EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel, den K(2010)848 SG-Greffe (2010) D/1342 Post- och telestyrelsen (PTS) Birger Jarlsgatan Stockholm Sweden Att.: Göran Marby Generaldirektör Fax: Ärende: Mål SE/2010/1032 grossistmarknaden för utsändning av nationell analog ljudradio via marknät till slutanvändare i Sverige Synpunkter i enlighet med artikel 7.3 i direktiv 2002/21/EG 1 I. FÖRFARANDE Den 4 januari 2010 registrerade kommissionen en anmälan från den svenska regleringsmyndigheten, Post & Telestyrelsen (PTS), om en andra granskning av grossistmarknaden för utsändning av nationell analog ljudradio via marknät till slutanvändare i Sverige 2. Två nationella samråd har hållits 3 (den 14 maj juni 2009 och den 13 oktober november 2009). Den 14 januari 2010 skickades en begäran om information 4 till PTS, och svaret togs emot den 19 januari PTS tillhandahöll ytterligare begärd information den 21 och den 25 januari Enligt artikel 7.3 i ramdirektivet får de nationella regleringsmyndigheterna och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, , s. 33). Motsvarande delmarknaden inom grossistmarknaden för sändnings- och överföringstjänster, dvs. marknad 18 i kommissionens rekommendation 2003/311/EG av den 11 februari 2003 om relevanta produktoch tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EUT L 114, , s. 45). Marknad 18 finns inte längre förtecknad i kommissionens rekommendation 2007/879/EG av den 17 december 2007 om relevanta produktoch tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallad rekommendationen), (EUT L 344, , s. 65.) I enlighet med artikel 6 i ramdirektivet. Enligt artikel 5.2 i ramdirektivet. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 kommissionen yttra sig till den berörda nationella regleringsmyndigheten över de förslag till åtgärder som anmälts. II. BESKRIVNING AV DEN FÖRESLAGNA ÅTGÄRDEN II.1. Bakgrund Den första översynen av denna marknad anmäldes till och utvärderades av kommissionen Vid den tiden var marknaden för sändnings- och överföringstjänster indelad i sju grossistmarknader, varav tre kunde komma i fråga för förhandsreglering grossistmarknaderna för sändning via marknät av i) analog tv ii) digital tv och iii) analog ljudradio. Teracom AB (Teracom) konstaterades ha betydande inflytande på marknaden på alla tre marknaderna, och ålades av PTS skyldigheter beträffande tillträde, kostnadsorientering, icke-diskriminering och särredovisning. Den andra översynen av grossistmarknaderna avseende i) och ii) ovan anmäldes till och utvärderades av kommissionen II.2. Marknadsdefinition Denna anmälan gäller den grossistmarknad som avses i iii) ovan. PTS inleder med en analys av slutkundsmarknaden och utbytbarheten mellan analog ljudradio via marknätet och de produkter som erbjuds via andra överföringsplattformar för radio, dvs. i) webbradio via fast Internetaccess, ii) webbradio via mobilt bredband, iii) tv-baserad radio (inbegripet radio via kabel-tv och satellit), och iv) digital ljudradio via marknät 7. PTS drar slutsatsen att det, ur ett slutanvändarperspektiv, finns stora skillnader med avseende på egenskaper 8, pris och avsedd användning av de olika överföringsplattformarna för sändning av ljudradio. På slutkundsnivå ingår således enbart analog ljudradio via marknät (dvs. statlig radio, kommersiell lokalradio och närradio) i den relevanta marknaden. PTS utesluter sändning av ljudradio via andra överföringsplattformar än marknätet från grossistmarknaden, med tanke på definitionen av produktmarknad på slutkundsnivå. Detta beror på bristen på utbytbarhet, på grossistnivå, både på efterfrågesidan (sändningsföretagen har inte råd att inte använda teknik för analog sändning eftersom det skulle medföra en förlust av ett stort antal möjliga slutkunder) och på utbudssidan (på grund av stora hinder för marknadstillträde och omställningskostnader skulle operatörerna inte kunna börja tillhandahålla tjänster via en alternativ analog överföringsplattform). Den kommersiella Mål SE/2005/0188 och SE/2005/0266. Mål SE/2009/0975. Det analoga markbundna nätet för tv-sändning lades ned i oktober 2007 och omfattades därför inte längre av marknadsanalysen. PTS reglerade enbart grossistmarknaden för nationella sändningar av gratis tv via det digitala marknätet. PTS noterar att utvecklingen av digital ljudradio i Sverige har varit svag. Försök med digital ljudradio har gjorts sedan 1995 av SR/UR som har tillstånd för sändning av nationell digital ljudradio. Sändningarna görs via Teracoms nät med hjälp av DAB-teknik (Digital Audio Broadcasting). Teracoms DAB-nät når 85 % av befolkningen, men i praktiken ligger den siffran bara på omkring 35 % (sändningarna har bara gjorts i Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrbotten). Enbart DAB-mottagare har sålts i Sverige, och antalet radiolyssnare som kan ta emot digitala sändningar är således mycket lågt. För närvarande finns inga kommersiella kanaler med tillstånd att sända digital ljudradio, men operatörer för ljudradio har visat intresse för att investera i tekniken för DAB+ och för nationella tillstånd. Enligt PTS har åtgärder vidtagits på det rättsliga området som syftar till att skapa förutsättningar för att nationella tillstånd för kommersiell digital ljudradio ska kunna utfärdas. PTS jämförde bl.a. följande egenskaper hos de ljudradiosändningar som erbjöds genom de olika överföringsplattformarna: tillgängliga kanaler, kvaliteten på mottagningen, rörlighetsaspekten, täckningsområde, nödvändig utrustning, behov av ett särskilt abonnemang (tv- eller bredbandsabonnemang). 2

3 lokalradions och närradions markbundna sändnings- och överföringstjänster ingår inte heller i den relevanta grossistmarknaden, framför allt beroende på de olika sändningsområdena och olika krav på teknik och säkerhet som beskrivs i de sändningstillstånd som innehas av de två organen för public service-radio Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) och av de andra sändningsföretagen 9. Den geografiska marknaden är nationell till omfattningen. Marknadsdefinitionen är oförändrad sedan den första marknadsanalysen. II.3. Trekriterietestet Eftersom marknaden för sändnings- och överföringstjänster inte längre ingår i listan över relevanta marknader i bilagan till rekommendationen, genomför PTS trekriterietestet 10 för den anmälda marknaden. II.3.1. Första kriteriet: stora och varaktiga hinder för marknadstillträde PTS drar slutsatsen att det finns betydande hinder för inträde på den relevanta marknaden. Teracom äger och driver det enda rikstäckande marknätet 11 som uppfyller kraven i SR:s och UR:s sändningstillstånd. Enligt tillstånden krävs bl.a. att i) sändningarna täcker 99,8 % av Sveriges bofasta befolkning, ii) sändningarna sker via markbundet nät, iii) analog sändningsteknik används, och iv) en hög nivå av kvalitet och säkerhet vad avser produktion och distribution garanteras. Ett parallellt rikstäckande markbundet nät skulle innebära höga kostnader som inte kan återvinnas, stora investeringar och krav på byggnadstillstånd. Det finns inget som tyder på att någon alternativ operatör kommer att bygga ett nät som uppfyller kraven i SR:s och UR:s sändningslicenser. II.3.2. Andra kriteriet: ingen tendens till effektiv konkurrens Med tanke på marknadens utseende drar PTS slutsatsen att en utveckling mot effektiv konkurrens inte kan förväntas utan förhandsreglering. På grund av de ovannämnda kraven i SR:s och UR:s sändningstillstånd och de stora inträdeshindren, visar marknaden inga tecken på konkurrensdynamik. SR och UR är förhindrade att välja att inte sända över marknätet och samtidigt förväntas ingen annan operatör bygga ett markbundet nät parallellt med Teracoms nät. Det finns därför inget som tyder på en utveckling mot en konkurrenssituation. II.3.3. Tredje kriteriet: konkurrenslagstiftningen räcker inte ensam till PTS påpekar att en ex post-reglering med avseende på konkurrensreglerna inte kommer att undanröja de konkurrensproblem som konstaterats på den aktuella marknaden. PTS noterar att utredningar av konkurrensrättsliga överträdelser till sin natur är omfattande och tidskrävande, och uppger att Konkurrensverket sällan har tillämpat interimistiska åtgärder. Vidare är det endast förhandsreglering som kan ge nödvändig förutsägbarhet i lagstiftningen Närradioföreningar och kommersiella sammanslutningar innehar regionala/lokala tillstånd som utfärdats av Radio- och TV-verket (RTVV), medan SR och UR har rikstäckande tillstånd utfärdade av den svenska staten. I samband med de tidigare marknadsanalyserna drog PTS slutsatsen att det rådde effektiv konkurrens på marknaden för sändning av kommersiell lokalradio och närradio. Denna bedömning gäller fortfarande. Enligt punkt 2 jämförd med skäl 5 i rekommendationen bör den nationella regleringsmyndigheten, när andra relevanta marknader än de som anges i bilagan till rekommendationen ska definieras, se till att följande tre kriterier uppfylls kumulativt: 1) Det måste finnas stora och varaktiga hinder för marknadstillträde, 2) marknadsstrukturen får inte tendera till effektiv konkurrens inom den relevanta tidsfristen och 3) konkurrenslagstiftningen räcker inte ensam till för att åtgärda de berörda marknadsbristerna. Teracoms nät täcker 99,8 % av Sveriges befolkning och 90 % av Sveriges yta. Det omfattar fler än 50 stora sändarstationer med höga sändarmaster och kraftfulla sändare utplacerade över hela landet. Övriga sändningsföretag (kommersiell radio och närradio) använder antingen sina egna nät (självförsörjningsgraden är relativt hög) eller andras, bl.a. Teracoms. 3

4 Mot bakgrund av ovanstående drar PTS slutsatsen att de tre kriterierna är uppfyllda och att marknaden är relevant för förhandsreglering. II.4. Betydande marknadsinflytande PTS konstaterar att Teracom har betydande marknadsinflytande på den relevanta marknaden med stöd av följande kriterier: i) Teracom har en stabil marknadsandel på 100 %, ii) det finns ingen potentiell konkurrens, iii) det finns inga förutsättningar för att SR och UR ska kunna utöva köparmakt mot Teracom, då det inte finns någon annan leverantör som kan tillhandahålla rikstäckande analoga sändnings- och överföringstjänster, iv) stordrifts- och samproduktionsfördelar, v) stora inträdeshinder, vi) Teracom kontrollerar infrastrukturen och det är svårt att skapa parallell infrastruktur, och vii) Teracom är aktiv på andra grossistmarknader och det finns risk för att det kan utnyttja sin dominanta ställning för att få konkurrensfördelar på andra marknader för elektronisk kommunikation (t.ex. marknaden för tv-sändningar via marknätet). II.5. Regleringsåtgärder PTS föreslår att Teracom åläggs följande skyldigheter: i) skyldigheten att tillhandahålla grossistprodukt för distribution 12, ii) skyldigheten att tillämpa kostnadsorienterad prissättning i enlighet med FDCmodellen (FDC Fully Distributed Cost, fullt fördelade kostnader) 13, iii) skyldigheten att särredovisa. 14 När det gäller prissättningsskyldigheten, ska Teracom beräkna grossistpriset och varje år före den 31 mars inkomma till PTS med kostnadsunderlag som visar att priset för tillträdet är kostnadsorienterat. PTS ska varje år granska Teracoms priser och deras förenlighet med skyldigheten att tillämpa kostnadsorienterade priser, samt om nödvändigt ålägga Teracom att justera sina priser. Ett sådant beslut kommer att anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 7 i ramdirektivet. PTS föreslår inte längre att Teracom ska åläggas skyldigheter avseende icke-diskriminering eftersom det endast finns en kund (SR/UR) 15 som kräver distribution av rikstäckande analoga radiosändningstjänster och inga andra kunder förväntas träda in på marknaden Teracom ska bland annat tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till en grossistprodukt för distribution (sändnings- och överföringstjänster), vilket innefattar i) anslutning till Teracoms nät via gränssnitt vid central punkt i Teracoms marknätsinfrastruktur, ii) transmission till relevanta sändarstationer och programutsändning för tillträdande parts räkning från dessa stationer, där den tillträdande parten står för kostnaderna, iii) regional nedbrytning av sändningarna i de fall den tillträdande parten begär detta. Avslag på begäran om tillträde måste grundas på objektivt godtagbara skäl. FDC-modellen ska baseras på faktiska (bokförda) historiska kostnader. Det kostnadsorienterade priset ska inkludera en rimlig avkastning på kapitalinvesteringen, beräknad i enligt WACC-metoden (Weighted Average Cost of Capital). Den senare ska vara baserad på CAPM (Capital Asset Pricing Model). Teracom ska göra en beskrivning av den ålagda metoden tillgänglig för allmänheten. Av beskrivningen ska kostnadernas huvudkategorier och reglerna för kostnadsfördelningen framgå. Teracom ska bland annat hålla redovisningen för intäkter och kostnader gällande tillhandahållande av grossistprodukt för distribution av nationell analog ljudradio skild från annan verksamhet. Vid utformning av särredovisning ska Teracom beakta de riktlinjer som framgår av kommissionens rekommendation 2005/698/EG av den 19 september 2005 om särredovisnings- och kostnadsredovisningssystem enligt regelverket för elektronisk kommunikation. Teracom ska på begäran av PTS inkomma med särredovisningen till myndigheten. UR använder SR:s radiospektrum för sina sändningar. På grund av det låga utbudet av lämpliga frekvenser kan inget annat rikstäckande analogt tillstånd utfärdas. 4

5 III. KOMMENTARER På grundval av den aktuella anmälan och den kompletterande information som lämnats av PTS har kommissionen följande kommentarer 17 : Behovet att övervaka marknadsutvecklingen Marknaden för sändnings- och överföringstjänster förtecknas inte längre i rekommendationen eftersom det finns bevis på större plattformskonkurrens i majoriteten av medlemsstaterna, och färre kapacitetsbegränsningar, huvudsakligen till följd av övergången från analoga till digitala överföringsplattformar. Dessa förändringar har lett till en situation där marknadsdynamiken, trots den möjliga förekomsten av hinder för marknadsinträde, är sådan att det andra kriteriet i trekriterietestet inte är uppfyllt. Kommissionen erkänner att särdragen på den svenska marknaden är sådana att den marknadsdynamik som avses inte har förverkligats och att de tre kriterierna fortfarande är uppfyllda för den svenska grossistmarknaden för utsändning av nationell analog ljudradio via marknät till slutanvändare. I slutkundsledet förefaller det som om det inte finns någon utbytbarhet på detta stadium mellan analog radio och radio som tillhandahålls via olika överföringsplattformar (kabel-tv-nät, satellitsändningar eller webbradio). Vidare har övergången från analog till digital radio ännu inte skett i Sverige. Även om det finns tidiga tecken på utveckling av den digitala radion man håller på att vidta lagstiftningsåtgärder för att skapa förutsättningar för tilldelning av riksomfattande sändningstillstånd för kommersiell digitalradio förväntas inte digitalradio få allmänt genomslag inom ramen för den aktuella marknadsöversynen. Dessutom kännetecknas grossistmarknaden av höga rättsliga inträdeshinder. Kommissionen uppmanar ändå PTS att noggrant följa marknadsutvecklingen, särskilt när det gäller möjligheterna för alternativa operatörer att konkurrera på den markbaserade plattformen och graden av konkurrens mellan överföringsplattformar både på grossist- och slutkundsnivå. Vad gäller konkurrens på den markbaserade plattformen är det tänkbart att SR/UR skulle kunna utnyttja de tjänster som tillhandahålls av alternativa operatörer för sändnings- och överföringstjänster för distribution av radio, åtminstone inom de områden där det finns parallell infrastruktur. Att viss parallelletablering är ekonomiskt genomförbar har visats av dessa kommersiella radiokanaler som själva svarar för utsändningen i vissa regioner. Kommissionen uppmanar PTS att ytterligare utreda huruvida kravet på rikstäckning och de tekniska och säkerhetsrelaterade krav som specificeras i de sändningstillstånd som innehas av de offentliga sändningsföretagen i själva verket hindrar dem från att ingå avtal med fler än en operatör. Där man finner att detta inte är fallet bör PTS överväga att i den relevanta marknaden inkludera de tjänster som tillhandahålls av alternativa leverantörer av sändnings- och överföringstjänster via marknät. Kommissionen framhåller att om ett tillståndssystem utgör ett starkt rättsligt hinder för marknadsinträde, och i praktiken skapar exklusivitet, är det i alla händelser möjligt att tillståndssystemet inte är i linje med EU-rätten och att det kan behöva revideras. Detta kan också vara relevant i fråga om övergången till digitala markbaserade sändningar. Nuvarande tillståndsvillkor, bland annat skyldigheten att använda analoga marknät, skulle kunna hindra de offentliga sändningsföretagen från att använda alternativa (nationella) infrastrukturer 17 I enlighet med artikel 7.3 i ramdirektivet. 5

6 för digital överföring vilka kan, mot bakgrund av den planerade tilldelningen av riksomfattande tillstånd för digitala sändningar, byggas upp av radiooperatörer. Vad gäller konkurrens mellan plattformar uppmanar kommissionen också PTS att utreda huruvida alternativa plattformar skulle kunna på längre sikt börja utöva ett tillräckligt konkurrenstryck på sändnings- och överföringstjänster för distribution av analog ljudradio via marknät även i Sverige. Enligt artikel 7.5 i ramdirektivet ska PTS i största möjliga utsträckning beakta yttrandena från övriga nationella regleringsmyndigheter och kommissionen och får anta det förslag till åtgärd som följer av detta och ska, om PTS gör detta, meddela det till kommissionen. Kommissionens inställning till just denna anmälan påverkar inte dess ställningstaganden i fråga om andra anmälda förslag till åtgärder. I enlighet med punkt 15 i rekommendation 2008/850/EG 18 kommer kommissionen att offentliggöra detta dokument på sin webbplats. Kommissionen betraktar inte de uppgifter som ingår i detta dokument som konfidentiella. Ni uppmanas att inom tre arbetsdagar efter mottagandet av denna skrivelse meddela kommissionen 19 om Ni, i enlighet med gemenskapens bestämmelser och nationella bestämmelser om affärshemligheter, anser att detta dokument innehåller konfidentiell information som Ni vill stryka innan dokumentet offentliggörs 20. En sådan begäran måste motiveras. Högaktningsfullt På kommissionens vägnar Fabio Colasanti Generaldirektör Kommissionens rekommendation 2008/850/EG av den 15 oktober 2008 om anmälningar, tidsfrister och samråd i enlighet med artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EUT L 301, , s. 23). En sådan begäran kan antingen göras per e-post till INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu eller per fax till faxnr.: Kommissionen får informera allmänheten om resultatet av sin bedömning före utgången av denna tredagarsperiod. 6