Granskning om placeringar av barn och unga inom individ- och familjeomsorgen

www.pwc.se Revisionsrapport Fredrik Ottosson Cert. kommunal revisor Granskning om placeringar av barn och unga inom individ- och familjeomsorgen Sölvesborgs kommun

Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning...2 2.1. Revisionsfråga...2 2.1.1. Revisionskriterier...2 2.2. Metod...2 2.2.1. Avgränsning...3 3. Regler om placeringar av barn och unga...4 4. Iakttagelser...6 4.1. Verksamhet och organisation...6 4.2. Budgetering och ekonomisk uppföljning...8 4.3. Riktlinjer och rutiner...9 4.4. Alternativ till institutionsplacering öppenvård och familjehem...10 4.5. Stickprovsgranskning...11 Sölvesborgs kommun

1. Sammanfattning och revisionell bedömning Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden inte fullt ut bedriver en tillräckligt ändamålsenlig verksamhet gällande placering av barn och unga på institution. Samtidigt konstaterar vi att nämnden vidtar åtgärder, bland annat för att förbättra arbetsmiljön för personalen. Vi grundar vår bedömning på att nämnden inte har uppdaterade och kompletta riktlinjer, nämndens uppföljning av institutionsvårdens kostnader inte är ändamålsenlig och att öppenvårdsinsatser och familjehemsvård i större utsträckning skulle kunna användas som alternativ till placering och/eller för att minska placeringstiden. Vi upplever att det finns en outnyttjad potential i dagens öppenvård, bland annat på grund av bristande samarbete mellan öppenvården och utredargruppen. En samsyn behöver utvecklas mellan öppenvården och handläggande socialsekreterare om hur det gemensamma arbetet ska bedrivas. Vi anser också att budgeteringen av kostnaderna för placeringar behöver utgå mer från uppskattad förbrukning än tidigare års budget. Vi har identifierat några brister/förbättringsområden i handläggningen i de djupgranskade ärendena i stickprovsurvalet. Vi bedömer dock att det inte förekommer några genomgående brister i arbetsätt eller rutiner. Generellt innehöll utredningarna tillräckligt med information och utgjorde fullgoda beslutsunderlag. År 2013 var arbetsledningen och arbetsmiljön bristfällig. Flera åtgärder för att komma tillrätta med bristerna har genomförts. Vi bedömer att utmaningen framöver är att behålla kompetent personal. Svårigheten ligger i att en stor andel av socialsekreterarna inte har så lång yrkeserfarenhet, vilket leder till att många allt för snabbt får mer avancerade arbetsuppgifter. Arbetssituationen för dessa socialsekreterare kan då lätt bli övermäktig, vilket i sin tur kan leda till att de söker sig till någon annan kommun. IFO i Sölvesborg tvingas då att rekrytera, eftersom det är svårt att få personal med längre yrkeserfarenhet tvingas man anställa socialsekreterare med kortare erfarenhet. Till slut har man hamnat i ett moment 22. För att inte hamna i en sådan situation måste nämnden fokusera på att skapa bra arbetsvillkor, bland annat måste nyanställda socialsekreterare ges ordentligt stöd och handledning. Sölvesborgs kommun 1 av 13

2. Inledning En av individ- och familjeomsorgens största verksamhet är stödet till barn och ungdom. Vård kan ges dels på frivillig väg genom bistånd enligt socialtjänstlagen men även i vissa fall med tvång enligt lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). En av de mest ingripande och kostsamma åtgärderna är placering på institution. Sölvesborgs kommun har den senaste tiden upplevt ökade kostnader för vård som ges till barn och unga på institution. Mot denna bakgrund har revisorerna utifrån en bedömning av väsentlighet och risk givit ett uppdrag att granska institutionsvården av barn och unga. 2.1. Revisionsfråga Bedriver barn- och utbildningsnämnden en ändamålsenlig verksamhet gällande placering av barn och unga på institution? 2.1.1. Revisionskriterier Har nämnden uppdaterade och kompletta riktlinjer för bedömningen av behov och insats? Finns ändamålsenliga skriftliga rutiner för handläggningen? Sker budgetering och uppföljning av ekonomi på ett ändamålsenligt sätt? Förekommer det brister i handläggningen av placering på institution (utredning, planering och uppföljning)? Används öppenvårdsinsatser och familjehemsvård som alternativ till placering och/eller för att minska placeringstiden? 2.2. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer, dokumentstudier och aktgranskning. Intervjuer har genomförts med nämndens presidium, förvaltningschef, IFO-chef, berörda socialsekreterare och öppenvårdspersonal. Aktgranskning har genomförts i sju av utvalda ärenden. Akterna har granskats utifrån nedanstående frågeställningar. Framgår en tydlig bedömning av behovet av institutionsvård av utredningen? Finns det en upprättad vårdplan och uppfyller den krav som ställs i författningar? Finns det en upprättad genomförandeplan och uppfyller den krav som ställs i författningar? Har lagstadgade omprövningar och överväganden skett under hela placeringstiden? Vilken kvalitet har de underlagen till övervägandena respektive omprövningarna? I vilken omfattning följer handläggare vården? Sölvesborgs kommun 2 av 13

2.2.1. Avgränsning Granskningen omfattar endast placeringar av barn och unga enligt SoL och LVU på institution. Varken placeringar av barn och unga i familjehem eller placeringar av vuxna kommer att granskas. Sölvesborgs kommun 3 av 13

3. Regler om placeringar av barn och unga Nedan anges krav på utredning, planering och uppföljning av vård som ges utanför det egna hemmet till barn och unga. I socialtjänsten används BBiC-systemet (Barns behov i centrum) för handläggning och dokumentation inom den sociala barnavården. Systemet vilar på en teoretisk grund och utifrån denna har en serie formulär utvecklats som följer hela ärendegången i barnavårdsärenden från initiering till genomförande och uppföljning. Innehållet i de utredningar som genomförs enligt BBiC utgår från den s.k. Triangeln. Basen av triangeln utgörs av faktorer i familjen och miljön som förväntas påverka situationen för föräldrar och barn. De andra två sidorna utgörs dels av sju behovsområden hos barnet (den vänstra sidan) och dels av sex aspekter av föräldraförmåga (den högra sidan). Utredaren analyserar behovsområdena, varefter föräldrarnas förmåga att möta dem bedöms. Vårdplan När ett barn behöver vårdas i ett annat hem än det egna ska en vårdplan upprättas över den vård som nämnden avser att ordna. En vårdplan ska även innehålla de åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för (11 kap. 3 första och andra stycket SoL). Av förarbetena framgår att det övergripande syftet med vårdplanen är att klargöra socialtjänstens mål och medel med vården, utifrån det enskilda barnets behov. Socialtjänstens bedömning ska tydligt framgå för barnet Sölvesborgs kommun 4 av 13

och dess vårdnadshavare. Socialstyrelsen har i allmänna råd uttalat att det av vårdplanen också bör framgå vilken vårdform som planeras och att det av vårdplanen bör framgå vilka behov hos barnet som ska tillgodoses samt vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att vården ska kunna upphöra. Genomförandeplan Vårdplanen ska kompletteras med en genomförandeplan som beskriver hur vården ska genomföras (11 kap. 3 andra stycket SoL). Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör genomförandeplanen bland annat beskriva vilka mål som gäller för insatsen, när och hur insatsen ska genomföras, på vilket sätt den enskilde utövat inflytande över planeringen samt hur planen ska följas upp. Uppföljningen av vården En viktig del i socialtjänstens arbete med placeringar är att kontinuerlig följa vården och överväga om fortsatt placering är det bästa alternativet. Av 5 kap. 1 b SoF framgår att nämndens ansvar för uppföljning gäller vid alla slags placeringar och oavsett om vården sker med stöd av SoL eller LVU. Socialnämnden ska följa vården främst genom regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas, enskilda samtal med den unge, samtal med den eller dem som tagit emot den unge i sitt hem samtal med vårdnadshavarna. Uppföljningen ska omfatta den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående och förutsätter att barnets specifika behov finns formulerade i vårdplanen och genomförandeplanen. För att kunna följa vården bör besök genomföras minst fyra gånger per år, vanligtvis sker uppföljningsmöten med institutionen var sjätte vecka. Övervägande och omprövning I SoL och LVU framgår reglerna om övervägande och omprövning av om placeringen fortfarande behövs. Placeras någon enligt dessa lagrum ska antingen ett övervägande eller en omprövning göras var sjätte månad. Sölvesborgs kommun 5 av 13

4. Iakttagelser 4.1. Verksamhet och organisation Verksamheten som finns för barn och unga ryms inom barn- och utbildningsnämndens individ- och familjeomsorgsverksamhet. Verksamheten barn och ungdom leds av en samordnare som även är chef för missbruksvården. Barn och ungdom är i sin tur uppdelad i en grupp bestående av personal med myndighetsutövande arbetsuppgifter. Det är inom den förstnämnda gruppen som anmälningar och ansökningar tas emot och bedöms samt utredningar genomförs. Inom öppenvården ges insatser i egen regi som inte inbegriper placering. En del av verksamheten (två medarbetare) vänder sig till yngre barn och en annan del (en medarbetare) vänder sig till barn och ungdomar. IFO:s organisation med fokus på barn och ungdom Historiskt har ärendebelastningen varit hanterbar och antalet placeringar på institution varit förhållandevis få. Vid 2000-talets början genomfördes satsningar på öppenvården och på ett förändrat arbetssätt. Kostnaderna för institutionsvård för barn och unga minskades och höll sig på en låg nivå fram till år 2011. Sölvesborgs kommun 6 av 13

Kostnader för institutionsvård barn o ungdomar (verksamhet 552) 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Källa: Ekonomienheten Under de senaste tre åren har verksamheten drabbats av flera påfrestningar. Dels har inflödet av ärenden ökat och dels har det varit hög personalomsättning, detta samtidigt som den tidigare IFO-chefen slutade. Antalet anmälningar och ansökningar ökar i de flesta kommuner. I Sölvesborg märktes en tydlig förändring år 2012. Antalet ansökningar och anmälningar samt utredningar 2008 - sept. 2014 300 250 200 150 100 Ansökan/anmälan Utredningar 50 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 sept Källa: barn- och ungdomsförvaltningen Sölvesborgs kommun 7 av 13

Ökningen tycks inte plana ut, redan i september 2014 hade fler anmälningar och ansökningar kommit in och utredningar påbörjats än under hela år 2013. Ökning i antalet ärenden att utreda följdes inte av en liknande ökning i handläggarresurser, vilket medförde en ansträngd arbetsmiljö för handläggande socialsekreterare. Ett antal socialsekreterare slutade sin anställning och det var svårt att få sökande med erfarenhet till tjänsterna. År 2013 slutade IFO-chefen sin anställning och tjänsten var vakant en tid innan rekryteringen var klar. Under 2013 var personaltätheten särskilt låg då det fanns vakanta tjänster som inte kunde tillsättas direkt. En viss förstärkning i stödet till socialsekreterarna genomfördes genom inrättandet av en tjänst som förste socialsekreterare. I mars 2014 tillskrev personalen nämnden om arbetsmiljön, vilket resulterade i en utökad bemanning. 4.2. Budgetering och ekonomisk uppföljning Som tidigare nämnts har kostnaderna för institutionsvård för barn och unga ökat kraftigt sedan år 2011. Trots ökningen i förbrukningen ett antal år har inte budgeten för verksamheten ökats utan varit förhållandevis konstant. I våra intervjuer berättas att kostnaderna är svårbudgeterade och att man därför utgår mer från tidigare års budget än tidigare års faktiska förbrukning. Budget och förbrukning institutionsvård barn och unga, år 1999-2013 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Årsbudget Redovisat Källa: ekonomienheten Kostnaderna för institutionsvården för barn och unga följs upp genom förvaltningens månadsuppföljning som presenteras för nämnden. Av uppföljningen framgår förbrukningen i förhållande till budget och prognos på helår lämnas. Varken nämnden eller utskottet får ta del av ett mer detaljerat underlag, av vilka det skulle gå att följa placeringarna: hur länge de beräknas pågå och till vilken totalkostnad. Det är utskottet som fattar beslut om placering. Ledamöterna får inte Sölvesborgs kommun 8 av 13

underlagen (t.ex. utredningen) utsända till sig inför mötena. De har möjlighet att läsa handlingarna på socialkontoret, något som endast ett fåtal gör. Bedömning Att budgetera kostnaderna för institutionsvård är komplicerat. Det går aldrig med säkerhet att uppskatta hur många personer som kommer att placeras och hur länge. Vi bedömer ändå att nämnden tar för lite hänsyn till fakta som finns (tidigare års kostnader och inflöde) i budgeteringen. Vi bedömer att nämndens uppföljning av institutionsvårdens kostnader inte är tillräcklig. Nämnden eller åtminstone utskottet bör följa läget genom någon form av redovisningen över pågående placeringar, hur lång tid respektive placering bedöms pågå och uppskattad totalkostnad. Vi bedömer att utskottet behöver ta ett större ansvar för beslutsfattandet i placeringsärendena. Underlagen till placeringsärendena måste skickas ut till ledamöterna innan sammanträdet. 4.3. Riktlinjer och rutiner Kommunfullmäktige antog i juni 2013 en plan för individ- och familjeomsorgen (IFO). Av planen framgår både övergripande mål för hela IFO och detaljerade mål för respektive arbetsgrupp, bland annat för dem vars arbete inriktas mot barn och unga. Barn- och utbildningsnämnden har inte antagit särskilda mål för IFO:s verksamhet för barn och familjer. Nämnden har inte heller riktlinjer för verksamheten, såsom det finns för det ekonomiska biståndet. Inom förvaltningen har skriftliga rutiner tagits fram för hanteringen av anmälaningar och ansökningar, utredningsarbetet, tvångsvård samt planering och uppföljning av placeringar. Det beskrivs däremot inget om öppenvårdens arbete eller hur öppenvården involveras i arbetet med att förbereda hemflytt från institutionen och ge eftervård. Rutinerna är inte heller uppdaterade, bland annat överensstämmer inte fördelningen av uppgifter. Bedömning Vi bedömer att nämnden inte har uppdaterade och kompletta riktlinjer för bedömningen av behov och insats. Nämnden bör tydliggöra styrningen genom att anta särskilda riktlinjer och mål för verksamheten som vänder sig till barn och unga. Det är positivt att det finns skriftliga rutiner för delar av handläggningen. Rutinerna behöver både uppdateras och kompletteras. Sölvesborgs kommun 9 av 13

4.4. Alternativ till institutionsplacering öppenvård och familjehem Öppenvården inom barn och unga består av två verksamheter, Regnbågen och Pilen. Regnbågen vänder sig till yngre barn och deras familjer medan Pilen vänder sig till barn mellan 6-18 år. Inom Regnbågen finns 2,0 årsarbetare och Pilen 1,0. Öppenvården ger endast insatser på uppdrag av handläggande socialsekreterare, varför samarbetet med de senare är avgörande. I våra intervjuer blir det tydligt att det inte helt finns en samsyn mellan utredningsgruppen och öppenvården om hur det gemensamma arbetet ska bedrivas. Båda personalgrupperna upplever att samarbetet inte är helt fungerande. Det saknas skriftliga rutiner för samarbetet mellan utredningsgruppen och öppenvården och hur ett beslut om en öppenvårdsinsats ska överlämnas för verkställighet. Även fördelningen av ansvaret i gemensamma processer är inte tillräckligt tydlig. Av våra intervjuer får vi uppfattningen att hur ett gemensamt ärende hanteras beror i för stor utsträckning på vilka medarbetare som samverkar och inte utifrån förutbestämd praxis. Det saknas även skriftliga rutiner som beskriver hur och när öppenvården ska kopplas in i arbetet med att avsluta en placering och ge eftervård hemma i Sölvesborg. Av intervjuerna framkommer att öppenvården långt ifrån alltid används som en resurs i utredningsskedet, t.ex. har öppenvården möjlighet att vara behjälpliga att besvara vissa frågeställningar i utredningen genom observationer. Då följer öppenvårdspersonalen en familj en tid för att observera beteenden och samspel inom familjen, något som är svårt för en utredande handläggare att hinna med. Utredningsobservationerna gäller i första hand utredningar som avser små barn. De utredande socialsekreterarna känner sig inte alltid säkra på öppenvårdens observationer. I stickprovet hade öppenvården genomfört observationer i ett ärende där även observationer hade inhämtats från ett så kallat utredningshem. De båda observationerna skiljer sig märkbart åt gällande föräldrarnas förmåga att möta barnens behov. Personalen inom öppenvården har utbildning i förhållningssättet lösningsfokuserat arbete. Man erbjuder enskilda samtal samt rådgivning i vardagssituationer som familjen önskar stöd i. Det anordnas också olika gruppverksamheter, t.ex. för barn med missbrukande föräldrar. På senare tid upplever öppenvården att det är svårare att få ihop deltagare till grupperna. Öppenvården använder inte några evidensbaserade 1 behandlingsmetoder. De utredande socialsekreterarna, som beställer insatser, upplever att det saknas insatser inom öppenvården. Inom Cura individutveckling finns en verksamhet som bistår de samverkande kommunerna med att rekrytera och utreda familjehem. Efter att Ronnebys och Karlshamns kommuner har lämnat samarbetet har Cura tvingats minska bemanningen. Av våra intervjuer framgår att Cura har begränsade möjligheter att rekrytera familjehem åt kommunerna. Oftast får IFO i Sölvesborg själv söka upp lämpligt familjehem som sedan överlämnas för utredning till Cura. Att rekrytera 1 Metoder som har efter vetenskaplig utvärdering visat sig ha positiv effekt. Sölvesborgs kommun 10 av 13

familjehem upplevs som svårt och tidskrävande. Nämnden har inte ett kontrakterat jourhem. Jourhem är ett enskilt hem som på uppdrag av socialtjänsten tillfälligt tar emot barn och ungdomar. Bedömning Vi bedömer att öppenvårdsinsatser och familjehemsvård inte tillräckligt används som alternativ till placering eller för att minska placeringstiden. Det finns en outnyttjad potential i dagens öppenvård, bland annat på grund av bristande samarbete med utredargruppen. För att få till ett bättre sammarbete anser vi att det är viktigt att en samsyn nås om hur det gemensamma arbetet ska bedrivas. Vidare behöver det tas fram en ansvarsfördelning mellan handläggande socialsekreterare och öppenvårdens personal. Processen från beslut om öppenvårdinsats till genomförande och uppföljning av insats behöver beskrivas i en skriftlig rutin. En särskild rutin behöver beskriva hur och när öppenvården ska kopplas in i arbetet med att avsluta en placering och ge eftervård hemma i Sölvesborg. Idag varierar det för mycket i vilken omfattning och på vilket sätt öppenvården används för detta ändamål. Det är vår bedömning att öppenvården behöver komma in tidigt i processen. För att förhindra avbrott i behandlingen, kan öppenvården med fördel påbörja sitt arbete under tiden som den unge är placerad eller allra senast under utslussningen. Öppenvård och vården som ges av institutionen behöver också utgå från samma grunder och principer, så att behandlingen blir förståelig för den unge. De utredanden socialsekreterarna bör avlastas genom att öppenvårdspersonal i större utsträckning ska gå in genomföra utredningsobservationer. Vidare bör vissa insatser inom öppenvården kunna ges utan utredning och biståndsbeslut (så kallad service). Det är viktigt att riktlinjer och rutiner tas fram för serviceinsatserna, så att insatserna ges i enlighet med socialtjänstlagen. Det är osäkert om öppenvårdens resurser används tillräckligt effektivt. De tycks som att ett antal av dagens insatser inte efterfrågas i samma utsträckning som tidigare. Samtidigt ser de utredande socialsekreterarna behov av andra sorters insatser. Det kan noteras att det saknas regelrätta behandlingsinsatser för ungdomar, hos vilka exempelvis bruket av Cannabis ökat. Flera kommuner satsar på att utveckla gruppverksamhet för denna målgrupp (Haschavvänjningsprogram). Nämnden behöver göra en analys över vilka insatser som ska prioriteras inom öppenvården. Vi anser att nämnden bör utreda förutsättningarna för att anlita ett jourhem. Ett jourhem kan utgöra ett alternativ till en akut placering på HVB. Om det inte finns behov av ett jourhem på heltid, kan nämnden söka ett samarbete med någon annan kommun. 4.5. Stickprovsgranskning I detta avsnitt beskrivs våra viktigaste iakttagelser från djupgranskningen av individärenden. Sju ärenden valdes ut av för djupgranskning. Sölvesborgs kommun 11 av 13

Utredning I samtliga ärenden fanns en utredning som upprättats med stöd av BBiC-mallen. I ett ärende hade inte barnet hörts med hänvisning till dennes låga ålder, trots att barnet var sju år. Generellt kan konstateras att utredningarna innehöll tillräckligt med information och utgjorde fullgoda beslutsunderlag. I en utredning saknas uppgifter från berörd skola gällande barnets utbildning och analysen var tunn inom några behovsområden. I slutet av varje utredning framgår en bedömning av vilken insats som är lämpligast. I två av de utvalda utredningarna framgår inte en tillräcklig motivering till varför institutionsplacering var nödvändig. Ett av dessa ärenden rörde ett barn vars syskon också var placerad. Barnets utredning består i så hög grad av inklistrade uppgifter från syskonets utredning att barnets behov inte tydligt går att utläsa. Beslut om placering som fattas av utskottet ska skrivas in i journalen, vilket har uteblivit i flera av de utvalda ärendena. Planering I samtliga ärenden fanns en vårdplan upprättad enligt BBiC-mallen. Vårdplanerna höll överlag god kvalitet. Av planerna framgick vilken förändring som behövdes för att vården skulle kunna upphöra. I ett fall hade vårdplanen upprättats fyra månader efter placeringen verkställdes och nästa tre månader efter det att nämnden hade ansökt om vård enligt LVU. Det fanns en genomförandeplan i alla granskade ärenden förutom ett. Genomförandeplanerna innehöll mål och insatser. Några planer saknade stringens avseende mål, insats och tidsangivelse för när målen och insatserna skulle vara genomförda. Följa vården Socialtjänsten har på olika sätt följt upp vården som getts på institution. Uppföljningen består främst av besök på institutionen, korrespondens med institutionen och vårdnadshavare samt placerad, formella beslut om övervägande/omprövning i utskottet. I sex av ärendena hade placeringen pågått en lite längre period. Det skiljer sig mellan dessa ärenden i vilken omfattning socialsekreteraren träffade den placerade. I samtliga ärenden hade socialtjänsten träffat den unge minst fyra gånger per år. Det förekom inte att socialsekreteraren träffade barnet var sjätte vecka för en avstämning med institutionen. I ett ärende var uppföljningen bristfällig, det märktes även på underlagen som används i utskottets övervägande, som i mycket stor utsträckning bestod av text från institutionens rapporter. I två ärenden har inte utskottet formellt övervägt vården i rätt tid. I dessa fall har det gått längre än sex månander mellan övervägandena. Sölvesborgs kommun 12 av 13

Bedömning Vi har identifierat några brister/förbättringsområden i handläggningen i de djupgranskade ärendena i stickprovsurvalet. Vi bedömer samtidigt att det inte förekommer några genomgående brister i arbetsätt eller rutiner. Generellt innehöll utredningarna tillräckligt med information och utgjorde fullgoda beslutsunderlag. I samtliga ärenden fanns en vårdplan upprättad enligt BBiC-mallen. Vårdplanerna höll överlag god kvalitet. Det fanns en genomförandeplan i alla granskade ärenden förutom ett. I några ärenden kan vi tycka att besöken hos den unge på institutionen var för få. Det kan också konstateras att utskottet i två ärenden inte hade formellt övervägt vården i rätt tid. I dessa fall har det gått längre än sex månander mellan övervägandena. 2014-12-15 Fredrik Ottosson Sölvesborgs kommun 13 av 13