategorier Lipsky talar om är lärare, socialarbetare, poliser och arbetsförmedlare. I Sverige har polisen studerats ur detta perspektiv. 17 En rad studier inom bl.a. ovannämnda områden pekar mot att den grundläggande premissen i resultatstyrningen, att det går att styra på resultat utan att förstå verksamheten, har uppenbara begränsningar. Det krävs en förståelse av hur verksamheten i praktiken fungerar och utförs för att utforma en effektiv styrning. 14 Fritt översatt från Vanguard: Process mapping and analysis. (2001) 15 Begreppet sociala serviceorganisationer är vår egen översättning. Måhända finns det i forskarvärlden ett etablerat begrepp på svenska. 16 Sannerstedt, Anders (2003), Implementering hur politiska beslut genomförs i praktiken. I Rothstein, Bo (red.): Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS Förlag. Sannerstedt använder begreppet närbyråkrater. 17 Holgersson, Stefan (2005), Yrke: POLIS. Yrkeskunskap, motivation, IT-system och andra förutsättningar för polisarbete. Linköping Studies in Arts and Science, Dissertation No 324. Linköpings universitet. Holgersson använder begreppet gräsrotsbyråkrater. 12

1.3 Styrfilosofin: ge förutsättningar eller utöva kontroll? Styrningens syfte i offentlig sektor är att förverkliga politiken. Det finns samtidigt ett annat perspektiv som kan läggas på frågan om syftet med styrning ett perspektiv som inte handlar om verksamhetens mål och inriktning, utan om styrfilosofin: Är styrningens uppgift att skapa förutsättningar för den operativa verksamheten så som förespråkarna för en systemsyn anser eller är uppgiften, i linje med taylorismen, att kontrollera medarbetarna och den operativa verksamheten? Kvalitetsrörelsen skapa förutsättningar Systemsynsättet och olika kvalitetsmodeller bygger på synen att styrningens uppgift är att skapa förutsättningar. Detta onödiggör självfallet inte kontroll. Utifrån uppdelningen i responsibility och accountability blir t.ex. uppdragsgivarens (regeringens, kommunledningens) uppgift i responsibility (ex ante) att skapa goda förutsättningar och i accountability (ex post) att utöva kontroll. Det är viktigt att inte blanda ihop dessa båda uppgifter. Frågan om styr- eller ledningsfilosofi rör emellertid inte främst uppdragsgivarens styrning. Den rör framförallt ledningens löpande styrning och uppföljning av den operativa verksamheten. Det är här frågan om styrning som kontroll eller som stöd till den operativa verksamheten har störst aktualitet. Styrning som kontroll I praktiken är styrningen ofta tankemässigt utformad utifrån filosofin att styrningens uppgift främst är kontroll. Det finns dock två varianter av denna filosofi. De skiljer sig åt beträffande vad det är som ska kontrolleras: medarbetarna eller pengarna. Styrfilosofin i taylorismen fokuserar som tidigare konstaterats på kontroll av medarbetarna i den operativa verksamheten snarare än på att skapa goda förutsättningar för dem. Seddon beskriver denna typ av styrning som A top-down functional hierarchy, where decision-making is separated from work and is the prerogative of managers. Decisions are often made on the basis of opinions and are supported by data about budgets, standards, productivity measures etc. 18 Intressant nog konstaterade konsultföretaget McKinsey för några år sedan, på basis av en enkät till mer än 115 000 personer i 251 multinationella företag, att 18 Seddon, ibid. 13

Command-and-control leadership is among the least effective ways to direct the efforts of an organization s people. 19 Den andra varianten på styrning som kontroll är en utlöpare av vad som emellanåt brukar betecknas som ekonomism. Denna är kanske mindre uppenbar och diskuterad. Med ekonomism avses här en styrning som fokuserar på att främst kontrollera ekonomin och resursutnyttjandet. (De båda varianterna förenas i Seddons definition ovan). Ett exempel kan hämtas från medicinkliniken vid Höglandssjukhuset i Eksjö. 20 Kliniken följdes upp på bl.a. beläggning på sängplatser och antal patientbesök per läkare. Dessa är mått på resursutnyttjandet. Samtidigt saknades mål som kopplade till syftet med verksamheten, dvs. att bota sjuka. Resursmåtten blir då s.k. de facto mål för verksamheten. På sjukhuset orsakade detta frustration hos medarbetarna, som inte fick något stöd av mål och mätningar för att utföra sitt uppdrag, dvs. att ge god vård. I ett utvecklingsarbete tog kliniken fram nya mått som speglade hur väl man lyckades med uppdraget. I detta arbete visade det sig också bl.a. att ett mått som antal besök per läkare/dag i själva verket kunde vara direkt missvisande genom att påvisbara förbättringar av verksamhetens effektivitet i uppföljningen framstod som försämrad produktivitet i uppföljningen. Detta sammanhängde med att kliniken genom sitt förbättringsarbete lyckades minska antalet onödiga återbesök. Då återbesöken i genomsnitt tog kortare tid än nybesöken kom varje läkare att hinna med färre patienter per dag. Sättet att följa upp medicinkliniken är nu inget unikt för svensk förvaltning. I en skrift om framgångsrikt förändringsarbete i sjukvården redovisar författarna erfarenheter från Intermountain Health Care (IHC) i USA. 21 IHC är ett icke vinstdrivande hälso- och sjukvårdssystem med 22 sjukhus. Man rankades 2005 som USA s ledande hälso- och sjukvårdssystem. Utgångspunkten för ett sedermera framgångsrikt utvecklingsarbete var att ledningsgruppen upplevde att de inte kunde styra organisationen mot uppställda mål: Egna studier visade att ledningsgruppen förvisso hade mycket information att tillgå. Dock handlade inte denna information om hur väl man lyckades arbeta mot verksamhetsidén utan snarare om fakta som ingår i årsredovisningar som personalkostnader, hyror och antal sängar m.m. Förklaringen ansågs vara historisk. När verksamheten växte kom administratörerna att alltmer ta över utvecklingen av styrsystemen från professionen. Detta kom se- 19 Managing your organization by the evidence. The McKinsey Quarterly 2006 number 3. 20 Exemplet finns redovisat i Statens kvalitets- och kompetensråd (2004), ibid. Sjukhusets utvecklingsarbete baseras f ö på Toyotas ledningsprinciper, som sjukhuset hämtat från ett samarbete med Scania i Södertälje. 21 Stenberg, Jesper och Olsson, Jesper (2005), Transformera system från öar till helhet. Sveriges Kommuner och Landsting. 14

dan fortsättningsvis att sätta sin prägel på vilka data som fanns i uppföljningssystemen. Ett utvecklingsarbete startades där man diskuterade organisationens grunduppdrag. Slutsatsen blev att uppdraget inte var facility management, dvs. förvaltning av tillgångar. Uppdraget var att ge god hälso- och sjukvård. Detta påverkar vilken typ av information uppföljningssystemen behöver innehålla. Mål- och resultatstyrning en fråga bara för ekonomer? De problem som här diskuteras förefaller vara generellt. Holgersson refererar Ivarsson Westerberg som konstaterar att normer för vad som är bra polisarbete i hög utsträckning börjat formuleras av företagsekonomer inom polisen. 22 Det gör att verksamheten målsätts på ett annat sätt än tidigare. Mål blir mera kvantitativt inriktade som t.ex. att ett visst antal nykterhetskontroller ska göras eller att en viss plats ska besökas med viss frekvens av en polispatrull. Ivarsson Westbergs slutsats av detta är att administrationen formar verksamhetens inriktning istället för tvärtom. Inom forskningen har man också uppmärksammat detta fenomen kopplat till NPM-reformerna (New Public Management): 23 En tendens som ofta sammankopplats med NPM-reformer är att professionsbestämda effektivitetskriterier utmanas av en framväxande administrativ elit till förmån för mer finansiellt inriktade effektivitetskriterier. För ekonomer är denna fokusering rimlig och naturlig. Det är ekonomens uppgift att ha kontroll på ekonomi, kostnadseffektivitet, produktivitet och andra mått på resursutnyttjandet. Problemet uppstår när det samtidigt saknas relevanta mål som utgår från verksamhetens syfte. Då kommer det som egentligen är uppföljningsmått att bli substitut för de mål som saknas. Uppföljningsmåtten blir då de facto mål och därmed i praktiken styrande. Detta leder till en felaktig fokus i verksamheten med stor risk för minskat värdeskapande, ökade totala kostnader och lägre effektivitet som följd. Ett illustrativt exempel lämnas av Seddon. Många s.k. call centers följs upp på parametrarna genomsnittlig samtalstid och antal tappade samtal. Den som talar för länge med kunderna tappar fler samtal vid en given dimensionering. I ett av de företag Seddon studerat kritiserade ledningen de medarbetare som tappade för många samtal. Detta medförde att när kön av väntade samtal växte, lyfte man på luren och lade på den direkt igen utan att svara. Därmed kunde man snabbt klara av tillräckligt många samtal för att klara uppföljningsmåttet. Däremot klagade fler kunder på att det var fel på företa- 22 Holgersson, ibid. 23 Modell & Grönlund, ibid. 15

gets växel. När ledningen prioriterar att inte tappa samtal, så blir det detta medarbetarna fokuserar inte att lösa kundens problem. En viktig aspekt på frågan är samtidigt behovet av en resultatkultur i myndigheten. 24 Cheferna måste följa upp resultaten och koppla denna uppföljning till ekonomin. Detta kräver vissa grundläggande ekonomikunskaper och också ett intresse för effektivitet och resursutnyttjande. En av anledningarna till att fler ekonomer kommit in i styrprocessen är säkert att kostnadsmedvetandet hos de professionella grupperna inte alltid varit det bästa. I staten definieras resultatstyrning som en del av den ekonomiska styrningen. Styrningen blev därmed en fråga för ekonomifunktionen snarare än för ledningen och sakverksamheten, något som understryks av målen för den ekonomiska styrningen i staten: Att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser Resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar Hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser 25 I denna målformulering har intressant nog hela idén med resultatstyrningen trollats bort, liksom den statliga förvaltningspolitiken som utgår från nyttan (värdet) för medborgare och företag. 26 Ett mera ändamålsenligt synsätt på resultatstyrningen redovisas av Westrup som anger tre övergripande uppgifter för ekonomisk styrning i kommunal verksamhet: 27 Bedöma verksamhetens framgång i förhållande till övergripande mål och strategier Generera information om hur resultat skapas som underlag för resursfördelning Stödja verksamhetens resursomvandling i riktning mot övergripande mål och strategier När man betraktar resultatstyrningen som en del av den ekonomiska styrningen, och därmed som en fråga huvudsakligen för ekonomer, gynnas den ekonomism som bl.a. innebär att aspekter som är av intresse för ekono- 24 ESV 2006:26. 25 Ds 2000:63. Definitionerna i promemorian går tillbaka på en diskussion i budgetpropositionerna för 1998 respektive 2000. 26 Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram presenterades i maj år 2000, samtidigt som finansdepartementets promemoria om ekonomisk styrning. 27 Westrup, ibid. 16

merna som profession lyfts fram och överbetonas på bekostnad av resultatinformation som kopplar till syftet med verksamheten, på det sätt som görs i Westrups definition. Att kritisera den ekonomiska styrningen från dessa utgångspunkter handlar inte om att ekonomin inte är viktig. Det handlar istället om det som borde vara självklart nämligen att ett effektivt resursutnyttjande aldrig kan vara syftet med en verksamhet, men väl ett viktigt krav på verksamheten. Vi vill som t.ex. patienter främst ha vård av hög kvalitet och den måste säkerställas i verksamhetens styrning. Vi vill samtidigt alla som skattebetalare känna att den offentligt finansiserade vården bedrivs effektivt och med hög konstnadsmedvetenhet. Lena Lindgren noterar att debatten om resultatmätning och styrning med indikatorer (performance measurement) diskuteras i två olika vetenskapliga fora, dels utvärderingsforskningen, dels inom företagsekonomisk forskning. I båda dessa fora diskuteras kvalitets- och resultatmätning, men i stort sett helt utan kopplingar till gemensamma författare! 28 Också mycket av diskussionen om styrning verkar föras i olika fora fristående från varandra. Diskussionen bland ekonomer förefaller föras i olika tidskrifter för Accounting, medan styrning av verksamheter som system med fokus på kvalitet, statistiska metoder etc. förefaller föras i helt andra tidskrifter. Kan det då vara så att de flesta ekonomer som idag alltmer kommit att dominera agendan i staten när det gäller styrning har en syn på styrning som utgår från redovisning och finansiering med fokus bl.a. på just finansiell kontroll och möjlighet att utkräva ansvar samtidigt som man inte tar del av de alternativa modeller som systemtänkandet innebär och som baseras på delvis diametralt motsatta grundantaganden jämfört med de som resultatstyrningen baseras på? Resultatstyrningens utformning bör mot ovanstående bakgrund mera vara en fråga för respektive sakområdesprofession i samspel med bl.a. experter på styrning, vilket då innefattar såväl ekonomer som t.ex. organisations- och beteendevetare. Att utforma en styrning som skapar goda förutsättningar, möter förståelse och acceptans samt leder till tjänster av hög kvalitet levererade på ett effektivt sätt kräver många olika kompetenser. Behovet av en breddad dialog kring styrningen understryks också av Westrup som refererar delar av den svenska forskningsdebatten kring motsättningen mellan den hierarkiskt uppbyggda ekonomiska styrningen som har ekonomiskt ansvar som utgångspunkt och behovet av samverkan mellan verksamheter med näraliggande eller överlappande uppgifter. Det kan gälla stöd till personer med sammansatta behov, något som inte låter sig hanteras 28 Lindgren, Lena: Utvärderingsmonstret, Studentlitteratur (2008). 17

i den hierarkiska organisationen (t.ex. kunskapsutbyte och samverkan mellan skola och socialtjänst kring elever med social problem.) Hon citerar bl.a. Hjern som hävdar att styrsystemen inte är gjorda för tjänsteverksamhet utan är hämtade från vad som fungerar i traditionell verkstadsmekanisk industri. 29 Det finns då en risk att det ekonomiska styrsystemet blir självmotverkande och inte tar människors behov som en självklar utgångspunkt. En slutsats av forskningen kring socialt komplexa verksamheter som t.ex. förskola, äldreomsorg och geriatrisk vård tycks vara att i sådana verksamheter måste olika aktörer som representerar olika legitima normsystem få föra dialog kring verksamheten och dess uppdrag utifrån olika perspektiv i syfte att nå fram till gemensamma föreställningar kring verksamhetens mål och arbetsformer. De går inte att styra effektivt utifrån ett administrativt, hierarkiskt styrideal. Resultatmätning och uppföljning i dessa typer av verksamhet måste omfatta annat än enbart enkla parametrar som t.ex. betyg eller kostnad per barn. Sådana mått kan dessutom sällan kopplas till övergripande mål och strategier i lagstiftning, förordningar, läroplaner etc. Resultaten är med andra ord svåra att förutsäga, svåra att mäta och svåra att koppla till övergripande mål. Detta stämmer också väl överens med forskningen internationellt om resultatstyrning (performance management) i offentlig verksamhet. Det är i själva verket en av de tydliga, generella slutsatser som kan dras av den internationella forskningen på området. 30 1.4 Bygger dagens styrning på fel logik? Som framgått kan man hävda att mål- och resultatstyrningens utformning bygger på en industriell produktionslogik. Kopplingen till industriell produktionslogik är emellertid inte problemfri. Den privata marknadens logik och offentlig sektor Den tillverkande industrins produktion ska tillgodose kundernas efterfrågan. Värdet för kunden bestäms av marknaden genom prismekanismen. Försäljningssiffror och marknadsandelar utgör relevanta mått på yttre effektivitet och hur denna utvecklas över tiden. Detta innebär också att prestationer (antal sålda bilar, telefoner etc.) blir adekvata mått på resultat. Som en följd av detta kan företaget fokusera mera på den inre effektiviteten (produktiviteten): kan produkten tillverkas billigare till samma kvalitet, och 29 Westrup, ibid. 30 De Bruijn, ibid. 18

därmed ge ökade marginaler eller sänkta priser och ökade marknadsandelar? Kan produktionstiden kortas för att minska time to market och nå en konkurrensfördel? I styrningen av offentlig sektor tillämpas i princip samma logik. I stället för bilar producerar det offentliga prestationer i form av beslut, utbetalningar, åtgärdsprogram, rådgivning, inspektioner, operationer etc. Resultat redovisas också ofta som antal avgjorda ärenden, antal utfärdade intyg, antal personer i olika åtgärdsprogram, antal dömda brottslingar och antal operationer. Detta speglar, som Riksrevisionen konstaterat, vad myndigheterna har gjort, inte vad åtgärderna har lett till. Redovisning av prestationer blir därmed sällan ett relevant mått på resultat i en offentlig verksamhet. Möjligheten att tillämpa den privata sektorns logik i offentlig verksamhet har också alltmer ifrågasatts inom forskningen: 31 Perhaps the most fundamental question is whether private sector notions of performance measurement and accountability are applicable in the public sector. Offentlig sektor ska tillgodose medborgarnas och företagens (kollektiva och individuella) behov. Det saknas dock en marknad där prismekanismen bestämmer värdet för medborgare och företag av de tjänster som produceras. Ofta är det i själva verket oklart om det skapas något värde och i så fall vilket värde som skapas. Man kan naturligtvis hävda att värdet bestäms politiskt. Den politiska processen blir dock närmast jämförbar med företagens marknadsundersökningar. Den säger inget i de enskilda fallen. Därmed blir också diskussionen i offentlig sektor om inre effektivitet och produktivitet ofta missvisande. Om en offentlig verksamhet gör fel saker blir det då bättre om det görs på ett effektivare sätt? Medan det i privat sektor blir viktigt att fokusera på inre effektivitet är det i offentlig sektor viktigare att fokusera på den yttre effektiviteten, även om det finns stora svårigheter förknippat med detta. En mekanism, utöver den demokratiska processen, som i offentlig sektor delvis kompenserar marknadsmekanismen är professionen. Tjänsten produceras i samspel mellan den som tillhandahåller tjänsten och den enskilde medborgaren. I många offentliga verksamheter som t.ex. arbetsförmedling, polisverksamhet, skola och vård är avsikten att den som tillhandahåller tjänsten genom sin professionella kompetens ska säkerställa att värde skapas för den enskilde. Även detta är dock en trubbig mekanism. Som Margetta påpekar är offentlig verksamhet uppgiftsstyrd, dvs. man har ett uppdrag som ska utföras. Det är uppdraget, inte kunderna som är ut- 31 Ittner and Larcker (1998) citerade i Catasús, Bino och Grönlund, Anders (2005), ibid. 19

gångspunkten. 32 Inom ramen för uppdraget och tillgängliga resurser, ska sedan medborgarnas och företagens behov tillgodoses. För att detta ska fungera på ett optimalt sätt krävs att de offentliga aktörerna dels tydliggör för medborgarna var gränserna går för vilka tjänster de kan erbjuda, dels blir bättre på att ta reda på medborgarnas behov, krav och förväntningar så att tjänsterna kan utformas på bästa sätt givet uppdraget. Dessutom behövs kundnöjdhetsmätningar och mätningar av brukarupplevd kvalitet. Detta i sig är dock inte tillräckligt. Från produktionsperspektiv till medborgarfokus Medborgarfokus har i staten varit en förvaltningspolitisk ledstjärna i åtminstone ett decennium. Många myndigheter arbetar också förtjänstfullt med att förbättra service och att utforma tjänster i dialog med medborgare och företag. Vad som däremot inte uppmärksammats tillräckligt är att fokuseringen på medborgare och företag kräver en annan logik än dagens, som har ett produktionsperspektiv på verksamheten och betraktar den inifrån och ut: varje myndighet utför vissa prestationer (output) i sitt stuprör. De följs upp på vad de som enskilda myndigheter har åstadkommit. Uppföljningen avser i stor utsträckning just prestationer, vilket är ett rent produktionsperspektiv. Den logik som tillämpas är som nämnts i princip den privata marknadens logik. Tillämpad i offentlig sektor leder det till att utformningen av de tjänster som produceras bestäms av hur det offentliga är organiserat snarare än av vilka behov som ska tillgodoses. Resultatet blir att helhetsperspektiv saknas vilket leder till fragmentering och att ansvarsutkrävande försvåras. Detta diskuteras ofta i den allmänna debatten. Så t.ex. tog Dagens Nyheter upp frågan i anslutning till den nationella psykiatrisamordnaren Anders Miltons rapport om vården av psykiskt sjuka. DN betvivlar att de föreslagna åtgärderna är tillräckliga: 33 Kommuner och landsting, öppenvård och slutenvård, rättspsykiatri och fångvård, socialtjänst och terapier - ansvaret för den själsliga hälsan är så utspritt att det knappast kan spåras. Sedan långt tillbaka har samhällets insatser för behövande medborgare organiserats efter principen: Du kan bara ha ett behov i taget. Det vill säga du är sjuk en uppgift för landstinget. Du behöver hjälp i hemmet en uppgift för kommunen. Du har drogproblem en uppgift för alkoholistvården. Du ser syner, lider av tvångsföreställningar en uppgift för den öppna psykiatrin. Offentlig verksamhet betalas från samma börsar, nämligen våra. För oss är det mindre viktigt vilken budget en insats ska belasta än att den blir gjord. Ett medborgar- och företagsperspektiv innebär att istället betrakta verksamheten utifrån och in, dvs. ur medborgarens eller företagets perspektiv. Det blir då medborgaren (företagets) behov som kommer i fokus. Psykiatriex- 32 Margetta, Joan (2005), Vad är Management egentligen? Svenska förlaget. 33 Ledare i Dagens Nyheter den 28 november 2006. 20