Granskning av överförmyndarnämndens kontroll av KPMG AB 2 december 2014 Antal sidor: 16 2015 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 3 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd 3 7. Metod 4 8. Projektorganisation 4 9. Resultat av granskningen 4 9.1 Överförmyndarverksamhetens organisation 4 9.2 Omfattning av samt uppdrag 5 9.3 Ändamålsenlig organisation för rekrytering av 7 9.4 Aktiviteter och krav för att säkerställa tillräcklig kvalitet 8 9.5 Kunskaps- och utbildningsinsatser för 9 9.6 Uppfyllande av kvaliteten av verksamhetens mål 10 9.7 Stöd till under pågående uppdrag 10 9.8 God mans eller förvaltares entledigande 11 9.9 Överförmyndare/överförmyndarnämnd i kranskommunerna 12 10. Kommentarer och bedömning 12
1. Sammanfattning KPMG har av s revisorer fått i uppdrag att granska överförmyndarnämndens kontroll av gode män. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2014. Granskningen omfattar även till viss del kommunerna Bjurholm, Nordmaling, Robertsfors, Vindeln och Vännäs med anledning av det samarbetsavtal som finns mellan kommunerna. Överförmyndarverksamheten står inför en omorganisation vilket innebär förändringar för både nämnd och förvaltning. Dessutom genomgick organisationen nyligen en förändring då den administrativa, beredande och verkställande organisationen blev gemensam. Inom överförmyndarkontoret pågår en omfattande processkartläggning som bör kunna bli värdefull i det fortsatta arbetet. Det finns idag många dokument som beskriver olika moment i handläggningen. Dokumenten borde bättre knytas samman i en tydligare struktur. Vår rekommendation är att utifrån processkartläggningen ytterligare utveckla och förtydliga dessa dokument. Vår bedömning är att omfattningen av ställföreträdare sett över hela gruppen kommuner inte är helt optimal. Överförmyndarna, framförallt i kranskommunerna, upplever i stor utsträckning att ställföreträdarna är för få i förhållande till ärendemängd. För huvudmännen kan detta innebära att väntetiden på god man eller förvaltare som ska utses ibland kan bli lång. Vad gäller ställföreträdare för ensamkommande barn ska god man utses skyndsamt, vilket ibland kan vara svårt och något man inte alltid lyckas uppnå. I de mindre kommunerna uppgår antalet ärenden per ställföreträdare inte över tio. I däremot finns ställföreträdare som har fler än 30 ärenden var. Riskerna med detta har kommenterats av Länsstyrelsen i samband med tillsyn. För att minska sårbarheten i verksamheten och säkerställa kvaliteten i ställföreträdarnas uppdrag anser vi att antalet samt ärendefördelningen dem emellan bör ses över. Generellt sett anser kommunerna att det är svårast att rekrytera ställföreträdare till unga personer med komplexa psykiska och sociala problem, en grupp som dessutom förväntas öka. Vad gäller gruppen ensamkommande barn ligger inte svårigheten främst i att rekrytera nya ställföreträdare utan handlar framförallt om att hitta lämpliga ställföreträdare på kort varsel. Rekrytering sker till stor del baserat på personkontakter. Vi rekommenderar att rekryteringsplanerna förtydligas och att man i dessa planer beaktar svårigheten att rekrytera till vissa grupper samt senaste årens utveckling med ökad ärendemängd. Vad gäller kvalitetssäkring av ställföreträdare bör kontoret överväga att för samtliga ställföreträdare säkerställa att utfört första uppdrag har genomförts på ett bra sätt innan ytterligare uppdrag ges. Detta görs idag när det gäller gode män till ensamkommande barn. Beträffande verksamhetsmålen är dessa ännu inte fullt utvecklade och behöver därför ses över. Det ska i sammanhanget sägas att det pågår diskussioner om rutiner och processer inom verksamheten. Arbete pågår med att förbättra målformuleringar och kommentarer till utfall. Målet att hantera årsräkningarna inom föreskriven tid klarades inte full ut, medan det egna målet med djupgranskningar klarades. Då granskningar av årsräkningar utgör en väsentlig del i det granskningsuppdrag som överförmyndarnämnden har är det av betydelse att dessa utförs enligt 1
plan. Vi ser det som viktigt att nämnden fortsätter påbörjat utvecklingsarbete inte minst när det gäller målfrågor. Stöd till finns. En utvärdering som bland annat omfattar stöd och utbildning till görs var tredje år. Nästa mättillfälle sker under 2015. Revisionens uppfattning är att entledigande av gode män respektive förvaltare fungerar tillfredsställande. Rutiner för entledigande beskrivs översiktligt i informationsskrift och även i särskilt dokument som rör årsräkning, delräkning och sluträkning. Det är viktigt att dessa rutiner följs då entledigande ibland sker till följd av oegentligheter. Oegentligheter upptäcks vanligtvis genom granskning av årsräkningar. Sammanfattningsvis är vår bedömning utifrån denna granskning att verksamheten fungerar tillfredsställande. I samband med det utvecklingsarbete som pågår bör revisonens synpunkter beaktas. 2. Bakgrund KPMG har av s revisorer fått i uppdrag att granska överförmyndarnämndens kontroll av gode män. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2014. I varje kommun ska det enligt lag finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd med uppgift att utöva tillsyn över förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning och efter ansökan eller anmälan utreda behovet av dessas insatser. Skälet till detta är att motverka att rättsförluster skall uppstå för dem som av olika anledningar inte kan förvalta sin egendom, föra sin talan och tillvarata sina rättigheter. I uppdraget ligger också att tillse att erbjuds kunskap och utbildning. Överförmyndaren/överförmyndarnämnden utses av kommunfullmäktige och verksamheten styrs av föräldrabalken. God man är ställföreträdare för en huvudman som inte kan tillvarata sina intressen. Huvudmannen får hjälp att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Godmanskap kan också gälla ensamkommande barn. Med ensamkommande barn avses utländskt eller statslöst barn under 18 år som kommer till Sverige och vid ankomsten är skild från båda sina föräldrar eller på annat sätt står utan ställföreträdare. Förvaltarskap däremot är en tvingande åtgärd och innebär att huvudmannen förlorar sin rättsliga handlingsförmåga i de delar som förvaltarskapet omfattar. I rapporten kommer begreppet ställföreträdare att användas och avser då både god man och förvaltare. Revisorerna utesluter inte att det finns risk för att det förekommer brister i de rutiner som skall säkerställa att inte rättsförluster skall uppstå för dem som av olika anledningar är i behov av gode män och förvaltare. s revisorer bedömer därför att det är väsentligt att klarlägga hur överförmyndarnämnden säkerställer en väl fungerande rekrytering och kontroll av gode män och förvaltare, för att säkerställa kvaliteten hos de uppdragstagare som anlitas samt att erforderliga kunskaps- och utbildningsinsatser genomförs för. 2
3. Syfte Syftet med granskningen är att bedöma om överförmyndarnämnden har ändamålsenliga arbetsformer för att säkerställa att utför sina uppdrag med god kvalitet. I granskningen kommer följande revisionsfrågor att särskilt belysas: 1. Vilken omfattning finns av samt antal uppdrag? 2. Har överförmyndarnämnden en ändamålsenlig organisation för rekrytering av gode män och förvaltare? 3. Vilka aktiviteter genomförs och vilka krav ställs för att säkerställa en tillräcklig kvalitet i gode mäns och förvaltares uppdrag? 4. Hur säkerställs att erforderliga kunskaps- och utbildningsinsatser genomförs för gode män och förvaltare? 5. Hur följer överförmyndarnämnden upp att kvaliteten i verksamheten uppfyller satta mål? 6. Vilket stöd ges till under pågående uppdrag? 7. Vilka rutiner finns för god mans eller förvaltares entledigande från uppdraget? 4. Avgränsning Granskningen omfattar överförmyndarnämnden i. Kommunerna Bjurholm, Nordmaling, Robertsfors, Vindeln och Vännäs perspektiv i revisionsfråga 1-3 ska beaktas i granskningen. 5. Revisionskriterier Vi har utgått från följande regelverk: Kommunallag (1991:900) Föräldrabalk (1949:381) Överförmyndarnämndens styrdokument och riktlinjer avseende insatser från gode män och förvaltare Övriga tillämpbara interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut 6. Ansvarig nämnd Granskningen avser överförmyndarnämnden i. Granskningen omfattar dock inom vissa områden även kommunerna Bjurholm, Robertsfors, Nordmaling, Vindeln och Vännäs. Se ovan under avsnitt 3, syfte. Rapporten är saklighetsgranskad av tjänstemän vid överförmyndarkontoret i. 3
7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker Analys och bedömning av insamlat material enligt ovan 8. Projektorganisation Granskningen har utförts av Olle Nystedt, certifierad kommunal yrkesrevisor och Jenny Malmsjö, revisor. 9. Resultat av granskningen I detta avsnitt redogörs först för observationer som rör organisationen (9.1) och därefter resultatet av respektive revisionsfråga (9.2-9.8) samt en redogörelse för kranskommunernas synpunkter (9.9). 9.1 Överförmyndarverksamhetens organisation Vad gäller överförmyndarverksamheten i finns sedan 2012-01-01 ett samarbete, Överförmyndarna i Umeåregionen (ÖFUR), med andra kommuner i Umeåregionen. Samarbetet mellan kommunerna Bjurholm, Nordmaling, Robertsfors, Umeå, Vindeln och Vännäs regleras idag av ett gemensamt avtal. Detta avtal har resulterat i den befintliga organisationsformen med en gemensam administrativ, beredande och verkställande organisation (överförmyndarkontoret i Umeå). Avtalet innebär även att ärenden som enligt lag (19 kap 14 Föräldrabalken (FB) kan delegeras också ska göras det till tjänstemännen vid överförmyndarkontoret. Detta innebär att tjänstemän vid överförmyndarkontoret har rätt att fatta beslut gällande ärenden som rör god man och förvaltarskap enligt föräldrabalken, förmynderskapsförordningen, lag om god man för ensamkommande barn, förvaltningslagen, kommunallagen m.m. Vissa ärenden kan inte delegeras och besluten ligger då på respektive kommuns överförmyndare, antingen som nämnd eller som enskild överförmyndare (se tabell 1). Ytterligare ett avtal finns, vilket reglerar hanteringen kring ensamkommande barn där överförmyndarkontoret i Umeå handlägger ärenden men kommunerna själva står för kostnaderna (ersättning från Migrationsverket). Syftet med samarbetet har främst varit att på lång sikt kunna upprätthålla kvalitet (rättssäkerhet), kompetens, kontinuitet, kostnadseffektivitet samt att minska sårbarheten. 4
Kommun Överförmyndarnämnd Enskild överförmyndare Förtroendevalda Bjurholm X 2 Nordmaling X 6 Robertsfors X 6 Umeå X 10 Vindeln X 2 Vännäs X 2 Tabell 1. Tabellen visar kommunernas organisering kring överförmyndarnämnd respektive enskild överförmyndare samt antal förtroendevalda under november månad 2013. Som ett led i att förbättra effektiviteten i verksamheterna har det sedan 2013 förts diskussioner om att införa en gemensam överförmyndarnämnd för ovan nämnda kommuner. År 2014 fattade Regionrådet i Umeåregionen beslut om att rekommendera kommunfullmäktige i ovanstående kommuner att fatta beslut om bildande av gemensam överförmyndarnämnd, verksam från och med 2015-01-01, något som kommunfullmäktige i samtliga kommuner nu har beslutat om. Umeå kommun kommer att vara värdkommun för den gemensamma överförmyndarnämnden, vilken kommer att bestå av tre ledamöter från, en ledamot från övriga enskilda kommuner samt lika många ersättare. I skrivande stund pågår på överförmyndarkontoret en omfattande processkartläggning där rutiner och processer arbetas igenom med en Lean-baserad ansats. 9.2 Omfattning av samt uppdrag I den samarbetsorganisation som finns mellan kommunerna finns i dagsläget 761 (85 %) gode män (varav 62 är gode män för ensamkommande barn, inkluderat justerade akter) och 120 (15 %) förvaltare fördelat enligt nedan (se tabell 2). Med justerade akter avses de ärenden där ett ensamkommande barn som kommit till Sverige först har tilldelats en god man men efter att uppehållstillstånd beviljats istället tilldelats en särskilt förordnad vårdnadshavare. I Bjurholm finns ingen förvaltare vilket förklaras med att det i dagsläget inte finns några ärenden i kommunen som kräver förvaltarskap. 5
Kommun Förvaltare Gode män (ej EKB) Gode män EKB Justering EKB Totalt Bjurholm 0 18 7 0 25 Nordmaling 6 42 7 7 62 Robertsfors 9 39 5 6 59 Umeå 84 456 24 11 575 Vindeln 12 34 9 9 64 Vännäs 9 70 10 7 96 Totalt 120 659 62 40 881 Tabell 2. Antal förvaltare, gode män (ej ensamkommande barn), gode män för ensamkommande barn samt justering gällande ensamkommande barn per kommun redovisade i oktober 2013. Med justering menas personer och akter som först registrerats som god man för ensamkommande barn och därefter har registrerats om till särskild förordnad vårdnadshavare. Under de senaste åren har antalet ökat med i genomsnitt drygt två procent per år. Samtidigt har ärendemängden under de senaste åren ökat med 3,5 procent per år. Prognos för framtiden visar på en ökning med 100 ställföreträdarskap per år. Den största ökningen skedde under 2012. Det totala antalet ärenden under 2014 beräknas uppgå till cirka 2 000. Hur antalet ärenden fördelas mellan ställföreträdarna varierar. Det är vanligast att en ställföreträdare endast har ett ärende, men det förekommer att en enskild ställföreträdare har över 30 ärenden. Mätningar från december 2013 visar att det vid den tidpunkten fanns två ställföreträdare i som hade över 30 ärenden var, ytterligare två som hade mellan 21-30 ärenden och fem som hade mellan 11-20 ärenden. Här kan nämnas att tre av dem som har kring 20 ärenden är anställda av förvaltarenheten. Nackdelen med en ärendefördelning där en ställföreträdare har väldigt många ärenden är att verksamheten blir sårbar, vilket också påtalats av Länsstyrelsen vid deras granskning av verksamheten. Fördelen är att dessa ställföreträdare ofta är mycket rutinerade och besitter stor kunskap. Det viktiga är dock enligt överförmyndarkontoret att ställföreträdaren sköter uppdraget på ett bra sätt. I de övriga kommunerna var det fyra ställföreträdare som hade mellan sex och tio ärenden. Inget tyder på att situationen ser annorlunda ut idag. 6
Kommun 1 2-5 6-10 11-20 21-30 >30 Bjurholm 7 3 0 0 0 0 Nordmaling 40 15 2 0 0 0 Robertsfors 48 11 0 0 0 0 Umeå 436 93 16 5 2 2 Vindeln 36 10 0 0 0 0 Vännäs 62 24 2 0 0 0 Tabell 3. Antal ställföreträdare i kommunen fördelade utifrån antal pågående ärenden. Överförmyndarnas kännedom om hur antalet ärenden fördelar sig per ställföreträdare är tillfredsställande. Hur många uppdrag en person får ha finns inte angivet i förvaltningens dokumentation. Istället görs av överförmyndaren en bedömning av personens lämplighet och förutsättningar att kunna hantera många uppdrag. När det är påkallat har nämnden en diskussion med vederbörande. Av det totala antalet ärenden uppskattar överförmyndarkontoret att cirka 60 stycken kan hänföras till gruppen svårare fall. De handlar då ofta om unga personer med komplexa psykiska och sociala problem men ibland även multisjuka äldre. Överförmyndarkontoret menar att vissa av dessa svåra ärenden är så pass komplexa att den förmåga som besitter i sitt uppdrag inte är tillräcklig utan behöver kompletteras med andra resurser. 9.3 Ändamålsenlig organisation för rekrytering av De flesta bland de samverkande kommunerna rekryteras genom överförmyndarkontoret, vilket också regleras i det samarbetsavtal som finns mellan kommunerna. Främst sker rekryteringen genom att personalen på överförmyndarkontoret har goda kontakter med och kännedom om lämpliga kandidater. Många gånger tillfrågas personer som redan har ett uppdrag som ställföreträdare. Viss rekrytering sker även av överförmyndarnämnden eller den enskilde överförmyndaren i respektive kommun. Ibland görs särskilda insatser för att rekrytera ställföreträdare, exempelvis genom annonsering i tidningar och utskick till och besök hos föreningar och intresseorganisationer, vilket enligt överförmyndarnämnden i Umeå inte har gett önskat resultat. I dagsläget finns endast dokumenterad handlingsplan för rekrytering vad gäller god man för ensamkommande barn. För övriga ställföreträdare saknas rekryteringsplan, men rekrytering är en process man arbetar med. Enligt uppgifter från överförmyndarkontoret är det vanligtvis inga svårigheter att rekrytera ställföreträdare i. Det är svårare för överförmyndarna i kranskommunerna att rekrytera. Uppdraget som ställföreträdare är ett ideellt åtagande men den som har förordnats till 7
god man eller förvaltare har rätt till ett skäligt arvode. Tidigare gavs arvode till godemän för ensamkommande barn, i form av timersättning. Det förekom att denna ersättningsform missbrukades och idag ges istället ersättning till samtliga ställföreträdare enligt schablon procent av prisbasbelopp. I Umeå är det relativt enkelt att rekrytera inom området ensamkommande barn eftersom detta uppdrag genererar större arvode. Däremot kan behov uppstå med kort varsel då god man ska förordnas så snart det är möjligt. I några av de mindre kommunerna anges detta kunna bli ett problem, vilket ibland kan resultera i att en tillfällig god man utses i väntan på att hitta en ställföreträdare som kan ta sig an ärendet. En grupp som beskrivs som särskilt svår att rekrytera ställföreträdare till, är gruppen unga personer med komplexa behov och psykisk ohälsa. Där förutses ett ökat rekryteringsbehov av ställföreträdare samtidigt som det är svårt att hitta personer som är villiga att ta sig an dessa ärenden. Det är anledningarna till att det i, till skillnad från övriga kommuner, finns tre förvaltare anställda. Dessa förvaltare är anställda av Förvaltarenheten under Miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet med anledning av att överförmyndarkontoret utövar tillsyn över dessa förvaltare. Det skulle då uppstå jävssituationer mellan personal på förvaltarenheten och övrig personal på överförmyndarkontoret om de organisatoriskt hörde till samma förvaltning. De tjänster som förvaltarenheten erbjuder säljs i sin tur till överförmyndarnämnden. Bedömningen från personalen vid överförmyndarkontoret är att detta arbetssätt fungerar på ett tillfredsställande sätt. En svårighet ligger däremot i att underlag som kommer till överförmyndarkontoret (från exempelvis socialtjänsten) och som används för att göra en bedömning av huvudmannens behov av ställföreträdare ibland upplevs som bristfälliga och därmed försvårar bedömningen. Samarbetet har dock blivit bättre. 9.4 Aktiviteter och krav för att säkerställa tillräcklig kvalitet För att säkerställa en tillräcklig kvalitet i gode mäns och förvaltares uppdrag ställs en del krav. I första hand följer överförmyndarkontoret regelverket vad gäller registerutdrag från Rikspolisstyrelsens belastningsregister samt från förfrågan till Kronofogdemyndigheten, ibland även från socialtjänsten. Det sistnämnda gäller främst gode män till ensamkommande barn. Dessutom träffar överförmyndarkontoret många innan de får sitt första uppdrag, vilket blir en form av lämplighetskontroll för denna grupp. De som är anhöriga träffar överförmyndarkontoret inte. Idag finns också ett IT-verktyg som underlättar matchning mellan ställföreträdare och huvudman. Vad gäller tillsyn över ställföreträdarna är det överförmyndaren som har detta ansvar, vilket innebär att de har en skyldighet att kontrollera att huvudmännens tillgångar i skälig omfattning används för huvudmannens nytta. Detta görs främst genom granskning av årsräkningar. En del av tillsynen sker också genom att anhöriga, socialtjänsten, andra myndigheter, boendepersonal samt huvudmannen själv rapporterar in och klagar. Årsräkningar är den ekonomiska redovisning av förvaltningen av huvudmannens egendom som ställföreträdare är skyldig att redovisa för överförmyndaren före den första mars varje år. I 8
årsräkningarna ska samtliga intäkter och utgifter som rör huvudmannen redovisas. I Umeåregionen granskas inlämnande årsräkningar vid överförmyndarkontoret. Rutiner för granskning har tydliggjorts och idag är, enligt uppdragsplanen för 2015, kvaliteten på de granskade redovisningarna hög. Det är främst genom dessa granskningar som eventuella oegentligheter upptäcks. Även om det inte hör till vanligheterna förekommer det att entledigande sker till följd av oegentligheter men den vanligaste orsaken till entledigande är trots allt, enligt uppgift, att uppdraget missköts och handlingar inte lämnas in. Att ställföreträdare entledigas på dessa grunder inträffar någon/några gånger per år i de respektive kommunerna. Utöver de ordinarie granskningarna utför överförmyndarkontoret även fördjupade granskningar, vilket egentligen innebär en mer omsorgsfull granskning där samtliga verifikat gås igenom, se vidare nedan under avsnitt 9.6 Årsräkningarna är också ett viktigt underlag vid Länsstyrelsen som enligt Förmynderskapsförordningen (1995:379) har en tillsynsskyldighet som innebär att årligen granska överförmyndarverksamheten. Länsstyrelsens granskning vid överförmyndarverksamheten i resulterande 2013 i anmärkningar gällande granskning av akter och att antalet ärenden per förvaltare ibland var högt samtidigt som utbildningen som gavs ansågs vara bra. Dessa anmärkningar ansåg överförmyndarkontoret dock vara av mindre betydelse. Vidare ansåg Länsstyrelsen att tillgången på utbildningar varit god. Vidare påpekade Länsstyrelsen att överförmyndaren tar en viss risk om det skulle visa sig att ställföreträdare med många uppdrag missköter sig. Som ett led i kvalitets- och tillsynsarbetet utförs ibland kontroller i form av telefonsamtal till exempelvis särskilda boenden för att säkerställa att angivna inköp kommit huvudmannen tillgodo. Det förekommer även att man vid enstaka tillfällen gör besök hos den enskilde. Vidare har kommunen i sitt arbete med processkartläggning arbetat med att säkra rutiner och arbetssätt i verksamheten. Den gemensamma organisationen har enligt uppgift bidragit till att rättssäkerheten har ökat. Vid intervjuer har också framkommit att tjänstemännens tillgänglighet inte är fullt så god som tidigare. 9.5 Kunskaps- och utbildningsinsatser för Det är överförmyndarkontoret som erbjuder ställföreträdare inom ÖFUR utbildning. Detta görs framförallt genom årliga information- och utbildningstillfällen för samtliga ställföreträdare i regionen, bland annat i form av introduktionsutbildningar, årsräkenskapsutbildning, föreläsningar och temakvällar med information från exempelvis Kronofogdemyndigheten, Konsumtionsföreningen och övriga experter på området. Enligt ett lagförslag kommer det från första januari 2015 att vara överförmyndarens ansvar att erbjuda den utbildning som behövs. Överförmyndarkontorets målsättning är att erbjuda utbildningar vid fyra tillfällen per år, vilket man enligt uppgift också gör. När det kommer till utbildning skiljer man på utbildning för gode män för ensamkommande barn samt övriga ställföreträdare. Utbildningen för gode män för ensamkommande barn är mer omfattande och det finns också mer dokumentation från dessa utbildningar än från utbildningar för övriga ställföreträdare. Exempelvis har en enkätundersökning genomförts särskilt för att utvärdera utbildningen för gode män för ensamkommande barn. Var tredje år görs en enkätundersökning för 9
övriga ställföreträdare. Det finns också en relativt tydlig utbildningsplan när det gäller utbildning för god man för ensamkommande barn men det finns inte för den övriga gruppen gode män och förvaltare. Överförmyndarkontoret registrerar de som gått på utbildning i rekryteringsstödet kompetensmodulen. Utöver de gemensamma informations- och utbildningstillfällena väljer vissa kommuner att erbjuda ytterligare tillfällen för utbildning eller erfarenhetsutbyte. Dessa tillfällen är inte obligatoriska. De utbildningar som erbjuds ställföreträdarna är webbaserade och sker via SKL. Vad gäller den webbaserade utbildningen för gode män för ensamkommande barn följs den webbaserade utbildningen av fem utbildningstillfällen. När de har gått igenom alla utbildningstillfällena får gode männen ett diplom. Gode män till ensamkommande barn får också en bok som heter Ensamkommande barn och ungdomar en praktisk handbok om flyktingbarn. Det finns också en uppföljning på utbildningen. En god man får inga fler uppdrag om han inte genomför utbildningen. Även för övriga erbjuds en faktabok, utgiven av SKL (Handbok för gode män och förvaltare en handbok), med tillhörande webbutbildning. När denna är genomförd kan ett intyg skrivas ut. Denna utbildning följs upp inte upp och överförmyndarkontoret ställer heller inga krav på att intyg ska redovisas. För gode män/förvaltare till ensamkommande barn finns en särskild utbildning. Utöver det bjuder några av kranskommunerna in till ytterligare tillfällen för utbildning och/eller erfarenhetsutbyte. Ett exempel är i Nordmalings kommun där ställföreträdare ett par gånger per år får tillfälle att träffa en tjänsteman från socialtjänsten för att ställa frågor och diskutera oklarheter. 9.6 Uppfyllande av kvaliteten av verksamhetens mål Kommunen har övergripande budgetdirektiv som är relativt allmänt hållna. För varje år tas en uppdragsplan fram, som sedan bryts ner på verksamhetsnivå. För överförmyndarverksamheten innebär det att kommunfullmäktiges mål har brutits ner till fem resultatmått som återfinns i uppdragsplanen. Två mål handlar om utbildning, det ena handlar om att skapa en organisation för SKLs grundutbildning för gode män vad gäller ensamkommande barn. För detta mått saknas uppgifter. Det andra måttet som rör utbildning gäller genomförda utbildningar för gode män och förvaltare. Det uppsatta målvärdet för både 2014 och 2015 är fyra utbildningstillfällen, vilket verksamheten enligt planen har uppnått detta år. Ytterligare ett resultatmått är andel årsräkningar granskade före den 1 oktober, med målvärde 80 procent, vilket man troligen inte kommer att uppnå under 2014 då tid och resurser har gått till utvecklingsarbete och framtagande av rutiner och handböcker. Därutöver har nämnden ett eget mål, nämligen att djupgranska 25 procent av samtliga årsräkningar, vilket man också gör i dagsläget. 9.7 Stöd till under pågående uppdrag Som ett led i att stödja i deras uppdrag genomförs som ovan (9.5) beskrivs ett flertal olika utbildningsinsatser som exempelvis introduktionsutbildningar, årsräkenskapsutbildningar, föreläsningar och temakvällar. Dessutom erbjuds alla ställföreträdare en faktabok, utgiven av SKL, med tillhörande webbaserad utbildning. Till gode män för ensamkommande barn ges idag, enligt uppgift, ett omfattande stöd från överförmyndarkontoret. De flesta nya 10
ställföreträdare för ensamkommande barn erbjuds också att få en mentor i form av en erfaren god man. Utöver det finns planer på att ersätta det nuvarande ärendehanteringssystemet och istället använda ett system där ställföreträdare via webbaserat gränssnitt ska kunna skicka in handlingar elektroniskt. Därefter kan handlingarna läsas in i ärendehanteringssystemet. Detta skulle underlätta genomförandet av uppdragen samt öka rättssäkerheten för den enskilde. För överförmyndarkontoret skulle en sådan åtgärd innebära att årsräkningarna skulle kunna granskas elektroniskt. För detta krävs dock nya tekniska investeringar samt utbildning av såväl ställföreträdare som tjänstemän. Enligt uppdragsplanen för 2015 har upphandling av detta IT-stöd påbörjats. Under kontorstid finns tjänstemännen vid överförmyndarkontoret tillgängliga för telefonkontakt samt bokade besök. Överförmyndarkontoret och den politiska ledningen påpekar att man har en process som stödjer en kommunikation med. 9.8 God mans eller förvaltares entledigande Gode män och förvaltare entledigas från sitt uppdrag av olika skäl, dels på egen begäran, dels om ställföreträdaren missköter sitt uppdrag eller på grund av att huvudmannens behov av god man eller förvaltare upphör. Rutiner för entledigande beskrivs översiktligt i informationsskriften Om uppdraget som god man och förvaltare och kommenteras vidare i särskilt dokument om årsräkning, delräkning och sluträkning. Ställföreträdare som entledigas på egen begäran kan endast entledigas om det finns någon som kan ta över uppdraget. Eftersom det är extra svårt att rekrytera till vissa uppdrag kan det innebära att det tar tid innan en person kan entledigas från sitt uppdrag. Det har enligt uppgift förekommit någon enstaka gång, med anledning av att huvudmannen varit hotfull, att principen att inte entlediga en ställföreträdare innan en ersättare har utsetts har frångåtts. Vad gäller entledigande till följd av att ställföreträdaren har misskött sitt uppdrag inträffar ett antal sådana ärenden inom samverkansorganisationen varje år. Orsaken till entledigande är ofta att ställföreträdaren inte lämnat in sin redovisning. Är ärendet av allvarlig karaktär kan det leda till en rättslig process. För att minska risken för att tillgång till konton m.m. inte tas bort t.ex. vid entledigande p.g.a. misstanke om oegentligheter har god man endast ett konto att röra sig med, övriga är spärrade. Om uppdraget upphör eller god man entledigas går uppdraget tillbaka till huvudman eller överförmyndare om huvudmannen inte kan svara för sig. Överförmyndaren begär inventarieförteckning och jämför med årsräkning. Vid en sådan jämförelse framgår om allt inte står rätt till. 11
9.9 Överförmyndare/överförmyndarnämnd i kranskommunerna Vid kontakt med kranskommunerna har följande synpunkter framförts: Från Bjurholms kommun framförs att det ibland kan vara svårt att rekrytera gode män. Rekryteringen utgår inte från någon rekryteringsplan men samverkan sker med socialkontoret. Det framförs också att den föreslagna organisationen, med gemensam nämnd, bidrar till en mer rättssäker hantering av ärenden. I Nordmalings kommun är det enligt uppgift ibland svårt att rekrytera gode män. Rekryteringsarbetet utgår inte från någon rekryteringsplan. Det ordnas särskilda träffar där gode män och förvaltare får möjlighet att ställa frågor till personer från socialtjänsten. Viss uppföljning av deltagare vid utbildningsinsatser sker. I Robertsfors kommun är antalet enligt uppgift för få. Samtidigt ökar ärendemängden. Rekrytering sker inte utifrån någon rekryteringsplan. Det kan vara svårt att rekrytera om huvudmannen eller någon anhörig exempelvis uppträder hotfullt. Entledigande på grund av oegentligheter har förekommit. I Vindelns kommun är det enligt uppgift svårt att få tag på. Det är ännu svårare att hitta till ungdomar med komplexa problem. Rekryteringsarbetet utgår inte från någon rekryteringsplan. Det blir mer rättssäkert med en gemensam organisation för överförmyndare. Entledigande har gjorts till följd av oegentligheter. I Vännäs kommun är det, precis som i flera andra kranskommuner, svårare att rekrytera ställföreträdare än vad det är i den betydligt större kommunen Umeå. Kommunen menar att det känns bra för ensamma överförmyndare att det nu blir en gemensam nämnd där Umeå är värdkommun. Det menar också att det idag är en mycket svår uppgift att hantera alla processer som skall handläggas och i och med den gemensamma nämnden blir det fler som tar beslut i de svåra ärenden som inkommer. Modulen för registrering av kompetens hos medför att det nu blir lättare att hitta rätt ställföreträdare för huvudmannens behov. 10. Kommentarer och bedömning Överförmyndarverksamheten står inför en omorganisation vilket innebär förändringar för både nämnd och förvaltning. Dessutom genomgick organisationen nyligen en förändring då den administrativa, beredande och verkställande organisationen blev gemensam. Inom överförmyndarkontoret pågår en omfattande processkartläggning som bör kunna bli värdefull i det fortsatta arbetet. Det finns idag många dokument som beskriver olika moment i handläggningen. Dokumenten borde bättre knytas samman i en tydligare struktur. Vår rekommendation är att utifrån processkartläggningen ytterligare utveckla och förtydliga dessa dokument. Vår bedömning är att omfattningen av ställföreträdare sett över hela gruppen kommuner inte är helt optimal. Överförmyndarna, framförallt i kranskommunerna upplever i stor utsträckning att ställföreträdarna är för få i förhållande till ärendemängd, vilket många gånger resulterar i att antalet ärenden/uppdrag hos redan befintliga ställföreträdare utökas. För huvudmännen blir konsekvenserna av det låga antalet ställföreträdare, framförallt i de mindre kommunerna, att väntetiden på att en god man eller förvaltare ska utses kan bli lång. Vad gäller ställföreträdare för 12
ensamkommande barn ska god man utses skyndsamt, vilket är svårt och något man inte alltid lyckas uppnå. I de mindre kommunerna uppgår antalet ärenden per ställföreträdare inte över tio. I däremot finns ställföreträdare som har fler än 30 ärenden var. Riskerna med detta har kommenterats av Länsstyrelsen i samband med tillsyn. För att minska sårbarheten i verksamheten och säkerställa kvaliteten i ställföreträdarnas uppdrag anser vi att antalet samt ärendefördelningen dem emellan bör ses över. Generellt sett anser kommunerna att det är svårast att rekrytera ställföreträdare till unga personer med komplexa psykiska och sociala problem, en grupp som dessutom förväntas öka. Vad gäller gruppen ensamkommande barn ligger inte svårigheten främst i att rekrytera nya ställföreträdare utan handlar framförallt om att hitta lämpliga ställföreträdare på kort varsel. Rekrytering sker till stor del baserat på personkontakter. Vi rekommenderar att skriftlig rekryteringsplan förtydligas och att man i denna beaktar svårigheten att rekrytera till vissa grupper samt senaste årens utveckling med ökad ärendemängd. Vad gäller kvalitetssäkring av ställföreträdare bör kontoret överväga att för samtliga ställföreträdare säkerställa att utfört första uppdrag har genomförts på ett bra sätt innan ytterligare uppdrag ges. Detta görs idag när det gäller gode män till ensamkommande barn. I övrigt beträffande verksamhetsmålen är dessa ännu inte fullt utvecklade och behöver därför ses över. Det ska i sammanhanget sägas att det pågår diskussioner om rutiner och processer inom verksamheten. Arbete pågår således med att förbättra målformuleringar och kommentarer till utfall. Målet att hantera årsräkningarna inom föreskriven tid klarades inte full ut, medan det egna målet med djupgranskningar klarades. Då granskningar av årsräkningar utgör en väsentlig del i det granskningsuppdrag som överförmyndarnämnden har är det av betydelse att dessa utförs enligt plan. Vi ser det som viktigt att nämnden fortsätter påbörjat utvecklingsarbete inte minst när det gäller målfrågor. Stöd till finns. En utvärdering som bland annat omfattar stöd och utbildning till görs var tredje år. Nästa mättillfälle sker under 2015. Vi anser att det är bra att man regelbundet gör uppföljning i form av enkäter. Revisionens uppfattning är att entledigande av gode män respektive förvaltare fungerar tillfredsställande. Rutiner för entledigande beskrivs översiktligt i informationsskriften Om uppdraget som god man och förvaltare och kommenteras vidare i särskilt dokument om årsräkning, delräkning och sluträkning. Att dessa rutiner finns och följs är särskilt viktigt då entledigande ibland sker till följd av oegentligheter. Detta upptäcks vanligtvis genom den obligatoriska granskningen av årsräkningar eller att någon inkommer med klagomål. Det är också viktigt att beskriva hur man säkerställer att ställföreträdarens tillgång till huvudmannens konton samt övrig personlig information tas bort. Länsstyrelsen tillsyn 2013 innehöll många anmärkningar. Vi instämmer i att flera av anmärkningarna handlade om ordningsfrågor. Hade Länsstyrelsen fått tillgång till det elektroniska systemet Wärna hade anmärkningarna troligtvis varit färre. 13
Sammanfattningsvis är vår bedömning utifrån denna granskning att verksamheten fungerar tillfredsställande. I samband med det utvecklingsarbete som pågår bör revisonens synpunkter beaktas. KPMG, dag som ovan Olle Nystedt Certifierad kommunal yrkesrevisor Jenny Malmsjö Revisor 14