sid 1 (8) TEKNIK- OCH FASTIGHETSFÖRVALTNINGEN VÅRD- OCH OMSORGSFÖRVALTNINGEN KARLSTADS-HAMMARÖ GYMNASIEFÖRVALTNING Tjänsteskrivelse 2012-04-20 Teknik- och fastighetsnämnden Vård- och omsorgsnämnden Karlstads-Hammarö gymnasienämnd Ärende Gemensam persontransportorganisation Dnr TFN-2011-1318 Dpl 70 Dnr VON-2011-213 Dpl 70 Dnr GN-2011-84 Dpl 54 Förslag till beslut 1. Föreslå kommunstyrelsen uppdra åt teknik- och fastighetsnämnden att skapa en persontransportorganisation på teknik- och fastighetsförvaltningen. 2. Ansvaret för och utförande av vård- och omsorgsnämndens och Karlstads- Hammarö gymnasienämnd persontransporter för daglig verksamhet respektive gymnasiesärskolan flyttas till teknik- och fastighetsnämnden. 3. Föreslå kommunstyrelsen uppdra till teknik- och fastighetsnämnden att kartlägga ytterligare eventuella transporter som utförs i kommunen i egen regi och om så är lämpligt lämna förslag till samordna dessa inom den gemensamma transportorganisationen. Sammanfattning av ärendet Teknik- och fastighetsförvaltningen har tillsammans med främst vård- och omsorgsförvaltningen och Karlstads-Hammarö gymnasieförvaltning tagit fram ett förslag på vem som i framtiden ska ansvara för och utföra transporterna av personer med funktionsnedsättning till och från daglig verksamhet och gymnasiesärskolan. Idag bedrivs dessa i egen regi utan någon samordning mellan de två förvaltningarna och teknik- och fastighetsförvaltningen har setts som en möjlig part för att ta över ansvaret. Beslutsunderlag Tjänsteskrivelse den 20 april 2012. Teknik- och fastighetsnämndens protokoll den 31 augusti 2011, 9. Teknik- och fastighetsförvaltningens tjänsteskrivelse den 29 juni 2011. Karlstads-Hammarö gymnasienämnds protokoll den 31 augusti 2011, 5. Vård- och omsorgsnämndens protokoll den 21 september 2011, 8. Postadress: Teknik- och fastighetsförvaltningen, 651 84 Karlstad Besöksadress: Drottninggatan 32 karlstad.se Tel: 054-540 00 00 E-post: teknikochfastighetsforvaltningen@karlstad.se Org.nr: 212000-1850 PlusGiro: 81 74-5 Bankgiro: 405-2213
sid 2 (8) Ärende Bakgrund och uppdrag Inom Karlstads kommun organiseras skjutsar för personer med olika slags funktionsnedsättning till och från kommunala verksamheter. Karlstads-Hammarö gymnasieförvaltning (GYF) har skolskjutsverksamhet inom ramen för gymnasiesärskolans individuella program och vård- och omsorgsförvaltningen (VOF) skjutsar till och från daglig verksamhet. Barn- och ungdomsförvaltningen (BUF) upphandlar skolskjuts för eleverna inom särskolan. Ingen transportsamordning sker. Berörda förvaltningar har fått uppdraget av teknik- och fastighetsnämnden (TFN), vård- och omsorgsnämnden (VN) och Karlstads-Hammarö gymnasienämnd (GN) att utreda om det är möjligt och lämpligt med en gemensam transportorganisation placerad på teknik- och fastighetsförvaltningen som samordnar och hanterar persontransporterna inom främst gymnasiesärskolan och daglig verksamhet. TFN beslutade också att ge uppdraget att utredningen ska belysa för- och nackdelar med en gemensam beställare/planerarroll och utförande i egen regi alternativt upphandling av extern entreprenör. En utblick görs också mot andra kommuner för att se hur de valt att organisera och bedriva liknande verksamheter. Tjänstemän från VOF, GYF och TF har tillsammans arbetat med utredningen. BUF har bidragit med underlag inom vissa områden. Fakta om verksamheterna VOF:s verksamhet Daglig verksamhet består av 20 geografiskt utspridda grupper inom handikappomsorgens verksamhetsområden. Ca 95 personer transporteras mellan bostaden och daglig verksamhet. Personerna kan på grund av sin funktionsnedsättning inte ta sig till daglig verksamhet på egen hand, t ex gå, cykla eller åka kollektivt. Bedömningen av vem som har behov av transporter görs av enhetschefen kontinuerligt under året för nya kunder och utifrån ändrade förhållanden för befintliga kunder. När handikappomsorgen gick över från landstinget till kommunen tog man även över organisationen för transporter. Transportavdelningen inom daglig verksamhet är en liten del av den totala verksamheten och kan inte anses tillhöra kärnverksamheten. Personalens huvuduppgift är att ge stöd, omvårdnad och handledning till kunderna i deras dagliga sysselsättning. Verksamheten har två chaufförer på heltid samt en anställd som är chaufför på halvtid och transportsamordnare på halvtid. Förutom detta har tio anställda delade uppdrag i sin tjänstgöring viket innebär att man alternerar mellan att arbeta i verksamheten och att köra buss. Alla anställda som kör buss har förutom sin
sid 3 (8) taxilegitimation även en omvårdnadsutbildning eller annan likvärdig utbildning. Sju fordon är inhyrda för transporterna. För att bedriva yrkesmässig trafik krävs trafiktillstånd. Hos juridiska personer som har trafiktillstånd ska det finnas en person som har särskilt ansvar för att verksamheten bedrivs enligt de regler som finns - en trafikansvarig. Det gäller t ex inom områden som trafiksäkerhet, tekniska normer och driftsförhållanden, samt arbetsmiljölagstiftning. VOF:s transportsamordnare är trafikansvarig för både VOF:s och GYF:s transportverksamheter. GYF:s verksamhet Utgångspunkten för transporter inom gymnasiesärskolans individuella program, IV-sär, var den transportorganisation som Karlstads-Hammarö gymnasieförvaltning tog över från landstinget i samband med kommunaliseringen av verksamheten. Transportverksamheten omfattade större delen av Värmlands län fram till halvårsskiftet 2011 och gymnasieförvaltningen fakturerade respektive hemkommun för transporterna. Från och med halvårsskiftet 2011 sker enbart transporter inom Karlstads och Hammarö kommun. Transportverksamheten inom IV-sär utgör en mycket liten del av den totala verksamheten på Sundstagymnasiet. Transporterna avser de ungdomar med betydande funktionsnedsättningar som därför inte har möjlighet att använda andra offentliga kommunikationsmedel. Alla GYF:s transporter går i huvudsak till/från Sundstagymnasiet. Dessutom finns några schemalagda turer, exempelvis till bassängen på Sätterstrand, Färjestads ridhus etc. För närvarande omfattar GYF:s transportverksamhet 24 elever, men antalet varierar mellan olika år. Alla dessa elever har mer eller mindre särskilda behov, flertalet av dem åker dock sittande i en buss. I något enstaka fall finns en assistent med utifrån elevens behov. För ett fåtal elever krävs särskilda transporter i form av enskild transport eller med ett ytterst begränsat antal resanden i bussen. GYF har för närvarande tre chaufförer anställda på heltid. Utöver köruppdraget sköter de underhåll av tre inhyrda fordon, planerar de olika rutterna, samt deltar till viss del i verksamheten. Den befintliga transportverksamheten fungerar enligt GYF mycket väl och ur ett kvalitativt perspektiv ser man ingen anledning att ändra på organisationen. Motivet är snarare ett behov av en mer professionell och resurseffektiv organisation som klarar att leva upp till det regelverk som hör till transportverksamheten. TF:s verksamhet TF har som en del av sin kärnverksamhet att tillhandahålla lokal- och verksamhetsanknuten service, det vill säga facility management. Som en del i det ansvarar TF för inhyrning av fordon till samtliga kommunens verksamheter.
sid 4 (8) BUF:s verksamhet Barn- och ungdomsförvaltningen har upphandlat sina transporttjänster för särskolan. Ca 90 barn omfattas. Avtalet med entreprenören löper från år 2006 till 30 juni 2014. Är det möjligt och lämpligt med en gemensam transportorganisation på TF? Jämförelse av kostnaderna för verksamheterna Som en del av utredningen har kostnaderna per kilometer jämförts för de olika transportverksamheterna. Vi har tagit fram de totala kostnaderna för de olika verksamheterna såsom personalkostnader inkl sociala avgifter, bilhyra, lokalhyror, parkeringsplatser, underhåll, bränsle, data, telefoni och overheadkostnader. Dessa har slagits ut på det totala antalet kilometer som respektive verksamhet har kört det aktuella året. Siffrorna avser år 2011. Tabell 1: Kilometerkostnad för de olika utförarna år 2011 Transportutförare Årskostnad Km/år Kr/km BUF (entreprenören) 6 378 600 406 666 15,69 VOF 3 590 275 280 800 12,79 GYF 2 439 000 142 636 17,10 Tabellen ovan visar att VOF hade lägst kilometerkostnad år 2011, därnäst entreprenören, sedan GYF. Genom sitt sätt att bedriva verksamheten har VOF visat att det ur ett ekonomiskt perspektiv kan vara resurseffektivt att bedriva verksamheten i egen regi. GYF:s högre kilometerkostnad kan framförallt hänföras till hög bemanning i förhållande till körda kilometer. I sammanhanget bör det nämnas att utförarna inte råder över sina kostnader fullt ut. Dessa påverkas till exempel av resenärernas bostadsadresser. Om den geografiska spridningen är stor är det svårare att lägga upp effektiva rutter. Eventuella särskilda behov, t ex att åka i egen bil, påverkar också kostnaden, samt behovet av tidspassning. Dessa förutsättningar för en effektiv rutt kan påverka alla utförare och kommer att variera över tid bland annat beroende på flyttningar och nya kullar i skolan. Möjliga samordningsvinster En gemensam transportverksamhet ger möjlighet till samordningsvinster, t ex sänkta kostnader genom färre anställda och bilar eller minskade utsläpp. Vi har undersökt vilka möjliga samordningsvinster det går att uppnå om man samordnar de rutter som VOF:s och GYF:s chaufförer kör då de hämtar och lämnar de resenärer som ska till och från de olika verksamheterna. Utifrån det underlaget visar de översiktliga studier som vi har gjort på begränsade samordningsvinster. Vi tror dock att en fördjupad studie med en delvis annan metod, kan ge ett bättre resultat. Generellt sett är vårt antagande att ett större underlag ger möjlighet till mer samordningsvinster än ett mindre, men storleken på dessa kommer att variera från termin till termin.
sid 5 (8) Utöver de vinster som en ruttsamordning kan ge, finns arbetsuppgifter som skulle vinna på en gemensam organisation. Det gäller skötsel av bilarna såsom biltvätt, däckbyte, service, besiktning osv., men även själva planeringen av rutterna. Detsamma gäller viss administration och uppföljning av verksamheten. Färre behöver dessutom bevaka förändringar i regelverk. En gemensam organisation ger större säkerhet i verksamheten med möjlighet till t ex ersättare när en chaufför är sjuk. Effektivare rutter gynnar miljön. I transportsammanhang är kortare körsträckor en av de viktigaste faktorerna för att förbättra miljön. Möjligheter till ytterligare samordning inom kommunen Inom kommunen utförs transporter av både människor och gods utöver de som behandlas här. Omfattningen av dessa är inte känd, men de bör kartläggas, för att om möjligt kunna uppnå ytterligare samordningsvinster och få en så effektiv verksamhet som möjligt. Som exempel kan nämnas arbetsmarknads- och socialförvaltningen där den egna personalen dagligen kör en handfull personer som går i arbetsträning från Karlstads tätort till Molkomstrakten, samt schemalagda mattransporter inom skola och äldreomsorg. Insyn för trafikansvarig Den trafikansvarige på VOF har som nämnts ansvar för att transportverksamheten bedrivs enligt de regler som finns, på både VOF och GYF. Ett argument för en gemensam transportorganisation är att den trafikansvarige jämfört med idag då lättare skulle kunna utöva detta ansvar, eftersom det blir möjligt med en mer regelbunden insyn i verksamheten. Det gäller under förutsättning att den nya organisationen blir geografiskt sammanhållen, t ex med gemensamma lokaler som personalen utgår ifrån. Möjliga nackdelar med en gemensam organisation förlagd till TF En del fördelar med en gemensam transportorganisation har redan nämnts, men vilka eventuella nackdelar finns? Tio av VOF:s chaufförer är i första hand vårdare inom daglig verksamhet där en mindre del av uppdraget är persontransporter. Även i en gemensam organisation kommer det att behövas anställda som har persontransporter som en mindre del av en anställning. Det kommer därför att krävas att några av TF:s anställda har eller tar taxikort, samt att de befattningar de har är lämpliga att kombinera med köruppdrag på deltid. För medarbetarna kan det dock ses som en fördel, då det erbjuder nya utvecklingsmöjligheter inom organisationen. Sett ur medarbetarperspektiv finns viss risk för övertalighet vid bildandet av en kommungemensam organisation, på grund av förväntade samordningsvinster.
sid 6 (8) För- och nackdelar med entreprenadalternativet och egen regi TFN beslutade att utredningen ska belysa för- och nackdelar med en gemensam beställare/planerarroll och utförande i egen regi alternativt upphandling av extern entreprenör. En del av för- och nackdelarna med egen regi har nämnts ovan. Möjliga fördelar för entreprenadalternativet Ytterligare samordningsvinster är möjliga om all kommunal transportverksamhet upphandlas. En gemensam upphandling för verksamheterna hos VOF, GYF och BUF och kanske också ytterligare någon verksamhet, bör kunna ge fördelaktigare villkor jämfört med om bara en förvaltnings verksamhet upphandlas. Se dock om marknadsläget längre ner. Ingen större skillnad mellan egen regi och entreprenör Inom ett antal områden innebär det sannolikt ingen väsentlig skillnad om utföraren är kommunen eller en entreprenör. För resenärerna bör det ha mindre betydelse om kommunen eller en entreprenör är utförare, annat än i en övergångsperiod. I kommunens nuvarande verksamheter är chaufförerna fasta och en del arbetar dessutom i själva kärnverksamheten. I en upphandling går det att ställa krav på t ex fasta förare, vilket BUF också gjort. De utbildar också chaufförerna regelbundet så at de ska ha nödvändig kunskap om den enskilda resenärens särskilda behov. Kvalitetsaspekter av olika slag: i de så kallade utförandekrav som BUF:s entreprenör har att leva upp till, ställs omfattande krav inom områdena personal, fordon, utbildning, miljö, säkerhet, kvalitet och dokumentation. Dessa krav är till stora delar direkt eller indirekt för resenärens bästa. Enligt representanterna för VOF och GYF i utredningens arbetsgrupp lever också VOF:s och GYF:s verksamheter upp till kraven inom dessa områden. En eventuell gemensam transportorganisation på TF kommer inte att lägga ribban lägre. Möjligheten till uppföljning och utvärdering av verksamheten bör inte innebära någon väsentlig skillnad. I en upphandling går det att ställa krav på t ex entreprenörens egenkontroll, årliga rapporter inom olika områden och möjlighet för kommunen till kvalitetskontroller. Liknande krav kan också ställas vid en kommunintern beställning till TF. För miljön är minskade transportsträckor centralt, något som kan uppnås i både egen regi och via en entreprenör. Därnäst kommer att köra med miljöfordon, samt rätt fordon, t ex inte en större bil än nödvändigt. Kommunen har höga ambitioner för miljöområdet inom den egna verksamheten, men krav går också att ställa i en upphandling. Möjliga nackdelar för entreprenadalternativet Kilometerkostnaden, där siffrorna för år 2011 var till entreprenörens nackdel. Marknadsläget. När BUF upphandlade sin nuvarande entreprenör år 2006 var det två företag som lämnade anbud. Det anbud som inte antogs var dubbelt så dyrt som det som antogs. Vid tidigare upphandlingar har fler lämnat anbud, men alla har inte kunnat leva upp till de krav som ställts. En möjlig förklaring till det begränsade antalet är att det är en nischad verksamhet som kräver dyrare
sid 7 (8) specialfordon med full täckning för att det ska gå runt. Om konkurrensen är svag är det risk för högre kostnader på sikt. Marknadsläget år 2012 är inte känt. Risk för övertalighet bland kommunens medarbetare. Hur gör andra kommuner? Vi har varit i kontakt med Linköping, Jönköping, Växjö, Kalmar, Örebro, Gävle, Sundsvall och Luleå och frågat dem om de bedriver persontransportverksamheten i egen regi eller genom entreprenad, samt om verksamheten samordnas mellan förvaltningarna. När det gäller gymnasiesärskolan upphandlar alla kommuner utom en sin transportverksamhet. Det är Sundsvall som bedriver det i egen regi, men de överväger att upphandla verksamheten. I Kalmar sköter Kalmar länstrafik både planering och upphandling av verksamheten. Linköping samarbetar med Norrköping och har lagt ut hela planeringen av resor inom skola och färdtjänst på ett privat företag. Utifrån planeringen gör kommunerna sedan en upphandling. Gävle är missnöjda med sin entreprenör och planerar för en återgång till egen regi. Jönköping planerar eventuellt att låta landstinget ta över transporthanteringen. Det varierar i vilken utsträckning upphandlingarna samordnas mellan förvaltningarna. När det gäller transporter till och från daglig verksamhet har brukarna i Jönköping och Örebro färdtjänst, åker kollektivt, cyklar eller går. Gävle gör sin upphandling tillsammans med länets alla kommuner och har flera olika transportföretag som utförare. Sundsvall bedriver transporterna i egen regi, men med en annan förvaltning som utförare. Angående daglig verksamhet har inte alla kommuner lämnat svar. Slutsummering Utredningen föreslår en gemensam transportorganisation placerad på TF. Det ger förutsättningar för en effektivare och en mer professionell verksamhet jämfört med idag. VOF och GYF kan då också fokusera på sin kärnverksamhet. Genom en kartläggning av övriga transporter som utförs i kommunen kan det bli aktuellt med ytterligare samordningsvinster. Med tanke på att verksamheten kommer att vara ny för TF och att all personal från VOF sannolikt inte kommer att flytta över, är det rimligt att räkna med en lite längre startsträcka innan verksamheten fungerar optimalt. När det gäller en eventuell upphandling av en extern entreprenör kontra egen regi väger det jämnt mellan alternativen inom ett par områden. Det ekonomiska underlaget för år 2011 är till entreprenadalternativets nackdel, även marknadsläget utifrån BUF:s senaste upphandling. Detta kan vägas mot de samordningsvinster som en kommungemensam upphandling skulle kunna ge. I samband med att barn- och ungdomsnämndens nuvarande avtal med privat entreprenör avseende persontransporttjänster går ut 2014, bör förnyat ställningstagande ske till en för hela kommunen samordnad transportorganisation.
sid 8 (8) Ställningstagandet bör avse både frågan om en gemensam beställarorganisation och om utförandet skall ske i egen regi eller genom upphandling av privat entreprenör. Hans Wennerholm Gunilla Öberg Staffan Sjölund teknik- och fastighetsdirektör vård- och omsorgsdirektör skoldirektör Beslutet skickas till Kommunstyrelsen Teknik- och fastighetsförvaltningen Vård- och omsorgsförvaltningen Karlstads-Hammarö gymnasieförvaltning Barn- och ungdomsförvaltningen