Offentlig upphandling En bra affär för alla En rapport om hur en offentlig upphandling kan bli bättre Forum för tjänsteföretagare
Innehåll Offentlig upphandling en bra affär för alla... 5 1 Inledning... 6 2 Öppna den offentliga sektorn!... 7 2.1 En öppnare offentlig sektor ger fördelar för medborgarna... 7 2.2 Friare tjänstesektor kan ge fler jobb och högre tillväxt... 8 2.3 Konkurrens medför flera fördelar för den offentliga sektorn... 9 3 Upphandling idealbild och verklighet... 11 3.1 Brister i den offentliga upphandlingen är ett tillväxthinder... 12 3.2 En bra upphandling utmärks av affärsmässighet... 12 3.3 Upphandlingarna ska vara rättssäkra... 13 3.4 Upphandlingarna ska skapa incitament för utveckling... 15 3.5 Upphandlingarna ska präglas av administrativ enkelhet... 15 3.6 Upphandlingarna ska präglas av pregnans... 15 3.7 Regler som styr upphandlingarna... 16 3.8 Vilka är de grundläggande problemen i offentlig upphandling?... 19 3.9 Irrelevanta krav och bristande efterlevnad... 24 3.10 Bristande tillsyn och kontroll... 26 3.11 Stor outnyttjad potential... 29 4 Förslag för en bättre offentlig upphandling... 32 4.1 Nationell policy för offentlig upphandling... 32 4.2 Bättre tillsyn och konkurrens... 32 4.3 Rutiner som ger rättsäkerhet... 34 4.4 Ta bort konkurrensnackdelarna i momslagstiftningen... 34 4.5 Kvalitetshöjning av beställningar... 34 4.6 Hindra osund konkurrens från offentlig affärsverksamhet... 35 4.7 Öppna för konkurrens på fler områden... 35 3
5 Checklista för offentliga beställare... 36 5.1 Klargör mål och syfte med upphandling och konkurrens... 36 5.2 Ordna en tydlig beställarorganisation... 37 5.3 Grunda upphandlingen på en genomtänkt analys... 38 5.4 Säkerställ professionellt genomförande och uppföljning... 39 5.5 Fokusera på det resultat som ska uppnås... 40 6 Källförteckning... 41 6.1 Skrifter... 41 6.2 Webbplatser... 42 4
Offentlig upphandling en bra affär för alla Våra gemensamma skattemedel ska vi hushålla med. Sparsamhet och effektivitet ger mer välfärd för pengarna. Väl genomförd offentlig upphandling smälter samman den offentliga sektorns stora kunskaper om medborgarnas behov med entreprenörers förmåga att organisera arbetet och utveckla nya lösningar för högre kvalitet. Det finns stora vinster med offentlig upphandling. Om den görs på rätt sätt, med rätt avsikter. Sund konkurrens mellan alternativ skapar effektiva organisationer och företag. Arbetssätt förnyas, personal och brukare upplever att kvaliteten blir bättre. Kunden placeras alltid i centrum. Almega Forum för tjänsteföretagare vill ha en öppnare debatt om vilken drivkraft offentlig upphandling kan bli om dagens situation av oreda, godtycke och oklara villkor städas upp. Almega vill förnya dialogen mellan upphandlare och leverantörer, så att upphandlingar kan genomföras på ett för alla parter tillfredställande sätt. Transparens, tydliga krav och ständig uppföljning ska vara naturliga delar av all offentlig upphandling. Almega vill se en nationell policy för all offentlig upphandling, med tydliga riktlinjer för omfattning, områden och relevanta villkor. I centrum för varje offentlig upphandling ska kostnad och kvalitet stå, med affärsmässighet som bärande tanke för företagens konkurrens. All kontroll och tillsyn måste anpassas för att säkra kundens nytta. En marknadsskadeavgift ska kunna utkrävas upphandlande myndighet som bryter mot regelverket. Rätt använt kommer offentlig upphandling med tydliga spelregler att leda till effektivare organisation av offentlig välfärd med ständigt högre kvalitet för alla som åtnjuter den. Med den klara målsättningen att med ett öppet och överskådligt system för ständig kvalitetskontroll av offentlig upphandling kommer privata entreprenörer att utveckla välfärden till att ge mer service och omsorg för våra gemensamma skattemedel. Det är en god grund att utveckla svensk välfärd på. 5
1 Inledning Det är viktigt att lyfta fram möjligheter och förutsättningar med en ökad god och sund konkurrens för offentlig verksamhet. Det finns tyvärr många exempel där detta inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det drabbar seriösa privata företag på ett negativt sätt och det hämmar tillväxt och utveckling. Inte minst drabbas den enskilde som skattebetalare och avnämare av offentliga tjänster. Almega är en organisation för tjänsteföretagare i Sverige. I Almegas förbund finns såväl det lilla företaget som den stora koncernen. Totalt ingår 8 600 tjänsteföretag med 350 000 anställda i Almega. En viktig uppgift för Almega är att medverka till att utveckla tjänsteföretagens tillväxt, lönsamhet och konkurrenskraft. Almega arbetar målmedvetet med frågor om en sund och rättvis konkurrens. I detta arbete har vi bestämt oss för att lyfta fram problem och möjligheter med den offentliga upphandlingen, vilket belyses i denna rapport. Rapporten är indelad i fyra huvudkapitel: Ett inledande avsnitt som tar upp ett antal viktiga skäl för att öppna den offentliga sektorn i Sverige genom fler bra genomförda upphandlingar. Ett avsnitt som beskriver förutsättningarna för offentlig upphandling och ett antal av de vanligast förekommande problemen vid de offentliga upphandlingar som genomförs. Utifrån denna bakgrundsbild tar vi upp ett antal förslag för att förbättra den offentliga upphandlingen. Slutligen anger vi en checklista för kommuner och landsting i deras arbete med att utveckla upphandlingen. Vi hoppas att denna rapport ska kunna bidra till en bra dialog mellan förtroendevalda politiker på olika nivåer, offentliga tjänstemän som arbetar med beställningar och upphandlingar samt företag och näringslivsföreträdare. 6
2 Öppna den offentliga sektorn! Den offentliga sektorn i Sverige är stor och har expanderat i stort sett under hela 1900-talet. Från att ha varit cirka 10 procent av BNP vid det förra seklets början växte den offentliga sektorn till ca 70 av BNP mätt som den offentliga sektorns utgifter i början av 1990-talet. I dag är andelen ca 55 procent. 1 En viss minskning har skett sedan dess, men Sverige har ändå bland de högsta offentliga utgifterna i den västliga industrivärlden. En rad av de tjänster som berör oss från att vi föds tills vi blir gamla är offentligt finansierade: barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård och äldreomsorg är några exempel. Att dessa tjänster utförs med största möjliga effektivitet och kvalitet är en gemensam angelägenhet för hela svenska folket, såväl som skattebetalare som användare av olika välfärdstjänster. 2.1 En öppnare offentlig sektor ger fördelar för medborgarna Åtta av tio svenskar vill kunna välja mellan privata och offentliga alternativ inom vård, skola och omsorg 2. Man ger den privata tandvården och privata öppna sjukvården högre betyg i olika enkätundersökningar än den offentliga. Den privata vården ligger bland de högst rankade alternativen när allmänheten ger sin syn på samhällsfinansierade tjänster. 3 Friskolor får genomgående högre betyg än kommunala skolor i utvärderingar gjorda av elever och föräldrar 4. Det finns flera fördelar med en öppnare offentlig sektor ur ett medborgarperspektiv. Valfrihet mellan olika utförare ger de personer som har behov av en viss tjänst möjligheten att välja den utförare som passar just deras behov bäst. Det ger också möjligheten att kunna välja bort den utförare man inte vill ha. Valfriheten gör att makten över barnomsorg, skola, äldreomsorg och sjukvård flyttas till barnfamiljer, elever, äldre och patienter. 1 SCB 2 Almega, Det är väl ett fritt land om en valfrihetsrevolution i motvind, maj 2005. 3 Kerstin Einevik-Bäckstrand, Myter och fakta om privat bedriven vård och omsorg i Sverige, Vårdföretagarna, 2001 samt 2006. 4 Almega, Tjänstesektorns möjligheter Sverige behöver ett reformarbete för att underlätta tjänsteföretagandet. 7
Konkurrens innebär tävlan om att erbjuda den bästa kvaliteten till användarna. Detta stimulerar kreativitet och utveckling. Nya idéer och metoder kommer medborgarna till godo. De anställda inom tjänsteyrken som tidigare varit helt offentligt dominerade får en öppnare arbetsmarknad med flera oberoende arbetsgivare. Detta medför att goda arbetsvillkor och bra arbetsmiljö blir ett konkurrensmedel för att attrahera personal. Detta är viktigt inte minst för många kvinnor som arbetar inom vård, omsorg och utbildning och som kan få större utvecklingsmöjligheter. 2.2 Friare tjänstesektor kan ge fler jobb och högre tillväxt Tjänstesektorn spelar stor roll för jobb och tillväxt i den svenska ekonomin. Tjänstesektorn i Sverige står redan idag för 5 : Fyra av fem nystartade företag. Fyra av tio av näringslivets anställda. 70 procent av BNP. En omfattande strukturomvandling pågår i det svenska näringslivet 6. I allt högre grad står serviceföretag för tillväxten. Serviceföretag blir också globalt ledande i sina branscher. På grund av att de är verksamma på en internationell marknad i ett tidigt skede. Konkurrens från tjänsteleverantörer från andra länder kommer dock att hårdna. För att företagen ska vara förberedda och trovärdiga i sin relation till kunden krävs en stark, stabil hemmamarknad. Utbildning och hälso- och sjukvård är några branscher där nyföretagandet ökat kraftigt mellan 1995-2004. Enligt Nutek behöver Sverige öka möjligheten för fler utbildningsinstitutioner och aktörer inom vård och omsorg att sälja tjänster på internationella marknader. Internationaliseringen av Sveriges tjänstebranscher utmanar ett antal traditionella värderingar. Det gäller bland annat vård, omsorg och utbildning där offentlig finansiering och utförande dominerar idag. En positiv inställning till att internationalisera dessa sektorer skulle både kunna effektivisera produktionen av tjänster och innebära stora möjligheter till exportintäkter. 5 Almega, Tjänstesektorns möjligheter Sverige behöver ett reformarbete för att underlätta tjänsteföretagandet, 6 NUTEK Årsbok 2006 8
Den privata tjänstsektorn i Sverige skulle kunna skapa ännu flera jobb. En SNS-rapport 7 om den svenska välfärdsstaten 2006 ställer frågan om varför Sverige har haft tillväxt utan jobbskapande. En viktig fråga är vilken typ av jobb som inte skapas i Sverige. Författarna menar att det sannolikt är jobb som skulle ha utförts av lågutbildad arbetskraft och som konkurrerar med egenarbete eller arbete på den svarta marknaden. Viktiga orsaker till att den privata tjänstesektorn inte växer snabbare är, enligt SNS-rapporten, breda skattekilar och höga minimilöner. De svenska regel- och incitamentssystemen är allvarliga hinder i vägen för små företag att växa, det gäller i synnerhet tjänsteföretag som kan ge riktiga jobb till lågutbildad arbetskraft. 2.3 Konkurrens medför flera fördelar för den offentliga sektorn Det är ett viktigt allmänintresse att skattepengarna används så effektivt och ändamålsenligt som möjligt. Konkurrens innebär att effektiviteten kan öka ur flera aspekter: genom nya lösningar från anbudsgivarna, genom att den offentliga verksamheten i sig blir mer effektiv och genom tydligare styrning och uppföljning. Studier av offentliga upphandlingar visar att upphandlingar inledningsvis kan leda till kostnadsminskningar på ca 20-30 procent 8. Efter en inledande kostnadsminskning stabiliseras ofta kostnaderna. Ändå har upphandlingarna gett det resultat man önskat lika bra eller bättre tjänster till lägre kostnader. Ekonomistyrningsverket skriver i en analys att erfarenheter från Sverige och andra länder visar att konkurrensutsättning och upphandling av offentliga tjänster ofta leder till att verksamheten blir effektivare. Det är något som kan yttra sig både i lägre kostnader och i högre kvalitet. Effektivitetsökningen beror t.ex. på förbättrat ledarskap, bättre organisation, bättre användning av utrustning och personal och högre motivation hos personalen. 9 7 NBER-rapporten II, Att reformera välfärdsstaten, SNS 2006 8 Nutek, Småföretag och offentlig upphandling, Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, R 2005:21 9 Ekonomistyrningsverket, Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? om konkurrensutsättning och styrning av offentlig verksamhet i privat regi, 2006:15 9
Konkurrens och upphandling innebär att kvalitetskrav kan preciseras och följas upp mer systematiskt än tidigare. Ett exempel är hälso- och sjukvården, där grundläggande kvalitetskrav arbetats fram som kan användas såväl vid upphandlingar som vid utvärdering av befintlig verksamhet. Det finns dock behov av att använda upphandlingar mer systematiskt för kvalitetsutveckling såväl inom sjukvård som i annan verksamhet. Konkurrens innebär stora möjligheter till utveckling och lärande. Nya metoder och lösningar utvecklas av de entreprenörer som konkurrerar om att få utveckla olika uppdrag. Genom systematisk uppföljning och goda samverkansformer kan de offentliga beställarna göra viktiga insatser för att ett lärande sprids inom hela verksamhetsområdet. 10
3 Upphandling idealbild och verklighet Bra upphandlingar är en grundläggande förutsättning för att öppna den offentliga sektorn. Upphandling av varor och entreprenader har förekommit inom den offentliga verksamheten under lång tid. Den offentliga upphandlingen av tjänster tog dock fart först under början av nittiotalet. Då, för 15 år sedan, var det endast ett fåtal procent av tjänsterna som upphandlades och det rörde sig sällan om kärnverksamhet. I dag drivs t ex enligt olika skattningar ca 12 procent 10 av vård, skola och omsorg av privata leverantörer. Av den ca miljon människor som arbetar inom dessa välfärdstjänster har således knappt 120 000 personer en privat arbetsgivare. De privata alternativen har tillkommit antingen genom upphandling i konkurrens eller genom att leverantörerna konkurrerar om kundens val. Andra viktiga områden som utvecklats, många gånger som outsourcing från offentliga huvudmän till specialiserade tjänsteleverantörer, är olika försörjningstjänster som städ, kost, tekniska tjänster, expertstöd, IT och bemanning. Det finns olika beräkningar, enligt vilka den offentliga upphandlingen omfattar ca 400 miljarder kronor per år. Det inkluderar varor, tjänster, entreprenader och investeringar. Om man tar hänsyn till att myndighetsutövning inte kan entreprenadläggas och kommun, landsting och stat måste bedriva en verksamhet för att kunna ta sitt ansvar som huvudman finns det en stor outnyttjad potential för tjänsteupphandling inom offentlig sektor. Konkurrensverket 11 har försiktigt beräknat att det finns en potential för konkurrensutsättning om 250 miljarder kronor. Svenskt Näringsliv har bedömt att det finns återstående potential för konkurrensutsättning om ca 300 miljarder kronor. 12 Även ekonomistyrningsverket (ESV) har dragit slutsatsen att det finns stora möjligheter i konkurrensutsättning. 13 ESV har av regeringen haft i uppdrag att beskriva och ge exempel på modeller med olika former av marknadsmekanismer vid tillhandahållande av offentliga tjänster. Till dessa modeller räknar regeringen bl.a. outsourcing, offentlig privat samverkan och vouchers (kundval). 10 Olof Erixon, Konkurrensutsätt den offentliga sektorn, Svenskt Näringsliv Februari 2006 11 KKV 2005:1, Konkurrensen i Sverige 2005. 12 Olof Erixon a.a. 13 Ekonomistyrningsverket, Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? om konkurrensutsättning och styrning av offentlig verksamhet i privat regi, 2006:15 11
Enligt det näringspolitiska program som Almega har fastställt är det en prioriterad fråga att privata utförare ska ha möjlighet att lägga anbud på all offentlig verksamhet, förutom myndighetsutövning. En central faktor är samtidigt att den offentliga upphandlingen ska bli mer rättssäker och mer effektiv. 3.1 Brister i den offentliga upphandlingen är ett tillväxthinder Anbudslämnande i offentliga upphandlingar bör räknas som en av näringslivets administrativa pålagor. Nutek, som beskriver anbudslämnandet som en administrativ börda, har gjort beräkningar att anbudsgivning på offentliga upphandlingar kostar de svenska företagen ca 1,6 miljarder kronor per år. Av den summan är den administrativa belastningen på småföretagen 320 miljoner kronor. 14 Det är ingen liten fråga. Näringslivets största administrativa kostnader för att följa lagar och regler är dels mervärdesskattelagen som kostar företagen 2,7 miljarder kronor och dels inkomstskattelagen som kostar företagen ca 2 miljarder kronor att administrera varje år. Bland Almegas medlemskrets är det en vanlig uppfattning att den offentliga upphandlingen kan förbättras i många avseenden. Det bekräftas även i en studie som Nutek gjorde under förra året bland småföretagen. Av småföretagen är det endast 13 procent som anser att det inte finns några hinder för att de ska delta i offentliga upphandlingar. Övriga 87 procent beskriver hinder av olika slag. Dessa kommer att kommenteras nedan. 3.2 En bra upphandling utmärks av affärsmässighet Några centrala kriterier som ur tjänsteföretagens perspektiv bör utmärka en bra upphandling är rättssäkerhet, incitament för utveckling, administrativ enkelhet samt pregnans och relevans, dvs att ovidkommande faktorer inte finnas med i upphandlingarna. Ett annat sätt att utrycka detta är att bra upphandlingar ska vara affärsmässiga. Lagen om offentlig upphandling (LOU) i nuvarande lydelse anger affärsmässighet som sin huvudregel 15 : 14 Nutek, Småföretag och offentlig upphandling, Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, R 2005:21 15 I det förslag till ny lag om offentlig upphandling som Regeringen överlämnade 31 maj på remiss till Lagrådet föreslås att begreppet affärsmässighet utgår och ersätts med hänvisning 12
Upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud ska behandlas utan ovidkommande hänsyn. (4, LOU) Begreppet affärsmässighet finns inte närmare beskrivet i lagen. Det har därför kommit att ges något olika innebörd och uttolkning 16. Värde för pengarna (Value for money) är ett sådant exempel. Vidare brukar det beskrivas att myndigheterna i sina upphandlingar inte ska ta industripolitiska, sysselsättningspolitiska eller försörjningspolitiska hänsyn utan endast se på den enskilda upphandlingens värde i det specifika fallet. Det förekommer också att begreppet affärsmässighet tolkas som yrkeskunnighet i inköpsarbetet, kunskap om regler, sakkunskap om varor och tjänster som ska inköpas, ett professionellt beteende eller tillämpning av "god affärssed". Det centrala bör vara att upphandlingarna ska beakta de faktorer som behövs för att upphandlingen ska bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten själv. Upphandlingarna bör också grundas på en förståelse för hur den berörda branschen fungerar så att förutsättningar för en långsiktig god konkurrens om pris, koncept och innovationer kan skapas på ett uthålligt sätt. Konkurrensverket noterar att det finns gemensamma principer för konkurrens- och upphandlingsreglerna 17. De utmärks av följande principer. Konkurrensen mellan företagen ska utnyttjas till nytta för det allmänna och konsumenterna. Företagen ska ha lika förutsättningar att konkurrera. Ageranden som begränsar konkurrensen ska undanröjas. Det företag som säljer varor och tjänster mest förmånligt ska vinna. 3.3 Upphandlingarna ska vara rättssäkra De grundläggande gemenskapsrättliga principer som ska tillämpas vid all offentlig upphandling är principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och förutsebarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande. 18 till grundläggande principer för offentlig upphandling som anges i direktiven, dvs. principerna om likvärdighet, proportionalitet, icke-diskriminering och öppenhet. 16 För en diskussion om begreppet affärsmässighet se t ex NoU 1998-08-25-203/96-21 17 Konkurrensverket, Offentlig upphandling och konkurrens, 2006 18 Nämnden för Offentlig Upphandling (NOU) Kort om lagen om offentlig upphandling, 2002, m rättelse 2006 13
Av principen om icke-diskriminering följer att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer främst på grund av nationalitet. Härav följer att den upphandlande enheten t.ex. inte får ge ett lokalt företag företräde med anledning av dess geografiska läge. Likabehandlingsprincipen betyder att alla leverantörer ska behandlas lika, d.v.s. ges lika förutsättningar. Alla måste t.ex. få samma information, vid samma tillfälle. Principen om transparens innebär att upphandlingsprocessen ska kännetecknas av förutsebarhet och öppenhet. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Proportionalitetsprincipen medför att kvalifikationskraven och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Principen om ömsesidigt erkännande innebär bl.a. att intyg och certifikat som utfärdats av behöriga myndigheter i något medlemsland måste godtas i de övriga medlemsländerna. I praktiken upplever många tjänsteföretag en stor osäkerhet om tillämpningen av dessa rättsprinciper. Nutek bekräftar i sin studie av hinder för småföretag att delta i offentlig anbudsgivning den iakttagelse som gjorts av många tjänsteföretag inom Almega, nämligen att det finns en bred misstro mot kompetensen och integriteten i upphandlingsprocessen. Av småföretagen som ser upphandlingsprocessen som ett tillväxthinder är det t ex 28 procent som anser att valet av leverantör bestäms av andra faktorer än vad som framgår av förfrågningsunderlagen. Endast fyra procent av de företag som anser att offentlig upphandling är ett tillväxthinder anser att värderingen av anbud sker på ett rättvist sätt. 19 En av de faktorer som betraktas med särskilt stor misstänksamhet är konkurrensneutraliteten, särskilt i upphandlingar där den offentliga sektorn eller deras bolag själva deltar i anbudsgivningen. 19 Nutek, Småföretag och offentlig upphandling, Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, R 2005:21 14
3.4 Upphandlingarna ska skapa incitament för utveckling En bra upphandling baseras på att dra nytta av utvecklingskraften i en marknad med många tävlande aktörer. En av de stora fördelarna med en marknad med mångfald är det ständiga sökandet efter nya och bättre lösningar, mer rationella metoder, utveckling av ny teknik, förbättrad arbetsmiljö för att attrahera en kvalificerad arbetskraft. 3.5 Upphandlingarna ska präglas av administrativ enkelhet Affärsmässighet handlar om att skapa förutsättningar för ömsesidig respekt mellan parterna. Det är ingen bra upphandling om upphandlingsformen skapar för höga trösklar för företagen att delta. Eller om upphandlingen förorsakar oproportionerligt höga kostnader för att medverka. Många företag upplever detta som respektlöst. Det alstrar kostnader som kommer att vältras fram mot kunden, i detta fall skattebetalarna. De offentliga resurserna absorberas för administration i stället för att förbättra servicen, eller minskar företagens vinster och deras investeringsvilja. Många av de uppgifter som företagen avkrävs om tekniskt och finansiell status finns redan tillgängliga i offentliga databaser som företagen lämnat uppgifter till. En bra upphandling är tydlig. Den utelämnar administrativt arbete som inte är relevant och den bör inte avkräva uppgifter som redan finns registrerade i offentliga system. De centrala upphandlande myndigheterna, exempelvis de inom den statliga inköpssamordningen, bör bli bättre på att utveckla verktyg och standarder som effektiviserar processen med att planera och genomföra en upphandling. 3.6 Upphandlingarna ska präglas av pregnans Offentlig upphandling är ett bra instrument för att driva vidare utveckling av tjänster. Den är dock ett tveksamt medel inom områden såsom miljö, jämställdhet mm och andra icke ekonomiska villkor. Inom dessa områden finns i flertalet redan en separat lagstiftning och ett offentligt tillsynssystem. Bör-krav i LOU om icke ekonomiska villkor riskerar att skapa osäkerhet eftersom företagen i en bransch kommer att ställas inför helt olika kravbilder från olika myndigheter. 15
EG-domstolen har konstaterat att ett utvärderingskriterium, som inte förenas med krav som möjliggör en verklig kontroll av att den information som lämnats i anbuden är korrekt, strider mot principen om likabehandling i gemenskapsrätten. En objektiv och enhetlig bedömning förutsätter att den upphandlande enheten har en verklig möjlighet att, på grundval av den information och de bevis som inges av anbudsgivarna, kontrollera om anbuden uppfyller kriterierna. 20 Dessutom upplever företagen att de system kvalitet, miljö mm som anbudsgivaren många gånger kräver aldrig följs upp. Resultatet är att trovärdigheten minskar. En bra upphandling ställer krav som är relevanta för den vara och tjänst som upphandlas och tar inte upp ovidkommande faktorer. 3.7 Regler som styr upphandlingarna 3.7.1 LOU Den offentliga upphandlingen regleras i Lagen om offentlig upphandling (LOU). Kommuner, landsting, statliga myndigheter och vissa av deras bolag m.fl. (upphandlande enheter) ska följa lagen vid anskaffning, köp, hyra, leasing m.m. av varor, tjänster, inklusive driftentreprenader samt byggentreprenader. LOU innehåller sju kapitel: 1 kap. gemensamma regler och definitioner 2 kap. upphandling av varor över tröskelvärdena 3 kap. upphandling av byggentreprenader över tröskelvärdena 4 kap. upphandling inom försörjningssektorerna (vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna) över tröskelvärdena 5 kap. upphandling av A-tjänster (se bilaga till lagen) över tröskelvärdena 6 kap. upphandling under tröskelvärdena samt B-tjänster oavsett värde m.m. 7 kap. överprövning och skadestånd m.m. LOU grundas på ett antal EG-direktiv som Sverige är förpliktigat att följa 21. 20 Utvärdering av användningen av antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt. NOU 2004 21 www.nou.se 16
Andra bestämmelser som gäller vid offentlig upphandling är bland annat: Förordning (2002:590) om standardformulär för annonsering vid offentlig upphandling Förordning (2000:63) om tröskelvärden vid offentlig upphandling Förordning (1998:78) om tekniska specifikationer vid offentlig upphandling Förordning (1998:1364) om bevis vid offentlig upphandling Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning. Härutöver är det vissa regler i sekretesslagen och förvaltningslagen som ofta tillämpliga. Eftersom offentlig upphandling avser köp m.m. kan även avtalslagen, köplagen och andra civilrättsliga regler vara tillämpliga. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) är tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen, enligt LOU. NOU ska verka för en effektiv upphandling och sprida information genom bl a nyhetsbrev, skrifter och konferenser. 3.7.2 Ny lag om offentlig upphandling Regeringen överlämnade i maj 2006 en remiss till Lagrådet med förslag till ny lag om offentlig upphandling inom vissa områden bl a varor och tjänster. Lagförslagen har i huvudsak sin grund i direktivet om offentlig upphandling (2004/17/EG) respektive direktivet om upphandling inom områdena vatten energi, transporter och posttjänster (2004/17/EG). De två nya lagarna ersätter lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). De nya direktiven överensstämmer i stor utsträckning med de äldre direktiv som de ersätter. De nya direktiven innehåller dock vissa materiella ändringar, vilka tagits in i de föreslagna lagarna. Den nuvarande huvudregeln om affärsmässighet i 1 kap. 4 LOU uttrycks i de föreslagna lagarna i stället med en hänvisning till de grundläggande principer för offentlig upphandling som anges i direktiven, dvs. principerna om likvärdighet, icke-diskriminering och öppenhet. Någon ändring i sak i förhållande till vad som nu gäller är emellertid inte avsedd, men det blir därmed inte längre uttalat och lika tydligt att det är goda affärer som upphandlaren ska göra. Samtidigt införs även andra krav som hör hemma i andra lagar än i LOU, t ex. bör-krav om miljö och om sociala krav. 17
3.7.3 Kommunallagen Kommunallagen med dess bestämmelser om bl a lokaliserings-, självkostnads- och likställighetsprinciperna sätter också normer för upphandling inom primärkommunerna och landstingen. 3.7.4 Konkurrenslagen Konkurrenslagen omfattar i första hand leverantörernas beteende. Det kan också handla om att ett företag missbrukar sin dominerande ställning för att få en offentlig entreprenad. Eller att företag bildar en kartell och på så sätt inte konkurrerar vid myndigheters, kommuners eller landstings inköp. Dessutom finns lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling, LIU, som ett komplement till LOU. Tillsynsmyndighet är Konkurrensverket. 3.7.5 Aviserade regeländringar Upphandlingsutredningen 2004 22 "Nya upphandlingsregler 2 har föreslagit några förändringar. Ett sådant rör Miljökrav, sociala krav och andra särskilda krav. Utredningen föreslår att det ska införas en regel som innebär att upphandlare bör ställa miljökrav och sociala krav vid upphandling i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art. Även andra krav får ställas på hur ett upphandlingskontrakt ska fullgöras. Almega vill att denna del helt lyfts bort från det nuvarande lagförslaget. Ett annat förslag är det ska bli möjligt att vid upphandling använda en konkurrenspräglad dialog, ett dynamiskt inköpssystem eller en elektronisk auktion. Den konkurrenspräglade dialogen ska dock bara användas vid särskilt komplicerade upphandlingar. Även möjligheten att genomföra upphandlingar med hjälp av s.k. inköpscentraler ska införas. Almega menar att elektronisk auktion ska behandlas med försiktighet då det finns en uppenbar risk att pris blir den enda egentliga faktorn att ta ställning till i upphandlingen. Om upphandlaren bortser från viktiga parametrar såsom kvalitet finns det risk att seriösa aktörer avstår från att lämna anbud. Valet att använda sig av elektronisk auktion bör beslutas om från bransch till bransch. 22 "Nya upphandlingsregler 2" (SOU 2006:28) 18
Några andra ändringar som har diskuterats är att marknadsskadeavgift bör införas som sanktion i lagen om offentlig upphandling (LOU). En utredning om detta pågår inom EU-kommissionen. Dessutom diskuteras möjligheten att ändra kommunallagen så att avgifter kan utdömas om kommuner bedriver näringsverksamhet på en konkurrensmarknad i strid med lagen och så att beslut även av kommunala bolag kan överklagas också av andra än kommunens invånare. 3.8 Vilka är de grundläggande problemen i offentlig upphandling? Det finns många goda exempel där kommuner, landsting, regioner och statliga myndigheter utvecklat ett affärsmässigt förhållningssätt. Den allmänna bilden är dock inte så positiv. Man kan tala om att den offentliga upphandlingen tillämpas så att den har blivit ett hinder för konkurrens och därmed tillväxt och utveckling i landet. Den offentliga upphandlingen innebär en betydande administrativ börda för företagssektorn. Misstro mot den offentliga upphandlingen är utbredd, särskilt bland småföretag. I detta avsnitt fördjupas några av de problem som många företag möter i samband med offentlig upphandling. 19
3.8.1 Små företags deltagande i offentliga upphandlingar 23 SCB har, på uppdrag av Nutek, genomfört en telefonundersökning för att ta reda på företagens deltagande i offentliga upphandlingar. Undersökningen visar att tolv procent av småföretagen lämnade anbud i någon offentlig upphandling under 2004. Ju större företagen är i termer av antal anställda och omsättning, desto vanligare är det att de lämnar anbud i offentliga upphandlingar. Företagets storlek (antal anställda) Lämnade anbud under 2004 Har kontrakt som erhållits efter offentlig upphandling Underleverantör till andra företags kontrakt efter offentlig upphandling 0 (oms. lägre än 2 mkr) 3 % 1 % 18 % 0 (oms. högre än 2 mkr) 13 % 5 % 13 % 1 4 12 % 8 % 13 % 5 9 22 % 24 % 24 31 % 10 19 32 % 29 % 16 % 20 49 40 % 36 % 22 % Samtliga småföretag 12 % 9 % 17 % 3.8.2 Avsaknad av enhetlig policy för offentlig upphandling Mycket av den negativa kritik som framförs mot upphandling från offentliga myndigheter bottnar i att det saknas en enhetlig policy för upphandling. Även om det finns formell upphandlingskompetens hos myndigheten kan avsaknaden av policy skapa stora problem både för den upphandlade myndigheten och för företag som lämnar anbud. Nutek föreslår att upphandlingar bör planeras och annonseras i god tid med tillräckligt långa anbudstider för att inte upphandlingen ska vara att betrakta som ett tillväxthinder. 25 23 Nutek, Småföretag och offentlig upphandling, Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, R 2005:21 24 I denna grupp torde ingå företag som utför offentliga uppdrag som underleverantörer till andra företag. 25 Nutek, Småföretag och offentlig upphandling, Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, R 2005:21 20
Genom att det saknas en tydlig policy kan många olika problem uppstå problem för myndigheten: Motiven för upphandlingen är diffusa Medarbetare känner sig utsatta och provocerade Rollerna i organisationen blir otydliga Brist på tydliga mål och strategier kan leda till att man upphandlar en tjänst som inte korresponderar med de verkliga behoven Okunskap om hur branschen fungerar leder till beslut som skadar förutsättningarna för konkurrens på längre sikt Osäkerheten resulterar i kvalitetsbrister eller i detaljreglering. Problem för företaget: Korta ledtider och oförutsägbarhet om vad som upphandlas försvårar planering och möjligheterna att bygga upp kapacitet och kompetens Otydliga kravspecifikationer fördyrar offertarbetet och skapar frustration Brister i branschkompetens medför att standarder i branschen förbises med resultatet att dyra särlösningar ofta måste konstrueras. Olika upphandlande enheter använder olika utvärderingsmetoder. 2004 gjorde statliga förvaltningar en upphandling av IT-konsulttjänster för myndigheterna inom Stockholms län. Vad som fällde leverantörerna som inte fick ett ramavtal var referenstagningen. Bl a hävdade vissa att de åkte ur upphandlingen bara för att referenserna inte fanns på plats. Ett statligt bolags upphandling av städtjänster till samtliga enheter som man drev i landet hade ett ostrukturerat anbudsformulär att fylla i. Svar på vissa frågor återkom på flera ställen. Indelningen i rubriker/avsnitt var ej logisk. Ett sådant anbud tar dubbelt så lång tid. Vi har nyligen haft en bra upphandling avseende städ åt en kommun som förut fått mycket kritik för dåliga upphandlingar. Först gjorde dom en anbudsinbjudan där vi svarade på formella krav etc. Därefter valde de ut ett antal leverantörer att lämna anbud. Därefter fick vi bra underlag med lokalspecar och frekvenser på respektive objekt, (lätt att räkna på). Själva anbudet bestod i ett svarsformulär med prisbilagor. Trots avsaknaden av enhetlig policy finns också goda exempel. Ett exempel är att många företag som säljer städtjänster har vittnat om att kommunerna börjat agera mer och mer erfaret. I sjukvården har man under många år samverkat för att höja beställarkompetensen. Inom områden som hemtjänst och äldrevård har kommunerna börjat uppträda mer och mer professionellt. 21
3.8.3 Brist på tillsyn över statliga bolags upphandlingar NOU:s förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn över de statliga bolagen är begränsade. Det ställs t ex inga krav på att ett statligt bolag offentligt ska redovisa om det ska tillämpa LOU eller inte. Eftersom få bolag offentliggör sina bedömningar är det svårt för leverantörer och för NOU att veta vilka bolag som betraktar sig som upphandlande enheter. Detta för med sig att NOU inte heller med säkerhet vet vilka statliga bolag myndigheten har tillsyn över 26. NOU har inga möjligheter att utfärda sanktioner mot bolag i de fall de bryter mot reglerna. NOU har heller inte rätt att föra ett ärende vidare till domstol för prövning. Denna möjlighet är endast förbehållen leverantörer. Ett statligt bolag bedömer självständigt om det ska omfattas av LOU. I flera fall är NOU och ledningarna för bolagen inte överens i sina bedömningar. NOU menar att bolagen ska följa LOU, men bolagen delar inte denna uppfattning. Oenigheten har i huvudsak sin förklaring i att de samhällsuppdrag som staten har gett bolagen tolkas på olika sätt av parterna. 3.8.4 Övertunga eller bristande förfrågningsunderlag Onödigt detaljerade anbudsförfrågningar orsakar mycket merarbete och kostnader både för upphandlare och för leverantörer. Av samtliga småföretag som lämnade anbud under 2004 ansåg 32 procent att krångel och administration är det främsta hindret för att delta i upphandlingar 27. Bland de företag som anser att offentlig upphandling är ett tillväxthinder och som lämnade anbud under 2004 ansåg hela 60 procent att företagets tid och kostnader är ett hinder för att lämna anbud. Endast åtta procent anser att förfrågningsunderlagen är väl utformade. Den här förfrågan som mycket svår att utvärdera då flertalet frågor i förfrågningsunderlaget är ofullständiga eller luddiga. Det är på flertalet punkter öppet för tolkningar. Anbudsgivare om upphandling av maskiner för dokumentproduktion 26 RiR 2006:15 Statliga bolag och offentlig upphandling 27 Nutek, Småföretag och offentlig upphandling, Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, R 2005:21 22
En studie från Institutet för Tillväxtpolitiska studier (ITPS) från 2004 visar att komplicerade regler är en viktig förklaring till svenska små och medelstora företags låga deltagande i offentlig upphandling 28. Strävan efter rättvisa leder till detaljerade och svårtolkade regler, vilket försvårar och i praktiken omöjliggör en regelrätt tillämpning. I stället för att bidra till ökad konkurrens leder upphandlingsreglerna delvis till det motsatta. Förfrågningsunderlagen är ofta olika, med olika struktur, formuleringar och definitioner. Detta gäller även för upphandlingar som avser liknande produkter eller tjänster. Krångliga och alltför detaljerade förfrågningsunderlag orsakar merkostnader för företagen. Enligt ett räkneexempel i NUTEKs rapport 29 kan småföretagen lägga ned ca 320 miljoner kronor per år på att lägga anbud i offentliga upphandlingar. Då är bara beräkningar gjorda på företagens kostnader. Till det ska även läggas myndigheternas kostnader med att ta fram underlagen. Det är en grannlaga uppgift för upphandlaren att känna till vilka lösningar som finns att tillgå på marknaden. Ett förfrågningsunderlag blir därför Länsrätten i Falun gör i en dom i april 2006 bedömningen att Banverket haft stora brister i en upphandling rörande Projekt Citybanan. I det aktuella fallet tilldelade Banverket sin egen enhet Banverket Projektering uppdraget. I sin dom skriver länsrätten att bristerna har medfört skada eller risk för skada förelegat för den privata konkurrenten i dess ställning som leverantör. Banverket har, enligt domen brutit mot principen om förutsebarhet och därigenom kravet på affärsmässighet i 1 kap 4 LOU. Upphandlingen måste enligt länsrättens mening göras om. Länsrätten noterar att ett bristfälligt förfrågningsunderlag strider mot principen om likabehandling och transparens i gemenskapsrätten. (Länsrätten i Dalarnas län, Mål nr 20-06 E, 060405) ofta otydligt och tar inte i nödvändig omfattning hänsyn till lösningar och möjligheter leverantörerna har att erbjuda. Detta gäller i synnerhet mindre upphandlande enheter där resurserna för upphandlingen är begränsade 30. Ett annat problem är när beställarna reglerar hur uppdragen ska utföras i stället för vad som ska levereras. Det kan exempelvis gälla detaljerade krav på hur organisationen ska vara bemannad. Sådana inslag i beställningarna hämmar därmed kreativitet, effektivitet och innovationer. 28 Offentlig upphandling i EU och USA hinder och möjligheter för små och medelstora företag ITPS 2004 29 Småföretag och offentlig upphandling. NUTEK 2005 30 Stockholms Handelskammare, Rapport 2005:2 23
3.9 Irrelevanta krav och bristande efterlevnad Ett närliggande problem är att förfrågningsunderlagen innehåller krav som inte har med tjänsten som ska levereras att göra. Detta medför onödigt merarbete för såväl de företag som ska lägga anbud som de upphandlande enheterna. Det medför också risker för en snedvridning av konkurrensen mellan olika företag, genom att de företag som inte har kapacitet och/eller kompetens i frågeställningar som inte är relevanta för anbudsvärderingen får en nackdelar. Vi ser att många upphandlare är rädda för överprövningar, vilket gör att de lägger väldigt mycket under skall-krav som inte bör ligga där. Det hade troligtvis sänkt prislappen om de funderat och reflekterat mer över vad de kräver. Uteblivna skall-krav och en omfattande mängd bör-krav vittnar om att den upphandlande enheten inte utformat förfrågningsunderlaget tydligt nog enligt transparensprincipen och att man på grund av osäkerhet om marknadens utbud velat möjliggöra fri prövningsrätt vid anbudsutvärderingen. En ny trend, som många ser som oroväckande, är att upphandlande enheter i syfte att förenkla bedömningen av anbuden tillämpar mallar vid anbudsförfrågningar som endast består av s.k. skall-krav. Denna form kan medföra att den upphandlande enheten på grund av det stora antalet ställda krav inte har möjlighet att verifiera i vad mån samtliga uppfylls. Dessutom finns en uppenbar risk att förfrågan riktats mot en särskilt utvald leverantör efter vilken skall-kraven utformats. Sådan anbudsförfrågan är direkt i strid med huvudprincipen om affärsmässighet och likabehandlingsprincipen 31. Bristfällig efterlevnad av reglerna är ett annat allvarligt hinder som underminerar tilltron till upphandlingsprocessen 32. Det finns en misstro bland små och medelstora företag att upphandlingarna sker enligt reglerna. En bristande legitimitet för regelverket allvarligt i sig. Det gäller oavsett om misstron faller tillbaka på felaktigt genomförda upphandlingar till följd av otillräcklig kompetens, avsiktligt regelbrott eller bristfällig uppföljning av de krav som ställs i upphandlingarna. Landstingen har kommit mycket längre än övriga. De ställer krav som är rimliga för branschen, de flesta kräver ej papper för sakens skull och de låter leverantörer komma med förslag för att ytterligare ge fler möjligheter till Beställare. Mycket ofta anbudspresentation för att skapa rätt förståelse innan utskick av tilldelningsbeslut. 31 Stockholms Handelskammare, Rapport 2005:2 32 Offentlig upphandling i EU och USA hinder och möjligheter för små och medelstora företag ITPS 2004 24
3.9.1 Ensidig prisfokusering Utvärdering enbart av pris på tjänster med stora kvalitetsaspekter (exempelvis vård) riskerar att försvåra att tjänsterna kan erhållas till tillräckligt hög kvalitet. Ett aktuellt exempel på detta är upphandling av somatisk vård i Stockholms läns landsting år 2005. Upphandlingen gällde bl a specialiteter som gynekologi och ortopedi och lokala närsjukhus i Nacka, Handen, Järva, Löwenströmska och på Södermalm. Kommunerna har oftast priset så högt angivet i % för utvärdering att du kan egentligen kan svara ja på allt och lägga dig mycket lågt så får Du tilldelning. Att de sedan kräver så mycket papper gör att jag inte tror att alla leverantörer förstår vad de skriver på och intygar. Som grund för upphandlingen fanns omfattande kvalitetskrav specificerade på sex olika områden. Kvalitetsaspekterna fick dock inget genomslag alls när anbuden skulle utvärderas det var endast priset som avgjorde vilken leverantör som vann anbudet. Detta medförde att det enda som verkligen påverkade leverantörernas anbud var att pressa priset så långt ned som möjligt inte att utforma så goda lösningar som möjligt för hög kvalitet. Under 1990-talet fanns liknande problem vid upphandlingar av äldreomsorg och kollektivtrafik. När beställarna i kommuner och landsting inte lade vikt vid kvalitetsaspekterna i upphandlingarna, medförde det kvalitetsproblem för många leverantörer som tvingats in i en ensidig priskonkurrens. Vi har nyligen varit med på en upphandling gällande fönsterputs på Regeringskansliet. Den resulterade i det klassiska att det vinnande anbudet var nästan halva priset mot det Regeringskansliet betalt under de sista åren. Vi var fem företag som lämnade priser samt klarade av att uppfylla alla kriterier gällande miljö, kvalité och leveranssäkerhet mm. Det överlägset billigaste anbudet vann. I många fall finns det en förklaringar till detta, men i detta fall är det uppenbart att upphandlings ansvarig bör ha reagerat på den stora differensen. Vi övriga fyra företag resonerar säker på liknande sätt, det antagna priser täcker inte ens lönekostnaderna för utförandet och ännu mindre den tid som krävs för kvalitetssäkringen.. 25
3.10 Bristande tillsyn och kontroll Många företagare är frustrerade över att det inte finns ett system för systematisk tillsyn och kontroll av upphandlingar. Ett vanligt förekommande problem är när det genomförs skenupphandlingar, eller när fel och brister leder fram till att fel leverantör anlitas. Mycket irritation skapas när konkurrensutsatta företag upplever att en igångsatt upphandlingsprocess resulterar i att kontraktet går till en offentlig förvaltning eller ett offentligt ägt bolag som inte verkar under konkurrensneutrala förutsättningar. När man upphandlar utan att konkurrensutsätta begår man ett stort fel. När man begär in anbud i konkurrens, men redan i praktiken har bestämt sig vem som ska få anbudet så begår man två fel. Det andra felet är större för då begär man att företagen helt i onödan ska lägga ner arbete på att skriva en offert. I sådana situationer är många företag obenägna att klaga eftersom man är rädd för det ska ligga dem i fatet vid kommande framtida upphandlingar. Samtidigt är reglerna så En länsstyrelse i landet skickade ut en utformade att varken myndigheter eller anbudsförfrågan kl 15 och begärde svar till branschorgan kan föra talan mot upphandlande kl 23 samma dag. Det var en skenupphandling. enheter som tillämpar villkor som strider mot LOU. 3.10.1 Brist på konkurrensneutralitet Många myndigheter säljer varor och tjänster i konkurrens med privata företag. Det finns en risk för att verksamheten får en hämmande effekt på särskilt små företags möjligheter att etablera sig och växa på marknaden. Orsaken är de i grunden skilda villkor som gäller för statliga och privata aktörer och som gör att de inte konkurrerar på lika villkor. Då myndigheter bedriver affärsverksamhet vid sidan om författningsreglerad verksamhet finns också en risk för att det uppstår oklarheter om en myndighets uppgift och att en myndighet tar på sig risktagande utanför sina befogenheter. Offentliga aktörers kommersiella verksamhet bör därför prövas noggrant och i första hand inriktas på och avgränsas till sådant som inte marknaden kan erbjuda. Vissa offentligt hel- och delägda företag som t ex Telia och Vattenfall konkurrerar med privat ägda företag på marknadsmässiga villkor. Andra offentliga bolag konkurrerar med privata anbudsgivare på ojämlika eller oklara villkor. Almegas uppfattning är att det allmänna inte ska bedriva kommersiell verksamhet annat än i rena undantagsfall. Och då i sådant sammanhang att det inte finns eller kan skapas något alternativ i form av en fungerande marknad. 26
3.10.2 Skatteregler Entreprenörer inom bl.a. vård, skola och omsorg missgynnas av rådande skatteregler. Det visar flera utredningar. Den statliga utredningen Kommunkontosystemet och rättvisan momsen, kommunerna och konkurrensen från 1999 har tydliggjort de rådande missförhållandena. Utredningen konstaterar ett antal problemområden där kommuner och privata entreprenörer inte kan bedriva sin verksamhet på lika villkor. 33 3.10.3 Dolda subventioner I en undersökning som Konkurrensverket genomfört uppger 34 procent av företagen att de möter konkurrens från offentliga aktörer. Av dessa upplever 40 procent att konkurrensen innebär ett stort eller mycket stort problem. 67 procent av företagarna anser att konkurrensen inte sker på lika villkor. Att slopa subventioner ansågs vara viktigast för att åstadkomma lika villkor. 34 Redan det faktum att en offentlig förvaltning eller ett bolag i princip inte kan eller tillåts gå i konkurs är en form av dold subvention. En sådan verksamhet kan ta mycket större risker än ett företag. 3.10.4 Dubbla roller Statskontoret har i skriften Konkurrens i gränslandet mellan det offentliga och privata påpekat att kommersiell verksamhet som bedrivs i myndigheter tillsammans med myndighetsutövning och andra samhällsuppdrag ger upphov till dubbla roller och rollkonflikter. 35 Då myndigheten både är beställare och producent av tjänsten kan det vara svårt att agera neutralt i förhållande till andra aktörer på marknaden. Statskontoret konstaterar att det finns en risk för korssubventionering och konkurrenshämmande underprissättning mellan budgetfinansierade myndighetsuppgifter och kommersiell konkurrensutsatt uppdragsverksamhet. 33 SOU 1999:133, Kommunkontosystemet 34 www.konkurrensverket.se 35 Statskontoret, Konkurrens i gränslandet mellan det offentliga och privata 27
3.10.5 Offentliga bolag I juridisk mening finns ingen skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av stat och kommun eller av privata ägare. I praktiken är de offentligt ägda bolagen enligt Statskontoret inte fria från politisk styrning. Detta kan leda till att de lever på andra villkor än de privata företagen på marknaden. Vissa offentligt ägda bolag bedriver hela eller delar av verksamheten i lagenliga monopol, andra har faktiskt monopol till följd av en tidigare monopolställning som myndighet. Det finns flera exempel på offentliga bolag som medför risk för att konkurrensneutraliteten gentemot privata företag sätts ur spel. 3.10.6 Dotterbolag till statliga myndigheter Ett exempel på detta är Vägverket Produktion som är en affärsenhet i Vägverket. Vägverket Produktion är en av största ledande väg- och anläggningsföretagen, med cirka 2 500 medarbetare och med en årsomsättning på nästan sex miljarder kronor. Verksamheten bedrivs över hela landet och är organiserad i de fyra affärsområdena Anläggning, Drift, Beläggning respektive Fastighet och Maskin. Det finns många privata företag som levererar motsvarande tjänster som Vägverket Produktion. Samma förhållande gäller affärsenheter kopplade till andra statliga myndigheter, exempelvis Banverket Produktion som enligt egen utsago är Sveriges ledande järnvägsentreprenör 36. 3.10.7 Sjukhusbolag Exempel på offentliga sjukhusbolag finns framför allt i Stockholms län, bl a de bolagiserade storsjukhusen Södersjukhuset och Danderyds sjukhus. Båda dessa företag deltog i den stora upphandlingen av somatisk vård i Stockholms läns landsting 2005. I konkurrens med privata företag tog de över driften av två enheter med priser som låg 13 20 procent lägre än lägsta privata anbud. 36 www.banverket.se 28