Granskning av hantering av tilläggsbeställningar Rapport KPMG 16 september 2010 Antal sidor 9
Innehåll Sammanfattning ii 1. Uppdrag 1 2. Bakgrund 1 3. Syfte 1 4. Genomförande 1 5. Finns en rutin för hantering av tilläggsbeställningar? 2 6. Upphandlingspolicy 3 7. Hur hanteras tilläggsbeställningar i samband med upphandlingar? 3 7.1 Exempel på tilläggsbeställningar 4 7.2 Politisk förankring 5 8. Jämförelse med Lycksele kommun 5
Sammanfattning Revisorerna i har uppdragit åt KPMG att granska hur kommunen hanterar tilläggsbeställningar i samband med investeringar. Syftet med granskningen har varit att utreda om det finns en rutin för hantering av tilläggsbeställningar och hur tilläggsbeställningar hanteras i samband med upphandlingar. Nedan redogörs för våra iakttagelser från granskningen och rekommendationer för att åtgärda identifierade brister. Kommentarer Kommunen har i dagsläget en rutin för hantering av tilläggsbeställningar som brister i efterlevnad med avseende på delegationsordningen. Tilläggsbeställningar hanteras inte i enlighet med inköpspolicyns rekommendationer med avseende på upphandlingsform i relation till upphandlat värde. Det förekommer att tilläggsbeställningar i upphandlande projekt inte följer delegationsordningen. Kommunens personella resurser inom upphandlingsområdet bedöms vara små. Det finns behov av stöd i upphandlingsfrågor bland kommunens förvaltningar. Rekommendationer Revisionen rekommenderar att: kommunen fastställer en rutinbeskrivning för hur tilläggsbeställningar skall hanteras. Den fastställda rutinen bör bifogas till kommunens delegationsordning. kommunen ser över hur efterlevnaden av delegationsordningen skall säkerställas vid tilläggsbeställningar. kommunen utreder hur upphandlingsfunktionen inom kommunen kan förstärkas. Kommunen bör beakta huruvida samarbetet med Umeå kommun kan utökas i upphandlingsfrågor.
1. Uppdrag Revisorerna i har uppdragit åt KPMG att granska hur kommunen hanterar tilläggsbeställningar i samband med investeringar. 2. Bakgrund 3. Syfte Enligt 28 3 mom. i upphandlingslagen (348/2007) kan en upphandlande enhet göra en direktupphandling när det är fråga om ett nytt byggentreprenadskontrakt eller en ny tjänsteupphandling som sluts med den ursprungliga leverantören och som motsvarar en tidigare entreprenad eller tjänsteupphandling som baserar sig på ett öppet eller selektivt förfarande. En förutsättning är att en eventuell senare direktupphandling har nämnts i den ursprungliga upphandlingsannonsen och att det uppskattade värdet av en tilläggstjänst eller en ny byggentreprenad har beaktats vid beräkning av det totala värdet av det ursprungliga kontraktet. En direktupphandling ska göras inom tre år efter det att det ursprungliga kontraktet ingicks. Möjligheten till direkt upphandling enligt momentet ovan är en så kallad option på tilläggsupphandling. Allmänt talas om optionsvillkor även om termen option inte används i upphandlingslagen. Direktupphandling är således möjlig om ett tidsbundet optionsvillkor i det ursprungliga upphandlingskontraktet redan har konkurrensutsatts och beaktats i den ursprungliga upphandlingsannonsen. Detta betyder att en eventuell senare direktupphandling ska nämnas i annonsen om den ursprungliga upphandlingen. Dessutom ska också det uppskattade värdet av en tilläggstjänst eller en byggentreprenad beaktas vid beräkningen av det uppskattade värdet av det ursprungliga kontraktet. Tilläggsupphandlingen bör utgå från en tidigare byggentreprenad eller tjänsteupphandling som baserat sig på ett öppet eller selektivt förfarande. Följande utgångspunkter har legat till grund för granskningen: Finns en rutin för hantering av tilläggsbeställningar? Hur hanteras tilläggsbeställningar i samband med upphandlingar? 4. Genomförande Projektet har genomförts genom: Upprättande av projektplan och förankring av projektet. Dokumentstudier av direktiv, riktlinjer och anvisningar, rutinbeskrivningar e t c samt övriga dokument som har haft betydelse för granskningens genomförande. 1(6)
Intervju med Sune Höglander, Samhällsbyggnadschef. Analys och bedömning av resultat av insamlade dokument och intervjuer. Arbetet har genomförts av KPMG, Helen Sundström Hetta och Anna Nordlöf. Rapporten har saklighetskontrollerats av Sune Höglander. 5. Finns en rutin för hantering av tilläggsbeställningar? Upphandling styrs utifrån kommunens delegationsordning. Tilläggsbeställningar i ett upphandlat projekt ska hanteras utifrån delegationsordningen. Tilläggsbeställningar regleras dock inte särskilt i delegationsordningen. En korrekt hantering av tilläggsbeställningar är att de beslutas av kommunstyrelsens arbetsutskott, enligt samhällsbyggnadschefen. I praktiken tas dock beslut om tilläggsbeställningar vid byggmötet. I kommunens delegationsordning anges följande: Inköp/anbud Belopp Delegat Inköp, leasing samt antagande av anbud på inventarier, material, varor och tjänster samt försäljning av uppdrag och tjänster - T o m två basbelopp - Över två basbelopp Verkställighet inom tilldelad ekonomisk ram arbetsut- Kommunstyrelsens skott Ärendegrupp Belopp Delegat Tecknande av avtal eller kontrakt om varor och tjänster enligt samverkansavtal eller upphandlade av Umeå kommun Antagande av anbud på entreprenad rörande ny-, om- och tillbyggnad samt anläggningsarbete - Upp till och med 300 000 kr - Över 300 000 kr - Upp till och med två basbelopp - Över två basbelopp Antagande av anbud på rivning, reparations- och underhållsarbeten Kommunchef Samhällsbyggnadschef Kommunstyrelsens arbetsutskott Samhällsbyggnadschef Kommunstyrelsens arbetsutskott 2(6)
Kommentar Kommunen har i dagsläget en rutin för hantering av tilläggsbeställningar som brister i efterlevnad med avseende på delegationsordningen. Rekommendation Revisionen rekommenderar att kommunen fastställer en rutinbeskrivning för hur tilläggsbeställningar skall hanteras. Den fastställda rutinen bör bifogas till kommunens delegationsordning. 6. Upphandlingspolicy har en inköpspolicy som är fastställd av kommunfullmäktige den 24 september 2007. Inköpspolicyn reglerar på vilket sätt upphandlingen skall göras beroende på beloppsnivå för upphandlingen. Policyn anger vidare att upphandlingen av varor och tjänster inom kommunen skall präglas av effektivitet, kompetens och samordning. Kommentar Tilläggsbeställningar hanteras inte i enlighet med inköpspolicyns rekommendationer med avseende på upphandlingsform i relation till upphandlat värde. 7. Hur hanteras tilläggsbeställningar i samband med upphandlingar? Enligt samhällsbyggnadschefens uppfattning hanteras tilläggsbeställningar generellt inte bra inom kommunen. Totalt hålls verksamheten inom givna ekonomiska ramar, men tilläggsbeställningar förekommer som inte hanteras korrekt i enstaka projekt. Bristerna som konstaterats i upphandlande projekt är att det tilläggsbeställs utanför delegationsordningen. Detta förfarande har dock inte blivit föremål för kritik inom kommunen. Inom kommunen bevakas att verksamheten inte överskrider sin totala rambudget. Enskilda projekt undersöks inte närmare. Tilläggsbeställningar är aktuella inom kommunens projekt som rör fastigheter, gator och VA samt Resecentrum. Vid nybyggen fungerar processen ofta bra. Vid ombyggnationer har det dock varit problematiskt med tilläggsbeställningar. Den formella ordningen har då brustit och en politisk samtalspartner har saknats främst beroende på tidsskäl. Kommunens delegationsordning tillåter tilläggsbeställningar i ett projekt uppgående till maximalt två prisbasbelopp. Dock görs tilläggsbeställningar som överskrider beloppet. Vid upphandlingen av Resecentrum genomförde kommunen en så kallad partnerupphandling vilken omfattas av särskilda regler. Syftet med partnerupphandlingen var att pricka en riktkostnad för projektet. Byggentreprenören upphandlades utifrån flera mjuka parametrar och har utfört löpande projektering. 3(6)
Kommunens upphandlingsorganisation utgörs av att beslut om upphandling tas av samhällsbyggnadschefen eller kommunstyrelsens arbetsutskott. Det förekommer även att kommunstyrelsens arbetsutskott uppdrar till samhällsbyggnadschefen eller kommunalrådet att utföra en upphandling. Samhällsbyggnadschefen tar fram förfrågningsunderlag. Det skulle innebära en stor kostnad att anlita en konsult vid varje upphandlingstillfälle. En upphandling inom socialförvaltningen genomförs vid tidpunkten för skrivandet av denna rapport. Samhällsbyggnadschefen bedömer att upphandlingen i fråga är invecklad. Intryck har tagits från andra kommuners liknande upphandlingar. Kommunens inköp är till viss del samordnade med Umeå-regionens volymavtal. Nordmalings kommunsekreterare är kontaktperson för de samordnade inköpen. Kommunsekreteraren meddelar Umeå om Nordmaling vill var med på ett samordnat inköp eller inte. Andra förvaltningar vänder sig till samhällsbyggnadschefen och efterfrågar stöd i upphandlingar. Chefen har inget formellt ansvar att fungera som kommunens upphandlingsenhet och tiden räcker inte till. Att utföra upphandlingar korrekt kräver en stor arbetsinsats. Det ställs både krav på administrativ och teknisk kompetens. köper tjänster från Umeå kommuns upphandlingsbyrå för stöd i upphandlingsfrågor. Tjänsten kostar ett prisbasbelopp per år. Umeås upphandlingsbyrå bistår med att kontrollera formalia kring förfrågningar och besvarar frågor. Kommentar Det förekommer att tilläggsbeställningar i upphandlande projekt inte följer delegationsordningen. Kommunens personella resurser inom upphandlingsområdet bedöms vara små. Det finns behov av stöd i upphandlingsfrågor bland kommunens förvaltningar. Rekommendation Kommunen rekommenderas att se över hur efterlevnaden av delegationsordningen skall säkerställas vid tilläggsbeställningar. Kommunen rekommenderas att utreda hur upphandlingsfunktionen inom kommunen kan förstärkas. Kommunen bör beakta huruvida samarbetet med Umeå kommun kan utökas i upphandlingsfrågor. 7.1 Exempel på tilläggsbeställningar För Resecentrum upphandlades en markentreprenör via huvudentreprenören för tre mkr. Markentreprenören hade tidigare utfört arbeten åt Botniabanan. Markanläggningar utfördes i Resecentrum som resulterade i en tillkommande kostnad på mellan 2.5-3 mkr jämfört med enkel skiss. Resecentrum invigs i augusti 2010. När invigningen äger rum måste ett kök finnas i bruk inom anläggningen, för att kunna hantera servering. Enligt offert skulle det kosta ca 300-400 tkr att 4(6)
bygga köket. Samhällsbyggnadschefen uppfattar det som att ingen person inom kommunen har ägt frågan om köket. Chefen beställde själv byggnation av köket, vilket strider mot dennes befogenhet enligt delegationsordningen. Vid ombyggnationen av HVB hemmet Atlas uppstod en tvistefråga, bland annat föranledd av kommunens oklara organisation i byggfrågor. På samhällsbyggnadschefens inrådan genomfördes en upphandling. Samhällsbyggnadschefen anlitade en brandkonsult för att utvärdera hur brandskyddet skulle bli ändamålsenligt i och med ombyggnationen. Utifrån utvärderingen framkom ett behov av brandskyddsanpassningar. Byggherren, en privat fastighetsägare, startade ombyggnationen under oklara förutsättningar. Denne uppfattade att en tilläggsbeställning gjorts av kommunen rörande brandskyddsanpassningen i projektet. Brandskyddsanpassningen innebar att vissa ytor skulle kläs in med gips. Inom kommunen finns en medvetenhet om att reglerna kring tilläggsbeställningar inte följs. Brister i tillvägagångssätt vid tilläggsbeställningar har förekommit ända sedan ombygget av Artediusskolan. En felaktig hantering har utvecklats till det normala tillvägagångssättet. 7.2 Politisk förankring Kommunens upphandlingsverksamhet skulle behöva en tydligare organisation enligt samhällsbyggnadschefens uppfattning. I dagsläget hänger inte de förtroendevalda med på området i önskvärd utsträckning. En svag politisk närvaro upplevs inom byggfrågor. Kommunens nuvarande utformning av förtroendemannaorganisationen påverkar stödet till tjänstemännen. Om till exempel ett utskott infördes för samhällsbyggnadsförvaltningen skulle utskottsordföranden kunna hålla sig a jour och utgöra ett stöd i upphandlingsfrågor för tjänstemännen, enligt vad samhällsbyggnadschefen erfar. En kunnig politiker inom upphandlingsområdet är en förutsättning för att skapa en givande dialog med tjänstemannaorganisationen. Idag uppfattar samhällsbyggnadschefen att beslutsgången kring upphandlingsfrågor är oklar. Politikerna har haft en begränsad involvering i det största upphandlingsprojektet som kommunen någonsin har företagit, Resecentrum. Det är för lång tid mellan sammanträden där beslut fattas i upphandlingsfrågor enligt samhällsbyggnadschefen. Det blir problematiskt att be entreprenörer avvakta mitt i ett projekt i väntan på att beslut ska tas. 8. Jämförelse med Lycksele kommun I jämförande syfte har Upphandlingsenheten i Lycksele kommun tillfrågats med avseende på deras hantering av tilläggsbeställningar. Inom Lycksele kommun görs tilläggsprojekt vid byggentreprenader. Tilläggsarbeten får uppgå till maximalt 10 procent av entreprenadsumman. I ett projekt uppgående till 40 mkr får alltså tilläggsarbeten utgöra högst 4 mkr. Genom att bestämma ett takbelopp för tilläggsbeställningar har kommunen kontroll över totalkostnaden i projektet. 5(6)
KPMG AB, dag som ovan Helen Sundström Hetta Kundansvarig 6(6)