Granskning av arbetet med genomförandeplaner i Räkenskapsår 2013 Datum 2 december 2013 Till Kommunrevisionen i Valdemarsviks kommun Från R Wallin 1 Inledning Kommunrevisionen har beslutat genomföra en granskning av kommunens hantering av genomförandeplaner i äldreomsorgen. Granskningen avser år 2013. Kommunen har enligt Socialtjänstlagen en skyldighet att dokumentera handläggning och genomförande av beslut inom äldreomsorgen, (kap 11 5). Biståndsbeslutet skall således föras över till en plan som dokumenteras. I planen skall det framgå Vilka insatser som omfattas Målet för insatserna Hur insatserna skall utföras När uppföljning skall ske 2 Syfte Syftet med genomförandeplanen är att beskriva hur beslutade insatser praktiskt skall genomföras utifrån den enskildes behov och önskemål. Behov och önskemål kan avse fysiska, psykiska, sociala eller existensiella behov. Den enskilda brukaren skall medverka i utformningen av genomförandeplanen. 2.1 Revisionsfråga Granskningen syftar till att besvara revisionsfrågan: Sker tillämpningen av lagstiftningen om genomförandeplaner på ett tillfredsställande sätt och används genomförandeplanerna som en systematisk uppföljning av beviljade biståndsansökningar? Medlem i Ernst & Young Global Limited
I granskningen besvaras följande frågor: Dokumenteras insatser för äldre i genomförandeplaner? Används genomförandeplanerna på ett aktivt sätt i genomförandet av löpande insatser hos brukaren? Omfattar dokumentationen de nödvändiga uppgifterna? Är personalen förtrogen med att dokumentera i genomförandeplanerna? Görs uppföljningar av genomförandeplaner och sker rapportering till ansvarig nämnd? 2.2 Metod Granskningen har genomförts i form av genomgång av aktuella dokument, intervjuer med ansvariga chefer, samtal med ett par personalgrupper kring arbetet med genomförandeplaner och stickprovskontroll av ett antal genomförandeplaner. Stickprovskontrollen omfattade genomgång av ett knappt tiotal planer. Stickprovskontrollen syftar till att se vilken information som samlas, hur ofta uppgifter aktualiseras, innehållet i uppgifterna och formerna för uppföljning av insatserna. Revisor Urban Lööf har medverkat i intervjuer och möten med ledning och personal och har tillsammans med revisor Lena Nilsson diskuterat rapportens innehåll och struktur. 2.3 Revisionsbevis Med revisionsbevis avses de utgångspunkter som bedömningarna i granskningen görs utifrån. I detta fall är det socialtjänstlagen och Socialstyrelsens föreskrifter i första hand och de erfarenheter som EY har av liknande granskningar i andra kommuner. 3 Dokumentationskrav Det finns en skyldighet enligt lagstiftningen att dokumentera insatser som rör enskilda inom äldreomsorgen. Handläggningsrutiner och dokumentationsrutiner framgår av socialtjänstlagen (2001:453), förvaltningslagen (1986:223) och sekretesslagen 1980:100). Socialstyrelsen har dessutom kompletterat dessa bestämmelser med en del allmänna råd och föreskrifter (SOSFS 2006:5). Genomförandeplanen är ett viktigt planerings- och arbetsverktyg för den det berör personalen som utför insatserna 2 (11)
verksamheten där insatserna genomförs Genomförandet av beslutade insatser skall dokumenteras löpande i en journal, enligt SOSFS 2006:5. Tanken med dokumentationen är bl.a. att fortlöpande följa hur insatserna utvecklas för brukaren. Sker avvikelser i förhållande till det som planeras behöver detta analyseras och ev. nya insatser övervägas, andra korrigeras etc. Personalen skall göra daganteckningar kontinuerligt under den tid som insatserna pågår. Daganteckningarna skall fortlöpande sammanfattas. Omsorgstagaren har rätt att ta del av den sociala dokumentationen. Genomförandeplanen är en del av individdokumentationen, och styrs av lagarna SoL och LSS samt socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd. Dokumentationen skall hanteras så att den inte kan nås av obehöriga. Dokumentationen skall utformas med beaktande av de enskildes integritet. Den skall vara saklig och objektiv. I kommunal verksamhet är det nämnden som ansvarar för att den lagstadgade dokumentationen görs. I enskild verksamhet har huvudmannan motsvarande ansvar. I Valdemarsviks kommun ligger ansvaret på kommunstyrelsen. 3.1 Betydelsen av att dokumentera i genomförandeplanerna Genomförandeplanen har betydelse utifrån flera utgångspunkter. För den berörda verksamheten synliggör den kommunens kvalitetsarbete och möjliggör uppföljning av verksamheten. För ny personal innebär förekomsten av dokumenterade genomförandeplaner att personalen har lättare att snabbt fullgöra sina uppgifter. För personalen som arbetar med de äldre säkerställer genomförandeplanen också gemensamma arbetsmetoder och stärker rättssäkerheten för personalen. För den äldre säkerställer genomförandeplanen att han/hon får sina behov tillgodosedda och att han/hon kan vara delaktig i att planera sin vardag. Genomförandeplanen fungerar också som instrument för uppföljning och utvärdering av utförda insatser. 3.2 Innehåll i planerna De uppgifter som bör framgå av genomförandeplanerna är följande. Personalia, bakgrund mm. Anhörig, kontaktperson, biståndshandläggare, enhetschef, sjuksköterska, sjukgymnast, läkare t.ex. Uppgift om ev. god man eller förvaltare 3 (11)
Uppgifter om ev. andra insatser som färdtjänst Namn på de som deltagit i planeringen Mål med insatsen När genomförandeplanen upprättades Hur insatsen genomförs Datum för uppföljning av planen Övriga ev. upplysningar 4 Vård- och omsorgsverksamhetens organisation Valdemarsviks kommun har en broschyr som lämnas ut till äldre. I broschyren beskrivs den dokumentation som görs om äldre och som är i behov av och föremål för olika typer av insatser från kommunen. Broschyren kan ses som en garanti från kommunens sida hur arbetet med den äldres insatsbehov dokumenteras. Av broschyren framgår att kommunen följer lagstiftningens krav. Inom vård och omsorg finns fyra äldreboenden, varav tre drivs i egen regi och ett hemtjänstområde i kommunen med sammanlagt tre enhetschefer. Sammanlagt finns omkring 350 brukare i särskilt boende, hemtjänsten och i funktionsomsorgen. 4.1 Riktlinjer och rutiner Det finns ett fastställt dokument om systematiskt kvalitetsarbete antaget i kommunstyrelsen (Dnr KS.VO.2013.4/700). Dokumentet bygger på Socialstyrelsens föreskrifter om systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9). Kvalitetsdokumentet innehåller generella riktlinjer om roller och ansvar. Till dokumentet finns en dokumenterad rutinbeskrivning för hur dokumentation skall ske i genomförandeplanerna via ProCapita, ett IT-baserat verksamhetssystem. Rutinbeskrivningen kompletteras med en handbok i hur man dokumenterar i ProCapita. Utöver rutinbeskrivningen finns ett dokument som klargör rollen som kontaktperson och vilka uppgifter som kontaktpersonen har. Inom Vård och omsorg har man, enligt enhetschefen genomfört utbildning för all personal under hösten 2011 i hur man som kontaktperson skall dokumentera i genomförandeplanerna i ProCapita. Utbildningen var obligatorisk. Företrädare för personalen hävdar att utbildningen var summarisk, kortfattad och översiktlig. Mellan en och två timmar ägnades åt genomgång av hur man fyller i genomförandeplanerna i ProCapita. Alla har fått en manual, men systemet uppfattas krångligt. Så t.ex. noteras inte samma tid som beslutats för insatsen mot den genomförda, vilket skapar oklarhet om vad som gäller. 4 (11)
Det finns företrädare för personalen som uppfattar att det finns en del svårigheter med dokumentationen i ProCapita. En svårighet är att man som kontaktperson gör upp planen hos brukaren och dennes anhöriga vid första tillfället. Det görs manuellt och inte sällan tar denna dokumentation upp till en timme. När man sedan kommer tillbaka till arbetsplatsen skall motsvarande uppgifter läggas in i ProCapita. Det kan ta mellan 30 minuter och en timme. Momenten upplevs tidsödande och som ett dubbelarbete när man i övrigt upplever att man har ont om tid för kontakt med brukaren. Eftersom brukaren har beslut om sina insatser och personal mer och mer binds vid administrativa göromål behöver man ha vikarier som gör en del av arbetet. Vikariekostnaden skulle kunna minska om den ordinarie personalen skulle ägna sig åt det operativa arbetet istället för det dubbla administrativa arbetet, enligt personalen. Det är inte så att man är kritisk till genomförandeplanerna. Innehållet i planerna är bra, det är ett bra verktyg enligt företrädare för personal som intervjuats, men administrationen runt omkring registrering och dokumentation uppfattas betungande. T.ex. skall alla planer följas upp efter tre månader, oavsett om det är något som föranleder detta eller ej. De intervjuade framhåller att de hört att andra kommuner har uppföljningar var sjätte eller t o m var nionde månad. Att bara göra uppföljningar som inte upplevs meningsfullt känns frustrerande och stressande för personalen. Det finns också en viss ovana att arbeta med datorer bland personalen. Förutom detta uppfattar man heller inte att det är så lätt att hitta i ProCapita. När personalen börjar sitt skift får den kännedom om vilka brukare den skall till. Man har då inte tillgång till en egen dator för att läsa in sig på sina brukares planer under det aktuella skiftet och heller ibland inte tid att läsa, även om det fanns tillgång till dator. Man har inte kopia av dokumenthanteringsplanen när man åker ut till brukaren. När man kommer till brukaren får man oftast fråga brukaren vad som gäller om de olika insatserna. Det uppfattar man negativt bland personalen. En annan begränsning med dokumenthanteringsplanerna är att de mål som formuleras för insatserna upplevs vara för tekniska, byråkratiska och svåra att relatera till de beslutade insatserna. Sammantaget gör dessa aspekter att det bland personalen finns uppfattningar att genomförandeplanerna kan uppfattas bli ett administrativt självändamål som inte på ett synligt sätt bidrar till att öka effekten av den tid som alltid avsätts. Inom Vård och omsorg finns en systemansvarig som kan bistå med hjälp till personal hur den skall dokumentera uppgifterna i ProCapita. 5 (11)
4.2 Omfattning av dokumentationen Målet för dokumentation i genomförandeplaner är att alla brukare som beviljats insats skall ha en genomförandeplan. Genomförandeplanen skall följas upp var tredje månad, tätare om ändringar görs. Enligt uppgifter från enhetschefen för hemtjänsten är det inte möjligt att ange hur stor andel av brukarna som faktiskt har upprättade genomförandeplaner, men uppskattningsvis har ca 90 procent aktuella planer. Andelen är högre inom särskilt boende. Inom hemtjänsten är det svårare att få ett grepp om andelen, enligt enhetschefen. När systemet med dokumentation i ProCapita infördes beslutades i ledningsgruppen att alla genomförandeplaner skulle vara upprättade till årsskiftet 2012. Att det inte är fler än ca nio av tio brukare sägs bero på flera omständigheter, bl.a. att det kan vara mycket vid tillfället när dokumentationen skall göras så att planen inte hinns med, eller att det rent allmänt tar extra tid i början att dokumentera allt för en ny brukare. Det kan också finnas ett visst motstånd mot att dokumentera beroende på svag kunskap i att hantera verksamhetssystemet ProCapita. Förr dokumenterades allt i pappersformat och samlades i pärmar som förvarades både på arbetsplatsen och hos brukaren. Nu sker dokumentationen elektroniskt. Andra orsaker som framhålls är: Att det är många vårdtagare och att kontaktpersonerna inte kommer ihåg allt Att det finns många nya bland personalen Att det saknas etablerade rutiner för vad som skall göras av kontaktpersonerna Av internkontrollplanen framgår att rapporter om genomförandeplanerna skall rapporteras till utskottet kvartalsvis. Vikarier informeras om rutinerna, men som vikarie har man inte till uppgift att dokumentera i systemet. Enligt enhetschefen blir tillämpningen av dokumentationskravet bättre och bättre. Det är kontaktpersonen som ansvarar för att upprätta dokumenthanteringsplaner för sina brukare och göra journalanteckningar löpande. Journalanteckningar är åtskilda från planen. Journalanteckningar enligt Socialtjänstlagen,SoL är också åtskilda från journalanteckningar som upprättas enligt Hälso- och sjukvårdslagen, HSL. 6 (11)
4.3 Systemstöd Det finns en personalresurs som arbetar som systemansvarig. Hon ger stöd till enskilda tjänstemän i hur man gör dokumentationen i ProCapita. Enligt rutinerna skall genomförandeplanen läggas upp inom tre veckor från det att beslut tagits om insatser. Verksamhetssystemet är så konstruerat att det sker en automatisk alarmering när tre månader gått. Det är då kontaktpersonens ansvar att göra en uppföljning av insatserna. Det automatiska larmet om uppföljning går också till närmaste chef. På detta sätt kan chefen få ett bättre uppföljningsinstrument över hur effektivt uppföljningsarbetet fungerar, enligt den systemansvariga. När kontaktpersonen dokumenterat uppföljningen i genomförandeplanen sätts en ny tid för uppföljning med automatik. Uppföljningen av detta sker tre månader senare, om inte förändringar har gjorts under tiden. Enligt den systemansvariga är det elektroniska systemet lätt att arbete med, tidigare fanns planer både hos brukaren och på arbetsplatsen i en särskild pärm. Via ProCapita kan chefen nu ha lättare att få överblick och därigenom klara sitt uppföljningsarbete smidigare. På arbetsplatsträffar går man vid behov igenom olika delar kring dokumentationen, som vad den skall innehålla, hur den skall registreras, i vilka fält i ProCapita som anteckningar skall skrivas etc. Den systemansvariga deltar på enhetsträffar och genomför olika utbildningspass på en del enheter om hon blir särskilt kallad till detta. Systemet uppfattas vara bra, enligt den systemansvariga. Det ger struktur, ordning och reda. Personal som intervjuats delar inte riktigt beskrivningen av arbetsplatsträffarna. Det ägnas ingen eller mycket lite tid åt genomgångar i ProCapita och genomförandeplaner. Personalen framhåller att det skulle behövas mer riktlinjer för vilka begrepp som skall användas, vad begreppen i dokumentationen betyder etc. De intervjuade framhåller att mycket skulle vara vunnet om genomförandeplanerna bara behövde följas upp när det är befogat, och inte som nu med automatik var tredje månad. 1 4.4Tillgång till systemen Alla inom hemtjänsten har tillgång till alla genomförandeplaner, beroende på att man bildat ett hemtjänstområde av tidigare två. 1 Enligt Socialstyrelsen kommer ICF att införas under 2014 med begrepp som tex. Livsområden, relaterade faktorer, aktivitet och delaktighet vilket kommer att styra var olika saker skall dokumenteras. 7 (11)
Personalen inom hemtjänsten kan däremot inte se de genomförandeplaner som andra organisationer upprättar, t.ex. Geria. Detsamma gäller omvänt. Kontaktpersoner inom särskilt boende har inte tillgång till genomförandeplaner kopplade till hemtjänsten och tvärtom. Alla som är kontaktpersoner kan göra ändringar i dokumenthanteringsplaner, dvs. inte bara de planer man själv är kontaktperson för. Vikarier kan inte komma in i ProCapita och göra ändringar i dokumenthanteringsplanerna. Vikarier kan göra noteringar i journalerna. Den systemansvariga kan ta ut logguppgifter över vilka som varit inne på vilka planer/journaler. Dessa loggutdrag skickas till ansvarig chef som får godkänna underlagen. 4.4.1Kommentar Det är en viktig uppgift för ledningen att fortlöpande utbilda och kommunicera om syftet med genomförandeplanerna så att personalen uppfattar att de kan vara det stöd som lagstiftaren tänkt sig. I annat fall finns risken att planerna upplevs bli ett administrativt självändamål som tar tid utan att ge avsedd effekt. Genomförandeplaner omfattas av sekretesslagstiftningen. Det innebär att obehöriga inte skall ha tillgång till den dokumentation som finns om brukaren. Det är enbart de som arbetar med brukaren som behöver tillgång till dokumentationen i genomförandeplanerna. Det är tveksamt om det skall vara möjligt att man som kontaktperson kan göra justeringar i alla genomförandeplaner, även de som man inte är kontaktperson för. Vård- och omsorgsutskottet bör undersöka avvägningen mellan sekretesslagstiftningen och socialtjänstlagen. 5 Avstämning av genomförandeplaner Genomförandeplanen skall beskriva hur en beslutad insats skall genomföras. Handlingar som upprättas inom socialtjänsten skall innehålla tillräckliga, väsentliga och ändamålsenliga uppgifter och vara strukturerade. Av en handling som rör en enskild skall det vidare framgå varifrån uppgifterna kommer, vad som är faktiska omständigheter och vad som är bedömningar samt namn och befattning på den som upprättat handlingen. 8 (11)
Den dokumentation som görs skall utformas med respekt för den enskildas integritet och får heller inte innehålla ovidkommande värdeomdömen av allmänt nedsättande och kränkande karaktär. 2 När insatser planeras skall dessa göras med avseende på att uppnå mål för brukaren. I planeringen är det viktigt att hänsyn tas till brukarens möjligheter att utöva ett inflytande över de insatser som planeras. Följande moment skall finnas i alla genomförandeplaner: Vilka insatser som är beslutade När insatserna skall genomföras Hur den berörda utövat inflytande över planeringen Vilka som deltagit i planeringen av insatsen När planen är fastställd När planen skall följas upp Planen skall innehålla namn och kontaktuppgifter på den det avser Anhöriga med kontaktuppgifter Andra berörda som biståndshandläggare, läkare, sjuksköterska, arbetsterapeut, enhetschef God man eller förvaltare Uppgifter om ev andra insatser som färdtjänst Planen skall vara saklig, objektiv, får inte innehålla värdeomdömen eller kränkande tillmälen, skriven med respekt och integritet. De planer vi tagit del av innehåller dessa uppgifter. Planerna är överskådliga och koncentrerade till bara de uppgifter som skall finnas med. Det finns möjligen två aspekter som kan övervägas i ett utvecklingsperspektiv. Insatserna är enbart återgivna med begrepp som frukost, bäddning, lunch etc. Om det kommer olika personal olika gånger kan det bli svårt att tolka begreppen. Vad ingår i frukost? Finns det något brukaren är extra känslig för, behövs mer av något, etc? En annan aspekt är att det sällan finns noteringar om andra personer än brukarens anhöriga namngivna. Den sociala dokumentationen skulle kunna kompletteras med uppgift om läkare, arbetsterapeut, ev. rehabiliteringspersonal, sjukgymnast etc. 2 Krav enligt Socialstyrelsens föreskrifter, ff kap 2,4,6 9 (11)
6 Svar på revisionsfrågorna I granskningen skulle ett antal frågor besvaras. Fråga: Dokumenteras insatser för äldre i genomförandeplaner? Svar: Ja, till övervägande delen, men inte riktigt i den omfattning som målsättningen är, dvs. hundra procent. Fråga: Används genomförandeplanerna på ett aktivt sätt i genomförandet av löpande insatser hos brukaren? Svar: Ja, i huvudsak. Fråga: Omfattar dokumentationen de nödvändiga uppgifterna? Svar: Ja. Fråga: Är personalen förtrogen med att dokumentera i genomförandeplanerna? Svar: Ja, men det finns personal som inte aktivt arbetar med att dokumentera i genomförandeplanerna. Fråga: Görs uppföljningar av genomförandeplaner och sker rapportering till ansvarig nämnd? Svar: Ja, verksamhetssystemet har en funktion om automatisk alarmering när det är dags för uppföljning. Signal om detta skickas både till kontaktpersonen och den närmaste chefen. När uppföljningen dokumenteras aktiveras en ny tremånadersperiod i verksamhetssystemet. Det finns ingen rutin för systematisk rapportering till ansvarig nämnd över effekten av hur genomförandeplaner hanteras. 7 Summering I granskningen har framkommit att det inte finns genomförandeplaner för samtliga brukare. I detta avseende behövs en förbättring utifrån gällande lagstiftning och kommunala beslut. Det har också framkommit synpunkter från personalen om att den inte alltid uppfattar genomförandeplanerna på det sätt som lagstiftaren avsett. Här finns det en stor 10 (11)
utmaning för ledningen att arbeta med kommunikation, förankring och system för bättre tillämpning av gällande lagstiftning i det praktiska vardagsarbetet. Det är viktigt för kommunstyrelsen att den skapar rutiner för uppföljning av att effekten av arbetet med genomförandeplaner fungerar så som det är tänkt. 11 (11)