Revisionsrapport Granskning av barn- och ungdomsnämndens styrning och uppföljning av förskolans verksamhet Åsa Bejvall Viktor Prytz 15 november 2011
Granskning av förskolan Innehållsförteckning 1 Inledning 1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Syfte, revisionsfråga och granskningsmål 1 1.3 Metod 2 2 Styrande dokument 3 2.1 Allmänt 3 2.2 Verksamhetshandboken - tillsyn av enskild verksamhet inom förskola 3 2.3 Lathund för politiker vid verksamhetsbesök 4 3 Iakttagelser 5 3.1 Kvalitetsarbetet 5 3.2 Resursfördelningssystemet 6 3.3 Planering och prognoser 6 3.4 Barn och vårdnadshavares åsikter och kommunikation 7 3.5 Barn i behov av särskilt stöd 9 3.6 Tillsynsplikten 10 3.7 Jämställdhet, plan mot kränkande behandling och genuspedagogik 11 4 Revisionell bedömning 12 4.1 Granskningsmål 12
1 Inledning 1.1 Bakgrund Den nya skollagen (2010:800, 8 kap) poängterar att förskolan ska stimulera barns utveckling och lärande samt ge en trygg omsorg. Vidare betonas att barngrupperna ska ha en lämplig sammansättning och storlek och att barnen även i övrigt erbjuds en god miljö. Efter anmält önskemål ska kommunen erbjuda plats i förskolan inom fyra månader så nära barnets hem som möjligt, om rätt till plats föreligger. Skälig hänsyn ska tas till vårdnadshavares önskemål. Förskolans verksamhet möter många utmaningar. Från nationell nivå skärps kraven på pedagogisk verksamhet och måluppfyllelse. Från och med 1 juli gäller en ny läroplan för förskolan (Lpfö 98, rev 2010). Från kommuninvånare ställs krav på service i form av platser och öppettider. Enskilt bedriven verksamhet kan förändra planeringsförutsättningarna. Barnomsorgspeng infördes 1 juli 2009 och allmän förskola för treåringar 2010. Det är ofta svårt att rekrytera förskollärare samtidigt som dessa genom ny skollag och läroplan ges ett särskilt ansvar. Förskolelyftet för kompetensutveckling startade hösten 2009. För alla kommuner gäller kravet på god ekonomisk hushållning. Skolverket uppmanade i sin Lägesbedömning 2008 kommunerna att ha beredskap för att erbjuda plats i förskolan, så att tillfälliga lösningar kan undvikas. År 2009 konstaterade Skolverket att var tredje kommun saknade en aktuell prognos över tillgång och efterfrågan. I mars 2011 redovisar Skolverket att antalet stora grupper i förskolan (på nationell nivå) har ökat jämfört med 2010. Skolverket uttalar oro för denna utveckling och menar att barngruppernas storlek och sammansättning är viktiga kvalitetsfaktorer. Statistik från Skolverket från 2010 visar att Kalmar har följande fördelning i fråga om antalet barn per avdelning. Statistik visar att Kalmar hade en något högre andel avdelningar med 21-25 barn samt fler än 26 barn jämfört med övriga kommuner. Kalmar hade även en högre andel avdelningar med upp till 15 barn i samma jämförelse. Kalmar Samtliga kommuner 2010 2010 Avdelningar totalt i kommunal regi, andel (%) med -15 barn 45 35 Avdelningar totalt i kommunal regi, andel (%) med 16-17 barn 15 19 Avdelningar totalt i kommunal regi, andel (%) med 18-20 barn 16 28 Avdelningar totalt i kommunal regi, andel (%) med 21-25 barn 16 14 Avdelningar totalt i kommunal regi, andel (%) med 26- barn 8 3 1.2 Syfte, revisionsfråga och granskningsmål Syftet med granskningen är att säkerställa att barn- och ungdomsnämnden genom styrning och uppföljning säkerställer att alla förskolor erbjuder likvärdiga förutsättningar för lärande och omsorg utifrån varje barns behov samt att behov av platser och öppettider kan tillgodoses. 1 av 15
De granskningsmål som ska besvaras är: Bedrivs ett målinriktat och dokumenterat kvalitetsarbete inom förskolan på både nämnds- och enhetsnivå? Finns det en ändamålsenlig resursfördelningsmodell som stödjer arbetet med att tillgodose både platsbehov och kvalitetskrav? Finns det en ändamålsenlig framtidsplanering med prognoser vad gäller platsbehov, kompetensförsörjning, kompetensutveckling och lokalbehov? Följer nämnden och förskolorna upp vad barn och vårdnadshavare anser om verksamheten, inklusive kö- och placeringsrutiner? Vilka forum för samråd och kommunikation med föräldrarna använder förskolor? Kan barns behov av särskilt stöd tillgodoses? Kan nämnden följa arbetet per enhet och över tid på ett tillförlitligt sätt? Hur utövar nämnden sin tillsynsplikt av de förskolor som drivs av annan än kommunen? Hur arbetar förskolorna med planen mot kränkande behandling, jämställdhet och genuspedagogik? 1.3 Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer med tre förskolechefer samt planeringssekreterare och planeringssekreterare för barn med behov av särskilda insatser. Vidare har tre grupper med förskollärare intervjuats. Styrande dokument har erhållit från den administrativa chefen samt hemsidan. Granskningen avgränsas till förskolans verksamhet och är i sin faktadel avstämd med förvaltningschefen. 2 av 15
2 Styrande dokument 2.1 Allmänt Barn- och ungdomsförvaltningen har en gemensam verksamhetshandbok som innehåller rutiner för handläggning av ärenden och processer. Handboken, tillsammans med de nationella styrdokumenten, lokala mål och policydokument, utgör de styrande dokument som verksamheterna har att förhålla sig till. I granskningen har vi läst igenom delar av de avsnitt i verksamhetshandboken som handlar om kvalitetsarbete, mål och uppdrag, lokaler och utrustning samt mätning, analys, och resultat, och verksamhetsplanering för förskolan. Utöver verksamhetshandboken har vi gått igenom årsredovisningar för barn- och ungdomsnämnden, utbildningspolitisk vision för för åren 2012-2015, reglementet för nämnden, underlaget till det nya resursfördelningssystemet, nämndens sammanträdesprotokoll för 2011 samt delegationsordningen. Därutöver har vi tagit del av förvaltningens riktlinjer för godkännande av fristående förskola/skolbarnomsorg och pedagogisk omsorg. I samtalen med förskolecheferna och planeringssekreterarna har vi även fått ta del av lokala måldokument, visioner och material rörande kvalitetsarbetet samt material rörande arbetet med och stödprocessen för barns utveckling i förskolan. Vi har fått ta del av handlingar rörande prognoser och lokalplaneringen. 2.2 Verksamhetshandboken - tillsyn av enskild verksamhet inom förskola Verksamheten ska bedrivas i enlighet med skollagen, läroplan för förskolan, skolverkets allmänna råd och den kommunala skolplanen. Verksamheten ska utgå från varje barns behov och barn i behov av särskilt stöd ska ges den omsorg deras behov kräver. För elever i behov av särskilt stöd upprättas åtgärdsprogram som kontinuerligt utvärderas och revideras. Utgångspunkten för bemanningen i förskolan är att personalen ska vara utbildad. Förskollärare ska ansvara för den pedagogiska uppläggningen och också delta i det dagliga arbetet. Personalen ska ges möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling utifrån vad som är befogat för en förbättrad måluppfyllelse i verksamheten. Personalen ska också ha schemalagd tid för samarbete och planering i arbetslaget. Barngruppernas storlek ska vara anpassad till lokalerna, bemanningen samt barnens ålder och behov. Barngruppens sammansättning ska möjliggöra att alla barn får stimulans i kontakterna med andra och utvecklas socialt. Lokalerna ska vara ändamålsenliga för den pedagogiska verksamheten, dessutom överblickbara och säkra. Utemiljön kring förskolan ska stimulera till lek och lärande. 3 av 15
Styrelsen ska också för varje år lämna in årsredovisning med verksamhetsberättelse och bokslut till barn- och utbildningsförvaltningen. Om väsentliga förändringar av verksamheten sker under året ska barn- och utbildningsnämnden genast underrättas om detta. 2.3 Lathund för politiker vid verksamhetsbesök Av lathunden framgår att barn- och ungdomsförvaltningens verksamhet är indelad i sex geografiska områden som kallas nätverk. Varje ledamot/ersättare i nämnden är knuten till ett nätverk. Det finns tre styrande dokument som kan diskuteras vid verksamhetsbesöken; budgeten, verksamhetsuppdraget och läroplansuppdraget. Av lathunden framgår en kortare beskrivning av respektive process/dokument som stöd till politikerna. Övriga styrande dokument som kan diskuteras är likabehandlingsplanen och ordningsregler för elever. Frågeställningarna kan utgå från måluppfyllelse och hur de styrande dokumenten påverkar verksamheten och den fortsatta utvecklingen. 4 av 15
3 Iakttagelser 3.1 Kvalitetsarbetet Den statliga regleringen av kvalitetsarbetet har förändrats i den nya skollagen (2010:800). Kravet på en årlig kvalitetsredovisning från varje enhet och från huvudmannen har utgått. Det har ersatts med kravet på att det ska bedrivas ett systematiskt kvalitetsarbete på förvaltningen och på varje enhet. Barn- och ungdomsförvaltningen har valt att behålla den årliga kvalitetsredovisningen från varje enhet och har kompletterat systemet med ett verksamhetsuppdrag och ett läroplansuppdrag till varje förskolechef. Verksamhetsuppdragen utgår från kommunens övergripande mål. Utifrån verksamhets- och läroplansuppdrag samt budget har förskolecheferna att utforma och dokumentera det systematiska kvalitetsarbetet inom sin verksamhet. Det innebär att det systematiska kvalitetsarbetet är utformat på olika sätt beroende på förskolechef och enhet, utan centrala riktlinjer. Det finns en årlig kvalitetscykel för förskoleverksamheterna som utgår från den centrala cykeln vad gäller verksamhets- och läroplansuppdragen samt ekonomin. De intervjuade förskolecheferna uppger att de organiserar kvalitetsarbetet och personalen utifrån hur deras verksamhet är organiserad och vilken personal de har. Beroende på antalet förskolor och geografiska spridning finns det olika grupper och nivåer som arbetar med kvalitetsarbetet. Förskolechefen leder arbetet och ansvarar för den övergripande dokumentationen. Grupperna och nivåerna träffas regelbundet under året för att rapportera, diskutera och återkoppla. Det decentraliserade ansvaret innebär att varje förskolechef har utvecklat egna kvalitetsdokument och visioner. Det arbetet har ibland genomförts i samarbetet med personalen och ibland av förskolechefen. I dokumentationen av kvalitetsarbetet används de kommunövergripande mallarna samt egna mallar. Förskolecheferna upplever att kontakten mellan dem och nämnden är begränsad till kontaktpolitikerna. Det upplever att utbytet med nämndens politiker är avhängigt politikernas intresse och om de är pålästa. Vidare upplevs att återkopplingen från nämnden angående kvalitetsredovisningarna kan utvecklas. Det gäller även återkoppling från förvaltningsledningen. De kvalitetsredovisningar, verksamhetsuppdrag och läroplansuppdrag som varje förskolechef sammanställer rapporteras till kontaktpolitikern samt nämndens ordförande. Därutöver diskuteras redovisningarna i samband med verksamhetsbesök samt vid möten mellan nämnden och förskolecheferna som sker 2 halvdagar per år. Vid skolinspektionens besök i år(2011) påpekade inspektionen att förvaltningen borde bli duktigare på att följa upp hela verksamheten. I dagsläget ligger fokus på skolan eftersom detta är lättare att mäta men nämnden och förvaltningen bör lägga lika mycket tid på förskolan. 5 av 15
3.2 Resursfördelningssystemet Resursfördelningssystemet har under året förändrats. Det nya systemet kommer att användas fullt ut 2012. Åsikterna om resursfördelningssystemet varierar. Det finns synpunkter på i vilken utsträckning SALSA-värdet 1 ska påverka fördelningen samt transparensen i fråga om de strategiska medlen som nämnden och förvaltningschefen förfogar över. Vidare upplevs resursfördelningssystemet som stabilt och förutsägbart vilket skapar förutsättningar för planering och kvalitetsarbete. Samtidigt kan det i andra sammanhang vara för trögrörligt vilket i synnerhet märks när det sker inskrivning av barn över hela året. Då uppstår svårigheter när det behövs resurser för att utöka personalstyrkan. Förskolecheferna poängterar vikten av att fokusera på kvalitetsområde vid fördelning av resurser. Resursfördelningssystemet är baserat på antalet timmar varje barn är i verksamheten. I förskolan finns ett högre bidrag för de första 15 timmarna per vecka som barnet är i förskolan och ett lägre bidrag för resterande timmar under vecka. Utöver fördelningen baserat på timmar finns även ett enhetsbidrag som baseras på enhetens specifika förutsättningar när det gäller lokaler, bakgrundsfaktorer, speciallösningar m.m. Resursfördelningssystemet kommer under 2011/12 att revideras. Sannolikt kommer fördelningssystemet för förskolorna inte att förändras markant. 3.3 Planering och prognoser Kommunen tar årligen fram en 10-årsprognos över befolkningsutvecklingen. Prognosen baseras på nuvarande befolkning samt antagande om flyttmönster, framtida födslar, dödtal och bostadsbyggande. Prognosen går att bryta ner på olika åldrar, åldersgrupper och geografiska områden. Prognosen kan revideras mellan de årliga uppdateringarna om det uppstår förhållanden som markant avviker från de antaganden som ligger till grund för prognosen. Befolkningsprognosen är en grundpelare för planeringen av framtida lokalbehov, förändringar av skolor och upptagningsområden och byggnation. Tillsammans med ett riktvärde för antalet barn per avdelning uppskattas behovet av byggnation eller andra förändringar för att klara behovet av förskola i kommunen. Planeringssekreteraren upplever att prognosen är accepterad bland förskolecheferna och det förs regelbundna samtal med förskolecheferna om utvecklingen i deras områden. I dagsläget klaras kravet på placering inom 4 månader från ansökningsdatum. I vissa områden klaras tidskravet genom placering i grannområdet. Det är tydligt uttalat att det är förskolechefens ansvar att barnen i förskolans upptagningsområde får plats inom utsatt tid från ansökningsdatum. Går det inte att ordna inom det 1 SALSA är ett analysverktyg som presenterar kommuners och skolors betygsresultat när hänsyn tagits till vissa bakgrundsfaktorer. Bakgrundsfaktorerna är föräldrarnas sammanvägda utbildningsnivå, andel pojkar av avgångseleverna, andel avgångselever i skolan/kommunen födda utomlands samt andel avgångselever i skolan/kommunen som är födda i Sverige vars båda föräldrar är födda utomlands. 6 av 15
egna området är det förskolechefen som ansvarar för att försöka ordna placeringen i ett annat område. Samarbetet med andra förvaltningar är välutvecklat och fungerar tillfredställande, enligt planeringssekreteraren. Kösituationen och hur det ser ut på de olika enheterna diskuteras kontinuerligt mellan nämndens presidium och förvaltningen. Likaså diskuteras lokalfrågorna av presidiet. Det är s Serviceförvaltning som äger och samordnar lokalerna inom kommunen. Barn- och ungdomsförvaltningen hyr lokalerna av Serviceförvaltningen. Presidiet hanterar förvaltningsövergripande ärenden som t ex om det finns lediga lokaler inom omsorgsförvaltningen som barn- och utbildningsförvaltningen kan använda istället. Linnéuniversitets utbildning till förskollärare innebär att rekryteringsunderlaget till förskolorna är gott. Det finns behöriga förskollärare som söker de tjänster som annonseras. Det innebär att Kalmar har en hög andel behöriga förskollärare i jämförelse med andra kommuner. Personalplaneringen på förskolorna genomförs framför allt en gång per termin. Vid de tillfällena fokuseras på den förestående terminen och det närmaste året. Förvaltningen försöker till viss del ha ett längre perspektiv. Rekrytering och personalplanering är dock decentraliserad till förskolecheferna vilket innebär att förskolecheferna även har ansvaret för den långsiktiga planeringen. Kompetensutvecklingen har de senaste åren fokuserats på de nya styrdokumentens innehåll och kraven på lärarlegitimationen. Samtidigt har förskolorna genom det decentraliserade systemet stor frihet att utforma sin verksamhet med olika profiler och inriktningar. Därmed är även planeringen av kompetensutvecklingen ett ansvar för förskolecheferna. I samband med kartläggningen av kompetenserna inom grundskolorna inför planeringen av lärarlegitimationen har även förskollärarnas kompetens blivit kartlagd. Kartläggning har begränsats till att ta reda på om personalen har förskollärarutbildning eller ej. Det decentraliserade systemet gör det svårt att genomföra övergripande kartläggningar och gemensamma insatser för kompetensutveckling som inbegriper hela kommunen. 3.4 Barn och vårdnadshavares åsikter och kommunikation De flesta förskolechefer genomför årligen en enkät som riktar sig till vårdnadshavarna. Enkäten har sett olika ut på de olika enheterna men nu håller förvaltningen på att sammanställa en gemensam enkät som alla ska använda sig av. Utöver enkäten har förskolecheferna olika lokala metoder för att samla in vårdnadshavarnas åsikter kring verksamheten. Några förskolechefer uppger att de använder brukarråd som kommunikationskanal men att engagemanget bland föräldrarna generellt har minskat. I de brukarråd som har en aktiv funktion sitter en till två föräldrarepresentanter för varje avdelning. 7 av 15
Råden leds av förskolechefen. Rådens funktion varierar till viss del mellan förskolorna. På en förskola har rådet mer form av ett forum för övergripande frågor och diskussioner kring aktuella frågor. På en annan förskola har rådet en aktivare roll i fråga om budget, personal och insyn i verksamheten. Det finns även ett kooperativ som istället för råd har en föräldrastyrelsen som har mer omfattande befogenheter än råden. Styrelsen har ett övergripande ansvar för verksamheten med en tydlig ansvarsfördelning med förskolechefen. Kooperativet arbetar även med ansvarsgrupper inom ett antal områden. Ansvarsgruppen har befogenheter att beslut inom sitt område t.ex. fastigheten, köket, yttre- och inre miljö samt personalfrågor. Två gånger per år har förskolorna föräldramöten där förskolecheferna generellt deltar. Till mötena bjuds samtliga föräldrarna med barn på förskolan in. Mötena har ett blandat upplägg med information och moment där föräldrarna engageras i samtal kring aktuella ämnen. Innehållet på mötena anpassas efter dagsaktuella frågor som t.ex. byggnation eller organisation. Innehåller och frågorna aktualitet har betydelse för hur många föräldrar som kommer på mötena. De regelbundna föräldramötena och mötena i brukarråden har de senaste åren förändrats från att vara informationsmöten. Istället försöker förskolechefer och personal föra dialog och samtal kring aktuella frågor samt engagera föräldrarna i gruppsamtal. Ämnena för dessa samtal kan vara den reviderade läroplanen, genuspedagogik eller andra utvecklingsområden. Personalen på avdelningarna har daglig kontakt med vårdnadshavarna vid lämning och hämtning. Denna kontakt anses av flera i personalen som en av de viktigaste kontaktytorna då det är möjligt att nå samtliga föräldrar. Det är även möjligt att ibland lyfta frågor om det enskilda barnet i dessa möten. Personalen anser att det främsta forumet för att prata om enskilda barn är vid utvecklingssamtalen. Samtalen bjuds in till 1-2 gånger per termin beroende på förskola. En förskola väljer att bjuda med även barnet på dessa samtal när barnet har nått en viss ålder. Utvecklingssamtalen fokuserar på barnets situation i förskolan utifrån pedagogik samt sociala och praktiska frågor. Samtalen förbereds genom att personalen samlar sitt material om varje barn samt att föräldrarna får ett frågeformulär i förväg som ska ligga till grund för samtalet. Samtalen följer en förutbestämd struktur som till viss del varierar mellan förskolorna. En förskolechef uppger att avdelningarna regelbundet skickas ut vecko- och månadsbrev från personal och förskolechef för att informera om verksamheten. Denna förskola har även tagit bort brukarrådet pga lågt engagemang. Rådet har ersatts av en webb-baserad föräldrapanel där vissa föräldrar har anmält intresse av att delta. Panel används av förskolechefen för att stämma av aktuella frågor med föräldrarna som t.ex. arbetet med likabehandlingsplanen eller andra styrande dokument. Förskolorna arbetar även med enkäter om verksamheten som riktar sig till vårdnadshavarna. Enkäterna kommer från och med 2011 att vara utformade gemensamt för samtliga förskolor. Tidigare har varje förskola utformat sin egen enkät med varierande resultat. Personalen bedömer att enkäterna är en bra metod för att samla in föräldrarnas åsikter. Dock når enkäten inte fram till föräldrar med begränsade eller 8 av 15
inga kunskaper i det svenska språket. Detta innebär att svaren ibland inte är representativa för hela föräldragruppen. Personalen anser att deras kommunikation med föräldrarna är god och att det finns många vägar och forum för att kontakta föräldrarna eller bli kontaktad av dem. Barn- och ungdomsförvaltningen har ett system för att hantera klagomål och avvikelser. Systemet beskrivs ingående i verksamhetshandboken. I anslutning till rutinen finns angivet hur uppföljningen av rutinen ska ske. I januari är varje år rapporteras förbättringsförslag och avvikelser/klagomål som har kommit in, till ledningsgruppen. Statistik över klagomål och avvikelser för 2009/10 i anknytning till förskolorna visar att det främst handlar om förbättringsförslag och klagomål rörande: - Information - Organisation - Pedagogisk verksamhet Områden som innemiljö, utvecklingssamtal och skadegörelse är de som har fått minst klagomål och avvikelser. 3.5 Barn i behov av särskilt stöd Barn- och ungdomsförvaltningen har en centralt placerad planeringssekreterare som är samordnare för barn i behov av särskilt stöd i förskolan och skolan. Samordnaren fungerar som en resurs och rådgivare för rektorerna samt en övergripande kontaktperson med andra förvaltningar och myndigheter. Förvaltningen har sedan tidigare rutiner och en handlingsplan för barn i behov av särskilt stöd som återfinns i verksamhetshandboken. Användningen av detta material har varierat. Materialet har under 2011 utvecklats med en processbeskrivning som tydligare åskådliggör de moment och åtgärder som ska genomföras när ett behov hos ett barn identifieras. Processbeskrivningen ska fungera som stöd för förskolechefer och personal för att underlätta tillgången till aktuella dokument och öka förståelsen för rutinerna. Förskolecheferna bekräftar att processbeskrivningen är till hjälp. Bland annat har de centrala rutinerna och processbeskrivningen ökat förutsättningarna för likvärdighet. Samordnaren sammanställer årligen en kartläggning över barn med funktionsnedsättning i kommunens förskolor. I dagsläget är det 76 barn i Kalmars förskolor som har någon form av funktionsnedsättning. Kartläggningen kommuniceras med förvaltningsledningen, nämnden samt andra förvaltningar och myndigheter. Det förs regelbundna samtal med förskolecheferna om aktuella barn, insatser och utveckling. Samordnaren upplever att nämnden är intresserad av området men upplever inte att det sker någon övergripande styrning inom dessa frågor. Enligt nämndens ordförande har en ledamot begärt en redovisning av arbetet med barn i behov av särskilt stöd vilket kommer att ske i samband med nästa nämndsmöte. 9 av 15
I det nya resursfördelningssystemet har möjligheten att söka om tilläggsbelopp införts för både fristående och kommunala verksamheter. Samordnaren är ansvarig handläggare för tilläggsbeloppet. Nämnden har reserverat 11 miljoner för detta. Förvaltningen har ett elevhälsoteam som består av samordnare för barn i behov av särskilt stöd, skolöverläkaren, psykologer och samordnande skolsköterska. De arbetar över hela kommunen och anlitas vid behov. Kuratorer och specialpedagoger med särskilt uppdrag finns även som resurs för förskolan. Samordnaren upplever ett gott samarbete med förskolecheferna i arbetet med barn i behov av stöd. Förskolecheferna upplevs även som engagerade och ansvarstagande för barnen i verksamheten. Förskolecheferna anser att stödet från förvaltningen i fråga om barn i behov av stöd fungerar tillfredställande. Det är en tydlig ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna och förskolecheferna vet vilket stöd det finns att tillgå. Förskolecheferna i sin tur arbetar med att stödja sin personal genom att delta i möten med vårdnadshavare, genom att erbjuda kompetensutveckling samt att samordna insatserna. Vissa förskolechefer är medvetna om att dokumentationen i dessa sammanhang kan utvecklas. 3.6 Tillsynsplikten Beslut om godkännande av enskild huvudman för förskola samt tillsynen över de samma är delegerat till den administrativa chefen på barn- och ungdomsförvaltningen. I kommunen finns 10 förskolor med enskild huvudman och tillsynen av dessa genomförs vart annat år. Tillsynen genomförs utifrån den rutin som är fastställd i verksamhetshandboken. Tillsynen utgår i stora delar från de krav som ställs på verksamheten i skollagen. Det är även de kraven som bedöms vid godkännandet av huvudmannen. Efter genomförd tillsyn sammanställs en rapport med ett beslut om tillsynen. I rapporten framgår vilken verksamhet som har haft tillsynsbesök, vad som framkommit i tillsynen samt vilket beslut som är fattat i samband med tillsynen. Det har vid de genomförda tillsynerna inte framförts någon kritik som har föranlett några sanktioner. Rapport och beslut förmedlas till barn- och ungdomsnämnden genom rapporteringen av delegationsbeslut. Administrativa chefen säger att nämnden visar intresse för rapportering och att den i vissa ärenden ställer frågor. I och med att det ännu inte har varit aktuellt att besluta om sanktioner i samband med tillsynen, finns det inga exempel på vilken roll nämnden skulle få vid ett sådant förfarande. Dock menar den administrativa chefen att en sanktion bör beslutas av nämnden. Nämndens huvudsakliga funktion är i dagsläget att tillse att det finns fungerande rutiner för tillsynen och vid behov fatta beslut om eventuella sanktioner. 10 av 15
3.7 Jämställdhet, plan mot kränkande behandling och genuspedagogik Samliga förskolor har plan mot kränkande behandling. Planerna är framtagna i samarbete mellan personalen och ibland även i samarbete med angränsade skola och föräldrarna. En förskola har samma plan som angränsande skolan vilket har inneburit att den innehåller skolspecifika områden som förskolan inte är berörd av. Personal uttrycker att planen på så sätt inte har en lika stark ställning i förskolans verksamhet. Arbetet med planen mot kränkande behandling upplevs av personalen som givande. Personalen uppger att de genom processen har blivit mer medvetna om arbetet med jämställdhet, allas lika värden och vikten av att arbeta med värdegrunden. En av de besökta förskolorna har en tydligt uttalad värdegrund och vision som ska genomsyrar verksamheten. Dokumenten innefattar även jämställdhets- och genusområdet. De dokument, mallar och riktlinjer som förskolan tar fram lokalt ska utgå från värdegrunden och visionen. Personalen upplever att vision och värdegrunden är ett stort stöd i det dagliga arbete. En förskola beskriver hur arbetet med jämställdhet och kränkande behandling blev ett utmärkt område att engagera föräldrarna i, vilket fick positiva effekter i verksamheten. Ett antal förskollärare har de senaste åren fått särskild utbildning på universitet för att kunna arbeta som genuspedagoger. De lärare som har gått utbildning menar att det har varit en bra satsning som har givit resultat. Det har framför allt påverkat deras arbetssätt och förhållningssätt gentemot barnen. Vidare har det varit möjligt att lyfta genusfrågor till diskussion och samtal med övriga förskollärare. Utbildningen har även inneburit att förskolorna har ändrat vissa delar i sin verksamhet utifrån leksaker och lekmiljöer. En förskola upplever att satsningen på genuspedagoger inte har haft någon effekt på deras verksamhet. Personalen upplever att det inte finns något kommunalt stöd i denna fråga. Istället arbetar förskolan utifrån egna erfarenheter. De uppger att de är medvetna om genusproblematiken och att de arbetar med olika metoder för att förbättra verksamheten. Generellt upplever personalen att de senaste årens satsningar på inom dessa områden har varit givande och fått effekter. Framför allt har personalen blivit bättre på att identifiera situationer och förhållanden som behöver åtgärdas eller utvecklas. De menar att de se genusproblematiken. Effekterna på barnen är svårare att bedöma och förskolornas personal efterfrågar ett närmare samarbete med skolorna för att kunna följa upp hur barnen och eleverna påverkas på längre sikt. 11 av 15
4 Revisionell bedömning Vi bedömer att nämndens styrning och uppföljning av alla förskolor erbjuder likvärdiga förutsättningar för lärande och omsorg utifrån varje barns behov som tillfredsställande. Detta grundar vi på att förvaltningen har en verksamhetshandbok och denna följs av förskolecheferna. Nämnden har även tecknat avtal med förskolecheferna att de ska arbeta utifrån verksamhetsuppdragen och läroplansuppdragen. Vi bedömer att återkopplingen till förskolecheferna avseende verksamheten kan förbättras både från nämndens och förvaltningens sida. Förskolecheferna efterfrågar detta och skolinspektionen påpekade också i sin granskning att uppföljningen av hela verksamheten kan förbättras. Vi bedömer även att nämnden säkerställer på ett tillfredsställande sätt att behovet av platser och öppettider kan tillgodoses. Varje förskolechef är ansvarig för att barn inom deras område får en förskoleplats inom föreskriven tid och detta uppfylls i princip alltid, dock kanske inte inom det egna området. Förvaltningen gör löpande prognoser som uppdateras vid ny information och som kommuniceras med nämndens presidium. Förvaltningen har valt ett decentraliserat förhållningssätt avseende placeringar och personalbehov. Varje förskolechef är ansvarig för placeringar och personalplanering inom sitt område. Vi rekommenderar att förvaltningen utreder om detta är det mest effektiva sättet att arbeta eller om detta borde skötas centralt på förvaltningen istället. 4.1 Granskningsmål De granskningsmål som ska besvaras är: Bedrivs ett målinriktat och dokumenterat kvalitetsarbete inom förskolan på både nämnds- och enhetsnivå? Det systematiska kvalitetsarbetet är målinriktat då det utgår från de verksamhetsoch läroplansuppdrag som förskolecheferna får från förvaltningsledningen. Uppdragen bygger på de kommunala målen samt de statliga målen i läroplanerna. Kvalitetsarbetet dokumenteras lokalt på olika sätt. Förskolecheferna sammanställer den lokala dokumentationen i den skriftliga redovisningen av verksamhets- och läroplansuppdragen till förvaltningsledningen. Nämnden erhåller årligen en skriftlig rapportering över de uppdrag och mål som de lämnat. Återkopplingen till förskolecheferna från nämnd och förvaltning kan förbättras. Finns det en ändamålsenlig resursfördelningsmodell som stödjer arbetet med att tillgodose både platsbehov och kvalitetskrav? Den förändrade resursfördelningsmodellen tar större hänsyn till SALSA-värdena än den tidigare modellen. Det innebär att modellen ska fördela resurserna till de förskolor och områden som bedöms ha större behov utifrån socio-ekonomiska faktorer. Därmed förväntas kvaliteten för barnen förbättras. Modellen innebär samtidigt att vissa områden och förskolor får mindre resurser per barn vilket kan få negativa effekter på kvaliteten. Det är i första hand förskolechefens ansvar att lokalt fördela 12 av 15
resurserna inom sin verksamhet för att tillgodose kvalitetskraven. Förskolecheferna visar ett ansvarstagande som borgar för att detta genomförs med kvaliteten i fokus. Resursfördelningssystemets påverkan på möjligheten att tillgodose platsbehoven är svårt att bedöma. I första hand är det lokalernas beskaffenhet som avgör hur många barn som får plats på en förskola. Vidare påverkar antalet personal och det placerande barnets ålder och behov i förhållande till övriga barn. Trots svårigheter att se ett direkt samband mellan resursfördelningen och möjligheterna att tillgodose platsbehovet går det att konstatera att kommunen uppfyller 4-månaderskravet vid placering i förskolan. Förskolecheferna löser eventuella svårigheter genom samverkan mellan olika förskolor och områden. Finns det en ändamålsenlig framtidsplanering med prognoser vad gäller platsbehov, kompetensförsörjning, kompetensutveckling och lokalbehov? Arbetet med prognoser över befolkningsutvecklingen bedrivs ändamålsenligt och enligt beprövade metoder. Det finns en medvetenhet om att prognoserna är de bästa möjliga gissningen om framtiden och inga absoluta fakta. Prognoserna utgör en god utgångspunkt i bedömningen av lokal- och platsbehov. Planeringen rörande kompetensförsörjning och -utveckling har en decentraliserad form. Det innebär både för- och nackdelar. Modellen ger utrymme för lokala lösningar och profileringar. Förskolecheferna har kontroll över rekryteringarna. Samtidigt förloras delvis möjligheten till att samordna kompetensutveckling och personalplanering mellan flera förskolor och områden. En central samordning av dessa delar kan på sikt vara mindre resurskrävande än den nuvarande modellen. Det gäller även placeringen av barn i förskolan. Även här råder en decentraliserad modell där ansökningar och placeringar hanteras av respektive förskolechef eller dess personal. Samordning med andra förskolor sker om en förskola inte klara kravet på kötiden. Enligt kommunens befolkningsprognos kommer antalet barn i förskoleålder att öka de närmaste åren. Förvaltningen bedömer att utbyggnaden av antalet förskolor kommer att hinnas med men om så inte är fallet ökar behovet av samordning mellan förskolor och områden för att klara placeringsbehoven. Följer nämnden upp vad barn och vårdnadshavare anser om verksamheten, inklusive kö- och placeringsrutiner? Nämnden följer genom förvaltningens årliga enkät upp vad vårdnadshavarna anser om verksamheten. Den innefattar dock inte kö- och placeringsrutiner. Däremot innehåller kommunens övergripande system för att anmäla avvikelser och förbättringsområden en möjlighet att kommentera kö- och placeringsrutiner. Det framgår i statistiken från 2009/10 att det endast har framförts begränsat med klagomål inom det området. 13 av 15
Vilka forum för samråd och kommunikation med föräldrarna använder förskolor? Förskolecheferna och personalen på förskolorna har på olika sätt kontakt med föräldrarna. Metoderna varierar men fokus i kontakterna är framför allt den dagliga verksamheten, det egna barnets utveckling och planeringen den närmaste tiden. Det genomförs regelbundet formella föräldramöten och brukarråd men med varierande innehåll beroende på vilken förskola det handlar om. Personalen är medvetna om vikten av god kommunikation med föräldrarna. De vet att kvalitet, moment och insatser i deras verksamhet endast kan nå framgång om föräldrarna engageras eller får förståelse för vad som sker på förskolan. Det visar sig bl.a. genom att personalen förändrat flera möten från att vara informationsmöten till att involvera föräldrarna i samtal och diskussioner om läroplanen, genuspedagogik, dilemmafrågor m.m. De enkäter som skickas ut översätts endast till vissa språk vilket begränsar svarsfrekvensen och i vilken grad svaren är representativa för samtliga föräldrar. Nämnden bör överväga att översätta enkäten till ytterligare språk för åtgärda detta. Kan barns behov av särskilt stöd tillgodoses? Förvaltningen har en tydligt angiven rutin och process för barn i behov av särskilt stöd. Processen är väl känd bland förskolecheferna. Processen visar tydligt vilka olika moment och insatser som ska genomföras för barnets bästa samt vilka nödvändiga kontakter som ska tas. Förvaltningen har en central resurs som samordnar stödet och utgör en kontaktyta mot andra aktörer när så behövs. Förskolecheferna har att fördela resurserna utifrån verksamheten och barnens behov. Förskolecheferna har den möjligheten inom befintligt resursfördelningssystem. Kan nämnden följa arbetet per enhet och över tid på ett tillförlitligt sätt? Varje förskola skriver årligen en kvalitetsredovisning som nämnden kan ta del av. Ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet är tydligt förlagt till förskolecheferna. Det innebär att varje förskolechef utformar egna system och arbetsprocesser för sin verksamhet utan centrala riktlinjer. Detta kan både vara positivt och negativt. Rektor ska återrapportera verksamhets- och läroplansuppdragen till förvaltningen. I och med att underlagen till dessa rapporter härstammar från varje förskolechefs lokala kvalitetsarbete kan det uppstå svårigheter att jämföra områden och få en uppfattning om likvärdigheten i kommunen. Varje område har kontaktpolitiker som i olika omfattning besöker eller har kontakt med sina förskolor och förskolechefer. Nämndens ledamöter träffar också alla rektorer/förskolechefer två halvdagar per år för uppföljning av verksamheten och måluppfyllelsen. 14 av 15
Hur utövar nämnden sin tillsynsplikt av de förskolor som drivs av annan än kommunen? Tillsynen över verksamhet med enskild huvudman genomförs vart annat år utifrån en fastställd mall. Nämnden har delegerat tillsynshanteringen till den administrativa chefen på barn- och ungdomsförvaltningen. Nämnden får ta del av de rapporter som upprättas och beslut som fattas i samband med tillsyn genom rapportering av delegationsbeslut. Hur arbetar förskolorna med planen mot kränkande behandling, jämställdhet och genuspedagogik? Samtliga besökta enheter har en plan mot kränkande behandling. Innehållet varierar mellan enheterna. Vid en förskola är planen utformad tillsammans med angränsande skola. Det har inneburit att planen inte är specifik för förskolan vilket påverkar planens legitimitet i förskolan. På de övriga besökta förskolorna upplever personalen att planen till viss del är ett dokument som stöder dem i det dagliga arbetet. Barn- och ungdomsnämnden bör se till att varje enhet har en plan mot kränkande behandling som är helt anpassad efter den verksamhet som den ska fungera i. På de besökta förskolorna råder en medvetenhet om betydelsen av att arbeta med frågor om kränkande behandling, jämställdhet och genuspedagogik. Arbetssätten och framgångarna varierar mellan förskolorna beroende på kompetens och kollegialt stöd. Satsningar på genuspedagogik har haft varierande framgång. På vissa förskolor har arbetet på ett tydligt sätt påverkat personalens beteenden och utformningen av förskolans verksamhet. På andra har effekterna varit begränsade. 2011-11-15 Åsa Bejvall Projektledare Stefan Wik Uppdragsledare 15 av 15