Vi blir starkare tillsammans Vilka hinder och möjligheter möter upphandlarna när de ska upphandla hållbart? Together we get stronger Which hurdles and opportunities does purchasers meet when they shall procure green? Dilek Duvarci Kandidatexamen huvudområde Miljövetenskap 180 p Miljövetenskap III MV109A 15p VT 2015 Handledare: Karin Westerberg
Abstract What does purchasers think about their new mission to use sustainable demands in public procurements? Even though the law allows environmental and social demands in procurement, the process is very complex. It depends on the co-operation between several different actors within and between organizations. It also depends upon a changed view on the relationship between public procurement and sustainable development. The purchasers must feel responsible for sustainability issues within their expertise. Earlier studies show that all organizations meet different hinders when they change their mission. Focus in this study is on Malmoe and Upphandlingsenheten where the municipality-purchasers work. The empirical data was collected with qualitative methods by semi-structured interviews with five employees. Results show that there are several challenges to implement green procurement. First of all the individual goals that the co-workers have must match with the organizational goals. This study shows good examples of how the purchasers have met some of those challenges. The employees also have ideas of how other challenges may be possible to overcome. One possibility could be to co-operate with other municipalities around sustainability to create mutual demands. This could create a greater pressure on suppliers. Key words: Green public procurement, sustainable purchasing, environmental demands, social and ethical demands, municipal purchasers. Sammanfattning Hur ser upphandlare på sitt nya uppdrag att använda sig av hållbarhetskrav i offentliga upphandlingar? Frågan är väldigt komplex trots att lagverket tillåter miljökrav, sociala och etiska krav i upphandlingar. Hela upphandlingsprocessen påverkas också av många aktörers sätt att se på hållbarhetsfrågan och ta ansvar. Förstudier visar att alla organisationer möter olika hinder när de strukturerar om i organisationers uppdrag. I detta arbete är det fokus på Malmö och Upphandlingsenheten där kommunala upphandlare jobbar. Empirisk data är insamlat med en kvalitativ metod genom semistrukturerade intervjuer med fem anställda. Det visade sig att där finns flera hinder som de måste ta itu med. Först av allt behöver de sammanföra medarbetarnas individuella mål med organisationens mål. Analysen innehåller också goda exempel på när gruppen har kunnat avlägsna hinder. De anställda har också idéer på hur vissa hinder för hållbara upphandlingar skulle kunna avlägsnas. En av möjligheterna som omnämndes var att flera kommuner kan ställa gemensamma krav för att mer kunna påverka leverantörers hållbarhetsutveckling. Nyckelord: Hållbar offentlig upphandling, hållbart inköp, miljökrav, sociala och etiska krav, kommunala upphandlare.
Innehållsförteckning Upphandling och hållbarhet (inledning)..1 Offentlig upphandling- en bakgrund Vad är offentlig upphandling..3 Vad är hållbar offentlig upphandling.5 Teoretiska perspektiv på implementerandet av hållbar offentlig upphandling 9 Insamling av empiri...13 Upphandlarens roll och uppdrag för en hållbar samhällsutveckling Upphandlingsenhetens organisation och uppdrag...16 Upphandlingsenhetens kompetens....18 Enhetens roll i skapandet av hållbar samhällsutveckling 19 Att styra hållbar offentlig upphandling Ekonomiska styrmedel..24 Politisk och intern målstyrning.26 Kravstyrning 29 Samverkan och ansvarsfördelning Samverkan mellan kommuner och aktörer 32 Ansvarsfördelning mellan aktörerna...36 Diskussion om hållbar offentlig upphandling.39 Slutsats 41 Referenslista.42
Upphandling och hållbarhet Första gången jag läste om offentlig upphandling tappade jag andan. I en av mina kurslitteraturböcker Miljömanagement, som ingick i miljövetarprogrammet i Malmö, stod det att Sverige årligen upphandlar för en summa på cirka 500 miljarder kronor (Ammenberg, 2012, s. 396). 1 Siffran har nu stigit till cirka 600 miljarder kronor (Konkurrensverket, 2015a). Offentlig upphandling handlar alltså om att köpa in stora mängder varor eller tjänster för skattemedel, något som kräver stor eftertanke (Konkurrensverket, 2015b). Samtidigt innebär de stora summorna möjligheter att påverka leverantörer att leverera mer hållbara varor och tjänster. Det finns redan flera olika aktörer som på olika sätt försöker driva fram en mer hållbar offentlig upphandling (Kunzlik, 2003; Günther, 2003). Viktigast av dessa är kanske Europeiska Unionen (EU), som försöker stimulera medlemsländerna att använda offentliga upphandlingar som ett verktyg för att uppnå gemensamma mål om hållbar utveckling. I Sverige har EU:s direktiv om hållbar upphandling inkorporerats i Lagen om offentlig upphandling (LOU) (Konkurrensverket, 2015a). Inom EU finns också ett nätverk med flera olika grupper som hjälper medlemsländerna att ställa miljö- samt sociala och etiska krav i upphandlingar (ibid.). Varje kommun har sina upphandlare som har uppdraget att upphandla varor och tjänster åt nästan alla verksamheter i kommunen. Genom att införa policys om hållbar offentlig upphandling, sätter kommunala politiker upp mål för hur upphandlarna ska genomföra sitt dagliga arbete. Att införa hållbar upphandling innebär därmed att upphandlarna måste omformulera sitt uppdrag och ändra sin praktik. Vidare kräver det att upphandlarna tar hänsyn till nya värden och inkorporerar dessa i arbetet med att ta fram underlag för inköp. Att implementera hållbarhetskrav i upphandlingen är extra svåra eftersom det ofta är en tolkningsfråga vad hållbarhet egentligen innebär. Det kan också vara svårt att förena lagkrav och lokala krav på produkterna. Rent lagmässigt har upphandlarna stöd att utföra hållbara offentliga upphandlingar men upphandlarna har också andra principer som de måste ha i åtanke. Att införa hållbar upphandling innebär med andra ord en komplex förändring i upphandlarnas roll och praktik, där de måste hitta nya sätt att organisera arbetet och väga samman behov och krav från olika aktörer. 1 Inköpssumman är beräknad år 2012. 1
Syftet med denna uppsats är att studera hur upphandlare i Malmö stad upplever och hanterar den komplexa processen att införa hållbar upphandling som en del av sitt dagliga arbete. Malmö stad har i sin policy inkluderat miljökrav och sociala och etiska krav och att dessa ska användas aktivt i alla upphandlingar och inköp där det är möjligt (Malmö stad, 2015). Redan nu har vissa offentliga upphandlingar i Malmö blivit mer hållbara. Jag ställer frågor som: Vad har upphandlarna för roll i att skapa en mer hållbar samhällsutveckling och hur organiseras arbetet? Vilka styrningar påverkar hållbarhetskraven i offentliga upphandlingar? Vilka aktörer har ansvar för vilka delar och behöver samverka med varandra för att hållbara inköp ska kunna fungera idag och i framtiden? 2
Offentlig upphandling en bakgrund I detta kapitel återges en övergripande bild av vad offentlig upphandling är och hur den praktiskt utförs av en upphandlare. Därefter följer en mer ingående förklaring av vad det menas med att införa hållbarhet i upphandlingen och vilka aktörer som kan påverka processen. Kapitlet avslutas med en genomgång av Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling från år 2013 (SOU, 2013). Goda affärer är den mest aktuella utredningen om att införa hållbar offentlig upphandling i Sverige och ger en generell bild av vad som behöver utvecklas. Vad är offentlig upphandling Offentliga upphandlingar utförs när kommunala verksamheter behöver varor eller tjänster som överstiger en inköpssumma på cirka 500 000 kr (Konkurrensverket, 2015c). Den specifika kommunala verksamheten (en förskola, en teknisk förvaltning eller liknande) kontaktar en av kommunens upphandlare och talar om vad det är för produkter de behöver. 2 För att processen ska gå rätt till har man LOU som upphandlaren följer. En offentlig upphandling påbörjas med att upphandlaren tar fram ett förfrågningsunderlag. Förfrågningsunderlaget innehåller en så kallad avgränsning av vad för sorts produkter verksamheten vill köpa in, vilka specifika egenskaper produkterna måste ha för att fungera hos verksamheten och övriga kravspecifikationer som leverantören måste uppfylla. En avgränsning kan till exempel vara att begära in anbud på idrottsmaterial och inte leksaker. Avgränsningen måste vara noga beskrivet för att leverantören och beställaren ska veta vilka produkter som ingår i upphandlingen. Om där inte finns en tydlig begränsning eller om begränsningen ignoreras riskerar kommunen att bryta mot lagen. Det är enligt LOU inte tillåtet att köpa produkter som inte ingår i kontraktet även om den leverantören har sådana produkter i sitt sortiment. Avgränsningen gör också att relevanta krav kan ställas på produktområdet. Förfrågningsunderlaget förklarar för leverantören vad som förväntas av dem. Egenskaperna som produkten behöver ha är baserade på den specifika verksamhetens önskemål om exempelvis produktens funktion. Ett exempel kan vara att en IT-produkt som ska användas av hemtjänsten levereras med en viss mjukvara för att säkerställa produktens driftssäkerhet. 2 Om upphandlingen däremot går under summan på 500 000 kr kan man istället utföra en direktupphandling. En sådan direktupphandling kan organisationen själv göra utan en upphandlare. Dock är det fokus på offentlig upphandling i detta arbete så jag går inte djupare in på det. 3
Förutom de krav som den specifika verksamheten ställer, kan upphandlaren ställa ytterligare krav som exempelvis miljökrav eller sociala och etiska krav. Sådana övriga krav formulerar varje kommun i sin upphandlingspolicy och det är policyn som reglerar om upphandlarna ska arbeta med hållbar offentlig upphandling eller inte. Upphandlaren har också lagen att förhålla sig till. LOU har specifika principer för hur krav får definieras: 9 Upphandlande myndigheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. (SFS 2007:1091) Med att behandla leverantörerna på ett likvärdigt sätt menas att alla leverantörer ska få samma information om krav och förutsättningar samtidigt. Icke-diskriminerande refererar till att man inte har tillåtelse att diskriminera leverantörer från ett annat land eller ge lokala företag fördelar på grund av deras geografiska position. Att upphandlingen ska genomföras på ett öppet sätt går även under namnet transparensprincipen. Med detta menas att hela upphandlingsprocessen ska präglas av öppenhet. Med ömsesidigt erkännande menas att intyg och certifikat som har utfärdats i andra EU-länder även gäller i Sverige. Sist men inte minst ska proportionalitet tillämpas, vilket innebär att de krav kommunen ställer på en produkt och dess leverantör måste stå i proportion till upphandlingens syfte och omfång och ha en tydlig koppling till den produkt man avser att köpa. Om flera leverantörer bevisar att de kan uppfylla kraven ska upphandlaren därefter titta på vilken leverantör som erbjuder lägsta pris (Konkurrensverket, 2015a). På så sätt tar man till vara på skattepengarna. Den som får upphandlingen är också den som får teckna avtal med kommunen om att sälja och leverera produkter inom avgränsningen. Vanligtvis sträcker avtalet sig över en tid på fyra år och därefter påbörjas upphandlingsprocessen på nytt. Upphandlaren ska även under avtalstiden göra uppföljning på leverantören för att kommunen ska säkerställa att kravställningen fortsätter att uppfyllas (Konkurrensverket, 2015d). Om leverantören bryter mot kravställningen kan kommunen kräva skadestånd och i värsta fall välja att bryta avtalet innan avtalstiden har gått ut. Efter att avtalet gått ut ska hela upphandlingsprocessen upprepas. Nedan följer ett flödesschema över upphandlingsprocessen. 4
Verksamhet behöver produkter Leverantören säljer till verksamheten Kontaktar upphandlare Verksamhet beställer produkter Möjliga leverantörer lämnar anbud Avtal skrivs på 4 år Figur 1: Upphandlingsprocessen. Källa: Duvarci, 2015. Vad är hållbar offentlig upphandling EU-direktivet 2004/18/EG är den som påverkar svenska lagverket om lagen om offentlig upphandling. När EU-direktivet uppdateras ska även LOU uppdateras. Lagen implementerades i svenska lagverket 2007. Den LOU som gäller idag ger upphandlare friheten att ställa starkare krav än lagen när det gäller miljökrav och sociala och etiska krav: 9 a Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. (SFS 2007:1091 (2010:571)) Som tidigare nämnts måste dock paragraf 9a om hållbarhetskrav, samordnas med de mer allmänna principerna om likvärdighet, icke-diskriminering, öppenhet, ömsesidighet samt proportionalitet i paragraf 9. Detta innebär att det kan uppstå svåra avvägningar mellan paragraferna när upphandlarna ska formulera upphandlingskraven. Själva LOU: n har ibland varit otydlig med vad en upphandlare faktiskt har friheten att göra. Med anledning av detta har medlemsländer, inklusive Sverige, manat på att EUdirektivet som påverkar LOU ska förtydligas om hur exempelvis livscykelkostnad för produkterna ska kunna inkluderas i upphandlingen (Regeringenskansliet, 2015). Det är tänkt 5
att nya EU-direktivet 2014/24/EU ska träda i kraft i Sverige i början på 2016 och förtydliga den LOU som gäller idag (Regeringenskansliet, 2015; Europeiska unionens officiella tidning, 2014). Konkurrensverket har tillsyn över LOU och att upphandlande myndigheter följer lagen i Sverige. De är också den organisation som representerar vår nation i de olika nätverk EU erbjuder för att stimulera hållbar offentlig upphandling (Konkurrensverket, 2015e). Konkurrensverket implementerar Miljöstyrningsrådets kriterier (MSR) som ska underlätta för upphandlare att ställa miljökrav och sociala och etiska krav. MSR är kravspecifikationer för olika produktkategorier som Konkurrensverket tar fram tillsammans med EU. Exempelvis finns det just nu ett projekt som heter Giftfri förskola. Inom det projektet ingår bland annat produkter som leksaker och hobbymaterial och projektets syfte är, som titeln förklarar, att förskolorna ska ha produkter som är giftfria. Upphandlaren kan välja om kravspecifikationen ska vara på basnivå, avancerad nivå eller spjutspetsnivå. Ett av kraven på basnivå för leksaker och hobbymaterial är att produkterna endast får innehålla en begränsad halt av Bisfenol A. Spjutspetsnivån ställer, förutom begränsade halt av Bisfenol A, även krav på begränsning av förekomst av PVC som är en sorts plast. Av det kan vi förstå att det är stor skillnad i hur hårda krav som ställs mellan basnivå och spjutspetsnivå, något som alltså påverkar produktens miljöpåverkan mycket. MSR-kriterier öppnar alltså för ett stort tolkningsutrymme i kommunerna, där enskilda upphandlare måste avväga hur hårda krav som de ska ställa. Det finns lite forskning kring arbetet med att införa hållbar offentlig upphandling i Sverige. Den mest omfattande undersökning som har gjorts finns i Goda affärer (SOU, 2013) och hade till uppgift att kartlägga hur arbetet med att införa hållbar offentlig upphandling i Sverige ser ut idag. Utredningen skulle också svara på vad som behöver göras för att hållbar upphandling ska bli ett mer användbart verktyg. Utredningen grundade sig på enkäter utskickade till cirka 400 upphandlande myndigheter i Sverige. Undersökningen visade att det var nästan 60 % av de deltagande upphandlande organisationer som alltid eller oftast ställer miljökrav (SOU, 2013, s. 429). Däremot var det endast 10 % av dessa som svarade att de gjorde uppföljningar på kraven. Även om miljökrav används i hög grad säkerställts det alltså inte att leverantören efterföljer dem. Undersökningen visade också att det finns hinder för att arbeta med hållbar upphandling. En av de saker som oroade upphandlarna var att skarpare krav i upphandlingen skulle leda till överprövningar (SOU, 2013, s. 613). Det konstaterades att cirka 7 % av alla offentliga upphandlingar blev 6
överprövade år 2011 och under överprövningstiden står upphandlingen still och organisationer riskerar då att bli utan varor och tjänster de är i behov av (ibid.). I Goda affärer ansåg utredarna att ett mer strategiskt perspektiv behöver utvecklas (SOU, 2013, s. 79). Strategi definierades här som att man måste ha mål för hållbar upphandling och att organisationen måste definiera i vilken riktning eller omfattning målet ska utföras. Den inre logiken måste också vara med för att man ska tro på att målet är uppnåeligt (SOU, 2013, ss. 86-87). Upphandlaren måste alltså tro att det är logiskt att ställa hållbarhetskrav i upphandlingar och att det kan få en effekt av god samhällsutveckling. Vidare ansåg utredningen att en harmonisering av kraven skulle underlätta för leverantörerna att tillmötesgå en hållbar offentlig upphandling (SOU, 2013, s. 83). Med harmonisering menar man här att kommunerna förenas i gemensamma kravspecifikationer. En gemensam kravspecifikation skulle också kunna leda till att leverantörernas kostnader för att förändra sin produktion och arbeta med att bevisa att kraven är uppfyllda skulle reduceras. Där ser utredningen potential i MSR-kriterierna och att dessa kan fungera som gemensamma krav. För att en harmonisering ens ska vara möjlig, menar dock utredarna att upphandlarna måste känna sig förändrade i sin roll och sina nya uppgifter som upphandlare. Detta är dock lättare sagt än gjort. Utredningen slår fast att en förändring kräver att de kommunala politikerna måste se till att deras vision och mål med offentlig upphandling, måste genomsyra hela organisationen och också bli en del av de deltagande aktörernas visioner. Utredningen visar att vissa av de förändringar som måste till för att hållbar upphandling ska implementeras i kommuner och andra myndigheter kommer att kräva ekonomiska resurser (SOU, 2013, s. 610). Samtidigt menar utredarna att hållbara offentliga upphandlingar överlag kommer att spara in resurser, men att dessa besparingar sprids inom olika myndigheter och organisationer (SOU, 2013, ss. 615-616). Preuss (2007) förklarar att Englands regering uppmanar sina upphandlare att ställa miljökrav samtidigt som upphandlarna ska minska inköpsbudgeten med 2,5 procent per år. En upphandlare påpekade att övervägandet mellan att satsa mer pengar på miljökrav medan en annan upphandling får mindre budget är svårt (ibid.). En ytterligare sak som skapar problem i arbetet med hållbar upphandling är att det inte finns någon gemensam eller entydig definition av vad en sådan upphandling egentligen innebär. I Goda affärer (SOU, 2013) finns ingen egentligen definition av hållbar upphandling, trots uppgiften att utreda vad en sådan innebär. Konkurrensverkets definition av hållbar upphandling är: 7
De skriver vidare att: Att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn i upphandlingen bidrar till en hållbar utveckling och till att nå de nationella miljökvalitetsmålen. (Konkurrensverket, 2015f) Upphandling är ett styrmedel som offentlig sektor förfogar över och som kan användas för att nå olika samhällspolitiska mål. De miljöproblem som är svåra att lösa genom lagstiftning och skatter kan bekämpas med andra frivilliga insatser. (Konkurrensverket, 2015g) Konkurrensverket skriver alltså fram att hållbar offentlig upphandling ska vara ett styrmedel för att nå politiska mål och hantera svåra miljöproblem. De pekar också ut att en sådan upphandling kan gå utöver lagen. Samtidigt ges inget stöd i att tolka hur detta ska gå till, vilka hänsyn som ska prioriteras, hur långt över lagen upphandlaren kan gå eller vad frivilliga insatser egentligen innebär. Baserad på erfarenhet från min praktiktid hösten 2014 hos Upphandlingsenheten i Malmö stad skriver upphandlare ibland ut befintlig lagstiftning i förfrågningsunderlaget. Vissa inom enheten är av åsikten att detta också är hållbart medan andra inte håller med. Vidare har det inte heller definierats någonstans om en offentlig upphandling endast får kallas hållbar om kravspecifikationerna blir strängare för varje offentlig upphandling man utför inom kategoriområdet. Detta skapar svårigheter i att lokalt tolka vad hållbar offentlig upphandling är. 8
Teoretiska perspektiv på implementerandet av hållbar offentlig upphandling Offentliga upphandlingar är påverkade av den politiska agendan (Günther, 2003). När medborgare röstar fram kommunala politiker påverkar de hur statliga pengar ska användas (ibid.). En stor del av pengarna går till att köpa in produkter verksamheterna behöver (Ammenberg, 2012, s. 396). I ett privat företag är det kanske cheferna som bestämmer att organisationens mål ska omdirigeras. I offentlig verksamhet är det den politiska agendan som skapar förändringar i uppsatta målen. Dock är det inte en enkel uppgift att förankra nya visioner och riktlinjer i organisationer som sen tidigare är invanda vid en annan vision. En sådan ny vision har idag tillkommit och som upphandlare behöver ta till sig. Hållbara offentliga upphandlingar är ett av verktygen politiker har börjat använda för att kunna driva fram en hållbar samhällsutveckling. För att en ny strategi ska antas behöver organisationen förändra administrativa rutiner (Mårtensson & Westerberg, 2014). Om nya visionen inte har förankrats som det var tänkt behöver man gå in och studera vilka hinder som har uppstått på vägen. Först när man har kunnat identifiera hindren kan man agera för att försöka avlägsna dem (Günther, 2003). Mårtensson och Westerberg (2014) förklarar att det inte ger någon nytta av att en organisation investerar i att bemöta miljöfrågor om de inte har förankrat det holistiskt. Verksamhetens olika delar måste ha integrerat miljöfrågorna in i arbetsprocessen. Det vill säga, om arbetsgruppen inte förenar miljö med helheten kan inte miljöarbetet bli effektiv. Stämningen i arbetsgruppen måste också tillåta och uppmana de anställda till kreativitet. Det behöver också föras en dialog mellan alla aktörer för att utveckla miljöarbetet (ibid.). Van der Steen (2009) studerade vilka trögheter (inertia) som kan uppkomma på individnivå vid införandet av nya rutiner eller arbetssätt. Han kom fram till att det kan bero på flera olika saker: att de nya reglerna uppfattas som tvetydiga eller motsägelsefulla, att människors tysta kunskaper får dem att tolka reglerna olika, eller att de nya reglerna hotar de anställdas positioner eller roller i organisationen, vilket gör att de väljer att motarbeta dem (ibid.). Det finns dock även faktorer som kan underlätta och snabba på införandet av nya regler eller arbetssätt (Becker, 2004; Van der Steen, 2009). Dessa faktorer kan delas upp i aktörsrelaterade (actor-related triggers) respektive yttre signaler (external cues). Utövare är ovilliga att optimera arbetet högre än satta aspirationsnivån. Exempelvis om chefen för ett privat företag talar om att det nya målet är att företaget ska effektivisera produktionen med ex 9
antal procent kommer de anställda att försöka tillmötesgå det mål chefen har satt upp och jobba för att uppnå målet. Detta är då en aktörsrelaterad triggare (Becker, 2004). I detta fall är det chefen som har satt aspirationsnivån och om chefens nivå är för låg i jämförelse med organisationens uppsatta mål kommer resultatet inte vara tillräckligt givande. Även om de anställda kan utföra arbetet över satta aspirationsnivån är de ovilliga till det eftersom det inte begärs av dem. Den andra faktorn yttre signaler ligger i att arbetet som har utförts ska godkännas av en annan aktör. Ett exempelscenario är där upphandlare har ställt krav på en leverantör och leverantören är medveten om att uppföljning kommer att utföras för att säkerställa att kraven följs. Då känner leverantören att kraven måste uppfyllas för att inte förlora avtalet med kommunen (ibid.). Dessa två studier som nu har diskuterats kommer att användas för att upptäcka om sådana hinder finns på individnivå hos anställda på Upphandlingsenheten. De faktorer som påverkar om en förändringsprocess ska gå trögt eller smidigt kan alltså förstås som olika former av organisatoriska hinder och möjligheter. Günther (2003) fokuserar på offentliga sektorn och hur det går för kommuner att föra in hållbara offentliga upphandlingar och förankra nya visionen hos deltagande aktörer. Han har utvecklat förståelsen att det uppkommer hinder när nya visionen ska införas. Det är flera aktörer som är med och påverkar processen av en offentlig upphandling. Mårtensson och Westerberg (2014) menar att för att utveckla en bra miljöprestanda krävs ett samarbete med aktörerna. Günther återger aktörerna som individer/organisationer som både kan få hinder att uppstå men också avlägsna dessa hinder. Han menar att ingen annan än de som har skapat hindren kan avlägsna dem. Därför är hans modell utformad efter vem som har makt att förändra. För att kunna veta vilken aktör som möter vilka hinder studeras beslutsprocessen av en upphandling (ibid.). De olika stegen i beslutsprocessen som Günther (2003) skriver fram är: Efterfrågestyrning: Här identifieras efterfrågan utifrån vad användaren av produkten begär att produkten ska klara av och upphandlarnas efterfrågningar på ex. miljökrav. Vilka efterfrågningar en organisation har beror på organisationens mål. Varje organisation har olika mål de strävar efter och dessa kan förändras beroende på politiska agendan, marknaden utvecklas, ekonomin förändras m.m. För att organisationens mål ska kunna uppnås måste individerna inom organisationen förstå vad organisationen vill uppnå med målen för att själva ha dem som mål. Om individerna strävar efter andra mål än organisationens kommer de inte kunna uppnå organisationens mål. Sökning efter alternativ: Med alternativ menas här alternativa produkter som passar organisationens uppsatta mål, exempelvis produkter som är mer miljövänligt eller med 10
omtanke för sociala och etiska aspekter. När verksamheten arbetar för att uppnå målen behöver de förändra inköpsrutiner utifrån vad för mål de har. Marknaden behöver skannas av för att se vad som är möjligt att köpa. Besluta om alternativ: Beslutet tas utifrån aktörernas individuella mål och organisationens mål. Om alla aktörer ännu inte har förankrat organisationens mål som sina individuella mål kan det påverka beslutet negativt och sätta stopp för att beslutet efterlevs. Implementera beslut: Beslutet som har tagits ska implementeras till berörda personer/aktörer som behöver förändra arbetsprocessen utifrån organisationens nya mål. Här har man möjlighet att förklara varför dessa mål är önskvärda. Kontrollera resultat av beslut: Kontrollen studerar hur väl implementeringen har skett. Om den inte har skett så som det var tänkt kan en extern individ tas in för att tydligare se vad som har hänt och kanske inte hänt med beslutet. Detta kan också kallas för feed-back. Günther menar att inom varje steg i beslutsprocessen eller även mellan varje steg kan det uppstå hinder för att fullfölja organisationens mål. Som exempel på hinder inom ett steg i beslutsprocessen tar han upp efterfrågestyrningen och att individuella mål krockar med organisationens mål. Hinder mellan stegen kan uppstå exempelvis när organisationens mål inte informeras och då kan inte steg 2 i beslutsprocessen, som är att söka efter alternativa produkter, utföras. Dessa olika hinder kan uppstå hos en eller flera aktörer och det går att identifiera vilka aktörer som inte har förankrat nya visionen genom att se var i beslutsprocessen förändringsarbetet stannar upp. Genom att identifiera aktörerna kan insatser sättas in för att avlägsna dessa hinder. Samtidigt kan individuella mål som strider mot organisationens mål också vara möjligheter som organisationen ännu inte har tagit till sig. Om det till exempel är tillräckligt många individer som är engagerade i miljöfrågorna och ser införandet av hållbarhetsmål som en viktig utveckling av sitt arbete, kan de individuella målen stödja en förändringsprocess hos organisationen. Det kan rent av vara individuella mål som utvecklar organisationens mål till det bättre. Enligt Günther (2003) är ingen organisation lik den andra och därför finns det ingen kartläggning över hindren som går att applicera på flera organisationer. En organisations hinder är förankrade till just den specifika organisationen och det krävs att varje organisation som upplever tröghet i att införa hållbarhetstänk kartlägger sina egna hinder (ibid.). Günther har utformat en hindersanalys för att identifiera hinder. Detta ska vara en analys som organisationer själva ska kunna utföra för att kartlägga sina egna hinder. Günthers 11
hinderanalys används inte i denna studie då det inte fanns tillräckligt med information om hur analysen ska utföras. 12
Insamling av empiri Studien är en analys av hur upphandlarna i Malmö reflekterar kring den komplexa och pågående processen att införa hållbarhet i offentliga upphandlingar. Att det blev Upphandlingsenheten i Malmö som studien fokuserar på finns det flera skäl till. De fanns geografiskt nära vilket möjliggjorde att intervjuer kunde utföras på den begränsade tiden för studien. I Malmö stad finns det också redan ett politiskt tryck på upphandlarna att arbeta med hållbar upphandling, så mina frågeställningar kändes högst relevanta för organisationen. Jag hade dessutom redan skapat en relation med Upphandlingsenheten i Malmö, eftersom jag hade gjort praktik hos dem under hösten 2014. Praktiken gav mig en god inblick i organisationen och goda kontakter, faktorer som underlättade möjligheten att kunna göra bra intervjuer. I analysen har den SOU som tidigare presenterats gett flera intressanta infallsvinklar, men jag anser samtidigt att den kvantitativa enkätstudie som SOU: n bygger på inte förmår att djupare förklara de problem som upphandlarna möter. Enkäter är en metod som kan nå ut till en bredare grupp och samla in stora mängder empiri på kort tid. Samtidigt ger enkäterna ingen möjlighet till djupa svar och resonemang kring komplexa situationer. Jag menar att en kvalitativ studie är ett bättre sätt att få en djupare inblick i problematiken, eftersom en sådan studie ger deltagarna möjlighet att återge situationen med egna ord utan begränsning av en enkäts struktur. Jag som intervjuare kan också forma mina frågor utifrån vad deltagaren anser vara mest viktigt. För att kunna komplettera redan utförda utredningar i området har jag valt en kvalitativ metod för min studie i form av intervjuer kombinerat med observationer. Upphandlingsenheten i Malmö stad består för tillfället av en arbetsgrupp på 14 personer. Av dessa 14 personer har jag valt att intervjua fem, dels på grund av tidsaspekten och dels för att jag anser att de fem personer jag valt speglar på olika sätt både likheter och skillnader i personalgruppen. Personerna valdes utifrån deras arbetsuppgift (vilken form av upphandlingar de framför allt arbetar med) och utifrån position (chef, hållbarhetskoordinator, upphandlare). Jag har också valt två informanter specifikt för att de är nyanställda på Upphandlingsenheten för att kunna ta del av hur Upphandlingsenhetens arbete uppfattas av nya ögon. Studien inleddes med en testintervju (som också ingår i analysen) där jag använde jag mig av fasta frågor som jag följde under intervjun. En sådan intervju kallas också för strukturerad intervju. Om något extra intressant uppkom i samtalet, var tanken att jag skulle inflika frågor för att fortsätta på det spåret. Det visade sig att en strukturerad intervju inte var 13
den metod som fungerade bäst för mina avsikter. Jag blev låst av redan uppsatta frågor och lyckades inte tänka utanför ramarna. Därför har resterande intervjuer mer utförts som semistrukturerade intervjuer med hjälp av en skissad mindmap där jag valde viktiga områden jag ville prata om. Detta gjorde mig mer fokuserad på vad den intervjuade faktiskt sa och det fick till stor del leda mig mellan samtalsämnena. På så sätt kunde den intervjuade leda mig genom ämnena lite i den ordning denna ville prata om dem och även dröja sig kvar inom ett område. Själva mindmapen kretsade kring två huvudområden: Upphandlingsenhetens uppgift och hållbar offentlig upphandling. Angående enhetens uppgift kretsade frågorna kring förändringsprocess, enhetens arbetsuppgift, strategi och mål. När området hållbar offentlig upphandling fördes på tal kretsade frågorna kring organisationens inställning, hinder och möjligheter, hur upphandlingen går till, kunskap o.s.v. Dessa områden har tagits upp som viktiga områden av teorierna jag har läst på för att studera hållbara offentliga upphandlingar. Intervjuerna bokades in per mejl och planerades med några dagars mellanrum för att transkribering skulle hinna utföras innan nästa intervju. Deltagarna fick välja plats för mötet och alla valde att utföra den på Upphandlingsenhetens lokaler. Vissa föredrog ett mer offentligt ställe så som fikarummet medan andra hellre satt på ett mer privat ställe. Innan påbörjad intervju blev varje deltagare informerad om att han eller hon kan välja att vara anonym i arbetet och att intervjun kommer spelas in och transkriberas av mig. Deltagarna fick även studera mindmapen innan intervjun påbörjades för att veta vilka områden jag var intresserad av. Varje intervju tog mellan 40 till 60 minuter. Efter transkribering lästes materialet igenom och empiri som berörde områden i mindmapen markerades. Slutligen påbörjades analysarbetet där deltagarnas åsikter jämfördes inom ett gemensamt område och återkopplades till teorierna. Genom att utforma analysen på detta sätt blev den en sorts diskussion mellan deltagarna och teorierna. Jag utförde även två observationer under möten där hela eller delar av arbetsgruppen var närvarande för att få insyn i hur olika arbetsuppgifter och mål diskuteras inom gruppen. Då jag tidigare inte hade utfört observationer tog jag hjälp av boken Många möjliga metoder av Katrine Fangen & Ann-Mari Sellerberg Under observationerna var jag deltagande men jag interagerade inte med gruppen (jfr. Fangen & Sellerberg, 2011, s. 39). Dessa observationer var framför allt ett sätt för mig att känna av stämningen i organisationen och lära känna personer och organisationen bättre. Därför har observationerna enbart vid ett par enstaka tillfällen inkluderats i analysen. 14
En av deltagarna ville vara anonym och därför har jag valt att använda mig av fiktiva namn på alla deltagare. Nedan kommer en kort presentation om varje deltagare, dess arbetsuppgift och en kort bakgrund. Linda: Hållbarhetskoordinator på heltid sen två år tillbaka. Hennes arbetsuppgift är att driva sociala och etiska krav inom upphandlingar. Har en socionomutbildning som bakgrund. Josefin: Nyanställd hållbarhetskoordinator som ska driva miljökrav i upphandlingar. Har en magisterexamen i kemi och en i miljövetenskap. Maria: Chef för Upphandlingsenheten sen två år tillbaka. Har 25 års yrkeserfarenhet av upphandlingar och inköp. Stefan: Nyanställd upphandlare som tidigare har jobbat på ett elbolag med tydlig miljöprofil. Han har även arbetet på ett stort teknikföretag. Har studerat företagsekonomi och handelsrätt med inriktning på materialrätt och konkurrensrätt. Filip: Upphandlare på Upphandlingsenheten i Malmö stad. Har arbetat med upphandling i 13 år, både inom kommuner och inom den privata sektorn. Har utbildat sig till byggnadsingenjör och läst kurser inom handelsrätt. 15
Upphandlarens roll och uppdrag för en hållbar samhällsutveckling Kapitlet börjar med en introduktion med vad upphandlarna tycker att de har för uppdrag. För att kunna ställa hållbarhetskrav som är förenliga med lagverket och relevant ur hållbarhetssynpunkt diskuteras vilken kompetens som finns och behövs för att hjälpa upphandlare. Slutligen tas det upp vilken roll upphandlare har i den hållbara samhällsutvecklingen och hur upphandlarna behöver förena den politiska visionen med sitt uppdrag. Upphandlingsenhetens organisation och uppdrag I många verksamheter är det ganska tydligt vilket uppdrag de som arbetar där har, men för Upphandlingsenheten är situationen annorlunda. Eftersom Upphandlingsenheten är politisk styrd, och de politiska målen hela tiden förändras, innebär det att de anställda ibland känner sig lite vilsna. Stefan talar om att politikernas vision ofta kan bli högtravande. Han berättar att detta kan skapa svårigheter för upphandlaren att omsätta visionen om hållbar upphandling till praktik: Gör vi tillräckligt i förhållande till det här visionära dokumentet? (Stefan, muntlig kommunikation, 2015-04-24). Trots att Upphandlingsenheten är politiskt styrd, är det bara en av de anställda, Filip, som uttryckligen hänvisar till kommunens upphandlingspolicy som en central del i upphandlingsuppdraget: Det finns dels ansvar för alla de här avtalen som verksamheterna avropar på, och det gäller ju allt från datorer till möbler och livsmedel. Sen har vi även ansvar för den upphandlingspolicy som gäller i Malmö stad. (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10) Förvirringen innebär att olika anställda uppfattar kärnan i upphandlingsarbetet lite olika. Fyra av de upphandlare som jag har intervjuat menar att uppdraget i första hand handlar om att tillgodose de kommunala verksamheternas behov: Verksamheterna måste fungera. Det är det som är det viktiga (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10). Målet är att upphandlingen ska leda till att verksamheterna får just de produkter som de behöver för att driva sin verksamhet. Även hållbarhetskoordinatorn Josefin uttryckte det att Upphandlingsenhetens uppgift är att serva staden med avtal så att beställare kan köpa produkter och tjänster till sina verksamheter (Josefin, muntlig kommunikation, 2015-02-27). Trots att hon själv jobbar med att implementera sociala och etiska krav i upphandlingar och uttrycker att hållbara offentliga upphandlingar är väldigt viktigt så inkluderar hon inte den 16
uppgiften som en central del i upphandlarens roll. Hennes individuella mål som hållbarhetskoordinator tycks hon inte se som en del av organisationens mål. Stefan har nyligen blivit anställd på Upphandlingsenheten och jämför sitt nuvarande uppdrag som offentlig upphandlare med uppdraget som upphandlare i privata företag. Han menar att upphandlare i offentliga organisationer historiskt sett har varit mer av projektledare eller arbetat mer med administrativa uppdrag. Hans förhoppning är att upphandlare istället ska jobba mer som inköpare gör på i privata sektorn, där upphandlingen handlar om att skapa nya affärsmöjligheter både för de som upphandlar och för leverantören: [I privata företag landar] den kommersiella affärsnyttan på något sätt hos inköparen och man har kontinuerligt [ett] samarbete med sin leverantör för att flytta dem framåt (Stefan, muntlig kommunikation, 2015-04-24). Idag har det införts en Vita jobb-modell som ska användas i alla nytecknade tjänsteupphandlingar i Malmö. Denna modell utförs i samarbete med facket som kontrollerar leverantörernas anställda på arbetsplatsen. Detta ska förhindra risken att uppdrag åt kommunen utförs med svart arbetskraft. Stefan menar att de har en roll att påverka och ser ingen egentlig skillnad på Upphandlingsenheten och ett stort företag. Vi har en ganska stor kostnadsmassa som vi ska dra runt som är attraktiv för en marknad och det är klart att vi måste ta vår del i det samhällsansvaret som finns, att tillsammans motverka svart arbetskraft eller vad det nu kan vara. (Stefan, muntlig kommunikation, 2015-04-24) Analys Alla deltagare nämner ansvaret för att serva staden med produkter medan endast en förankrade uppgiften med att samtidigt ha ansvar för kommunens upphandlingspolicy. Vissa var mer för hållbarhetsfrågor på en individuell nivå och nämnde att hållbarhet är ytterst viktigt men återkopplade inte hållbarheten till organisationens mål. Ett glapp mellan individuella mål och organisationens mål gör att medarbetare strävar mot att uppnå olika saker (Günther, 2003). Likaså gäller det att ha förankrat hållbarhetstänket som en del av helheten (Mårtensson & Westerberg, 2014). Upphandlingsenheten kan råka ut för splittrade agendor om de inte har gemensamma mål och detta blir ett hinder mot att effektivisera arbetet med att uppnå uppsatta mål. 17
Upphandlingsenhetens kompetens De jag har intervjuat har alla olika utbildningar, så som socionom, företagsekonomi och byggnadsingenjör. Filip menar dock att det i dagsläget är den juridiska kompetensen som blir allt viktigare ju mer invecklad kravställningen blir både från lagverket och kommunens önskan att leda en hållbar samhällsutveckling. Jurist har blivit mer och mer vanligt eftersom det finns mycket juridik i upphandlingar. (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10) Som Filip berättar här är upphandlingsprocessen präglad av lagstiftningen och ju mer komplex och svårtolkad lagstiftningen blir, ju väsentligare blir det att upphandlarna har juridiska kunskaper. Men allt kan inte läras in genom formell utbildning. Den praktiska erfarenheten att lära på jobbet och att kunna ta hänsyn till olika kommunala krav är ibland lika viktig. Ibland kan det vara en vits att först arbeta praktiskt och sedan utbilda sig: Har man aldrig jobbat med inköp [eller liknande] över huvud taget, då kan det vara lite svårt att sätta sig in. (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10) Filip talar om att: min roll är inte att kunna tekniken, min roll är att kunna upphandling och kunna göra bra affärer (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10). Att göra bra affärer lyfts ofta fram som en central del av upphandlarnas kompetens, vilket kan hamna i konflikt med uppdraget att ställa hållbarhetskrav om upphandlaren anser att sådana krav kan komma i vägen för uppdraget att göra goda affärer: det är inte rimligt att 14 upphandlare ska hålla på med kemifrågor ena dagen och social hänsyn nästa dag, nej de ska koncentrera sig på affärerna (Maria, muntlig kommunikation, 2015-04-15). Hållbarhetskompetensen anses också vara en expertkompetens. Hur man än vänder och vrider på det så är det spetskompetens som krävs. Det är nog väldigt svårt att förvänta sig att man som upphandlare på egen hand ska lyckas reda ut alla de här kravställningarna egentligen. Det är bra att man som här i Malmö har resurser som kan fokusera på den typen av frågeställningar. (Stefan, muntlig kommunikation, 2014-04-24) Med resurser syftade Stefan till de två hållbarhetskoordinatorerna som finns på plats. Maria är av samma åsikt som Stefan. Hon jämför hållbarhetskompetensen med sakfrågekompetens och menar att det är verksamheterna som ska ha sakfrågekompetensen om produkterna de behöver och ska vidarebefordra informationen till upphandlaren. Lika lite som enskilda upphandlare ska kunna allt om sjukvård, ska de kunna allt om hållbarhetsfrågor. Samtidigt innebär de nya kraven om hållbar upphandling, att Upphandlingsenheten inte enbart kan förlita sig på verksamheternas kompetenser. Det var därför som Maria tog initiativet till att anställa 18
hållbarhetskoordinatorer till enheten. Deras uppgift är att omsätta och driva de mål som politikerna sätter på Upphandlingsenheten i fråga om miljökrav, sociala och etiska krav. Förutom att hållbarhetskompetenser lyfts fram som en specialkompetens ses den också som en kompetens i ständig förändring. Stefan talar om att de kunskaper som hållbarhetskoordinatorn innehar måste uppdateras kontinuerligt. Josefin instämmer och säger att hon behöver uppdatera sina kunskaper och ha ett brett perspektiv för att kunna ställa rätt krav: Miljövetenskap är tvärvetenskapligt ämne och det är oerhört brett och det utvecklas hela tiden (Josefin, muntlig kommunikation, 2015-04-30). Analys Deltagarna tar upp att en upphandlare inte ska ha sakfrågekompetens om produkter som upphandlas och inte heller ha kompetens om hur hållbarhet kan uppnås. Upphandlarnas fokus ligger på goda affärer. Om upphandlaren upplever att hållbarhetstänk krockar med goda affärer kommer hållbarhetsfrågorna bli lidande (Günther, 2003). Som Van der Steen (2009) tar upp kan motsägelsefullhet i uppgifterna göra att anställda tolkar sin roll på olika sätt. Även en individs tysta kunskap formar hur hen tolkar reglerna (ibid.). Fördelen här är att det finns hållbarhetskoordinator på plats som kan hjälpa upphandlaren att ställa hållbarhetskrav. Dock måste upphandlaren vilja föra in hållbarhetskrav i upphandlingar. Arbetsplatsen bör uppmana gruppen att använda sin kreativitet för att nå uppsatta mål. Enhetens roll i skapandet av hållbar samhällsutveckling Alla utom Stefan var överens om att Upphandlingsenheten i Malmö har svårt att ensamma påverka marknaden mot mer hållbar produktion. Detta trots att all inköp inom Malmö stad under ett år ligger på en summa på fem miljarder kronor. Stefan trodde snarare att enhetens möjlighet att påverka: beror på hur man ser sin egen roll på marknaden och hur man väljer att se storleken på sin egen marknad (Stefan, muntlig kommunikation, 2015-04-24). Han vidareutvecklade resonemanget så här: Jag vill nog hävda att Malmös fem miljarder om året är en ganska väsentlig del för de leverantörerna som finns i den omedelbara närheten och som faktiskt har ett intresse av att göra affärer med Malmö stad. (Stefan, muntlig kommunikation, 2015-04-24). Stefan menar alltså att Malmö stad har stor potential att påverka leverantörer som finns i den omedelbara närheten och med det antar jag att han menar företag som är lokalt förankrade. För lokala företag kan Malmö stad med andra ord utgöra en viktig kund och det kan också 19
vara lättare att föra dialog om varför och vilka hållbarhetskrav som ska ställas. En del av Malmö stads policy är även att offentliga upphandlingar ska stimulera den lokala marknaden. Att försöka nå ut till fler lokala leverantörer kan då ge upphandlare en större makt att styra. Filip lyfter även fram nyttan av att teckna ett direktavtal med själva tillverkaren, men att detta är svårt om man har med stora företag att göra: vi är för små för att kunna få ett direktavtal med tillverkaren, de här tillverkarna vill jobba via återförsäljare (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10). Linda delar denna bild av relationen mellan kommunen och många företag: de skiter i oss, vi är en pytteliten köpare av deras produkter (Linda, muntlig kommunikation, 2015-02-27). Bilden av kommunen som en storkund krossas alltså när man har med stora företag att göra. Dessa företag, menar upphandlarna, har en stor omsättning och en stor ekonomisk makt och ser inte kommuner som en tillräckligt viktig köpare för att förändras. Ur ett sådant perspektiv blir Stefans förslag om att arbeta med fler lokala företag än intressantare. Samtidigt som den lokala ekonomin gynnas kan upphandlingen då också leda till att lokala företag utvecklar produkter med hållbara egenskaper. Det finns en samsyn om att hållbara offentliga upphandlingar är ett sätt att både försöka gynna de leverantörer som vill utvecklas i enlighet med kravspecifikationerna och göra en bra affär för kommunen. Linda berättar: Det främjar både leverantörerna på sikt för det blir ju en konkurrensfördel att arbeta med de här frågorna och det främjar oss för att vi får bättre produkter. (Linda, muntlig kommunikation, 2015-02-27) Filip utvecklar samma tankar: det handlar ju om win-win för båda två parter [kommunen och företaget] (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10). Han ser ingen vinst i att företag får slita för att kunna leverera till kommunen. Det är snarare när leverantören mår bra som även kommunen mår bra. Ett sådant sätt att resonera kring upphandlingarna gör att upphandlaren och leverantören värnar om varandra. Josefin inflikar att kommunen förlorar på det om leverantörerna inte kan uppfylla kraven. Förutom miljökrav innebär hållbar upphandling att sociala och etiska krav också tillkommit. Ett sådant mål är som tidigare nämnt Vita jobb-modellen. Linda påpekar att de senaste fyra åren har det funnits ett fokus i Malmö stad att införa sådana krav i offentliga upphandlingar. Det kan handla om: att säkerställa rättvisa förhållanden för de som tillverkar produkten i fråga, att främja sysselsättning, motverka svart arbetskraft eller att be leverantören ta in långtidsarbetslösa som praktikanter under avtalstiden. Linda berättar att vissa av dessa sociala krav gör leverantörerna oroliga och osäkra på vad som förväntas av dem. Hon talar om att sociala krav är helt nytt för dem och de vet inte hur de fungerar. En av rädslorna är att det 20
kan skapa undanträngningseffekter inom företaget och företaget blir tvungen att sparka anställda för att kunna lägga anbud på upphandlingen. Linda förklarar att: Man får ju alltid titta på hur stor en upphandling är och vad som är proportionerligt att ställa för krav men det finns i alla fall en oro [hos företagen] för hur det ska fungera. (Linda, muntlig kommunikation, 2015-02-27) Linda kommer att jobba med att få leverantörerna att förstå hur det går till och stilla deras oro och rädslor. En av Filips upphandlingar höll på att föras till domstol när förfrågningsunderlaget var ute och leverantörer kunde lägga anbud. En av leverantörerna tyckte inte att vissa krav kunde ställas så som han hade gjort. Då valde Filip att avbryta och dra tillbaka förfrågningsunderlaget och ändra i kravställningen för att åter annonsera upphandlingen. Filip tog inte beslutet för att han trodde att förfrågningsunderlaget hade stridit mot lagverket. Orsaken var istället att det är alldeles för tidskrävande att ha en överprövning när verksamheter har behov av produkterna. Ett avtal har en löptid på fyra år och sedan ska ett nytt avrop ske för att gynna konkurrensen på marknaden. Om verksamheterna riskerar att stå utan produkter väljer Filip hellre att kompromissa med kraven. Att verksamheterna kan utföra sin uppgift är det viktiga. Han berättar att tiden är en bristvara och för att ta ett ärende till domstol behöver man ha god marginal för att inte stå utan avtal för ett produktområde. Han berättar att: Den första instansen är förvaltningsrätten. Kammarrätten pratar vi om månader till upp till ett år. Ska vi ta höjd på en överprövning upp till kammarrätten pratar vi om ett år innan avtalet går ut. Då ska den nya upphandlingen påbörjas [ett år innan avtalet går ut]. (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10) Ibland väljer upphandlarna att skriva ut specifik lagstiftning för att tydliggöra och upplysa leverantören om att dessa punkter är extra viktiga för Upphandlingsenheten att de följer. Linda talar om att: i de flesta upphandlingar så är det ju det som är utöver lagstiftningen som är hållbar upphandling (Linda, muntlig kommunikation, 2015-02-27). Filip talar också om att synliggöra viss lagstiftning för leverantören: även om det är lagstadgat så synliggör vi dem [lagarna] och lyfter fram dem för leverantören (Filip, muntlig kommunikation, 2015-04-10). Josefin uttryckte att det ofta kan vara onödigt att ta med befintlig lagstiftning i förfrågningsunderlaget förutom när branschen har en låg kunskapsnivå. Hon återger ett exempel: 21