Vägverket publikation 2003:95

VEM VINNER OCH VEM FÖRLORAR PÅ TRÄNGSELAVGIFTER? FÖRDELNINGSEFFEKTER AV TRÄNGSELAVGIFTER I STOCKHOLM Vägverket publikation 2003:95

FÖRDELNINGSEFFEKT AV AVGIFTER Med fördelningseffekter avses hur olika grupper av människor påverkas av en åtgärd grupperna kan delas in efter t.ex. inkomst, hushållstyp, ålder eller stadsdel. Trängselavgifter är en åtgärd som har stora fördelningseffekter men där kunskapsnivån om dessa hittills varit låg. I ett forskningsprojekt har en metod tagits fram för att studera fördelningseffekter. Här redovisas en studie där metoden använts på trängselavgifter i Stockholm. MÅNGA BETECKNINGAR Trängselavgifter är avgifter som tas ut för att färdas med bil och där syftet är att minska trängseln på vägar. Många andra ord används, exempelvis vägavgifter, biltullar och miljöavgifter. Vilken beteckning som väljs beror på vad huvudsyftet med avgiften är. Man betalar en avgift för att få köra på en väg eller inom ett område. BÅDE NYTTOR OCH UPPOFFRINGAR Trängselavgifter innebär uppoffringar för många personer antingen för att man betalar avgiften eller för att man väljer att resa på ett annat sätt än tidigare. Man kan t.ex. välja att åka kollektivt i stället för bil eller att resa vid en annan tidpunkt. Avgifterna ger också nyttor. När trängseln minskar går det fortare att åka bil och buss! Dessutom kan intäkterna från avgifterna användas till något som är bra för samhället. Teoretiskt är poängen med trängselavgifter att nyttorna ska bli större än uppoffringarna allt omräknat i kronor. Men även om det blir en vinst för samhället i stort så kommer vissa uppleva en försämring, medan andra får en förbättring. Syftet med studien är att beräkna vilka vinster eller förluster som olika grupper får.

PLUS- OCH MINUSPOSTER Avgifter påverkar resandet på tre sätt: - bilresor blir dyrare - v issa anpassar sitt resande genom att avstå från att åka bil där avgift tas ut - bilresor går snabbare genom att trängseln minskar. De två senare kan också översättas till kronor. Detta görs med metoder som utgår från studier av resenärers betalningsvilja för att bl a spara restid eller få en bekvämare resa. En fjärde effekt av avgifterna är den nytta man får av intäkterna. Denna effekt påverkar inte resandet och reskostnaderna direkt, men är avgörande för vilken nettoeffekten av avgifterna blir för en grupp totalt sett. Summan av de fyra effekterna avgör vilka grupper som vinner eller förlorar på avgifterna. 800 kr 600 kr Avgift Anpassning Restid Lika återbäring Vinster 400 kr 200 kr 0 kr -200 kr -400 kr -600 kr Förluster -800 kr HUR AVGIFTERNA UTFORMAS PÅVERKAR Var avgifter tas ut, när det görs och hur höga de är betyder mycket för hur fördelningseffekterna blir. Avgifter under rusningstid i bara stadskärnan påverkar exempelvis andra grupper än vad avgifter dygnet runt i hela länet skulle göra. Hur intäkterna från avgifterna används betyder också mycket. Tre olika sätt beskrivs längre fram. I den analys som presentera s här tas avgift per passage ut i två zoner i innerstaden samt på Essingeleden. Avgiften är 15 kr i högtrafik och lägre i mellantrafik.

DAGENS RESANDE Hur olika grupper påverkas av avgifter beror mycket på hur de reser i utgångsläget. KNAPPT TIO PROCENT AV RESORNA BERÖRS Knappt tio procent av alla resor i Stockholms län görs med bil och har innerstaden som start eller mål. Många har både start och mål där. Andelen resor som berörs av avgifter är något högre i södra delen av länet än i norra. 5% 8% 8% 9% 23% Ju längre ut från centrum man kommer, desto högre andel av resorna företas med bil. Eftersom avgifterna mest påverkar bilåkandet i eller nära innerstaden berörs ändå innerstadsbor mest av avgifterna. 10% 5% Andel av resor från olika områden som berörs. (Stiliserad karta över Stockholms län.) DE SOM ÅKER MEST BIL PÅVERKAS MEST Grupper som åker mycket bil i avgiftsområdena påverkas också mest av avgifterna. Det gäller: - Fler män än kvinnor - Fler förvärvsarbetande än pensionärer, studenter och arbetslösa - Fler som bor i hushåll med två vuxna, särskilt de som har barn. - Fler med hög än med låg inkomst

MÄN KÖR MER BIL ÄN KVINNOR Män kör mer bil och gör längre resor än kvinnor. En högre andel av männen kör därför där avgift tas ut. Detta gör att avgifter påverkar männens resor och reskostnader mer än kvinnornas. 10% 9% 8% 7% Män Kvinnor Studerande och arbetslösa kör mindre bil per person där avgift tas ut än förvärvsarbetande och pensionärer. De påverkas därför mindre av avgifterna. 6% 5% 4% 3% 2% 1% Bland olika hushållstyper är skillnaderna i resmönster mindre. Familjer med två vuxna kör dock något mer bil per person än andra. 0% Bil över tullsnittet Bil "Essingeled" Andel av alla resor som görs med bil där avgift tas ut. 14% 12% 10% 8% 6% 4% Låg Medel Hög MÅNGA MED HÖG INKOMST KÖR BIL I INNERSTADEN Ju högre inkomsten är desto större andel av resorna företas med bil och desto längre är resorna. Särskilt gäller det arbetsresorna. Därför berörs höginkomsttagares resor mer av avgifterna. 2% 0% Bil över tullsnittet Bil "Essingeled" Bilresor förbi platser med avgifter, andel av alla resor. I uppdelningen efter inkomst har länets vuxna befolkning delats in i tre lika stora grupper. Det som beskrivs som låg inkomst etc är alltså större grupper än vad som brukar avses i dagligt tal.

HUR FÖRÄNDRAS RESANDET? Trängselavgifter gör bilresor dyrare förändras. men snabbare. Det gör att resmönstren FLER MÄN SOM MINSKAR SITT BILÅKANDE Mäns resande förändras mer av avgifterna än kvinnors. Männen står därför för nästan två tredjedelar av det minskade bilåkandet. Orsaken är att män gör fler bilresor i utgångsläget, och att de i större utsträckning kan byta till andra färdmedel eller målpunkter. Kvinnor Andel av minskat bilåkande. Män -4% -3% -2% -1% 0% Män Kvinnor Förändring av antal resor till innerstaden, alla färdmedel. Avgifter förändrar vart resorna går. Antalet resor till innerstaden beräknas minska med 3%, där männen står för en större del av minskningen. När bilåkandet minskar görs det fler resor med kollektivtrafik. Det analyserade systemet beräknas minska antalet bilresor till innerstaden med ca 22%, medan antalet kollektivresor till innerstaden ökar med ca 7%. Att ökningen inte blir större beror på att kollektivresorna till innerstaden redan från början är så mycket fler än bilresorna.

DE MED HÖG INKOMST MINSKAR BILÅKANDET MER Höginkomsttagare minskar sitt bilåkande mer än låginkomsttagare. Den tredjedel av befolkningen som har lägst inkomst svarar därför bara för en femtedel av minskningen av bilåkandet. Varför är det fler med hög inkomst som ändrar resandet trots att de borde vara mindre känsliga för avgifterna? Orsaken är att dessa oftare har relativt goda alternativ till att köra bil t.ex. andra färdmedel som de inte använder. De har därmed lättare att anpassa sitt resande till avgifterna. Hög 44% Låg 20% Medel 36% Andel av minskat bilåkande, per person i inkomstgruppen. -4% -3% -2% -1% 0% Låg Medel Hög Förändring av antal resor till innerstaden, alla färdmedel. Resmönstren förändras minst för dem med låg inkomst. För dem med höga eller medelhöga inkomster minskar däremot exempelvis resandet till innerstaden mer. Att resandet minskar ungefär lika mycket för hög- och medelinkomsttagare beror på två effekter som går åt varsitt håll. De med hög inkomst kör mer bil till innerstaden från början men är mindre kostnadskänsliga.

MER OM HUR RESANDET FÖRÄNDRAS RESANDET MINSKAR FRÄMST FRÅN SÖDRA DELEN AV LÄNET Antalet resor till innerstaden minskar med 3 procent. Minskningen är större från de södra än de norra förorterna. En orsak är att en högre andel av resorna i södra länet har start eller mål i innerstaden. Av innerstadsresorna är det också mycket fler som går till norra innerstaden än till södra,varför fler resor från söder passerar mer än ett avgiftssnitt. Därmed påverkas resandet från söderort mer. Från Lidingö och innerstaden ökar i stället resandet till innerstaden. Skälet är att dessa områden i denna analys ligger inuti avgiftszonerna. Därmed ökar sannolikheten att en målpunkt inne i zonen väljs för en resa. 10% 5% 0% -5% -10% Yttre norrort Inre norrort Lidingö Norra innerstaden Södra Innerstaden Inre söderort Yttre söderort Ändrat antal resor till innerstaden, alla färdmedel. INNERSTADSBOR PÅVERKAS MEST De genomsnittliga avgifter som invånarna betalar minskar ju längre från centrum man kommer. Boende i söderförorter betalar mer i avgift än de i norr. Skälet är detsamma som gör att de förändrar sitt resande mer. Skillnaden syns också i att invånare i södra innerstaden betalar betydligt mer än i norra. Orsaken är främst att boende på Södermalm gör betydligt Yttre söderort Inre söderort Södra Innerstaden Norra innerstaden Inre norrort Yttre norrort fler bilresor över det inre snittet. 0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 Genomsnittlig avgift (kr) per vuxen och år.

På vägar med köer räcker det ofta med ganska små minskningar av antalet bilar för att trafiken ska flyta betydligt bättre. Ett exempel är att trafiken i Stockholm brukar minska med ca 10 procent under sportlovet vilket räcker för att minska köerna påtagligt. När köer minskar går bilresor fortare. DE MED HÖG INKOMST VINNER TID Värdet av de kortare restiderna kan översättas till kronor. Män får då dubbelt så stora restidsvinster som kvinnor. Mellan olika inkomstgrupper är skillnaden ännu mycket större. Höginkomsttagarna vinner nästan tio gånger så mycket i restid som låginkomsttagarna. En orsak är att fler höginkomsttagare kör bil och därmed får del av det bättre flytet i trafiken. En annan att de värderar sin restid betydligt högre - personer med hög inkomst är alltså i genomsnitt beredda att betala mer för en sparad minut. 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Alla Män Kvinnor Låg Medel Hög Höginkomsttagare vinner mest i restid.

VILKA BETALAR? I alla befolkningsgrupper kommer det att vara en mindre del som regelbundet betalar avgifter. Hur stor den andelen är och hur mycket de betalar varierar. 20 PROCENT BETALAR Om man delar in befolkningen i grupper efter hur mycket de betalar syns stora skillnader. Ca 20 procent av alla vuxna länsbor betalar mer än någon enstaka avgift per år. Övriga 80 procent kommer nästan inte att påverkas alls av avgifterna. I genomsnitt blir kostnaden för den femtedel som betalar mest i avgift 5 000 kr per år. Denna grupp består nästan uteslutande av hög- och medelinkomsttagare. De som betalar avgift regelbundet kan komma upp i stora summor. I princip kan det handla om uppåt 20 000 kr per år, räknat på en maxavgift på 80 kr per dygn. Så mycket bil är det dock 6 000 kr 5 000 kr 4 000 kr 3 000 kr 2 000 kr 1 000 kr 0 kr Kvintil 1 Kvintil 2 Kvintil 3 Kvintil 4 Kvintil 5 Genomsnittlig avgift per år, uppdelat i kvintiler (femtedelar) efter hur mycket man betalar i avgift. få privatpersoner som kör under en halv procent av alla förvärvsarbetande, och praktiskt taget inga alls i övriga grupper. MÄN BETALAR MEST Kvinnor 35% De grupper som vinner mest på de snabbare resorna är samtidigt de som betalar mest i avgifter. Män betalar mer än kvinnor, höginkomsttagare mer än låginkomsttagare och de som arbetar mer än de som inte gör det. Män 65% Män betalar nära två tredjedelar av avgifterna.

Låg 13% Arbetslösa 13% Studerande 15% Hög 59% Medel 28% Arbetande 54% Pensionärer 18% Höginkomsttagare betalar fyra gånger mer än låginkomsttagare. Per person betalar förvärvsarbetande drygt hälften av avgifterna. FÅ LÅGINKOMSTTAGARE BETALAR Relativt sett är det få låginkomsttagare som betalar avgift. Knappt 3 procent av dem betalar 10 kr eller mer per arbetsresa. Eftersom de har lägre inkomster kan avgiften ändå vara en stor uppoffring. I genomsnitt betalar 6 procent av befolkningen avgift för sina arbetsresor en given dag - alla betalar inte varje dag eftersom resandet kan se olika ut från dag till dag. Andelen är dubbelt så hög bland män som kvinnor. Bland de med hög inkomst är andelen 4 gånger så hög som bland de med låg inkomst. 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Låg Medel Hög Få med låg inkomst betalar 10 kr eller mer för sin arbetsresa.

GRUPPER SOM VINNER OCH FÖRLORAR Höginkomsttagare vinner mest i restid men förlorar samtidigt mest på själva avgiften och de ändrade resmönstren. Vilka grupper som totalt sett vinner och förlorar avgörs av hur intäkterna används. Avgifter gör att: - kostnader uppstår - resmönstren förändras - resor går snabbare - intäkter skapas. Tre exempel med olika användning av intäkterna visar vad nettoeffekten kan bli. Intäkterna har i dessa analyser inte minskats med driftskostnaden för systemet. Summan av de fyra effekterna avgör nettoeffekten av avgifterna för olika grupper. Med det analyserade systemet betalar varje person i länet i genomsnitt 700 kr per år i avgift. Den uppoffring som folk upplever när de ändrar sitt resmönster kan värderas i kronor genom metoder som utgår från studier av vad resenärer är beredda att betala för att t ex spara tid eller resa bekvämare. Dessa anpassningskostnader kan på detta sätt värderas till en kostnad på drygt 100 kr per år i genomsnitt. I gengäld värderas de snabbare resorna till drygt 300 kr per år. 400 kr 200 kr 0 kr -200 kr -400 kr -600 kr -800 kr Avgift Anpassning Restid Förluster Vinst Om man bortser från intäkterna ger avgifterna en förlust för de flesta. EXEMPEL 1: OM ALLA FÅR LIKA MYCKET VINNER DE SOM ÅKER LITE BIL Intäkterna från avgifterna kan rent hypotetiskt delas ut lika till alla som bor i länet. Det gynnar dem som åker lite bil. Vinnare blir då kvinnor, låginkomsttagare och ickeförvärvsarbetande. 800 600 400 200 0 Om alla delar lika gynnas låg inkomsttagare Den enda grupp som förlorar är höginkomsttagarna. -200 Män Kvinnor Låg Medel Hög Arbetande Pensionärer Studerande Arbetslösa Nettoeffekt (kr) per år och grupp.

EXEMPEL 2: OM PENGARNA GÅR TILL KOLLEKTIVTRAFIK VINNER DE MED LÅG INKOMST Intäkterna kan också gå till att sänka kostnaden för att resa med kollektivtrafiken. Skillnaderna mellan olika grupper blir då ännu större. Vinnare blir grupper som gör många resor med kollektivtrafik men sällan med bil. Det är främst studerande och andra låginkomsttagare. Förlorar gör pensionärer och höginkomsttagare. Större skillnad mellan grupperna om pengarna går till kollektivtrafik 1000 800 600 400 200 0-200 -400 Låg Medel Hög Nettoeffekt (kr) per år och inkomstgrupp. 1200 1000 800 600 400 200 Om skatten sänks gynnas höginkomsttagare EXEMPEL 3: OM SKATTEN SÄNKS VINNER DE SOM TJÄNAR MEST Om intäkterna istället går till att sänka skatten är det helt andra grupper som vinner och förlorar. Vinnare blir främst grupper som betalar mycket i skatt dvs höginkomsttagare. 0-200 Låg Medel Hög Nettoeffekt (kr) per år och inkomstgrupp. De som förlorar är de med låga inkomster såsom studerande och pensionärer.

DET ANALYSERADE SYSTEMET Utformn ingen av avgiftssystemet påverkar fördelningseffekterna. AVGIFT 15 KR I TVÅ ZONER Det system som har analyserats i denna studie liknar det som just nu planeras i Stockholm, men är inte identiskt. Avgifter tas ut för passage in eller ut i två zoner i innerstaden, men också på Essingeleden. Avgift tas ut dagtid på vardagar och avgiften är något högre i rusningstid än annars. Analysen avser trafiksituationen år 2005. Analyserat system ANALYSERAT SYSTEM Två zoner 15 kr i högtrafik, kl 7-9 och 16-19 10 kr i mellantrafik Ingen avgift kvällar och helger 15 kr på Essingeleden i högtrafik Lidingö i innerstadszon MILJÖAVGIFTER I STOCKHOLM Två zoner Avgift yttre snitt 20 kr i högtrafik, kl 7:30-8:30 och 16:00-17:30 Preliminärt 10 kr i mellantrafik Avgift inre snitt 10 kr i högtrafik Ingen avgift kvällar och helger Ingen avgift Essingeleden Lidingö utanför zon I tabellerna jämförs det analyserade systemet med försöken som planeras i Stockholm. Beskrivningen utgår från det förslag som gäller i juni 2003. Några skillnader mot försöket i Stockholm är att: - avgiften är lägre vid det yttre snittet men högre vid det inre - skillnaden i avgift mellan olika tider är mindre - Lidingö ingår i en innerstadszon - Essingeleden har avgift

RESULTATENS BETYDELSE FÖR MILJÖAVGIFTERNA I STOCKHOLM Vilka fördelningseffekter får de miljöavgifter som planer as i Stockholm? Utifrån den studie som nu gjorts kan vissa slutsatser dras. SAMMA GRUPPER PÅVERKAS Trafikmässigt är de två systemen ganska likartade. Därför bör i huvudsak samma grupper vara vinnare och förlorare. Höginkomsttagare och män tillhör allt så de som förlorar på själva avgifterna även i Stockholms system. FÄRRE INNERSTADSBOR FÖRLORAR Stockholms system ger något mindre påverkan på bilresorna i innerstaden eftersom avgiften mellan zonerna är lägre. Därmed påverkas innerstadsbor och andra länsbor lite mer likartat. KVINNOR OCH LÅGINKOMSTTAGARE VINNARE Eftersom intäkterna ska gå till kollektivtrafik kommer kvinnor, låginkomsttagare och studenter att vinna mer på Stockholms system. 600 kr 500 kr KORTVARIGT FÖRSÖK GER STÖRRE FÖRDELNINGSEFFEKT Eftersom försöket i Stockholm görs under kort tid krävs något högre avgifter för att nå avsedd trafikeffekt. Skälet är att man inte hinner anpassa sig genom byte av arbetsplatser etc. Därmed bör omfördelningarna bli något större i förhållande till nettovinsten. 400 kr 300 kr 200 kr 100 kr 0 kr -100 kr -200 kr -300 kr Män Kvinnor Låg Medel Hög Nettoeffekt av det analyserade systemet, om intäkterna går till kollektivtrafiken. Låginkomsttagare gynnas också av att ingen avgift tas ut på Essingeleden. BYTE AV RESTIDPUNKT GER MINDRE FÖRDELNINGSEFFEKT Å andra sidan blir anpassningen enklare eftersom Stockholms system har större skillnad i avgift mellan olika tidpunkter. För många bilister är det lättare att byta restidpunkt än att t.ex. byta till kollektivtrafik. Omfördelningen skulle därmed bli mindre i förhållande till nettovinsten. LÄGRE AVGIFT PER PERSON Stockholms system innebär sannolikt något lägre totala avgifter. Den avgift som varje person betalar blir därför något mindre. Därmed bör också generellt sett omfördelningarna mellan olika grupper bli något mindre.

REFERAT Med fördelningseffekter avses hur olika grupper av människor påverkas av en åtgärd i detta fall trängselavgifter. Teoretiskt är poängen med trängselavgifter att nyttorna blir större än uppoffringarna allt omräknat i kronor. Men även om det blir en vinst för hela samhället så kommer vissa personer att uppleva en försämring och andra en förbättring. Syftet med detta forskningsprojekt är att utveckla en metod för att beräkna vinster och förluster för olika grupper. Om en grupp vinner eller förlorar på trängselavgifter avgörs bl a av vad intäkterna används till. Diagrammet nedan visar t ex nettoeffekter för olika inkomstgrupper för några hypotetiska intäktsanvändningar. 700 kr 600 kr 500 kr 400 kr 300 kr 200 kr 100 kr 0 kr -100 kr -200 kr -300 kr Låg inkomst Medelinkomst Hög inkomst Netto om lika återbäring Netto om intäkter till kollektivtrafik Netto om sänkt skatt OM STUDIEN Studien som denna broschyr bygger på är ett forskningsprojekt som har finansierats av Vinnova och Vägverket. Projektet har genomförts av Transek AB i samarbete med KTH under hösten 2002 och våren 2003. Syftet med forskningsprojektet var att utveckla en metod för att beräkna fördelningseffekter av avgiftssystem. Beräkningsmetoden ska sedan kunna användas för att analysera effekterna av olika system. Projektets andra syfte var att tillämpa metoden på ett konkret avgiftssystem i en fallstudie. Det är resultatet av denna som här redovisas. Metoden som använts för att beräkna trängselavgifternas fördelningseffekter kan mycket kort sammanfattas enligt följande. 1. Trafikmodellen SAMPERS används för att räkna fram hur trafiken förändras av trängselavgifterna, och därmed hur restiderna med bil förändras. 2. Bilrestiderna utan respektive med trängselavgifter stoppas in i en nyutvecklad modell för att hantera olika gruppers resande. 3. Modellen för gruppers resande används för att prognosera olika gruppers resmönster. En utförlig beskrivning av metoden och av resultatet av fallstudien finns i en huvudrapport. Rapporten kan erhållas från Transek (www.transek.se), Vinnova eller Vägverket. Transek ansvarar för resultat och slutsatser. Denna broschyr är framtagen av Jonas Eliasson och Mattias Lundberg, Transek AB, med stöd av Vinnova och Vägverket. Den by gger på rapporten Fördelningseffekter av trängselavgifter en utredningsmetod samt fallstudie i Stockholm skriven med stöd av Vinnova och Vägverket. Diarienummer på Vinnova 2002-02109 och på Vägverket AL90B 2002:2488