PBS och styrning för ökad effektivitet Sammanfattning av VERVA:s rapport om styrning av offentlig verksamhet

Transkript

1 PBS och styrning för ökad effektivitet Sammanfattning av VERVA:s rapport om styrning av offentlig verksamhet Hans-Åke Scherp

2 Läsanvisningar För den som ingår i PBS-nätverket eller har kunskap om det lärandeperspektiv, som präglar synen på ledning, styrning och skolutveckling, är parallellerna mellan PBSperspektivet och slutsatserna, som presenteras i rapporten uppenbara, men jag har ibland lagt in en del egna kommentarer bland citaten från rapporten som kan vara till hjälp för dem som inte har så djup kunskap om PBS-ansatsen. Dessa kommentarer har markerats med [ ] En del av begreppen som används i rapporten är främmande för skolan, åtminstone utifrån ett PBS-perspektiv. Man använder sig t.ex. av begreppet kund. En anledning är förstås att man behöver ha ett gemensamt begrepp som täcker många olika typer av verksamheter. Utifrån ett PBS-perspektiv betraktas eleven snarare som en medarbetare eftersom kund respektive medarbetare associeras till olika pedagogiska utgångspunkter för arbetssättet på skolan. För att komma till rätta med denna begreppshantering så föreslår jag att läsaren ersätt begreppet kund i texten med begreppet elev. Denna skrift är en sammanfattning av rapporten som ursprungligen omfattar 245 sidor. Hans-Åke Scherp hans-ake.scherp@kau..se

3 Styrning för ökad effektivitet Verket för förvaltningsutveckling har i uppgift att främja utvecklingsarbetet i statsförvaltningen. Det statliga verket för förvaltningsutveckling (VERVA) utkom under 2007 med en rapport Styrning för ökad effektivitet (2007:12), som är mycket intressant ur ett PBS-perspektiv. Underlaget utgår inte från skolverksamheten specifikt utan utgörs av den forskning som pågår inom organisationsfältet med relevans för statlig och offentlig verksamhet. Rapporten har till stora delar vuxit fram ur behovet av en sammanhållen dokumentation som kan användas dels i de av verkets utbildningar som tar upp utveckling och styrning av verksamheter utifrån ett system- och processperspektiv, dels direkt i utvecklingsarbetet ute i statsförvaltningen. Verva har också under haft i uppgift att ge stöd i Finansdepartementets försöksverksamhet avseende horisontell styrning och styrning av tvärsektoriella områden. Erfarenheter från detta arbete har visat på behovet av att tydliggöra vad det innebär att ha en system- och processbaserad ansats som grund för styrning och utveckling, liksom vad en sådan ansats kan leda till i form av en effektivare statlig verksamhet. [De slutsatser man kommer fram till ligger i mycket hög grad helt i linje med det perspektiv på ledning, styrning och skolutveckling som vi inom nätverket PBS arbetar utifrån sedan fem år tillbaka och kan ses som ett kraftfullt stöd i vårt fortsatta arbete, trots att kontrollperspektivet med mål och resultatstyrning fortfarande dominerar styrningen av skolan. Det är intressant att se att ett statligt verk med särskilt ansvar för styrning och utveckling kommer fram till att den rådande styrningslogiken behöver förändras i riktning mot ett process- och systemperspektiv som vi inom PBS arbetar med att utveckla. ] Politisk styrning Uppenbart är att styrningens roll är att ge inriktning. Hur man därutöver ser på styrningen är en fråga om filosofin: Är styrningens uppgift att skapa förutsättningar för den operativa verksamheten eller är uppgiften att kontrollera den operativa verksamheten? (s. 36) Samtidigt är det generella intrycket, som också förmedlas av t.ex. Ansvarskommittén, att många offentliga verksamheter snarast är överstyrda idag, dvs. den faktiska styrningen är mer omfattande än vad som är motiverat. Skolan brukar här anges som ett exempel. (s. 59) Styrproblematiken är densamma i kommunal som i statlig verksamhet. Några av Westrups slutsatser är att resultat i förskola och skola sällan kan uttryckas i enkla termer och på ett enkelt sätt återkopplas till övergripande mål och strategier. Det ekonomiska styrsystemet måste därför utvecklas så att det bidrar till att få fram underlag för att bedöma hur övergripande mål och strategier har förverkligats. Detta kräver dialog mellan dem som planerar, dem som genomför och dem som följer upp. Ofta får man enligt Westrup nöja sig med att konstatera om verksamheten utvecklas i önskvärd riktning. I annat fall riskerar man att fastna i att bedöma resultat utifrån vad som är enkelt att mäta, t.ex. kostnader per elev, andel elever som fullföljer olika program etc. Då kopplar mätningarna endast ofullständigt till övergripande mål och syftet med verksamheten. (s ) Drygt 10 års erfarenheter har visat att många myndigheter haft svårt att realisera den potential till förbättringar som ett processarbete innebär. Detta sammanhänger bl.a. med att man inte har beaktat att processarbetet får konsekvenser för verksamhetens styrning. (s. 18)

4 Verksamhetsanpassad styrning En verksamhetsanpassad styrning måste ta i beaktande både att olika myndigheters uppdrag och verksamheter är helt olika och kräver olika styrning, men också att det kan förekomma betydande variationer inom en och samma myndighet. (s. 58) [Denna slutsats delas av forskarvärlden inom organisationsforskningen (se t.ex. Häckner 1998; Ouchi, 1979 och Weick, 2001)] Ett synsätt på implementering av politik via styrning av offentliga myndigheter bygger på en traditionell, instrumentell syn. Beslutsfattarna styr top-down genom en obruten styrkedja ner till den operativa verksamheten. Detta fungerar när frågorna är enkla (t.ex. utbetalning av barnbidrag) men inte när mer komplexa frågor ska hanteras. Det andra synsättet utgår från att i många offentliga verksamheter arbetar professionella medarbetare i direktkontakt med medborgarna. Detta gäller läkare, lärare, socialarbetare, poliser, arbetsförmedlare m.fl. Här utövas den reella styrningen av det operativa arbetet av medarbetaren själv. En effektiv styrning måste då byggas bottom-up. Styrningen måste bygga på förståelse av den operativa verksamheten och på mått som dels stödjer syftet med verksamheten, dels genererar lärande så att verksamheten kan utvecklas. (s. 10) Som Westrup hävdar i sin studie av social verksamhet i några kommuner krävs samtidigt en aktiv dialog mellan politiker och utförare. När det gäller resultatstyrning i staten blir det uppenbart att styrbehovet när det gäller t.ex. polis och arbetsförmedling har en helt annan karaktär än när det gäller verksamheter med rutinbetonad ärendehantering där kontakten med medborgarna är minimal. Analogt med behovet av dialog mellan uppdragsgivare och utförare, krävs också en motsvarande dialog mellan ledningen och medarbetarna vid utformningen av den interna styrningen. (s. 60) Kontroll skapa förutsättningar Dagens styrmodell präglas till stora delar av den ledningsfilosofi som på engelska kallas Command and Control, och ser styrningens uppgift främst som kontroll kontroll av ekonomin och/eller av medarbetarna i den operativa verksamheten. Mot detta står systemsynsättet som hävdar at ledningens uppgift är att förbättra system och processer för att därigenom skapa förutsättningar för medarbetarna att arbeta effektivt. (s. 7) Med den rådande styrfilosofin så kommer detta till uttryck i bl.a. en ökad mängd detaljerade återrapporteringskrav från regeringen och ökad intern uppföljning av prestationer med hjälp av olika kvantitativa mått i myndigheterna. Framgångsfaktorer är i det traditionella synsättet tydliga, mätbara mål och mått som underlag för kontroll. När styrningen inte fungerar som tänkt beror det antingen på otydliga mål eller bristande kontroll (eller både och). (s. 116) Intressant nog konstaterade det internationella konsultföretaget McKinsey nyligen, på basis av en enkät till mer än personer i 251 multinationella företag, att Command-andcontrol leadership is among the least effective ways to direct the efforts of an organization s people. (s. 38) I praktiken är styrningen ofta tankemässigt utformad utifrån filosofin att styrningens uppgift främst är kontroll. Det finns dock två varianter av denna filosofi. De skiljer sig åt beträffande vad det är som ska kontrolleras: medarbetarna eller pengarna. (s. 37)

5 Kontroll av pengar - ekonomism Kontrollen av pengarna ekonomismen har fört med sig att företagsekonomer i högre grad än de som arbetar i verksamheten formulerar vad som är ett bra arbete. Ledningen kommer att följa om man har en hög beläggning inte om man botar några sjuka. För ekonomerna är denna fokusering rimlig och naturlig. (s. 41) [Andra exempel är mätningar av antalet besvarade samtal per timme istället för att undersöka i vilken grad de som ringt fått sina frågor besvarade, inspektionerna kontrollerar att man följer anvisningarna för kvalitetsarbetet istället för den betydelse det har för arbetet vilket leder till utlåtanden som Kvalitetsarbetet är föredömligt men skolorna följer inte anvisningarna vilket kräver att man ändrar utformningen. Ytterligare ett exempel på skillnaden kan hämtas ur en artikel av Maurice Holt som är Emeritus Professor of Education at the University of Colorado at Denver. Since education is essentially about equipping our children with the ability to act responsibly in a complex society, the idea of a Slow School follows very readily from the metaphor of Slow. It brings to mind an institution where students have time to discuss, argue, and reflect upon knowledge and ideas, and so come to understand themselves and the culture they will inherit. It would be a school that esteems the professional judgment of teachers, that recognizes the differing interests and talents of its pupils, and works with its community to provide a rich variety of learning experiences. This is a far cry from schools that measure their success by the ability of students to pass tests and meet numerical targets defined by obscure "standards" - where you get a good grade, as W.E. Deming remarked, "By feeding back to the teacher the same marbles that the teacher gave out to the class." Ticking boxes on multiple-choice tests has very little to do with education, yet this is the basic driving force behind the No Child Left Behind Act in the United States, and in England as the result of policies established by Conservative governments and reinforced by Mr Blair's New Labour administrations. Artikeln I sin helhet kan läsas på ] Ett i dag mera ändamålsenligt synsätt redovisas av Westrup som anger tre övergripande uppgifter för ekonomisk styrning i kommunal verksamhet: Bedöma verksamhetens framgång i förhållande till övergripande mål och strategier Generera information om hur resultat skapas som underlag för resursfördelning Stödja verksamhetens resursomvandling i riktning mot övergripande mål och strategier. (s.45) Processperspektiv på styrning Det andra synsättet representeras av Lipsky m.fl. Det gäller politikområden dominerade av professionella medarbetare som arbetar i direktkontakt med medborgarna som brukare, dvs närbyråkrater eller gräsrotsbyråkrater. Detta synsätt bygger styrningen nedifrån och upp (bottom-up) och tar sin utgångspunkt i mötet mellan den professionelle tjänstemannen och medborgaren som brukare (läkare patient, polis medborgare, lärare elev, arbetsförmedlare arbetssökande etc.). Det traditionella synsättet, där den överordnade styr den underordnade fungerar inte, då situationen i praktiken inte är hierarkisk. Förhållandet bör istället enligt Sannerstedt ses som en förhandlingsrelation mellan två självständiga parter. Det är i den andan som Westrup talar om behov av en bättre dialog mellan politiker och utförare. Framgångsfaktorer blir i detta synsätt förståelse av den operativa verksamheten och mått som dels stödjer syftet med verksamheten, dels genererar lärande så att verksamheten kan utvecklas och förbättras. (s.117)

6 Processer är verksamheten. Det är de faktiska skeenden och förlopp som verksamheten består av och det är i processerna värde skapas för dem verksamheten är till. Detta värdeskapande är i det offentliga normalt sett syftet med verksamheten. (s. 74) En processyn på verksamheten innebär flera perspektivskiften: Helhetsperspektiv. Fokus förskjuts från att betrakta den egna funktionens resultat till att betrakta hela verksamhetens resultat eller i förekommande fall det samlade resultatet av flera myndigheters agerande. Kundperspektiv. Fokus förskjuts från ett produktionsperspektiv till att betrakta verksamheten utifrån och in, dvs. från medborgarens eller företagets perspektiv. Flödesperspektiv. Fokus förskjuts från resultaten till processen, dvs. det flöde som skapar resultaten. (s. 70) Helhet och fragment Resultatstyrningen har kritiserats bl. a. för att leda till fragmentisering och bristande helhetssyn. Denna kritik är en del av en mer generell kritik mot ekonomistyrningen, nämligen att den bygger på föreställningen att när varje enhets resultat optimeras, så kommer även helheten att optimeras. Denna syn står i motsats till system- och processynen som menar att fokus på de enskilda enheternas effektivitet leder till att helheten suboptimeras. (s. 7) Detta stämmer helt med gestaltteorin som hävdar att Helheten är annorlunda än summan av delarna. Ämnesindelningen i skolan kan ses som ett exempel på detta om man ser det ur elevens perspektiv. Elevers förståelse av omvärlden, erfarenheter och tidigare kunskaper är sällan skolämnesindelade. Deras helheter är i allmänhet ämnesöverskridande. Låt oss bara konstatera att utgångspunkten i systemteori är helhetssyn. Vi är vana att hantera komplexitet med en linjär, mekanistisk logik som innebär att vi delar upp och bryter ned helheten i avgränsade storheter som hanteras var och en för sig. Som nämndes i kapitel 1. har NPM och ekonomistyrningen kritiserats för att bygga på just denna logik. Svagheten ligger i att interaktion och ömsesidig påverkan mellan de olika delarna inte kan beaktas. Systemteorin fokuserar på helheten och hanterar sambanden mellan delarna genom att gå till en högre abstraktionsnivå där helheten går att överblicka, så att man får en förståelse av helheten och sambanden mellan delarna. I sin rapport till den brittiska tankesmedjan Demos hävdar Chapman att systemsynsättet är särskilt användbart när det gäller att hantera en röra, dvs. problem som inte är tydligt avgränsade i tid och rum, där osäkerheten är stor och det inte råder enighet om lösningen eller hur den ska nås. [Skolan är ett gott exempel på detta] Han beskriver skillnaden mellan den linjära logiken och systemansatsen genom att jämföra vad som händer om man kastar iväg en sten respektive en levande fågel! Det går att med en mekanistisk, linjär modell förutsäga ganska exakt var stenen kommer att landa, men modellen är helt oanvändbar när det gäller att förutse fågelns bana trots att stenen och fågeln lyder under samma fysikaliska lagar. (s. 97) Systemansatsen ger heller ingen självklar lösning men man får en ökad gemensam förståelse och ett lärande som ändå kan leda till effektivast möjliga lösning. (s. 98) Den ökade komplexiteten i olika system gör det allt svårare att förutsäga effekter av olika åtgärder. Detta, hävdar Chapman. Medför att den linjära logiken inte längre fungerar. En stor brist i den linjära logiken är att den till skillnad från systemsynsättet inte bidrar till lärande.

7 Just lärande och förståelse blir allt viktigare ju mer komplexa de samhällsfrågor blir som politiken hanterar. När man tillämpar linjär logik på komplexa system (messes) påverkas systemets funktionsduglighet och förmåga till anpassning. Chapman jämför med att man i exemplet med stenen och fågeln skulle öka förutsägbarheten i fågelns bana genom att binda ihop dess fötter och vingar. Kontrollen ökar men flexibiliteten och möjlighet till anpassning minskar. (s. 102) En vanlig brist vid traditionell funktionsbaserad mätning är att måtten i allmänhet är historiska och ger för litet information om framtiden och inte skapar lärande. En följd av den finansiella fokuseringen är också att måtten baseras på vad som har hänt. De mäter slutresultat (utfall, prestationer): Att styra ett företag med hjälp av månatliga rapporter är som att försöka köra bil genom att följa de gula linjerna i backspegeln. Förstår vi vad som skapar framgång och mäter detta kan vi indirekt mäta framtida resultat. (s. 185) I enlighet med några av kvalitetsrörelsens förgrundsgestalter hävdar han också att systemets utformning bestämmer verksamhetens resultat. Så t.ex. menade Deming att 95% av variationen i en verksamhets resultat är bestämt av systemet. Annorlunda uttryckt: Vill vi förbättra resultaten i en verksamhet utan att tillföra mer resurser, måste vi ändra systemet. Att ändra systemet på ett meningsfullt sätt kräver förståelse av hur det fungerar. Den analys som då krävs handlar bl.a. om att först det dagliga, operativa arbetet fungerar, dvs. hur arbetet bedrivs i huvudprocesserna, och hur det påverkas av de olika systemfaktorerna. Detta kontrasterar mot premisserna för resultatstyrning i sin nuvarande tillämpning, dvs. att styrning på resultat inte kräver kunskap om verksamheten. [Forskningen om problembaserad skolutveckling, PBS, visar tydligt betydelsen av att ledare upplevs ha en god förståelse av vardagsverksamheten] Fördelen med en systemsyn är att de hjälper oss att förstå sammanhang och samband och att fokusera på rätt saker. (s. 108) Poängen är därmed att även om styrsystemet har givna beståndsdelar så behöver dessa utformas verksamhetsspecifikt beroende på struktur, kultur och omgivning. (s. 111) Kund- och flödesperspektiv De flesta verksamheter styrs funktionsbaserat och hierarkiskt. Övergripande mål bryts ned till mål för funktioner (myndigheter, avdelningar, enheter etc.). Då verksamhetens processer ofta inte är synliggjorda, beskrivna och framförallt förstådda medför den funktionsbaserade styrningen att processerna blir trasiga, vilket leder till att värdeskapande försvåras och att risken för suboptimering och ökade kostnader ökar.

8 Vertikal styrning horisontellt värdeskapande Så som verksamheten STYRS = funktionsbaserat (vertikalt) Så som verksamheten BEDRIVS och VÄRDE skapas = i processer (horisontellt) Källa: VERVA: Styrning för ökat effektivitet 2007:12 Eftersom all verksamhet sker i processer och det är i dessa som syftet med verksamheten realiseras och värde skapas för verksamhetens kunder (medborgare och företag) är det processerna som ska styras inte funktioner. (s. 75) [Arbetslagsorganisationen i skolan är ett gott exempel på detta] Ska optimalt kundvärde skapas måste styrningen av de olika myndigheter som är inne och agerar i processen, utformas så att processen optimeras, inte de enskilda myndigheternas verksamhet i sin del i processen. (s. 83) Just i tjänsteverksamhet finns det all anledning att utgå från kundens process. Detta hänger samman med att tjänster produceras i samspel mellan företag/myndighet och kund, till skillnad från varor som produceras helt separat från kunden. (s. 83) En alltför enhetlig och detaljstyrd process kommer emellertid inte att leda till ett enhetligt utfall, tvärtom kommer variationen i utfall att öka. Utfallet beror då på handläggarens förmåga att möta klienten på rätt sätt och med rätt åtgärder. Därmed blir det viktigt att säkra att handläggarna har hög professionell kompetens och förmåga att agera anpassat i det enskilda fallet. En viktig aspekt är då att man i organisationen har en gemensam förståelse av syftet med verksamheten och med det stöd som erbjuds klienterna. (s ) [Inom PBS betonas såväl den gemensamma förståelsen av uppdraget som gemensamma förståelsefördjupande lärdomar som grund och vägledning för hur lärare och skolledare ska kunna möta olikheterna bland elever och grupper] Det är självfallet relevant att använda processynsättets metodik för att kartlägga, förbättra och kvalitetssäkra arbetssätt. Dessutom bidrar arbetet till att skapa en gemensam förståelse av hur verksamheten går till. Detta har varit en påtaglig vinst av många myndigheters processarbete och är också något som påtalas i forskningen kring lärande organisationer.

9 Samtidigt är det andra synsättet nödvändigt för att utveckla en effektiv verksamhetsstyrning som stödjer syftet med verksamheten. (s. 76) Resurs-, process- och resultatstyrning Resursstyrning Processstyrning Resultatstyrning Resurser Aktiviteter Prestationer Effekter Insatser Process Utfall Källa: VERVA: Styrning för ökat effektivitet 2007:12 Eftersom tjänster skapas i samverkan mellan producent och konsument, så kan ett enhetligt utfall (resultat) endast uppnås om man tillåter variation i processen, dvs. tar hänsyn till att individer är olika och har olika förutsättningar. Detta till skillnad från varuproduktion där ett enhetligt utfall åstadkommes genom enhetlighet och standardisering av själva processen. (s. 86) Variationen är betydligt större i tjänsteproduktion. Variationen är betydligt större i tjänsteproduktion genom att kunderna är involverade i själva produktionen. När man styr med standarder, aktivitetsmål etc. blir tjänsterna mindre differentierade. Detta innebär att organisationens förmåga att svara mot efterfrågan minskar. Om du vill ha vårs tjänster så måste du bete dig så här. Mått, standarder, kvantifierade mål etc. som styrparametrar i tjänsteproduktion begränsar med andra ord medarbetarnas möjligheter att möta kunden på bästa sätt. De behöver istället mått och metoder som ger dem själva kontroll. Kontroll får man genom att mäta och minska variationen i utfallet. Variationen ska istället hanteras i själva processen. Annorlunda uttryckt: en standardiserad tjänsteprocess leder, som tidigare diskuterats, till variation i utfall och därmed ökade kostnader och missnöjda kunder. Minskad variation i utfall kan åstadkommas genom att variera, dvs. arbetssättet i processen. (s. 191) Styrning med regler och rutiner är ett sätt att försöka minska handlingsfriheten för den enskilde handläggaren, men det är ett trubbigt instrument. Som diskuterats tidigare är många verksamheter av det slaget att de förutsätter individuella lösningar och stor frihet för medarbetaren att agera. En viktig del i detta är en gemensam verklighetsbild som inkluderar acceptans av och förståelse för syftet med verksamheten, vision och mål, värdegrund, professionella normer för hur frågor ska hanteras etc. Vill man förändra en organisation krävs enligt Fransson därmed att man förändrar alla medarbetares verklighetsbild. (s. 122)

10 Likriktning av tankar handlar om att skapa gemensam förståelse och syn på hur verksamheten ska bedrivas. [Inom PBS betonar vi betydelsen av en gemensam förståelsefördjupande och meningsskapande helhetsidé] Detta leder i förlängningen till samordnad handling. För att nå detta krävs samtidigt kontinuerlig träning genom att det ges tillfälle till dialoger i arbetet. Att ta fram processbeskrivningar är ett sätt att skapa sådana dialoger. I en sådan dialog utvecklar medarbetarna sin kompetens med hjälp av andras kunskaper. Det sker en ömsesidig kunskapsutveckling som ger systemförståelse. Denna kunskapsutveckling leder till en så kallad kognitiv standardisering som är effektivare som styrmedel än standardisering via regler och rutinbeskrivningar. (s. 123) [Se även Perrow, 1986 och Weick, 2001] Fransson menar att problemet med implementering inte så mycket är en fråga om hur stor förändring som ska åstadkommas, utan mer en fråga om att det är svårt att införa något som skapats av andra. [I PBS är lärprocesserna i lärgrupperna där man utgår från vardagsproblem ett uttryck för detta] Man måste i grunden förstå syftet med instruktionen för att kunna tillämpa den rätt i de många olika situationer man ställs inför som handläggare i en myndighet. Att förstå det underliggande syftet är en annan viktig princip. [Jfr betoningen inom PBS av förståelsefördjupande lärande som grund för förändring istället för att förlita sig på tips och ta över goda exempel] Det är här systemsynsättet och teorier kring organisatoriskt lärande kommer in och skiftar fokus från att finna orsaker i brister hos individerna (chefer och/eller medarbetare enskilt eller bi grupp) till att analysera hur systemet fungerar (styrning, arbetssätt m.m.) och förändra så att systemet stödjer lärande och utveckling utifrån syftet med verksamheten. (s. 129) [Inom PBS betonar vi betydelsen av att arbeta med det som ligger inom den egna påverkanssfären med fokus på interaktionen med andra] Man konstaterar att de områden där regeringen varit mest framgångsrik har kännetecknats just av ständiga förbättringar och lärande. En slutsats av detta är att det är viktigt att bygga lärande system. (s. 130) [PBS hör hemma i det perspektivet] Sammanfattningsvis kan konstateras att 1. Styrfrågans komplexitet har underskattats. Det går inte att styra all verksamhet med en linjär, instrumentell logik. Mera komplexa problemområden förstås istället bäst som system, där man försöker förstå helhet och samband mellan delarna snarare än att bryta ner och isolera delarna för att styra dem var för sig. Nyckelord måste vara förståelse av system samt mätsystem som genererar lärande snarare än de mera statiska uppföljningssystem som enbart fokuserar på kontroll. 2. Olika perspektiv måste balanseras. För det första behöver de olika perspektiv som ledning och golvet har balanseras. För det andra behöver den ekonomiska, administrativa synen på vad mål ska uttrycka och vad som ska mätas och följas upp balanseras med verksamhetens perspektiv på vad som är viktigt för att lösa uppdraget och leverera värde för kunderna. Detta gör att man kan tala om behov av balanserad styrning i en något annorlunda mening än vad fallet är när det gäller s.k. Balanserade styrkort. (s.131)

11 Mål- och resultatstyrning Om man tillämpar mål- och resultatstyrning som styrningsmodell blir givetvis viktigt att förstå sig på dessa båda företeelser. Man behöver dessutom förstå sig på hur mål och resultat ska kunna relateras till varandra samt hur man mäter resultat och formulerar mål. Att styra med mål Tillämpningen är svår även i kommunerna. Redan i samband med den kommunala programbudgeteringen i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet kunde man konstatera att de förväntade styreffekterna av mål i stort sett uteblev. Trots svårigheterna infördes målstyrningen i de flesta kommuner under 1990-talet. Alltnog blev det tidigt uppenbart att det var svårt att styra offentlig verksamhet med mål. En erfarenhet tycks dock vara att de som lyckats bäst har kopplat en väl fungerande resultatuppföljning till målen. En slutsats är att det i vart fall inte är rimligt att styra med målhierarkier där övergripande mål bryts ned för att så småningom generera mål på operativ nivå. (s. 148) Definition av mål Svensson (1993) ger ingen entydig definition av begreppet mål. Han anger dock ett antal väsentliga egenskaper hos ett bra mål: det ska vara meningsfullt och tydligt samt beskriva ett väsentligt resultat. Det ska också visa i vilken riktning organisationen ska arbeta samt innebära en utmaning. Målstyrning innebär att ledningen preciserar vilka effekter för invånarna/kunderna, som man förväntar sig, för de resurser som avsätts.. (s. 141) Enligt ESV beskriver mål ett önskat framtida tillstånd (eller resultat). Mål kan definieras som TÖFT (tidsatt önskvärt framtida tillstånd) och kan vara vaga eller konkreta. Konkreta mål brukar kunna uppfylla SMART-kriterierna. [SMART-kriterierna innebär att mål ska vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta.] Planeringsmodellen LOTS skiljer mellan Syfte (Vad ska vi göra för vilka och varför?) och Mål (vad ska vi uppnå?). Mål definieras som ett framtida tillstånd eller en position du vill befinna dig i vid en viss tidpunkt. Mål skiljer sig i denna modell från aktiviteter. Även ESV [Ekonomistyrnimgsverket] har denna uppfattning: mål i bemärkelsen ett önskat resultat eller tillstånd kan, konstaterar ESV, inte vara myndighetens aktiviteter. Grundprincipen blir att målet är skilt från vad myndigheten ska göra. Vad myndigheten ska göra, det gör den för att nå målen. (s. 142) ESV konstaterar i en rapport om verksamhetsstyrning att man knappast kan förvänta sig en generell tillämpning av SMART-kriterierna. Ibland kan de användas ibland passar de inte alls. Även Riksdagens revisorer är uttalat tveksamma och menar att kriterierna är relativt osofistikerade och att det finns en risk att andra väsentliga aspekter tappas bort. Samtidigt som SMART-kriterierna kan förefalla både rimliga och logiska föreligger i praktiken sällan de förutsättningar som krävs för att de ska fungera varken i regeringens styrning av myndigheterna eller i den interna myndighetsstyrningen. (s. 149) I rapporten menar man att SMART-kriterierna kan användas.. I projektarbete där det normalt sett är lätt att formulera relevanta mål. När medarbetarna är med och sätter mål utifrån sin förståelse av uppdrag och övergripande mål.

12 När målen är härledda ur och kopplade till mått i den operativa verksamheten, dvs. mål- och mätsystem har byggts upp underifrån utifrån en analys hur arbetet går till (processerna) och i syfte att stödja den operativa verksamheten. Mål lider samtidigt av den uppenbara svagheten att de faktiskt inte ger någon vägledning beträffande hur de ska nås. (s ) Därmed blir det relevant att göra en uppdelning i brukarupplevd respektive producentbestämd nytta/värde, även om det bakom den producentbestämda nyttan självfallet ytterst ligger politiska prioriteringar som speglar majoriteten av medborgarnas åsikter och förväntningar. (s. 52) Seddon hävdar att det inte finns några tillförlitliga sätt att sätta kvantifierbara mål. De blir alltid och med nödvändighet godtyckliga och de leder alltid till suboptimeringar. Hans kritik kan sammanfattas i följande punkter som han menar är typiska konsekvenser av kvantifierade mål: Att man misslyckas med att nå dem Ökad variation (innebörden av detta förklaras längre fram) Fler fel och behov av att göra om igen Ökade totala kostnader Demoralisering av medarbetarna Minskad respekt och förtroende för ledningen (s. 150) Mål och mätsystem Mål och mätningar följer oftast den funktionsbaserade indelningen. För att förbättra flödet krävs mätningar av flödet. Mått som avser flödet skall alltid avse hela processen, från start till slut. Styrning med funktionsbaserade mått leder alltid till suboptimeringar, därför att delarna når sina mål på helhetens bekostnad. Tid och kostnader måste mätas för hela processen, från början till slut, sett ur kundens perspektiv. Först därefter är det meningsfullt att mäta t.ex. kostnader och produktivitet i delarna. Om en viss del i processen går att effektivisera kostnadsmässigt är detta meningsfullt endast om de totala kostnaderna i processen inte ökar. (s. 231) effektiviseringar i produktionsprocessen kan leda till att fler återkommer in i systemet vilket ökar de totala kostnaderna även om styckekostnaderna minskar. Sättet att mäta leder då till åtgärder som kan vara ineffektiva och kostnadsdrivande. (s. 232) Det behövs två typer av mått för att styra ett system: permanenta mått och temporära mått. De permanenta måtten kopplar till syftet. De hjälper oss att styra allt förbättringsarbete så att vi bättre uppfyller syftet. Temporära mått är de mätningar som görs för att uppskatta arten och storleken på ett problem som behöver åtgärdas. När problemet är åtgärdat kan mätningen upphöra. (s. 232) Seddon hävdar att mätsystemet är den utan tvekan mest betydelsefulla systemfaktorn som påverkar vad systemet presterar i relation till syftet. Detta kan vara sant i många verksamheter, men måste samtidigt ställas mot det överflöd av felaktigt utformade mätbara mål, standarder och indikatorer som styr offentlig sektor i Storbritannien. Erfarenheterna från Storbritannien visar samtidigt behovet av att istället härleda mått ur processerna, mått som stödjer syftet med verksamheten ur kundens perspektiv. Detta istället för att styra med godtyckliga mål och mått som är satta ur ett funktionsbaserat produktionsbehov. (s. 234)

13 I Storbritannien är regeringens ambition att radikalt minska antalet centralt fastställda targets och performance indicators och öka lokala myndigheters möjligheter att utforma relevanta mål, mått och indikatorer. Man citerar också andra officiella utredningar som pekar på problemen med targets och den fragmentering styrningens utformning har medfört. I rapporten noteras att det idag finns mellan 600 och 1200 indikatorer som ska rapporteras in från local Government till central Government. Målsättningen är att reducera dessa till omkring 200. (s. 151) Resurs-, process- och resultatstyrning Resursstyrning Processstyrning Resultatstyrning Resurser Aktiviteter Prestationer Effekter Insatser Process Utfall Källa: VERVA: Styrning för ökat effektivitet 2007:12 Resultat och mätsystem Resultatstyrning Resultatstyrningsmodellen skiljer på två typer av resultat: prestationer och effekter. Prestationer (Output) definieras av ESV (Ekonomistyrningsverket) som de tjänster eller produkter som myndigheterna åstadkommer för att uppfylla sina åtaganden. Med effekter (Outcome) avses förändringar i samhället som inte skulle ha kommit till stånd utan myndighetens insatser och de prestationer myndigheten åstadkommer. En kritik som riktas mot resultatstyrningens utformning är att den i praktiken kommit att fokusera på prestationer medan frågan vilka effekter som uppstår, dvs måluppfyllelsen i förhållande till den förda politiken, kommit i skymundan. (s.22-23) I själva verket är prestationer sällan ett relevant mått på resultat i en offentlig verksamhet och hela den logik som tankesättet bygger på kan diskuteras. Offentlig sektor ska tillgodose medborgarnas och företagens (kollektiva och individuella) behov. Om en offentlig verksamhet gör fel saker blir det då bättre om det görs på ett effektivare sätt? (s.50)

14 Samband mellan perspektiv och resultatmått Myndighet A Myndighet B Myndighet C Prestation (output) Prestation (output) Prestation (output) Medborgar-/företagsprocess Tjänst (output) Effekt (outcome) Källa: VERVA: Styrning för ökat effektivitet 2007:12 I privat verksamhet är frågan om värde inte lika problematisk. Det värde som skapas bestäms av marknaden. Utgångspunkten för en diskussion om vilket värde en myndighet ska skapa är de av riksdagen fastställda målen för olika politikområden samt regeringens politik och hur denna har översatts i uppdraget till myndigheten (dvs. framförallt i regleringsbrevet). Det värde som skapas måste utgå från detta syfte. Detta innebär att medborgarfokus inte står för en ensidig fokusering på medborgarnas och företagens behov. (s. 90) [Eriksen (1997) betonar t.ex. betydelsen av rättvisa inom politiskt styrda organisationer medan företag mer ensidigt kan ägna sig åt att svara på enskilda kunders vilja] Den enskilda myndigheten måste utgå från uppdraget och inom ramen för detta fokusera medborgarnas behov. (s. 91) Sammanfattningsvis handlar styrning enligt ett synsätt främst om kontroll. Detta leder till en intern fokus som kan ta sig olika uttryck, t.ex. behov av att kontrollera medarbetarna och deras prestationer. Då blir ofta olika nyckeltal för uppföljning av det operativa arbetet viktiga på samma sätt som i exemplen ovan från sjukvården respektive ett Call-center. Uppföljningen knyts naturligen också till funktioner (organisatoriska enheter.) När denna typ av nyckeltal fokuseras sker det på bekostnad av syftet med verksamheten. Enligt ett annat synsätt är styrningens uppgift att, utifrån syftet med verksamheten, ge förutsättningar för medarbetarna att skapa värde för dem verksamheten är till. Det blir då verksamhetens processer som ska styras. Kontrollen avser primärt verksamhetens förmåga att leverera avsedda resultat på ett effektivt sätt. (s. 58) De beskrivningar och nyckeltal som redovisas handlar om prestationer i form av mått som förändring av antalet barn/elever, kostnad per barn/elev, antal elever som avstängts, nya enheter som öppnats, olika typer av insatser och projekt etc. utan att sättas in i något sammanhang och utan att kopplas till andra delar av verksamheten eller till uppdraget, verksamhetens syfte och övergripande mål.

15 Genom att enbart fokusera på det som är lätt att mäta och som ger information om kostnader m.m. bidrar den ekonomiska styrningen inte till ökad kunskap som gör det möjligt att utveckla verksamheten och få den att leva upp till syfte och mål. Om uppföljningssystemet mäter antal patientbesök per läkare, så blir det viktigt att korta tiden för varje besök, inte att nödvändigtvis åstadkomma bra behandlingsresultat eller få nöjda patienter. (s. 66) Ofta anges att mål ska formuleras enligt SMART-kriterierna. Kritikerna har visat att när man i offentlig verksamhet sätter kvantifierade mål så är typiska konsekvenser att man misslyckas med att nå dem, att det blir fel och ökade totala kostnader samt att medarbetarna demoraliseras och tappar förtroende för ledningen. Systemet med kvantifierade mål (targets) är utbrett i Storbritannien. Efter officiella utredningar som påvisat problemen med dessa är målsättningen nu att avsevärt reducera användningen i styrningen av myndigheterna. Kvantifierade mål kan användas i projektverksamhet samt där medarbetarna själva är med och tar fram målen genom att härleda dem ur en analys av den operativa verksamheten. Som ett alternativ till dagens målstrukturer i regleringsbreven föreslås utförligare beskrivningar av verksamhetens huvuduppgifter och syfte. (s. 12) Oakland lyfter i en modell för hur man bygger en stark organisationskultur fram förståelsen av verksamhetens syfte som en nyckelkomponent. Har medarbetarna klart för sig på en övergripande nivå vad vi är här för, dvs. vad vi ska göra, för vilka och varför, kan det ge bättre vägledning i det operativa arbetet än godtyckligt satta mål, som medarbetarna kanske anser inte alls fångar komplexiteten i uppdraget. (s. 175) Mätsystemen kopplar idag sällan till målen och sällan till processen. Istället sker mätningar isolerat i olika delar av processen och resultaten används på ett sätt som ofta leder till suboptimeringar. Måtten i en funktionsbaserad organisation säger ingenting om hur systemet fungerar och vad det åstadkommer i förhållande till syftet med verksamheten. Ett kraftfullt sätt att mäta som ger relevant information och underlag för lärande och utveckling är med styrdiagram. Dessa anger en verksamhets normala prestationsnivå. (s.13) Det föreligger också en svag koppling mellan mål och strategier respektive indikatorer och mått. Slutsatsen är att den rationell modell som resultatstyrningen bygger på inte föreligger: (s. 11) Perrin går igenom och exemplifierar inbyggda svagheter och begränsningar när det gäller möjligheten att använda kvantifierade resultatindikatorer, Performance Indicators (PI). 1. Svårigheten att få en tillförlitlig och enhetlig rapportering. När olika medarbetare rapporterar in underlag sker detta inte alltid på ett enhetligt och tillförlitligt sätt, vilket gör att de data som sammanställs ofta blir meningslösa. Ett internationellt välkänt exempel avser Vietnamkriget där Pentagon använde antalet dödade fiender som utvärderingsmått på framgång och byggde upp ett inrapporteringssystem för detta. Det sägs att summan av antal inrapporterade döda fiender innebar att hela Nordvietnams stridande befolkning måste ha dödats två gånger om, vilket förefaller osannolikt med tanke på att Nordvietnam vann kriget. (s. 180) Ett annat exempel är In Poland, under communism, the performance of furniture factories were measured in the tonnes of furniture shipped. As a result Poland now has the heaviest furniture on the planet! (s. 159) Ytterligare exempel kan hämtas från Sverige t. ex. Polisen.

16 2. Förekomst av målförskjutning. Målförskjutning uppstår när indikatorer blir mål i sig. Effekten blir att medarbetarna fokuserar på fel saker och ofta på sådant som inte utgör syftet med verksamheten. 3. Fokus kommer på det som är lätt att mäta. Effekten av detta är att man tar fram meningslösa och irrelevanta mått. Många komplexa verksamheter går inte att fånga i några enkla resultatmått. 4. Resultatmått fokuserar ofta på fel saker Resultatmått fokuserar ofta på prestationer tagna ur sitt sammanhang. (s ) Vanliga brister vid traditionell, funktionsbaserad mätning Måtten fokuserar mera på input än på output samt allt för mycket på finansiella aspekter. Mått avser oftast resursförbrukning och resursanvändning och mera sällan vad myndigheten faktiskt åstadkommer och vad det leder till i fråga om värdeskapande för medborgare och företag respektive effekter. Måtten är i allmänhet historiska, ger för litet information om framtiden och genererar inget lärande Måtten blir alltför funktionsorienterade och internt avgränsade samt strukturerade efter den egna organisationens behov Samband mellan olika delar av processerna beaktas inte, vilket leder till suboptimeringar. De skadar därmed flödet. Mätsystemen genererar för mycket information Många mått är för summariska och missar det icke värdeskapande arbetet Redovisningar avser ofta medelvärden istället för spridning och variation, vilket gör att väsentlig information tappas och data får ett begräsat värde som beslutsunderlag. [Om man står med ena foten på en het platta och den andra foten på ett isblock mår man bra om man utgår från medelvärdet men medelvärdet utgör ett mycket dåligt mått på hur man mår även om man beräknat det på ett tillförlitligt sätt.] Måtten uppmuntrar fel beteenden och handlingar Mått manipuleras och ger statistikbeteende på det sätt som exemplifierats tidigare. De sänder också fel signaler och ger fel värderingar av vad som är viktigt genom att de kan komma att ersätta syftet med verksamheten. (s ) Vad kännetecknar väl fungerande mått? 1. Ett bra mått ska hjälpa oss att förstå och förbättra vårt arbetssätt 2. Mått måste relateras till syftet. 3. Hur vet vi att en förändring är en förbättring? 4. Mått måste vara integrerade med arbetet För att förbättra arbetsflödet krävs mått som mäter flödet och som de som jobbar i den operativa verksamheten har kontroll över, dvs. kan avläsa och använda för att förbättra. (s )

17 Vem avgör kvalitet och effektivitet och hur den ska mätas Av många skäl, bl. a. att ekonomistyrningen har blivit en fråga för specialister och att ITsystemen möjliggjort att en mängd uppgifter tas fram utifrån administrativa begrepp och indelningar, har vad som anses som resultat i en verksamhet allt mer kommit att definieras av ekonomer och administratörer istället för av företrädare för kärnverksamheten. Som resultat redovisas därigenom uppgifter om volymen utförda prestationer och om resursutnyttjande snarare än uppgifter som kopplar till syftet med verksamheten och effekterna av myndigheternas arbete. (s. 7-8) Resultatstyrning som modell bygger på att man inte behöver känna till eller förstå processen, dvs. hur resultaten skapas. Denna utgångspunkt kan ifrågasättas såväl utifrån en system- och processyn, som utifrån forskningen kring professionella organisationer där medarbetarna arbetar i direktkontakt med medborgarna, t.ex. skola, vård och omsorg, polisen och arbetsförmedlingen där en djup förståelse av hur det operativa arbetet går till är en förutsättning för att kunna utforma en effektiv styrning. (s. 7) Westrup hävdar att i s.k. Human Service Organisations (Sociala serviceorganisationer) i hennes fall förskola och skola måste man förstå verksamheten för att kunna styra den. Att styra denna typ av verksamhet kräver en aktiv dialog mellan styrande och utförare. (s.35) Framgångsrika sjukvårdsorganisationer i Sverige och internationellt tillämpar idag en systemmodell som bygger på mötet patient läkare, patient sköterska etc. Dessa, så kallade mikrosystem, länkar samman i en behandlingsprocess. De kännetecknas av att de är genuint patient- och medborgarorienterade; de anpassar styrsystem och IT-system utifrån mikrosystemens behov och de baserar ledningsarbetet på mätbara resultat där måtten tas fram i samverkan med utförarna. Detta innebär att de bygger styrningen på systemsynsättets styroch ledningsfilosofi. (s. 9) ESV definierar effektivitet som ett förhållande uttryckt som en kvot mellan någon form av resultat (måluppfyllelse, effekt, samhällsnytta etc.) och en uppoffring (kostnader, resurser etc.). (s.23) Effektivitet i ovan nämnda bemärkelse kallas ofta yttre effektivitet (Effectiveness), då den rör förhållanden som ligger utanför myndighetens produktionssystem. Ett annat effektivitetsmått avser inre effektivitet (Efficiency) som rör det som sker inom myndigheten. Begreppet inre effektivitet används ibland synonymt med begreppet produktivitet. (s.24)

18 Vertikal styrning horisontellt värdeskapande Responsibility = ge förutsättningar samt ta ansvar Politikens syfte Uppdrag/övergripande mål (instruktion & regleringsbrev) Vision, strategier mål, planer Resurser Lagstiftningar, förordningar mm Aktiviteter Prestationer Resultatdialog & Årsredovisning Uppföljning Resultat Effekter Accountability = redovisa samt utkräva ansvar Källa: VERVA: Styrning för ökat effektivitet 2007:12 Från mål- och resultatstyrning till system- och processtyrning Systemmodellen bygger på att syftet ska förstås från medborgarens respektive företagets perspektiv. Det gäller att förstå och möta deras behov och krav. U den mån behov och krav inte stämmer med det offentliga åtagandet ligger det på myndigheten att informera om och tydliggöra myndighetens uppdrag och vad man kan göra och inte göra, dvs. arbeta för att minska det så kallade förväntansgapet. (s. 215) En väsentlig aspekt är att så som många offentliga system i dag är designade så hindras medarbetarna från att tillgodose den verkliga efterfrågan och möta medborgarnas och företagens berättigade behov och krav. Inte minst beror detta på utformningen av mål och uppföljningssystem. (s. 222) Argumenten för att övergå till en system- och processbaserad styrning är sammanfattningsvis: Det är i processer värdet skapas för dem verksamheten är till för. Därför är det processer som ska styras och inte funktioner. Oftast löper dock en process genom flera funktioner och passerar därmed organisatoriska gränser. Med utgångspunkt i processerna kan det omgivande systemet och dess systemfaktorer avgränsas. Systemfaktorerna kan underlätta eller försvåra för processerna att leverera värde. Det kan handla om att förändra styrningen, omforma regelverket etc. Detta kräver i sin tur mätningar och analys för att förstå hur systemet fungerar och vad som bidrar till att försämra processernas effektivitet.

19 Ett sätt är att analysera styrkedjor och resursomvandlingskedjor så som illustreras i figur 21. Ett annat sätt är att genomföra mätningar som stödjer lärande snarare än att fokusera på kontroll. Systemsynsättet kan även tillämpas vid komplexa system. System- och processynsättet ger en effektivare styrning Genom de möjligheter system- och processynsättet ger att bygga lärande styrsystem, så kommer dock styrningen även av komplexa system efterhand att kunna utvecklas och förbättras. (s ) Vad innebär det då konkret att det är verksamhetens processer som ska styras? Det innebär att mål primärt sätts för processerna inte för organisatoriska enheter (funktioner, myndigheter). Givet detta kan självfallet delmål sättas för en funktions/myndighets del av processen. Det innebär också att mått och mätningar för att styra verksamheten operativt härleds ur processen. Nyckelordet är förståelse. Ledningen har normalt sett dålig insikt i hur det operativa arbetet i praktiken går till och hur det påverkas av styrningens utformning. Självklart har ledningen också en bild av det operativa arbetet och vet hur det går till i princip, men det är skillnad på detta och på att veta hur det operativa arbetet faktiskt går till och hur helheten, systemet, fungerar. Därav betoningen av vikten av förståelse. [Betydelsen av att skolledarna skaffar sig en god förståelse av vardagsverksamheten genom att ta del av lärares föreställningar om hur man på bästa sätt bidrar till barns och ungdomars lärande och utveckling är ett av huvudresultaten från intervjuer med lärare i forskningen om PBS.] I Vanguards styrmodell börjar man istället med analysen: Analysera -> Planera -> Genomför. Utgångspunkten är därmed att skaffa sig insikt genom att samla relevanta fakta i analysfasen: Hur väl tillgodoser vi våra kunder? I offentlig verksamhet blir frågan hur väl betjänar vår myndighet medborgare och företag utifrån det uppdrag vi har? (Och hur vet vi det?) Hur väl fungerar våra processer? (Och hur vet vi det?) Vilka systemfaktorer stödjer respektive motverkar förbättringar? (Och hur vet vi det?) (s. 213) Som konstaterades tidigare mäter de flesta organisationer endast efterfrågan ur ett produktionsperspektiv dvs. som volymen inkommande samtal, brev, ärenden etc. Man ser då inte att efterfrågan har olika karaktär. Inte desto mindre blir dessa mätningar styrande för vilka åtgärder ledningen kan tänkas vidta. Det kommer att handla om att öka eller minska resurserna i kundtjänstmottagningen, att öka kontrollen av medarbetarna e.d. dessa mätningar ger emellertid inget underlag för meningsfulla åtgärder som undanröjer det underliggande problemet, dvs. den onödiga efterfrågan. Tvärtom bidrar denna typ av åtgärder som normalt sett till att öka variationen i processen, vilket leder till ökade kostnader och minskad effektivitet. (s. 220) Att ändra systemet är ledningens ansvar. Man måste också förstå att felet inte ligger hos medarbetarna. Ökad kontroll och ännu hårdare styrning är inte lösningen utanåtgärder som

20 ytterligare försämrar möjligheten för medarbetarna att leverera värde till medborgarna. Det är systemet som måste designas om. (s.223) Vanguards systemmodell Vanguard s i Storbritannien har utvecklat en systemmodell för tjänsteverksamhet och en metod för att analysera och förbättra systemets effektivitet och kapabilitet, dvs. dess normala prestationsförmåga. En utgångspunkt för analysen är att betrakta verksamheten och förstå syftet ut medborgarens perspektiv. Modellen mäter den efterfrågan verksamheten möter från medborgarna. Efterfrågan delas in i verklig efterfrågan och onödig efterfrågan. Onödig efterfrågan beror på att myndigheten underlåtit att göra något eller gjort något fel sett ur kundens perspektiv. Den onödiga efterfrågan uppgår normalt till procent men det är inte ovanligt att den uppgår till procent av den totala efterfrågan. (s.14) Vanguards systemmodell: Steg 1: Vad är syftet ur medborgarens perspektiv? Inom ramen för uppdraget och tillgängliga resurser ska myndigheten utgå från medborgarnas och företagens behov och krav och skapa största möjliga värde (nytta) för dessa. (s. 214) Steg 2: Efterfrågan verklig och onödig Efterfrågan är av två slag. Verklig efterfrågan (Value demand). Detta är den efterfrågan organisationen vill ha. Den är uttryck för ett genuint behov och svarar mot syftet med verksamheten, dvs. uppgiften/uppdraget. Onödig efterfrågan (Failure demand). Detta är sådan efterfrågan som beror på att organisationen underlåtit att göra något som man borde ha gjort eller att organisationen inte agerat rätt sett ur kundens perspektiv. Onödig efterfrågan uppgår erfarenhetsmässigt till procent av den totala efterfrågan. Genom att skilja på verklig och onödig efterfrågan går det att arbeta systematiskt med att reducera och helst helt eliminera den onödiga efterfrågan, då denna efterfrågan har skapats av organisationen själv genom t.ex. otydlig information, felaktiga besked eller bristande kompetens. Att identifiera, mäta och arbeta på att systematiskt eliminera onödig efterfrågan blir därmed i många verksamheter den största källan till effektivisering. (s ) Nästan inga myndigheter mäter efterfrågan på det sätt som beskrivits här. I den mån det görs så sker det ofullständigt då man inte mäter syftet med efterfrågan ur kundens perspektiv. Detta innebär att myndigheternas förbättringsarbete inte blir särskilt effektivt. Förbättringarna kommer normalt sett att innebära att myndigheten utför både det nödvändiga arbetet och det helt onödiga arbetet litet effektivare, istället för att fokusera på att eliminera det onödiga arbetet. Istället för att eliminera det onödiga arbetet bedrivs ofta ett s.k. effektiviseringsarbete i enskilda delar som faktiskt kan öka de totala kostnaderna i processen (eller systemet) och bidra till minskad effektivitet.