2014-03-07 Sida 1 (6) [Kommentarer till remissutgåva av PTS Spektrumstrategi 2014-02-14] Generic System Innehåll 1. Introduktion... 2 2. Allmänt... 2 3. Synpunkter... 2 3.1 Vision... 2 3.2 Principer... 3 3.3 Allas intresse... 3 3.4 Andrahandshandel... 4 3.5 Delning mellan olika användningsområden... 4 3.6 Konkurrens... 4 3.7 Särintresse... 5 3.8 Samhällsnytta... 5 3.9 Kollektiva nyttigheter... 6 3.10 Samhällsekonomisk analys... 6 4. Sammanfattning... 6 Kommentarer till PTS Spektrumstrategi Roger Cederlöf, GS
Sid 2 (6) 1. Introduktion Generic hade under 2012-2013 i uppdrag av PTS att granska och se över användning av FM radiosystem under 7 GHz. Det arbetet var ett bland många som ligger till grund för underlaget till PTS i framtagandet av PTS Spektrumstrategi. I samband med rapporteringen gav Generic även uttryck för, och input till, alternativa tankegångar till detta strategiarbete. Mot denna bakgrund är det med stort intresse som Generic har tagit del av remissutgåvan av Spektrumstrategin och vill med denna skrivelse lämna våra synpunkter på strategin innan beslut om densamma tas. 2. Allmänt På det stora hela ser Generic mycket positivt på remissutgåvan där vi anser att PTS fått med de övergripande momenten för att kunna styra och leda spektrumtilldelning på ett adekvat sätt, nu och för överskådlig framtid. Konceptet med principer är lysande och ger det övergripande ramverket för att kunna styra långsiktigt och tydliggör för marknaden vilka grundläggande regler som gäller för en lång tid framöver. Både med hänsyn tagen till att tekniken utvecklas snabbt och varierat och att det kan vara svårt att sia om vilken radioanvändning som är mest aktuell i närtid, men även mot bakgrund av att många nuvarande och äldre system behöver lång tid på sig för att kunna skifta frekvensband i de fall det anses nödvändigt. Allt detta är väl beskrivet och förklarat i strategin. 3. Synpunkter Under den här huvudrubriken vill Generic framföra en del synpunkter på texten, både positiva synpunkter samt några tveksamheter. Generic önskar att PTS tar del av och beaktar dessa innan slutgåvan ges ut. 3.1 Vision PTS spektrumstrategi skall maximera samhällsnyttan av radiospektrum över tid. Detta uttryck väcker en del frågor, bland annat följande. - Hur avgör PTS vad som är maximal samhällsnytta om det finns fler intressenter/samhällsnyttor till samma spektrum? - Hur vägs samhällsnyttor mot varandra för att välja ut den mest samhällsnyttiga? - Hur skyddas användare/konsumenter ekonomiskt vid omfördelning av spektrum p.g.a. förändrad samhällsnytta? Särskilt den sista frågan rör ett aktuellt exempel där Radio/TV ställs mot kommersiell elektronisk kommunikation. På vilket sätt ställer man sig på konsumentens sida i detta exempel där man från införande av marksänd TV 1956 fram till årsskiftet 2007-2008 kunde se analog tv med i princip samma typ av mottagare, men att man därefter varit tvungen att skaffa en digitalmottagare för att med egen antenn kunna se direktsänd TV från sändarnätet. De med tillgång till kabel-tv nät kan oftast fortfarande använda sig av analoga mottagare.
Sid 3 (6) Redan några år senare ansågs de första digitala mottagarna vara omoderna och ny teknik infördes. Nu har regeringen gått händelserna i förväg genom att fatta beslut om att överlåta ett TV-band till mobiloperatörer om 3 år, vilket ytterligare påverkar mottagaren hos konsumenten. På vilket sätt anser sig PTS ta konsumentens sida när det gäller kostnad på kostnad för ersättningsutrustning som blir föråldrad några år efter anskaffning? Om nu denna konsumentfråga ryms inom ramen för samhällsnytta. 3.2 Principer Det går alltid att diskutera strategins upplägg, innehåll och tydlighet men på det stora hela förstår man mycket väl både skäl och syfte med såväl begreppet principer som principerna själva. Inalles är det 8 principer som formuleras. Princip 1 5 är i mångt och mycket självförklarande medan syftet för principer 6 8 är lite otydligt. Se nedan under punkt 3.10. Det som saknas, och kanske inte tillhör detta dokument men likväl är mycket viktigt, är vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att innehållet i principernas budskap skall uppfyllas. Det vill säga: - principen har ett syfte - vilket innebär ett antal konsekvenser - vilket med en nulägesanalys skapar ett delta - vilket leder till en handlingsplan Det vore bra om det i denna spektrumstrategi gick att utläsa den av PTS tolkade konsekvensen av varje princip, och eventuell hänvisning till handlingsplan. När det gäller Princip 1 specifikt skriver PTS att man ska möjliggöra utveckling av radiobaserade elektroniska kommunikationstjänster samt andra tjänster baserade på radiokommunikation genom tillräcklig spektrumtillgång. Vad menar PTS med tillräcklig spektrumtillgång och hur mäts det? Man kan föreställa sig att en mobiloperatör hellre begär nytt attraktivt spektrum som medger längre räckvidd och bättre penetration i byggnader (lägre frekvenser) än att bygga ut och expandera sitt befintliga mobilnät med hjälp av tätare radioplanering i det av PTS redan tilldelade spektrum, p.g.a. av att kostnaden för infrastruktur blir lägre. När anser PTS att en mobiloperatör inte har tillräckligt spektrum för att kunna erbjuda t.ex. kommersiell elektronisk kommunikation? Denna princip har bäring på konkurrensfrågan i avsnitt 3.6 där en operatör gärna vill utöka i lägre band snarare än att låta nya spelare komma in på plan med andra lösningar än de som operatören själv har. I princip en utökning i den så kallade mobilmarknaden där konkurrens skall råda. 3.3 Allas intresse Generic ser det som mycket positivt att PTS inom ramen för strategin har för avsikt att bereda så många som möjligt tillträde till spektrumanvändning under så få begränsande kriterier som möjligt.
Sid 4 (6) Förutsättningar för att kunna styra och följa upp detta är att man har rätt verktyg. Generic förutsätter att PTS som myndighet har de verktyg som krävs alternativt anskaffar verktygen före det att strategin börjar tillämpas. Förutom mätinstrument, antennsystem etc. för att kontrollera störningar i luften krävs även moderna planeringsverktyg för olika typer av radiotjänster och applikationer, vilket gör det möjligt att modellera befintliga eller ännu ej kända scenarier för att kunna prediktera störningsrisker. 3.4 Andrahandshandel En intressant detalj är viljan att främja andrahandshandel. Det positiva med det är just att främja användning av radiospektrum innan ett visst band, block eller annan tilldelning tas i bruk för det egentliga ändamålet. Men i och med att man upplåter möjlighet till andrahandshandel kan man skönja risken att vissa tillståndshavare som ansökt om spektrum och fått sin tilldelning, inte har för avsikt att egentligen ta densamma i bruk. Man hamstrar för att kunna sälja i andra hand, vilket är den egentliga affärsmodellen. Och just hamstring är något PTS vill undvika och därför förutsätter Generic att den här diskussionen har förts internt hos PTS innan samt att man hittar rätt verktyg för att kunna ta tillbaka spektrum som tenderar att inte tas i bruk annat än enbart genom andrahandshandeln. Det är ju PTS som myndighet som skall dela ut spektrum över tid, inte privata aktörer som skär emellan på den naturresurs som står svenska folket till god. 3.5 Delning mellan olika användningsområden Generic är positiv till att flera olika användare skall kunna dela spektrum. Även sådana som står långt ifrån varandra rent branschmässigt. Möjlighet att använda icke konservativa beräkningsmetoder, möjlighet att låta flera olika sekundärtjänster/applikationer att dela spektrum med primära tjänster, tillåta användning av mittluckor, eventuella guardband (självfallet med begränsande effektnivåer etc.) eller andra metoder ses som mycket positivt och bra. Exempelvis finns det tjänster med kort räckvidd som mycket väl kan samexistera med tjänster med lång räckvidd genom att använda väl valda modulerings och sändarparametrar. Att hitta dessa parametrar är den stora utmaningen. Detta har bäring på avsnitt 3.3 och de modelleringsverktyg man har till förfogande och som kan användas för att hitta matchande användare. 3.6 Konkurrens När det gäller konkurrensutsatta frekvensband eller branscher, som exempelvis mobilbranschen, får vi anta att PTS kan hantera konkurrensfrågan på ett relevant sätt. Som det idag ser ut verkar alla vilja få tilldelat block i alla tillåtna frekvensband vilket lett till att vi har några få operatörer på marknaden. När ett nytt block öppnas kommer dessa att konkurrera om frekvenser mot nya operatörer som vill in och konkurrensen är inte riktigt jämbördig.
Sid 5 (6) Om man till exempel anger att de som redan idag har tillstånd i vissa frekvensband som anses utgöra mobilmarknaden, får dessa inte ansöka om fler tillstånd i nya band. Endast operatörer utan tilldelning har rätt att komma in på marknaden, vilket främjar konkurrensen. Att mobila tjänster ser lite olika ut hör ju till branschen i någon måtta och det kan inte vara så att alla tjänster måste finnas hos alla operatörer. Däremot kanske vissa operatörer vill kunna erbjuda specifika mobila tjänster men inte andra, utan att för den skull hamna i en ojämförlig konkurrenssituation. Utöver detta förutsätter vi att PTS kan hantera och navigera ibland de marknadsmekanismer som finns och fördela spektrum på bästa sätt. Inte minst för att kunna säga att det är PTS som agerar för användarnas bästa, inte reagerar på marknadens krav utan en väl grundad analys. 3.7 Särintresse Generic har sett att ordet särintresse (n) fått plats i texten. Vi anser detta ord vara olyckligt valt då det är svårt, för att inte säga snudd på omöjligt, att komma överens om vad som är ett särintresse eller ej. Generic har svårt att se vem som ska ha tolkningsföreträde av vad som kan kallas för ett särintresse. Inte minst återspeglas detta från den politiska arenan där regeringen för några år sedan ansåg Försvarsmakten (FM) vara ett särintresse. FM, vars uppdrag på regeringens vägnar, har till uppgift att försvara landet på bästa sätt via ett av regering och riksdag godkänt våldsmonopol. Och som med tusentals anställda samt en oerhört stor mängd försvarssystem har en uppsjö av inte minst radiosystem till hjälp för att sköta den uppgiften. Det är en av de större myndigheter Sverige har. Om det är ett särintresse skulle man nästan kunna tolka mobilmarknaden med som ett särintresse. Med detta sagt är det just själva ordet som vi ställer oss tveksamma för då det fått en alltför negativ klang i pressen den senaste tiden. Finns det ett annat sätt att beskriva det som avses så önskar vi att PTS hellre väljer det än just ordet särintresse, om man inte på något vis definierar vad som avses. 3.8 Samhällsnytta Generic ställer sig bakom PTS när det gäller att samhällsnyttan är det som skall vara fokus för spektrumtilldelning. Med harmoniserade band, öppningar för massmarknader av produkter som leder till låga priser och hög användning för användarna finns goda förutsättningar för många, diversifierade och bra elektroniska tjänster för konsumenter att ta del av. Dock finns det någon aspekt som Generic skulle vilja se att PTS belyser tydligare. Till exempel när PTS beskriver att man vill kunna ha möjlighet att välja en användning från Region 2 eller 3 för att gynna svenska användare väcker det några frågor. Sveriges närmarknad är troligast den inre EU-marknaden, EES-marknaden samt närliggande länder i Europa som står utanför de bägge organisationerna. Att ge möjlighet till utrullning av användning som kanske inte är tillåten i grannländer känns därför inte som att det på sikt gynnar Sverige. Där borde man istället få gehör för frågorna inom EU och CEPT före det att man väljer det nationella särintresset att gynna svenska medborgare.
Sid 6 (6) Utöver det är Generic fortsatt positiv till att PTS har för avsikt att bidra till att Sverige kan fortsätta att ligga i topp vad gäller tillgång till elektronisk kommunikation åt gemene man. Med det sagt bör samhällsnytta och tillräcklig spektrumtillgång (se avsnitt 3.2) på något sätt göras mätbart för rättvis tilldelning. Detta för att undvika att godtycke, branschpåtryckningar eller politisk styrning avgör spektrumtilldelning. PTS som myndighet har ju fått uppdraget och att då styras av politikers inblandning utöver de befintliga ramarna känns inte som positivt. 3.9 Kollektiva nyttigheter I samma andetag som samhällsnytta nämns bör man tala om kollektiva nyttigheter. Även här ser Generic positivt på den beskrivning som PTS har framfört i remissutgåvan. Vissa tjänster skall beredas plats därför att den behövs, t.ex. just räddningstjänst, polis, försvar, sjukvård och därtill hörande störningsfria kommunikationstjänster. Att de av säkerhetsskäl behövs över hela landet är det nog ingen tvekan om. Även om användning är snudd på orimligt liten över tid så inser var och en att vid en krissituation skall den vara 100 % tillgänglig direkt. Detta är ett ansvar som åligger myndigheten att upprätthålla. Bland annat får detta konsekvensen att ekonomiska resurser inte alltid kan vara styrande för tilldelning av vissa frekvenser, frekvensband eller block, eftersom PTS i första hand skall se samhällsnyttan utifrån ett myndighetsperspektiv. PTS har beskrivit detta relativt tydligt i strategin men kan säkert förtydligas antingen i strategin eller i närliggande styrdokument. 3.10 Samhällsekonomisk analys När det gäller samhällsekonomisk analys ställer sig Generic tveksam till vad PTS avser. Det är svårt att få grepp om vad som definieras i detta uttryck. I remissutgåvan kan man läsa om styrning och agerande genom utnyttjandet av principerna 2-5. Detta är för oss de instrument och verktyg som används för samhällsekonomisk analys och, som enligt vår tolkning, beskrivs igen i principerna 6-8. Generic har därför svårt att förstå vad PTS avser med principerna 6-8 och skulle gärna se en bättre förklaring mot bakgrund av att man redan i avsnitten innan lagt grunden för just samhällsekonomisk analys. I princip 7 diskuteras kollektiva nyttigheter och avsnittet innehåller en mängd olika diskussioner som är en aning otydliga. Sid 41 stycke 3 är ett betydelsefullt påstående och skulle kunna vara kärnan i vad som avses med denna princip, men det framgår inte. I grunden är detta en konsekvens av den formulerade princip nr 2. Som helhet är dessa principer (6-8) både bakgrundstäckning och konsekvensbeskrivningar för de tidigare formulerade principerna (2-5), vilket leder till att både texten och innehållet borde omfördelas. Finns behov för dessa principer i nuläget kan de behållas men vid en revidering av strategin bör dessa omarbetas. 4. Sammanfattning Som Generic på flera ställen har nämnt ser vi positivt på strategins övergripande beskrivningar som, utan att gå ner för noga i detaljer, ger de stora penseldragen som PTS kommer att använda för att styra och leda spektrumtilldelning på bästa sätt.