Revisionsrapport Avtalshantering Linda Marklund Per Stålberg
2011-09-23 Linda Marklund, projektledare Bo Rehnberg, uppdragsledare
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Revisionsfråga 3 2.3 Metod 3 3 Granskningsresultat 5 3.1 Ansvars- och beslutsorganisation 5 3.1.1 Kommunövergripande nivå 5 3.1.2 Förvaltningsnivå 5 3.1.3 Bedömning av ansvars- och beslutsorganisation 6 3.2 Övergripande riktlinjer för avtalshantering 6 3.2.1 Bedömning av kommunövergripande riktlinjer 6 3.3 Avtalens utformning (stickprovskontroll) 7 3.3.1 Bedömning av avtalens utformning 8 3.4 Registerhållning, bevakning och uppföljning av avtal 8 3.4.1 Bedömning av bevakning, registerhållning och uppföljning av avtal 9
1 Sammanfattning På uppdrag av kommunens revisorer har PwC granskat kommunens hantering av avtal. Syftet med granskningen har varit att bedöma om dessa hanteras på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Inom ramen för granskningen har tre nämnder granskats; fastighetsnämnden, socialnämnden och tekniska nämnden och en stickprovskontroll har genomförts på tre avtal inom respektive nämnd. Granskningen har resulterat i nedanstående iakttagelser och bedömningar: Ansvars- och beslutsorganisationen avseende socialnämnden bedöms i huvudsak vara tydlig och ändamålsenlig. Ansvars- och beslutsorganisationen mellan kommunstyrelsen, fastighets- och tekniska nämnden bedöms inte vara tydlig och ändamålsenlig. Kommunens inköpspolicy ger utrymme för tolkningar på området. Det bedöms inte finnas heltäckande och ändamålsenliga kommunövergripande riktlinjer avseende avtalshantering. Revisionell bedömning av i vilken utsträckning riktlinjerna tillämpas görs därför inte. Granskningen visar att kvalitén på upprättade avtal varierar. Granskade avtal inom fastighetsnämnden bedöms i huvudsak vara ändamålsenligt utformade. Inom socialnämnden och tekniska nämnden bedöms inte samtliga granskade avtal vara ändamålsenligt utformade. När det gäller registerhållning av avtal noteras att registerhållning i diariet eftersträvas av samtliga förvaltningar. Vi noterar dock att samtliga avtal inom socialnämnden och tekniska nämnden inte finns registrerade och samlade på ett överblickbart vis i nämndernas diarium, varmed dessa nämnder inte ännu bedöms ha tillförlitliga rutiner. Socialförvaltningen har påbörjat ett förbättringsarbete inom området. När det gäller bevakning av avtalstider görs bedömningen att socialkontoret och tekniska kontoret inte i dagsläget har tillfredsställande rutiner för detta. Fastighetskontoret bedöms i stort ha tillfredsställande rutiner för detta. Ingen av de granskade nämnderna har beslutat hur avtalsuppföljning och utvärdering ska ske. Uppföljning av fastighetsnämndens och tekniska nämndens entreprenadavtal sker i form av slutbesiktningar. Fastighetsnämnden gör även årlig översyn av hyresavtal. I övrigt kan det inte styrkas att systematisk uppföljning eller utvärdering av ingångna avtal genomförs i granskade förvaltningar. Uppföljning och utvärdering bedöms inte ske i tillräcklig omfattning. Granskningen kan sammanfattningsvis inte styrka att avtal hanteras på ett fullt ändamålsenligt sätt eller med tillräcklig intern kontroll. I syfte att utveckla arbetet inom området rekommenderas att följande prioriteras: Kommunstyrelsen: Upprätta och förtydliga riktlinjer avseende avtalshantering (ansvarsfördelning, beloppsgränser, stödjande anvisningar för avtalsformulering). Socialnämnden: Fortsätt utvecklingen av registerhållningen och arbetet med att säkerställa att samtliga överenskommelser regleras i skrift. Säkerställ att upprättade avtal på ett tydligt sätt reglerar väsentliga områden. Fastighetsnämnden: Tydliggör, i enlighet med fullmäktiges beslut, vilka i organisationen som är behöriga att underteckna avtal.
Tekniska nämnden: Utveckla registerhållningen. Säkerställ att upprättade avtal på ett tydligt sätt reglerar väsentliga områden. Samtliga nämnder: Besluta hur en tillräcklig och proaktiv avtalsuppföljning ska ske för att säkerställa en god internkontroll inom området.
2 Inledning 2.1 Bakgrund Kommunens revisorer har i revisionsplan beslutat att det ska ske en granskning av kommunens avtalshantering. Valet av granskningsinsats har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. införskaffar och tillhandahåller produkter till ett värde på mer än en miljard kronor per år. Kommunledningskontorets inköpsenhet är kommunens centrala enhet för upphandlingsfrågor och tecknar avtal för såväl förvaltningar som kommunala bolag. Därutöver ingår nämnder och förvaltningar, i sin roll som leverantör, diverse avtal och överenskommelser. Brister i avtalshanteringen riskerar leda till ekonomiska förluster och/eller minskat förtroende för kommunen. Ansvaret för att efterleva lagstiftning och kommuninterna föreskrifter vilar på respektive facknämnd. 2.2 Revisionsfråga Granskningen har genomförts i två steg: I granskningens steg ett genomfördes en förstudie som syftade till att bedöma inom vilka områden fortsatt granskning bör ske. Följande frågor skulle besvaras: Med vilka kunder och leverantörer har kommunens verksamheter större ekonomiska relationer? Hur fördelas dessa mellan politiska organ och områden? Finns på övergripande nivå ändamålsenliga och heltäckande riktlinjer för avtalshantering? Granskningens steg 2 syftade till att bedöma om avtal hanteras på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Följande revisionsfrågor skulle besvaras: Tillämpas förekommande riktlinjer för avtalshantering? Är ingångna avtal utformade på ett ändamålsenligt sätt? Är ansvars- och beslutsorganisationen tydlig och ändamålsenlig? T ex vem/vilka har rätt att besluta om och ingå avtal. Finns tillfredsställande rutiner för registerhållning och bevakning av avtal? Sker uppföljning och utvärdering av ingångna avtal i tillräcklig omfattning? 2.3 Metod Granskningens steg 1 omfattade alla nämnder och styrelsen. I granskningens steg 2 gjordes ett urval på tre nämnder med utgångspunkt från resultatet i steg 1. I tid har granskningen främst avgränsats till åren 2010-2011.
Granskningens steg 1 genomfördes i form av registeranalys och dokumentanalys. Granskningens steg 2 genomfördes med hjälp av dokumentanalys och stickprovskontroll av avtal och överenskommelser inom följande tre nämnder: tekniska nämnden, fastighets- samt socialnämnden. Inom dessa nämnder har urval av sammanlagt nio avtal skett. Urvalet har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. Vidare har bl.a. följande personer intervjuats; Kommunens upphandlingschef, socialkontorets chefscontroller, teknisk chef, fastighetschef samt nämndssekreterare inom de tre utvalda förvaltningarna. Resultatet från granskningens steg 1, kartläggning av kunder och leverantörer, presenteras muntligt för kommunens revisorer.
3 Granskningsresultat 3.1 Ansvars- och beslutsorganisation 3.1.1 Kommunövergripande nivå I kommunen finns en central inköpsenhet, med kommunstyrelsen som ansvarigt politiskt organ. Inköpsenheten leds av inköpschef, vilken är underställd kommunchef. Enhetens uppdrag är att samordna kommunens inköp och upphandlingar samt informera och utbilda övriga förvaltningar inom upphandlingsområdet. Fullmäktige har, i samtliga granskade nämnders reglementen 1, reglerat att avtal, andra handlingar och skrivelser som beslutas av respektive nämnd ska undertecknas av nämndens ordförande eller vid förfall för denne av vice ordföranden och kontrasigneras av anställd som nämnden bestämmer. I kommunens riktlinjer för inköp (Kf 2009-10-20) anges ansvarsfördelning för upphandlingar, specifika köp, entreprenader och direktupphandlingar. Granskning av dokumentet visar att huvudprincipen är att beslut och handläggning sker på kommunövergripande nivå dvs. av kommunstyrelsen respektive inköpsenheten. Nämndernas beslutsbefogenheter har begränsats till direktupphandlingar upp till 2 pbb vilket för närvarande motsvarar 85 600 kr. Undantaget från denna regel är området entreprenader där kommunstyrelsen samt tekniska nämnden och fastighetsnämnden har rätt att fatta beslut. 3.1.2 Förvaltningsnivå Fullmäktige har i socialnämndens och fastighetsnämndens reglementen tydliggjort att nämnden ska bestämma vem som ska underteckna handlingar. Socialnämnden Nämnden har delegerat rätten att teckna avtal och överenskommelser inom nämndens ansvarsområde till chefscontroller (delegationsordning, Sn juni 2011). Nämnden har dessutom delegerat rätten att teckna avtal inom specifika områden, exempelvis till verksamhetschef för personlig assistans (delegationsordning). Tekniska nämnden Nämnden har angett att förvaltningschef har rätt att teckna tekniska kontoret (instruktioner för inköp, Tn januari 2011). Vid upprättande av avtal gäller samma beloppsgränser som vid inköp av varor och tjänster (instruktioner för inköp). 1 Socialnämndens reglemente, Kf 2011-05-17, Tekniska nämndens reglemente, Kf 2010-09-21, Fastighetsnämndens reglemente, Kf 2011-03-22.
Avtal med en löptid på mer än ett år ska godkännas av förvaltningschef och längre än tre år godkännas av nämndens ordförande (instruktioner för inköp). Fastighetsnämnden Nämnden har till ordförande delegerat underskrift av hyreskontrakt med externa fastighetsägare och externa hyresgäster (delegationsordning, Fn januari 2011). 3.1.3 Bedömning av ansvars- och beslutsorganisation Ansvars- och beslutsorganisationen avseende socialnämndens verksamhet bedöms i huvudsak vara tydlig och ändamålsenlig. Ansvars- och beslutsorganisationen mellan kommunstyrelsen, fastighets- och tekniska nämnden bedöms inte vara tydlig och ändamålsenlig. Kommunens inköpspolicy ger utrymme för tolkningar på området. Följande har uppmärksammats i granskade dokument: Kommunens inköpspolicy är otydlig vad gäller ansvarsfördelning och beslutsorganisation mellan kommunstyrelsen och tekniska och fastighetsnämnden (ex. flera beslutsfattare när det gäller entreprenader, otydligt vem som undertecknar avtal). Det framgår inte med tydlighet vilka på fastighetsförvaltningen som äger rätten att underteckna avtal (externa hyreskontrakt undantaget). 3.2 Övergripande riktlinjer för avtalshantering Fullmäktige har i oktober 2009 fastställt Regler och riktlinjer för inköp inom Skellefteå kommun. Dokumentet beskriver grundprinciper för inköp och upphandling, förhållningssätt, etik samt övergripande organisation och ansvar. Granskningen visar att socialkontoret och tekniska kontoret upprättat kompletterande riktlinjer för inköp inom sina respektive områden. Tekniska kontoret och socialkontoret har, i samråd med inköpsenheten, även upprättat en enklare mall till stöd för avtalsformulering vid direktupphandlingar. Fastighetskontoret använder standardmallar för hyresavtal. Dokumentgranskning och genomförda intervjuer visar att det på kommunövergripande nivå finns behov av att komplettera med stödjande information för avtalshantering (t.ex. avtalens innehåll). Kommunens inköpschef uppger att riktlinjerna för inköp håller på att omarbetas. Främst ska en anpassning till förändringar i LOU 2 ske vilket kan innebära att beloppsgränserna för verksamheternas direktupphandling höjs. 3.2.1 Bedömning av kommunövergripande riktlinjer Riktlinjer har fastställts, innehållande övergripande ansvarsfördelning vid undertecknande av avtal i kommunen. Riktlinjerna är dock inte helt tydliga (se bedöm- 2 Lag (2007:1001) om offentlig upphandling
ning avsnitt 3.1) och innehåller ingen specifik vägledning när det gäller avtalshantering varför de inte bedöms vara heltäckande och fullt ändamålsenliga för detta granskningsområde. Revisionell bedömning av i vilken utsträckning riktlinjerna tillämpas görs därför inte. Riktlinjerna kan med fördel kompletteras med stödjande anvisningar om tillförlitligt tillvägagångssätt vid avtalsformulering. 3.3 Avtalens utformning (stickprovskontroll) Stickprovskontroll har genomförts av 3 avtal inom socialnämnden, tekniska nämnden och fastighetsnämnden. Följande 9 avtal har granskats: Styrelse/nämnd Fastighetsnämnden Tekniska nämnden Socialnämnden Granskat avtal ISAB i Skellefteå (kommunen kund) Sos Alarm Sverige Lokalhyra (kommunen leverantör) Vebomarks byaskola Lokalhyra (kommunen leverantör) Lillkåge Lidens Lantbruk Plogning (kommunen kund) Ragn Sells AB Transport av hushållsavfall (kommunen kund) Bilfrakt Bothnia AB Sopning av centrum (kommunen kund) Västerbottens läns landsting Boende Gästhuset (kommunen kund) Linnea Omsorg Daglig verksamhet (kommunen kund) Apoteket AB Leverans av ApoDos (kommunen kund) Vid granskningen har en översiktlig kontroll genomförts av om kommunen i avtalen reglerat väsentliga områden (t.ex. avtalstid, pris, omfattning mm). Granskningen av avtalen visar bl.a. följande: Socialnämnden Vid begäran av avtal där kommunen är leverantör inom socialförvaltningen framkommer att ett flertal av dessa överenskommelser inte regleras i skrift. Av de avtal som granskats har följande noterats: Samtliga avtal reglerar uppsägning och två avtal reglerar uppföljning. Vidare har följande uppmärksammats: Ett avtal saknar information om tjänstens omfattning Ett avtal har avtalsperiod 2007-01-01 2009-12-31. Ingen förlängning har avtalats. Två avtal saknar kvalitetskrav. Två avtal saknar tydlig information om pris (justering och moms) Inget avtal innehåller ersättningsklausul. Ett avtal saknar information om hur eventuell tvist ska lösas. I övrigt uppmärksammas att ett avtal med tillsvidareperiod bör upphandlas då lagstiftningen 3 på det kontrakterade området förändrats. Tekniska nämnden 3 Lag (2009:366) om handel med läkemedel
Samtliga avtal innehåller information om avtalstid och tvist. Två av avtalen innehåller information om uppföljning. Vidare har följande uppmärksammats: Ett avtal innehåller ingen tydlig specificering av arbetsuppgifter. Två avtal saknar tydlig information om omfattning. Ett avtal saknar kvalitetskrav och information om uppsägning. Ett avtal saknar tydlig information om pris (moms). Samtliga avtal saknar ersättningsklausul. Ett avtal är daterat i slutet av avtalsperioden. Det framgår inte heller ifall detta är ett avrop från ramavtal. Fastighetsnämnden Samtliga avtal innehåller uppgifter om omfattning, avtalstid, kvalitetskrav, ersättningsklausul och uppsägning. Två av avtalen reglerar uppföljning. Ett hyresavtal har avtalsperiod 1997-07-01 1999-06-30 + förlängning 1 år i taget. Samma avtal saknar tydlig information om pris (moms). 3.3.1 Bedömning av avtalens utformning Granskningen visar att kvalitén på upprättade avtal varierar. Granskade avtal inom fastighetsnämnden bedöms i huvudsak vara ändamålsenligt utformade. Inom socialnämnden och tekniska nämnden bedöms inte samtliga granskade avtal vara ändamålsenligt utformade. 3.4 Registerhållning, bevakning och uppföljning av avtal Kommunens centrala inköpsenhet har tillgång till ett IT-baserat upphandlingssystem vilket ger möjlighet att registerhålla och söka avtal samt lägga in bevakning av avtalstider (med automatisk påminnelse via e-post). Socialnämnden Av intervju med chefscontroller framgår att förvaltningen i samarbete med nämnden under år 2009 påbörjat en översyn av förvaltningens samtliga avtal. Syftet är att registrera och öka kontrollen över befintliga avtal. Arbetet har påbörjats men ännu finns inte alla avtal registrerade. Det finns för närvarande ingen rutin för bevakning av avtal inom förvaltningen. Möjligheten att använda diariet till detta undersöks. När det gäller avtalsuppföljning konstateras att nämnden inte har fastställt hur eller när avtalsuppföljning ska ske. Det sker inte någon systematiserad uppföljning eller utvärdering av ingångna avtal. Tekniska nämnden Av intervju med förvaltningschef framgår att samtliga entreprenadavtal registreras och scannas till diariet. Några omständigheter försvårar dock registrering, enligt
förvaltningens registrator; att återfå undertecknade avtal från leverantörerna, omfattande och otympligt format på avtalen samt otydlighet vem som ansvarar för förvaring - inköpsenheten eller tekniska förvaltningen. Avtal som inte undertecknas av förvaltningschef eller ordförande förvaras hos respektive handläggare. Det finns för närvarande ingen rutin för bevakning av avtal inom förvaltningen. Möjligheten att använda diariet till detta undersöks. När det gäller uppföljning av avtal konstateras att samtliga större entreprenadkontrakt avslutas med en dokumenterad slutbesiktning av utomstående part, för övriga avtal sker inte någon systematiserad uppföljning eller utvärdering. Nämnden har inte fastställt hur eller när avtalsuppföljning ska ske. Fastighetsnämnden Av intervju med förvaltningschef framgår att samtliga undertecknade entreprenadavtal registreras och scannas till diariet. Förvaltningen har även tillgång till upphandlingssystemet e-avrop där samtliga entreprenadavtal upprättas. Bevakningslista för uppsägning eller förlängning finns för hyresavtal i hyressystemet. För övriga avtal som kräver bevakning finns möjlighet till automatisk påminnelse via upphandlingssystemet e-avrop. Vid samtliga större entreprenadupphandlingar genomförs en dokumenterad slutbesiktning av utomstående part. När det gäller hyresavtal justeras hyresnivån årligen. Nämnden inte har fastställt hur eller när avtalsuppföljning ska ske. 3.4.1 Bedömning av bevakning, registerhållning och uppföljning av avtal När det gäller registerhållning av avtal uppmärksammas att registerhållning i diariet eftersträvas av samtliga förvaltningar. Vi noterar dock att samtliga avtal inom socialnämnden och tekniska nämnden inte finns registrerade och samlade på ett överblickbart vis i nämndernas diarium, varmed dessa nämnder inte bedöms ha tillförlitliga rutiner för registerhållning. Socialförvaltningen har påbörjat ett förbättringsarbete inom området. När det gäller bevakning av avtalstider görs bedömningen att socialkontoret och tekniska kontoret inte i dagsläget har tillfredsställande rutiner för detta. Fastighetskontoret bedöms i stort ha tillfredsställande rutiner för detta. Ingen av de granskade nämnderna har beslutat hur avtalsuppföljning och utvärdering ska ske. Uppföljning av fastighetsnämndens och tekniska nämndens entreprenadavtal sker i form av slutbesiktningar. Fastighetsnämnden gör även årlig översyn av hyresavtal. I övrigt kan det inte styrkas att systematisk uppföljning eller utvärdering av ingångna avtal sker i granskade förvaltningar. Uppföljning och utvärdering av ingångna avtal bedöms inte ske i tillräcklig omfattning.