EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 16/10/2009 K(2009)8121 SG-Greffe (2009) D/7223 Post- och telestyrelsen (PTS) Birger Jarlsgatan 16 102 49 Stockholm Sverige Att.: Marianne Treschow Generaldirektör Fax: +46 8 678 55 05 Ärende: Mål SE/2009/0975: Sändnings- och överföringstjänster i grossistledet för distribution av sändningsinnehåll till slutanvändare i Sverige. Artikel 7.3 i direktiv 2002/21/EG 1 : Inga kommentarer I. FÖRFARANDE Den 17 september 2009 registrerade kommissionen en anmälan från den svenska regleringsmyndigheten, Post & Telestyrelsen (PTS), om en andra granskning av grossistmarknaden för radio- och tv-sändning i Sverige. Ett nationellt samråd 2 pågår samtidigt med samrådet på gemenskapsnivå enligt artikel 7 i ramdirektivet. Den 28 september 2009 skickades en begäran om upplysningar 3 till PTS och svaret togs emot den 1 oktober 2009. Enligt artikel 7.3 i ramdirektivet får de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen yttra sig till den berörda nationella regleringsmyndigheten över de förslag till åtgärder som anmälts. 1 2 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), EGT L 108, 24.4.2002, s. 33. I enlighet med artikel 6 i ramdirektivet. Enligt artikel 5.2 i ramdirektivet. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2) 299 11 11.
II. BESKRIVNING AV DEN FÖRESLAGNA ÅTGÄRDEN II.1. Bakgrund Den första översynen av denna marknad anmäldes till kommissionen och utvärderades av denna under ärendenummer SE/2005/0188 (marknadsdefinition och analys) och SE/2005/0266 (korrigerande åtgärder). Teracom AB (nedan kallat Teracom) angavs som företag med betydande inflytande på marknaden i grossistledet för analoga markbundna tv-sändningar, digitala markbundna tv-sändningar och nationella analoga markbundna radiosändningar. PTS ålade Teracom skyldigheter i fråga om tillträde 4, prisreglering, icke-diskriminering och särredovisning för de tre marknaderna. II.2. Definitionen av marknaden PTS påpekar att det analoga markbundna nätet lades ned i oktober 2007. Analog markbunden tv- och radiosändning omnämns därför inte längre i PTS marknadsanalys. PTS noterar också att tv via kabel- 5 och fibernätet 6 inte ingår i samma marknad som markbunden tv, satellit-tv och IP-tv via xdsl, eftersom det sedan gammalt är fastighetsägaren till byggnader och hyreshus, och inte de enskilda hushållen, som köper en gemensam lösning för kabel- eller fiber-tv, särskilt i tätorterna. Därför begränsar PTS sin analys av marknaden för tv- och radiosändningstjänster till digital tv via satellit, xdsl och plattformar för marksändningar. PTS börjar med att analysera den svenska slutkundsmarknaden för tv-sändningar och kommer fram till att avgiftsfri tv 7 och betal-tv 8 är två skilda marknader. Enligt PTS kan de inte anses vara utbytbara i fråga om efterfrågan 9, pris 10 och kanaler/egenskaper 11. Licensvillkoren för tv- och radiosändning föreskriver att det offentliga radio- och tvbolaget SVT ska tillhandahålla avgiftsfria tv-sändningar över det markbundna nätet till 99,8 % av de svenska hushållen. Det innebär att även om en annan plattform erbjuder avgiftsfri tv 12 kommer Teracom att förbli ensam leverantör av radio- och tv-sändning 4 5 6 7 8 9 10 11 Nämligen i) tillhandahållandet av fysiskt tillträde och ii) skyldigheten att tillhandahålla en grossistprodukt för distribution av avgiftsfria tv-sändningar. Enligt PTS har 2,6 miljoner hushåll kabel-tv, och över 2 miljoner av dessa har analog tv, medan ungefär 554 000 har digital-tv. I juni 2008 fanns det cirka 63 000 abonnenter. Sverige håller för närvarande på att införa s.k. öppna nät (dvs. de enskilda hushållen i en fastighet ska kunna välja mellan flera olika nätoperatörer), men det har i praktiken ännu inte lett till någon ökad användning av IP-tv via fiber, enligt PTS. PTS definierar avgiftsfri tv som okodade sändningar som tas emot avgiftsfritt och inte förutsätter att slutkunden har ett abonnemang. Markbunden betal-tv tillhandahålls av Boxer, Teracoms vertikalt integrerade företag för abonnentadministrationssystem (SMS). Den 31 december 2008 hade Boxer cirka 690 000 abonnenter. Slutkunden behöver inte teckna abonnemang med abonnentadministrationssystem eller någon av de avgiftsfria kanalerna för att få tillgång till ett urval a avgiftsfria tv-sändningar PTS anger at priset för markunden betal-tv uppgår till cirka 267 euro för första året och 239 euro för andra året. Avgiftsfri tv medför inga abonnemangsavgifter. Slutkunder för avgiftsfri tv kan se de offentliga kanalerna (SVT), TV4, TV6, Axess TV och ett antal regionala kanaler. Satellit ger också tillgång till avgiftsfri tv, men endast SVT:s kanaler. Betal-tvurvalet är betydligt större och kan, utöver de avgiftsfria tv-kanalerna, omfatta extra, nyare filmer, idrotts- och natursändningar etc. beroende på vilken typ av abonnemang slutkunden har valt. 2
över det markbundna nätet. PTS hävdar att markbunden, satellitbaserad 13 och xdsl-baserad betal-tv 14 i viss mån är utbytbar i slutkundsledet. Enligt PTS är betal-tv via det markbundna nätet och via satellit utbytbara vad gäller täckning och urval av de största kanalerna, men inte i fråga om pris och kapacitet. För markbunden betal-tv och IP-tv via xdsl ser PTS en viss utbytbarhet i fråga om pris och kanalurval, men inte i fråga om geografisk täckning. Slutligen kan IPtv via xdsl och satellit-tv vara utbytbara i fråga om de fem största kanalerna, men inte i fråga om täckning, pris och kapacitet. PTS analyserar sedan den tillhörande grossistmarknaden för betal-tv-sändning och kommer fram till att de tre relevanta plattformarna (markbunden, xdsl och satellit) inte är utbytbara. PTS kommer dessutom fram till att de tre plattformarna kompletterar varandra ur programföretagens synvinkel. PTS förklarar att programföretag behöver licens för att kunna tillhandahålla sändningstjänster via den markbundna plattformen. Om de avbryter sin markbundna sändning kan de bli av med sin licens (som utfärdas vart sjätte år). Detta medför att rörligheten mellan plattformarna är marginell. PTS påpekar att det är viktigt för programföretagen att vara representerade både på den markbundna och den satellitbaserade plattformen, och att den satellitbaserade plattformen är särskilt intressant på grund av sin kapacitet (som möjliggör ett stort antal kanaler och högupplösnings-tv). PTS noterar också att programföretagen inte byter till xdslplattformen eftersom den har mycket sämre täckning, utan snarare ser den som ett komplement som ger möjligheter i form av paketerbjudanden (triple-play-erbjudanden). Allmänt sett försöker programföretagen vara representerade på så många plattformar som möjligt för att få så stora reklam- och abonnemangsintäkter som möjligt. Dessutom påpekar PTS att det inte finns någon utbytbarhet på utbudssidan, på grund av de betydande kostnaderna och riskerna. Slutligen fastställer PTS att betal-tv-sändning via den markbundna plattformen inte ersätter avgiftsfria tv-sändningar 15. För det första kan det offentliga programföretaget SVT inte ändra sin affärsmodell med avgiftsfri tv till betal-tv, eftersom företaget enligt sändningslicensen ska tillhandahålla avgiftsfri tv via det markbundna nätet till 99,8 % av de svenska hushållen. För det andra medför en övergång från avgiftsfri tv till betal-tv en risk för programföretagen: om avgiftsfria kanaler går över till betal-tv förlorar de reklamintäkter, och om betal-tv-kanaler går över till avgiftsfritt förlorar de abonnemangsintäkter. Satellit är den enda plattformen med liknande täckning som det markbundna nätet, men programföretagen skulle behöva tillhandahålla okodade sändningar, och slutkunderna skulle behöva byta utrustning (t.ex. antenn/parabolantenn). Därför anser PTS att det finns fyra relevanta grossistmarknader för radio- och tvsändning som kan komma i fråga för förhandsreglering: (i) En nationell marknad för avgiftsfri tv via den markbundna plattformen. 12 13 14 15 Viasat, satellit-tvleverantören, erbjuder SVT-paketet som kan erhållas utan abonnemangsavgift. I sådana fall subventionerar Viasat emellertid inte parabolantennen och dekodern. Trots nästan 100 % täckning tar endast 700 000 hushåll emot tv-sändningar via satellit. Endast 17 000 hushåll har uteslutande avgiftsfri tv (begränsat till SVT:s kanaler). Antalet abonnenter för IP-tv via xdsl har ökat kraftigt under de senaste åren men denna ökning har nu stabiliserat sig och saktas till och med av, enligt PTS, I juni 2008 fanns det 312 000 abonnenter. Enligt PTS har mellan 300 000 och 400 000 hushåll i dag bara markbunden avgiftsfri tv. Det bör noteras att många hushåll har avgiftsfri tv för sin andra tv eller i sina sekundärbostäder/sommarstugor. 3
(ii) En nationell marknad för betal-tv via den markbundna plattformen. (iii) En nationell marknad för betal-ip-tv via xdsl. (iv) En marknad för betal-tv via satellit. Vad gäller den geografiska omfattningen av marknad nr iv framhäver PTS dess gränsöverskridande art, som gör att den inte omfattas av PTS behörighet som nationell regleringsmyndighet. II.3. Prövning av de tre kriterierna Eftersom grossistmarknader för radio- och tv-sändning inte längre ingår i förteckningen över relevanta marknader i bilagan till kommissionens rekommendation 2007/879/EG 16 genomför PTS prövningen av de tre kriterierna 17 för den anmälda marknaden. II.3.1. Första kriteriet: stora och varaktiga hinder för marknadstillträde PTS anser att både marknaden för avgiftsfri tv och för betal-tv via den markbundna plattformen uppfyller första kriteriet. Teracom äger det landsomfattande markbundna nätet med över 50 stationer med höga transmissionsradiomaster och kraftiga sändare. Duplicering är svår med tanke på de stora utgifter som inte kan återvinnas, de stora investeringarna och kraven på byggnadstillstånd. De nuvarande mottagarantennerna skulle dessutom behöva riktningsjusteras. PTS anser att marknaden för sändningar av betal-ip-tv via xdsl inte uppfyller det första kriteriet och därför inte kommer i fråga för förhandsreglering. För att tillhandahålla IP-tv via xdsl måste operatörerna ha tillgång till TeliaSoneras nät, och detta tillhandahålls i form av tillträde till accessnät och bitströmsacces. II.3.2. Andra kriteriet: ingen tendens till effektiv konkurrens PTS anser att marknaden för avgiftsfri tv-sändning via det markbundna nätet uppfyller det andra kriteriet. I detta sammanhang är de licensvillkor som ålagts det offentliga programföretaget SVT avgörande: de innebär att företaget måste tillhandahålla avgiftsfri tv via det markbundna nätet till 99,8 % av de svenska hushållen. PTS fastställer att så länge tillräcklig många hushåll enbart tittar på avgiftsfri tv kommer programföretagen inte att tvingas tänka över sin affärsmodell och byta till betal-tv. PTS noterar emellertid också att detta kan ändras, om än inte inom överskådlig framtid, om SVT:s licensvillkor ändras eller stryks, eller om det avgiftsfria segmentet blir så smalt att de avgiftsfria programföretagen omprövar sin affärsmodell, eller om tv-tittandet blir mer tittar- /användarstyrt (t.ex. mer Internetbaserat). PTS anser att marknaden för sändningar av markbunden betal-tv inte uppfyller det andra kriteriet och därför inte kommer i fråga för förhandsreglering. Alla (större) kanaler som 16 17 Kommissionens rekommendation av 2007/879/EG av den 17 december 2007 om relevanta produktoch tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallad rekommendationen). (EUT L 344, 28.12.2007, s. 65. Enligt punkt 2 jämförd med skäl 5 i rekommendationen bör den nationella regleringsmyndigheten när andra relevanta marknader än de som anges i bilagan till rekommendationen ska definieras se till att följande tre kriterier uppfylls kumulativt: 1) Det måste finnas stora och varaktiga hinder för marknadstillträde, 2) marknadsstrukturen får inte tendera till effektiv konkurrens inom den relevanta tidsfristen och 3) konkurrenslagstiftningen räcker inte ensam till för att åtgärda de berörda marknadsbristerna. 4
sänds via den markbundna plattformen erbjuds också via satellit, och där erbjuds också bytesrabatter och högupplösnings-tv som kommer att bli allt mer intressanta ju fler HDtv-apparater som säljs. Samtidigt kommer den stegvisa utvecklingen av xdsl-nätet att leda till större täckning och överföringskapacitet och göra det möjligt att titta på flera tvapparater parallellt. II.3.3. Tredje kriteriet: konkurrenslagstiftningen räcker inte ensam till PTS anser att marknaden för avgiftsfri tv-sändning via det markbundna nätet uppfyller det tredje kriteriet. Konkurrensrättsliga utredningar är till sin natur omfattande och tidsödande, medan de berörda marknaderna behöver snabba och förebyggande insatser samt rättssäkerhet för sina investeringsbeslut. PTS fastställer att endast grossistmarknaden för nationella avgiftsfria tv-sändningar via det markbundna nätet i Sverige kräver förhandsreglering. II.4. Förekomst av betydande marknadsinflytande PTS finner att Teracom har ett betydande inflytande på den relevanta marknaden. De huvudkriterier som PTS har beaktat när man har dragit denna slutsats omfattar bland annat följande: 100 % marknadsandel, ingen potentiell konkurrens från annan infrastruktur (t.ex. mobilnätet), ingen utjämnande köpkraft (på grund av SVT:s licensvillkor och förlusten av reklamintäkter för andra programföretag om de växlar till betal-tv-plattformar), tillträdeshinder, bland annat kontroll över oreplicerbar infrastruktur samt vikten av stordriftsfördelar. II.5. Regleringsåtgärder PTS har för avsikt att bibehålla följande skyldigheter för Teracom: i) Att tillhandahålla grossisttillträde för distribution av avgiftsfria tv-sändningar. Den skyldigheten omfattar tillhandahållandet av tillträde till specifika nätverkselement, tillhörande anläggningar, tekniska gränssnitt och annan teknik som krävs för interoperabilitet mellan tjänster, samt även tillhandahållande av särskilda tjänster för återförsäljning. PTS notera att Teracom så länge ingen reglering införs kan ge avgiftsfri tv sämre villkor så att fler programföretag så småningom går över till (Teracoms) betal-tv-tjänster. Detta skulle påverka de hushåll som väljer att uteslutande titta på avgiftsfri tv, eftersom deras urval av tillgängliga kanaler skulle minska. ii) Att tillämpa kostnadsbaserad prissättning för tillhandahållandet av grossistprodukter för distribution av avgiftsfri tv-sändning, främst för att undvika för höga priser. Här noterar PTS att Teracom redan har ålagts att anpassa sina priser, som PTS ansåg vara orimliga. Teracom åläggs att beräkna priserna i enlighet med en modell baserad på fullt fördelade kostnader (Fully Distributed Costs FDC). De kostnadsbaserade priserna ska omfatta en rimlig avkastning från det investerade kapitalet (dvs. WACC 18 ) 19. 18 19 Vägd genomsnittlig kapitalkostnad. PTS noterar att nationella regleringsmyndigheter och näringslivet i allmänhet beräknar den behövliga avkastningen på detta sätt (principer för genomförande och bästa praxis (PIB) från gruppen för oberoende tillsynsmyndigheter (IRG)). PTS anser att kostnaderna för forskning och utveckling, marknadsföring och investering i ny teknik omfattas av kostnadsbaserad prissättning utgående från FDC-modellen, så länge verksamheten är relaterad till den berörda tjänsten. 5
iii) Att tillämpa särredovisning. PTS drar tillbaka det tidigare åläggandet att Teracom ska tillhandahålla fysiskt nättillträde, eftersom ingen efterfrågan efter detta har förekommit sedan den föregående marknadsöversynen 2005. III. INGA KOMMENTARER På grundval av den aktuella anmälan och den kompletterande information som tillhandahållits av PTS har kommissionen inga kommentarer 20. Enligt artikel 7.5 i ramdirektivet får PTS anta förslaget till åtgärd och ska, om den gör detta, meddela det till kommissionen. Kommissionens inställning till just denna anmälan påverkar inte dess ställningstaganden i fråga om andra anmälda förslag till åtgärder. Kommissionen kommer, i enlighet med punkt 15 i rekommendation 2008/850/EG 21, att offentliggöra detta dokument på sin webbplats. Kommissionen betraktar inte de uppgifter som ingår i detta dokument som konfidentiella. Ni uppmanas att inom tre arbetsdagar efter mottagandet av denna skrivelse meddela kommissionen 22 om Ni, i enlighet med gemenskapens bestämmelser och nationella bestämmelser om affärshemligheter, anser att detta dokument innehåller konfidentiell information som Ni vill stryka innan dokumentet offentliggörs 23. En sådan begäran måste motiveras. Med vänlig hälsning På kommissionens vägnar Fabio Colasanti Generaldirektör 20 21 22 23 I enlighet med artikel 7.3 i ramdirektivet. Kommissionens rekommendation 2008/850/EG av den 15 oktober 2008 om anmälningar, tidsfrister och samråd i enlighet med artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, EUT L 301, 12.11.2008, s. 23. En sådan begäran kan antingen göras per e-post till INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu eller per fax till faxnr.: +32 2 298 87 82. Kommissionen får informera allmänheten om resultatet av sin bedömning före utgången av denna tredagarsperiod. 6