Yttrande över departementspromemorian Domstolsdatalag (Ds 2013:10)

Transkript

1 1 (7) YTTRANDE Dnr SU FV Regeringskansliet (Justitiedepartementet) STOCKHOLM Yttrande över departementspromemorian Domstolsdatalag (Ds 2013:10) Betydelsen för den rättsvetenskapliga forskningen Den domstolsdatalag som föreslås verkar generellt sett ge rättsliga förutsättningar för goda möjligheter att på ett ställe ta fram ett mycket omfattande underlag som kan vara väsentligt för den rättsvetenskapliga forskningen och förmodligen även för annan vetenskaplig forskning. Förslaget är därför i sin helhet bra sett enbart från den utgångspunkten (möjligheten att få fram underlag för vetenskaplig forskning). Med detta sagt övergår Juridiska fakultetsnämnden till att granska förslaget i rättstekniskt hänseende och ifrån synpunkter om förslaget i materiellt hänseende innebär en ändamålsenlig avvägning mellan inblandade intressen. Allmänt Lagförslaget berör en av de få myndighetsstrukturer med en i huvudsak regional indelning som finns kvar, Sveriges Domstolar exklusive Domstolsverket, Rättshjälpsmyndigheten och Domarnämnden. Den föreslagna lagen ska alltså tillämpas vid många olika självständiga myndigheter i deras rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Genomförs lagförslaget, kommer det att finnas lagstöd för att alla de personuppgifter som behövs för handläggningen av mål och ärenden (6 ) finns elektroniskt lagrade och direkt elektroniskt tillgängliga vid alla berörda myndigheter inom Sveriges Domstolar och, i fråga om allmänt åtal, dessutom vid Åklagarmyndigheten (20 ). Den föreslagna lagregleringen medger vidare att alla dessa personuppgifter finns direkt elektroniskt tillgängliga hos alla de nämnda myndigheterna för all framtid. Vidare innehåller den föreslagna lagen inte någon särskild begränsning i fråga om möjligheterna att i detta synnerligen omfattande material söka fram uppgifter om enskilda personer, t.ex. genom att använda namn eller personnummer som sökbegrepp. Härtill kommer att domstolsverksamheten av tradition och med hänsyn till insynsintresset är ett särskilt sekretessfattigt område och att vissa begränsningar av möjligheterna att ta fram uppgifter som den föreslagna lagen innehåller (ändamålsbestämningen och 14 andra stycket och 15 andra stycket) inte kan åberopas mot den som med stöd av offentlighetsprincipen vill ha uppgifter framtagna. Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: STOCKHOLM Bloms hus Telefax: Universitetsvägen 16 E-post: rektor@su.se

2 2 (7) Detta är, som redan nämnts, bra för den rättsvetenskapliga forskningen. Det kan också vara bra för att utbilda studenter till jurister. Det framgår av betänkandet att vissa inskränkningar av vad den föreslagna lagen faktiskt medger är avsedda att framgå av förordning. Men man kan fråga sig om en sådan lagstiftningsteknik är konstitutionellt sett tillåten och lämplig (jämför t.ex. prop. 1987/88:88 s. 207 f.). Det är främst två olika och delvis motstående aspekter som gör sig gällande här. Den ena aspekten rör domstolarnas konstitutionella betydelse och särställning (jämför 11 kap. regeringsformen). Borde inte åtminstone förutsättningarna för viktigare inskränkningar som har betydelse för just domstolarnas praktiska möjligheter att utöva sin rättskipande verksamhet framgå av lag? Den andra aspekten rör medborgarnas integritetsskydd. I enlighet med vad som anges i betänkandet (s. 38 f.) lär en stor del av den behandling av personuppgifter som behöver ske i domstolarna ha sådan karaktär och omfattning att den enligt 2 kap. 6 andra stycket och 20 regeringsformen kräver lagstöd (efter 2015), dvs. begränsningen i skyddet mot integritetsintrånget enligt 2 kap. 6 regeringsformen måste föreskrivas i lag. En sådan begränsning i lag får dock, enligt 2 kap. 21 regeringsformen, aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Om man redan nu kan förutse att allt det som den föreslagna lagen faktiskt medger i fråga om integritetsintrång inte bör ske eller behövs med hänsyn till intresset av ett effektivt och väl fungerande domstolsväsende (jämför s. 113, 134 och 200 samt särskilt avsnitt 15.3 i betänkandet), kan man fråga sig om det på avsett vis är nödvändigt att lagen går så långt. Skyddet enligt 2 kap. 6 andra stycket regeringsformen gäller visserligen bara i förhållande till det allmänna, och det kan väl sägas att de inskränkningar i möjligheterna till behandling för domstolarna och deras personal som föreslås i fråga om tillåtna ändamål för behandlingen, sökning och tillgången till personuppgifter gör att begränsningen i integritetsskyddet enligt den nyss nämnda bestämmelsen inte går längre än vad rättskipningens behov föranleder. Men det förefaller ändå rimligt att vid en bedömning enligt 2 kap. 21 regeringsformen beakta även vad den föreslagna begränsningen för rättskipningens effektivitet får för effekter i övrigt för det intresse som skyddas av 2 kap. 6 andra stycket regeringsformen (den personliga integriteten). Att lagregleringen i och för sig inte medger att en tjänsteman vid en hyresnämnd med hjälp av direktåtkomst söker fram inlagor i ett vårdnadsmål hos en tingsrätt som avgjordes för många år sedan, innebär knappast ett rimligt beaktande av integritetsskyddet i allmänhet när lagregleringen på grund av att den gör direktåtkomsten och sökningen i sig möjlig, trots att det i detta fall inte behövs för rättskipningens effektivitet samtidigt gör det möjligt för vem som helst att med stöd av offentlighetsprincipen få detta gjort. Mot den bakgrunden förordar fakultetsnämnden att det i det fortsatta beredningsarbetet övervägs om det är möjligt att i större utsträckning ta in förutsedda inskränkningar i lag. Det förhållandet att betänkandet således inte innehåller konkreta förslag till all reglering som rimligen behövs på området gör det också svårt att uttala sig om den avsedda ordningen är

3 3 (7) ändamålsenlig och utgör en rimlig avvägning mellan intresset av integritetsskydd i allmänhet och motstående intressen. Ett exempel är vad som sägs på s. 131 i betänkandet om direktåtkomst för delgivningsändamål (jämför också s. 175). Det verkar som om tanken är att uppgifter om var en person som någon gång råkat komma i kontakt med domstolsväsendet (en åklagare, en tilltalad, ett vittne, en advokat osv.) brukar uppehålla sig ska (kunna) samlas och hållas tillgängliga via direktåtkomst för alla berörda myndigheter inom Sveriges Domstolar för delgivningsändamål. Det är uppenbart att en för domstolsväsendet gemensam och omfattande kartläggning utan samtycke av var personer, som av någon anledning kommit i kontakt med domstolsväsendet, brukar uppehålla sig kan innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten. Utan att känna till mer detaljer om vad som avses är det dock svårt att uttala sig om intrångets omfattning och göra en bedömning av om detta integritetsintrång är nödvändigt och rimligt för att tillgodose intresset av att samma eller en annan domstol, om det någon gång i framtiden skulle komma in ett annat mål eller ärende rörande personen, för delgivning kan behöva veta var han eller hon tidigare brukade uppehålla sig. Det är också svårt att förstå och uttala sig om hur en sådan ordning är avsedd att förhålla sig till de föreslagna tillåtna ändamålen med att behandla personuppgifter och de s.k. grundläggande kraven på sådan behandling. Avsnitt 8.2 Lagens förhållande till personuppgiftslagen Det föreslås att domstolsdatalagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen (1998:204), men innehålla hänvisningar till de bestämmelser i personuppgiftslagen som trots allt ska gälla. Detta avviker från det absolut vanligaste sättet att lagtekniskt reglera förhållandet mellan en särskild registerförfattning och personuppgiftslagen. Det normala är nämligen att den särskilda registerförfattningen gäller utöver personuppgiftslagen och bara innehåller de avvikande bestämmelser som ansetts nödvändiga på det aktuella området. Den föreslagna lagstiftningstekniken har kritiserats av Lagrådet (prop. 2000/01:33 s. 345 f.). Informationshanteringsutredningen ser för närvarande över systemet med särskilda registerförfattningar och har att utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor i syfte att göra systemet mera enhetligt (dir. 2011:86). Europeiska kommissionen har vidare föreslagit en allmän uppgiftsskyldighetsförordning i syfte att bl.a. göra regleringen och tillämpningen mera enhetlig än i dag. Förslaget bereds för närvarande inom Europeiska unionen. Om en direktverkande EU-förordning på området antas, lär det kräva åtminstone en översyn av de särskilda registerförfattningarna för myndigheter. Mot den bakgrunden framstår de skäl som anförs i promemoria för att avvika från den vanliga lagstiftningstekniken att myndigheter med brottsbekämpande arbetsuppgifter numera har särskilda registerförfattningar med en annan lagstiftningsteknik inte som övertygande. Det finns också skäl att anmärka på vissa konsekvenser som den valda lagstiftningstekniken fört med sig.

4 4 (7) Avsnitt 8.3 Lagens förhållande till offentlighetsprincipen En konsekvens av den valda lagstiftningstekniken visar sig redan i det rubricerade avsnittet (och på s. 180 samt, i fråga om arkivering, i avsnitt 15.2). Hänvisningen i domstolsdatalagen till 8 personuppgiftslagen avses tydliggöra att domstolsdatalagen (och personuppgiftslagen) inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka skyldigheten att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Bestämmelsen i 8 personuppgiftslagen är emellertid för det första formulerad så att bestämmelserna i denna lag, dvs. personuppgiftslagen och inte bestämmelser i domstolsdatalagen som kan avvika från personuppgiftslagen, inte hindrar detta (jämför i detta avseende också avsnitt 17.1 och 17.2 samt på s. 187 om hänvisningar till 28, 48 och 53 personuppgiftslagen och jämför om hänvisningar till 28 och 48 lagrådsyttrande över lagrådsremiss om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa). För det andra framgår det av vad som anförs i avsnitt 13.3 att vissa i domstolsdatalagen föreskrivna s.k. sökbegränsningar faktiskt är avsedda att inskränka skyldigheten att söka fram (och lämna ut) personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med den valda lagstiftningstekniken blir det i vart fall otydligt vad som ska gälla. Avsnitt 10.1 Grundläggande krav på domstolarnas personuppgiftsbehandling En ytterligare konsekvens av den valda lagstiftningstekniken är att det blir otydligt vad som avses gälla i fråga om den s.k. finalitetsprincipen. Av vad som anförs i avsnitt 10.1 (se också s. 84, 189 och 190 f.) framgår att hänvisningen till 9 första stycket d personuppgiftslagen, som ger uttryck för finalitetsprincipen, är avsedd att innebära att personuppgifter ska få behandlas inte bara för de två ändamål som uttryckligen anges i domstolsdatalagen utan även för alla andra ändamål som inte är oförenliga med insamlingsändamålet ( handläggning av mål och ärenden ). Det är svårt att genom en läsning av lagtexterna förstå att, och hur, en hänvisning i en lag, som innehåller tydliga och till synes uttömmande bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas, till en bestämmelse i en annan lag om att personuppgifter inte [får] behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket personuppgifterna samlades in ska innebära detta. Bestämmelsen som hänvisas till säger ju inget om vad som får ske. Om det inte går att ange något konkret exempel där finalitetsprincipen faktiskt skulle kunna ha betydelse för domstolarna, kan man överväga att i vart fall göra regleringen något tydligare genom att undvika en hänvisning till den aktuella bestämmelsen. Vidare framstår det som oklart vilken betydelse hänvisningen till 9 första stycket c personuppgiftslagen är avsedd att ha. Den bestämmelsen innebär att personuppgifter får samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Är det insamlingsändamål som anges i domstolsdatalagen ( handläggning av mål och ärenden ) inte tillräckligt särskilt och uttryckligt angivet så att domstolarna ytterligare ska precisera det, t.ex. genom att på något sätt uttryckligt ange att en viss personuppgift är insamlad för just ett visst mål? Finns det

5 5 (7) någon domstolshandläggning av ett mål eller ärende som inte skulle utgöra ett berättigat ändamål? Man kan överväga om hänvisningen behövs. Avsnitt 17.3 Straffansvar En tredje konsekvens av den valda lagstiftningstekniken, och underlåtenheten att hänvisa till 49 personuppgiftslagen, är att straffbestämmelsen i personuppgiftslagen inte blir tillämplig ens vid brott mot de bestämmelser i den lagen som ska tillämpas enligt domstolsdatalagen. Detta avviker från vad som är absolut vanligast enligt särskilda registerförfattningar. Det straffansvar som nu gäller försvinner inte på grund av att ytterligare frågor särregleras i domstolsdatalagen utan bara till följd av den valda lagstiftningstekniken. Det är svårt att se något sakligt skäl till varför just tjänstepersoner vid domstolar som t.ex. ljuger för registrerade eller skickar deras personuppgifter till länder med undermåligt integritetsskydd nu ska slippa straffansvaret enligt personuppgiftslagen. Det bör därför i vart fall ytterligare övervägas om en hänvisning till 49 personuppgiftslagen trots allt bör göras, om den valda lagstiftningstekniken behålls. Förhållandet mellan 13 och 14 Förhållandet mellan 13 och 14 i den föreslagna domstolsdatalagen framstår som oklart. Enligt 13 får uppgifter om en person inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv, dvs. vad som brukar kallas för känsliga personuppgifter. Om man så använder ordet kurd för att söka fram avgöranden i utlänningsmål, verkar uppgifterna om de enskilda parterna i de framsökta avgörandena behandlas enbart på grund av personernas etniska ursprung och således vara förbjuden enligt den föreslagna bestämmelsen. Av 14 framgår det dock att uppgifter som avslöjar känsliga personuppgifter under vissa förutsättningar faktiskt får användas som sökbegrepp och av författningskommentaren till 13 framgår att sökningar som uttryckligen är tillåtna enligt bl.a. 14 inte hindras (s. 195). Om 14 i detta hänseende är avsedd att slå fast att känsliga personuppgifter under vissa förutsättningar får användas som sökbegrepp så länge sådana uppgifter inte är de enda sökbegrepp som används för att ta fram personuppgifterna, borde detta framgå tydligare av lagtexten. Dessutom och viktigare bör det öppet övervägas och redovisas varför en sådan ordning att det är förbjudet att söka på enbart kurd men tillåtet i vissa fall att söka på kurd och född efter 1980 är ändamålsenlig och i tillräcklig utsträckning tillgodoser de intressen som ligger bakom 13. Är avsikten å andra sidan att 13 att ska förbjuda inte all slags behandling av uppgifter utan bara registrering av uppgifter om en person enbart på grund av vad som är känt i fråga om känsliga personuppgifter, bör lagtexten förstås skrivas på det sättet. I så fall bör det också i motivtexten närmare belysas när och under vilka förutsättningar en registrering kan anses ske,

6 6 (7) särskilt i fråga om det som är resultatet av användningen av en känslig personuppgift som sökbegrepp. Förhållandet mellan 14 och 15 Bestämmelsen i 14 innebär att uppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung eller nationell anknytning, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening liksom uppgifter som rör hälsa eller sexualliv inte får användas som sökbegrepp vid sökning som avser uppgifter hos allmän domstol (och hyres- och arrendenämnder), och 15 innebär att uppgifter som avslöjar brott eller misstanke om brott inte får användas som sökbegrepp vid sökning som avser uppgifter hos allmän förvaltningsdomstol (och hyres- och arrendenämnder). Det framgår inte tydligt hur 14 och 15 är avsedda att samverka, särskilt i det fallet att en uppgift samtidigt omfattas av båda paragraferna. Får man vid sökning som avser uppgifter hos allmän domstol använda sökbegreppet våldtäkt, trots att den uppgiften rör sexualliv (jämför prop. 2009/10:85 s. 156)? Får man vid sökning som avser uppgifter hos allmän förvaltningsdomstol använda sökbegreppet heroinmissbruk, trots att den uppgiften avslöjar brott eller brottsmistankar? Som lagtexten i förslaget är utformad förefaller svaret på dessa frågor vara nej, men frågan är om detta är avsikten. Avsnitt 14.3 Direktåtkomst Direktåtkomsten för de domstolar och nämnder som omfattas av den föreslagna domstolsdatalagen, som gäller enbart i deras rättskipande och rättsvårdande verksamhet, bör i vart fall inte få användas i verksamhet som inte regleras av den föreslagna lagen. Detta kan åstadkommas genom en ny sista mening i 20 sista stycket: Direktåtkomsten får bara användas i sådan verksamhet som omfattas av denna lag. Därmed förhindras att en domstol med tillämpning enbart av personuppgiftslagen i den utsträckning den lagen alls är tillämplig när man elektroniskt bara söker fram och tittar på uppgifter i någon annans uppgiftssamlingar använder direktåtkomsten i t.ex. ett anställningsärende för att få underlag. Den nu berörda begränsningen är både så allmängiltig och viktig att den rimligen bör slås fast direkt i lagen. Begränsningen kan inte anses vara en sådan begränsning som enligt den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsförordningen inskränker offentlighetsprincipen (jämför s. 114 f. i betänkandet). Övrigt I avsnitt 19 om konsekvenser av förslagen görs bedömningen att förslagen inte har några ekonomiska konsekvenser för bl.a. företag. Fakultetsnämnden har svårt att bedöma hur det förhåller sig med den saken, men noterar att det på andra ställen i betänkandet (s. 109 f. och 117) hänvisas till befintlig privat affärsverksamhet inom området juridisk information som mot betalning erbjuder möjlighet att söka bland domstolars domar och beslut m.m. och att någon företrädare för sådan verksamhet inte verkar finnas med bland remissinstanserna.

7 På s. 182 f. finns det en hänvisning till att det enligt 9 fjärde stycket personuppgiftslagen gäller särskilda begränsningar för hur uppgifterna får användas vid behandling för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. Det bör noteras att det aktuella lagrummet enligt 8 andra stycket andra meningen personuppgiftslagen inte gäller för en myndighets användning av personuppgifter i allmänna handlingar. Skulle någon sidhänvisning i det föregående inte vara korrekt i förhållande till det tryckta betänkandet, avser hänvisningen den elektroniska version av betänkandet, med annan sidnumrering, som finns tillgänglig på regeringens webbplats. 7 (7)