-- EN RAPPORT OM VÄLFÄRDEN EFTER NEW PUBLIC MANAGEMENT
-- EN RAPPORT OM VÄLFÄRDEN EFTER NEW PUBLIC MANAGEMENT Ulrika Lorentzi
Förord Kommunals vision Viktiga jobb värda att älska dygnets alla timmar har många bottnar. Visionen speglar betydelsen av medlemmarnas arbete men också hur medlemmarna i dag upplever sin arbetssituation. Samtidigt som Kommunals medlemmar älskar sina arbeten hatar de många gånger sina arbetsvillkor. Ofrivilliga deltider, delade turer, evighetslånga visstidsanställningar och prispress gör det ofta svårt att erbjuda välfärdstjänster med den höga kvalitet som egentligen vore möjlig utifrån de anställdas kompetens, engagemang och erfarenhet. De senaste 30 åren har det skett stora förändringar i organisationen och styrningen av den offentliga sektorn. Av ekonomiska och politiska skäl började den klassiska förvaltningsmodellen under slutet av 1980-talet att kritiseras och kom successivt att kompletteras eller ersättas med organisations- och styrformer hämtade från näringslivet, ibland kallat New Public Management. Dessa förändringar har påverkat Kommunals medlemmar både som anställda och som medborgare. Och dessa förändringar nämns ofta, tillsammans med minskade resurser, som orsak till den frustration som många välfärdsarbetare känner inför sin arbetssituation och över att deras yrkeskunskaper inte tas tillvara. Förbundskongressen 2013 beslutade att Kommunal ska granska denna utveckling Kommunal ska aktivt delta i att kritiskt utvärdera och hitta alternativ till de marknadsmodeller som blivit norm i offentlig sektor. Kongressbeslutet ger uttryck för medlemmarnas upplevelse: att det inte var bra förr men att det inte är bra nu heller. Medlemmarna vill ha något annat, något nytt, något som tar tillvara deras yrkesskicklighet och som låter proffsen vara proffs. De vill ha en organisation och styrning som ger dem en rimlig arbets situation och som möjliggör ett bättre arbetssätt. De vill ha tillbaka sin yrkesstolthet. Kongressuppdraget är en del av Kommunals projekt Värdig välfärd som ska granska olika delar av den offentliga sektorn där Kommunals medlemmar upplever att organisation och styrning fungerar dåligt. Utgångspunkten för problemformuleringar och målsättningar är de åsikter som förts fram av medlemmarna. Inom ramen för projektet har styrningen i barnomsorgen, hemtjänsten och bussbranschen analyserats. Ett kunskapsunderlag om städning av offentliga lokaler har tagits fram och en analys av personlig assistans inom LSS samt en analys av upphandling av städning på sjukhus kommer att presenteras under 2016. Kommunal vill med den här rapporten föra samman de slutsatser om vi har dragit om styrning av välfärden i olika branscher och presenterar ett antal konkreta generella förslag som möjliggör en styrning av välfärden som ger utrymme för välfärdens proffs. Annelie Nordström Förbundsordförande, Kommunal
Innehåll SAMMANFATTNING 7 INLEDNING 8 FRÅN EN OFULLKOMLIG STYRNING TILL EN ANNAN 11 Varför har vi en gemensamt styrd och finansierad välfärd? 11 Från förvaltningsbyråkrati till marknadsbyråkrati 12 Kommunal som välfärdssamhällets spegel 15 VAD ÄR NEW PUBLIC MANAGEMENT? 19 Vad har New Public Management lett till? 23 MARKNADSMODELLER I FYRA BRANSCHER 28 Busstrafiken 28 Städning av offentliga lokaler 30 Barnomsorg 34 Hemtjänst 35 VAD KOMMER EFTER NEW PUBLIC MANAGEMENT? 39 Kommunals generella förslag för en förändrad styrning av välfärden 41 1. Handlingsutrymme för välfärdens proffs. 41 2. Ökat politiskt ansvarstagande stärkt demokrati 42 3. Stärkta resurser 42 6
Sammanfattning Minskade resurser och nya styrformer i välfärden har gjort det svårare att nå de välfärdspolitiska målen om en jämlik välfärd av hög kvalitet som fördelas efter behov. Organisations- och styrformer hämtade från näringslivet, ibland kallat New Public Management, NPM, har minskat välfärdsprofessionernas möjligheter att utföra ett gott arbete och försvårat för politiken att ta ansvar för verksamheten och uppnå välfärdens många olika syften. För de anställda har förändringarna lett till underbemanning, fler tidsbegränsat anställda och deltidsanställda och en större andel anställda som saknar yrkesutbildning för jobbet. Marknadsmodellerna har även fört med sig en detaljstyrning av arbetet som minskar det handlingsutrymme som medarbetarna behöver för att arbeta professionellt. Personalens försämrade villkor leder till sämre kvalitet för de som använder tjänsterna. Medborgarna drabbas även av att samverkan mellan olika delar av välfärden försvårats. Inom vissa delar av välfärden riskerar marknadsmodeller att försämra välfärdstjänsternas förmåga att bidra till ett jämlikt samhälle. I den här rapporten för vi samman Kommunals slutsatser om styrning av välfärden i fyra olika branscher: bussbranschen, städning av offentliga lokaler, barnomsorg och hemtjänst. Kommunal menar att för att uppnå en bättre fungerande styrning är det avgörande att ta fasta på de välfärdspolitiska målsättningar som ligger till grund för respektive verksamhet. Målen ser olika ut inom olika välfärdssektorer och styrningen måste utformas så att den passar just den verksamheten. När NPM infördes sågs den nya styrningen som en universallösning. Samma principer pressades på en mängd olika verksamheter, till exempel krav på konkurrensneutralitet eller lagar om företagshemligheter och sekretess, och har tillåtits stå över de välfärdspolitiska målen. Denna ordning måste upphöra. Därför presenterar vi ett antal konkreta generella förslag för en styrning av välfärden efter NPM. Förslagen handlar om att ge ökat handlingsutrymme till välfärdens proffs, ökat politiskt ansvarstagande och stärkta resurser. Kommunals förslag i korthet: Utveckla en styrning av välfärden som tar sin utgångspunkt i målen för de olika välfärdspolitiska verksamheterna och ger personalen förutsättningar för att skapa en god vård, omsorg och omvårdnad. Ge de lokala beslutsfattarna större möjlighet att styra över välfärden. Det kräver bättre insyn och att tvingande marknadsmodellslagstiftning tas bort, till exempel kravet på etableringsfrihet inom barnomsorg och kundval genom LOV och tvånget att införa LOV inom primärvård. Överväg egen regi när det är svårt att skriva kontrakt som garanterar den kvalitet och flexibilitet som verksamheten kräver eller det är svårt att följa upp verksamhet i privat regi. Bra bemanning där normen är tillsvidareanställning på heltid. Samma meddelarskydd för anställda hos privata utförare som hos offentliga. Säkra anställningstryggheten genom personalövertagande i upphandlingar. Utveckla system för uppföljning och utvärdering som förs i dialog och tar tillvara de anställdas erfarenheter. 7
Inledning Fackförbundet Kommunal har över 520 000 medlemmar undersköterskor, vårdbiträden, barnskötare, lokalvårdare, bussförare, vaktmästare med flera. De flesta arbetar inom offentligt finansierad välfärd ungefär en femtedel hos privata utförare och fyra femtedelar i kommuner eller landsting. Kommunals vision är Viktiga jobb värda att älska dygnets alla timmar. Många medlemmar i Kommunal älskar sina jobb, men hatar villkoren på jobbet. Ofrivilliga deltider, delade turer och visstidsanställningar som staplas på varandra gör det svårt att åstadkomma den höga kvalitet som stämmer överens med de anställdas kompetens, engagemang och erfarenhet. Det som medlemmarna ofta nämner som orsak till att de inte kan jobba professionellt är resursbristen i välfärden i kombination med de styrformer som brukar kallas New Public Management, NPM, det vill säga olika former av marknadslösningar i offentligt finansierad välfärd. De ekonomiska styrmodellerna och resursbristen i välfärden tar inte hänsyn till den yrkeskunskap som välfärdens proffs har och gör det svårt att utföra det jobb medlemmarna ser som sin profession att ge vård, omsorg och omvårdnad av hög kvalitet efter behov. För att ändra på det behöver de få fler kollegor och en förändrad styrning där välfärden utvecklas i dialog med välfärdens proffs. Det är bakgrunden till att Kommunals kongress 2013 beslutade att Kommunal aktivt ska delta i att kritisk utvärdera och hitta alternativ till de marknadsmodeller som har blivit norm i offentlig sektor. När NPM infördes sågs det som en universallösning. Genom nya lagar och regelverk pressades principerna bakom NPM ned på verksamheter av helt olika slag. Kommunal menar att det är centralt att analysera varje välfärdsverksamhet för sig och formulera alternativ utifrån varje branschs förutsättningar och syfte. Sedan kongressen 2013 har Kommunal undersökt och kommit med förslag på förändrad styrning av hemtjänsten, barnomsorgen och bussbranschen. 1 Under 2016 kommer vi publicera en rapport om marknadsmodeller inom personlig assistans och en rapport om städning av sjukhus. I arbetet med den här rapporten har vi även tagit fram en kunskapssammanställning om upphandling av städning i offentliga lokaler. 2 Syftet med den här rapporten är att sammanfatta marknadsmodellernas utveckling och effekter i fyra branscher samt vilka lärdomar som kan dras av hur styrmodellerna påverkar olika delar av välfärden. Syftet är också att beskriva vilka förutsättningar och vilka övergripande reformer som Kommunal anser behövs för att skapa en styrning som ger handlingsutrymme för välfärdens proffs och säkrar en jämlik välfärd. Kommunals ställningstaganden Kommunals uppgift är att tillvarata medlemmarnas intressen på arbetsmarknaden och i samhällslivet i övrigt. Förbundet ska bland annat verka för en samhällsutveckling som stärker allas lika värde, social rättvisa, generell välfärdspolitik, full sysselsättning och jämställdhet mellan kvinnor och män. 1 Kommunal (2015b) Plats för proffsen, Kommunal (2014b) Skilda världar, Kommunal (2015a) Men vem kör egentligen? 2 Wingborg, Mats (2015) PM om offentlig upphandling av städning på uppdrag av Kommunal. 8
Utveckling i välfärden har drastiskt förändrat förutsättningarna för Kommunals fackliga arbete. Från att ha jobbat med några få stora arbetsgivare och kollektivavtal arbetar Kommunal i dag med en stor mängd arbetsgivare av olika storlek och ett sjuttiotal olika kollektivavtal. En självklar utgångspunkt för Kommunal är att förbundet måste kämpa för medlemmarnas villkor oavsett driftsform. För att stärka välfärden har Kommunal slagit fast tre övergripande prioriteringar: bra bemanning, ökat politiskt ansvarstagande och stärkta resurser. På kongressen 2013 beslutades också att Kommunal ska verka för att en non-profit-princip är rådande inom vård, skola och omsorg. Det innebär att vinst inte ska vara verksamhetens syfte och att vinster i dessa verksamheter i huvudsak ska återinvesteras. Kommunal menar att det finns en konflikt mellan vinstintresse och de välfärdspolitiska målen, framför allt i verksamheter som tar hand om människor. Handlingsutrymme för välfärdens proffs Kvalitet i välfärden hänger nära samman med personalens villkor. I de yrken Kommunal organiserar griper de ekonomiska styrmodellerna rakt in i arbetsvillkoren. Andelen tidsbegränsat anställda och ofrivilliga deltider har ökat. Tiden för att utföra arbetet har kortats. I flera yrken, till exempel i hemtjänsten, har arbetet blivit extremt detaljreglerat med minutscheman. Många moment som utförs inom de yrken som Kommunal organiserar är svåra att mäta. Det handlar om kompetensen att både veta vad som behöver göras i en given situation och ha förmågan och förutsättningarna att göra det. Det kan vara att se att en patient behöver rakas så att andningsmasken sitter tätt och ha tid att göra det. Det kan också vara förmågan att reda ut varför en dement äldre person inte vill duscha och hitta metoden för att göra det på ett sätt som blir värdigt. På förskola och fritidshem ligger yrkeskunskapen bland annat i förmågan och tiden att delta i barnens fria lek för att hjälpa barnen att lösa konflikter som uppstår och bidra till att leken blir lärorik. Inom forskning om yrkeskunnande och praktisk kunskap kallas den kompetens som behövs i många av Kommunals yrken förtrogenhetskunskap. 3 Förtrogenhetskunskapen måste kunna användas när instruktionerna inte räcker till, eller kanske går på tvärs mot vad som är rätt och rimligt att göra i situationen. Eftersom förtrogenhetskunskap beror på situationen kan den inte detaljstyras fram. Risken med styrmodeller som bygger på mätbara mått är att dessa mer svårmätta förmågor inte följs upp som en del av verksamhetens kvalitet eller räknas när resurser ska fördelas. För att ett yrke ska vara en stark profession behöver det finnas krav på utbildning, yrket utföras på heltid och nästan alla i yrket vara fast anställda. 4 I många av Kommunals yrken ser vi tvärtom en utveckling mot fler tidsbegränsat anställda och en större andel som saknar yrkesutbildning. Det är en utveckling som innebär dåliga arbetsvillkor för medlemmarna men även riskerar kvaliteten i välfärden. Yrkena avprofessionaliseras. Det här är ett generellt problem i välfärdsyrkena och kompetensfrågorna behöver kopplas till frågor om arbetsvillkor, bemanning, inhyrning av arbetskraft och kvalitetskrav vid upphandling. Korta kontrakt för privata utförare och osäkra arbetsvillkor motverkar kompetensutvecklingen. Medlemmar i Kommunal, liksom andra välfärdsarbetare, behöver tid, ork och trygghet i sin anställning för att kunna omsätta sina kunskaper i verksamheten och utvecklas i yrket. För att uppnå detta behövs en förändrad styrning. 3 Tillberg, Lotta Victor (2014) Kvalitetsjakten. Om professionalitet i välfärden, Arena Idé 4 Bennich, Maria (2012) Kompetens och kompetensutveckling i omsorgsarbete, Linköpings universitet 9
10
Från en ofullkomlig styrning till en annan Välfärden i Sverige omfattar alla medborgare och fördelas efter behov, inte efter köpkraft. Alla som betalar skatt bidrar till finansiering. Genom det politiska systemet ska alla medborgare komma överens om mål och prioriteringar och sedan på bästa sätt styra så att verksamheten uppnår dessa mål och prioriteringar. Det är viktigt att alla medborgare har insyn i och möjlighet att påverka hur resurserna används. Det är också viktigt att styrningen kan ske kostnadseffektivt. Detta är vad olika styrmodeller i välfärden försöker åstadkomma. VARFÖR HAR VI EN GEMENSAMT STYRD OCH FINANSIERAD VÄLFÄRD? Hur kan det komma sig att vi har en gemensam välfärd i Sverige och varför är stödet för den så starkt? I boken Det gemensamma söker Irene Wennemo den gemensamma välfärdens rötter ända från giftermålsmönster i Västeuropa på 1500-talet. Andra viktiga förutsättningar för att vi fick en gemensam välfärd är, enligt Wennemo, att Sverige har varit glesbefolkat och relativt jämlikt. Det bidrog till en långtgående acceptans för gemensamma och obligatoriska lösningar, deltagande demokrati och självorganisering. 5 Efter att pesten hade härjat i Europa på 1500-talet fanns många ödegårdar där nyblivna familjer kunde flytta in. Det bidrog till att det tidigare klansamhället ersattes med familjer med två vuxna. I en klan finns det fler vuxna som kan försörja familjen om någon dör eller blir sjuk. Ett hushåll med två vuxna är mer sårbart och då blir gemensamma lösningar med andra familjer nödvändigt. I länderna i Europa utvecklas dessa gemensamma lösningar på olika sätt. Ofta beskrivs det som att liberala välfärdsstater, som Storbritannien, bygger på marknaden, konservativa välfärdsstater, som Tyskland, på familjen och den nordiska välfärdsstaten på staten. Irene Wennemo menar att det snarare handlar om samspel mellan olika aktörer: Det som är karakteristiskt för Västeuropa är att familjen ingenstans kan vara tillräcklig för att skapa ekonomisk trygghet. Det behövs något som kompletterar den ekonomiskt sårbara kärnfamiljen. Resonemanget pekar i stället mot att det i de liberala välfärdsstaterna är växelspelet mellan stat och marknad som är viktigast. Marknadslösningar för de rikaste i kombination med statliga lösningar för de med svagare position i samhället. I de konservativa länderna är det yrke, bransch och position på arbetsmarknaden, framför allt mannens position på denna, som är avgörande. I de nordiska länderna är det i stället växelspelet mellan föreningar och stat som är viktigast. 6 I Sverige blev det socknen, senare kommunen, som fick ansvar för flera av de gemensamma lösningarna som behövdes för att ta hand om sjuka och gamla samt för att ordna skolgång för alla barn. Wennemo menar att vi kan se kommunen som en förening med obligatoriskt medlemskap. Eftersom det svenska samhället var relativt jämlikt fanns goda förutsättningar för att enas om en nivå på stöd som alla i en socken var nöjda med och hade möjlighet att bidra till. Föreningslösningen spred risken på ett sätt som ett enskilt företagande inte hade kunnat göra. Det här ledde till att allmänintresset blev styrande, inte företags vinstintresse. 5 Wennemo, Irene (2014) Det gemensamma. Om den svenska välfärdsmodellen 6 Wennemo (2014) s. 268 11
Den gemensamma välfärden i Sverige har alltså en historia som sträcker sig långt före folkhemsbygget på 1930-talet, vilket är en bidragande orsak till att stödet för en gemensamt finansierad välfärd är så starkt. Det skapade en grund för en mer ambitiös välfärdsmodell. I jämförelse med andra välfärdsmodeller står sig den nordiska modellen väl. Den generella välfärden bidrar till ett jämlikt och jämställt samhälle. Den gör det möjligt för både kvinnor och män att kombinera förvärvsarbete med omsorgsansvar. Den bidrar till mer jämlika livschanser då alla människor, oavsett bakgrund, får tillgång till utbildning, vård och omsorg efter behov. Det stärker i sin tur samhällsekonomins omställningsförmåga och konkurrenskraft. Tilliten till välfärdens institutioner är hög liksom viljan att bidra till dem genom skattesedeln. Men samtidigt är det tydligt att modellen inte är självklar. Den utvecklas och förändras hela tiden genom olika politiska beslut. Förändringar kan även underminera modellen. FRÅN FÖRVALTNINGSBYRÅKRATI TILL MARKNADSBYRÅKRATI När den offentliga sektorn byggdes ut sågs det närmast som självklart att huvudmannaskap, finansiering och produktionsansvar skulle vara i offentlig regi. Eftersom verksamheten ska styras av behov sågs det som nödvändigt att kunna styra resurser dit de behövs bäst vilket är lättare om det offentliga har direkt kontroll över verksamheten. 7 I takt med att välfärdsverksamheten blev allt mer komplex växte byråkratin. På 1980-talet kritiserades offentlig sektor från flera håll. Offentlig verksamhet ansågs vara för dyr och stelbent. I Kommunals rapport Solidaritet och valfrihet med ordning och reda från 2007 ges en tillbakablick på läget kring början av 1990-talet: Förändringstrycket på kommunsektorn var stort. Kostnadsjakten var uttalad och verksamheterna skulle slimmas. De kommunala organisationerna skulle vara effektiva och konkurrenskraftiga. Samtidigt skulle kommunen, de kommunala besluten och verksamheterna komma närmare medborgarna. Demokratin skulle fördjupas och medborgarnas inflytande över val av kommunala välfärdstjänster skulle öka. 8 Röster från hela den politiska skalan talade om behovet av mindre regelstyrning och större variation. Det fanns vänsterröster som ville bryta upp byråkratin med idéer om egenmakt, brukarsamverkan och lokal demokrati en förstärkning av brukarnas möjlighet att påverka verksamheten. Högerröster pekade istället på lösningar med mer valfrihet och fler företag i välfärden en förstärkning av brukarnas möjlighet att välja och välja bort verksamheter. 9 Fram till idag har högerns lösningar varit vinnare. De borgerliga regeringarna Bildt 1991-1994 och Reinfeldt 2006-2014, har stegvis förändrat styrningen av välfärden, se tidslinjen nedan. De socialdemokratiska regeringarna Carlsson och Persson 1994-2006 införde en lag som förbjöd privatisering av sjukhus men lät i övrigt det mesta av 1990-talets styrningsreformer vara kvar. 7 Se till exempel i Kommunals handlingsprogram Av var och en Handlingsprogram för 90-talet om demokrati, organisation och verksamhet i förbundet från 1988. 8 Kommunal (2007) Solidaritet och valfrihet med ordning och reda. Riktlinjer vid förändring av driftsform, upphandling och övergång av verksamhet. 9 Lindgren, Ann-Marie (2012) Välfärdspolitikens förändring. Om en förvirrad resa där vi hamnade någon annanstans än vi tänkte i Från konkurrens till kvalitet. Vägen till ökad jämlikhet i välfärden. Red Åsa-Pia Järliden Bergström och Katinka Hort. 12
Figur 1: Reformer för förändrad styrning av välfärd 1990-2015, röd text socialdemokratiska regeringar och vit text borgerliga regeringar. 1992: Friskolereform Skolpeng och aktiebolag. 2008: LOVlagen om valfrihetssystem 1992: Ny kommunallag Beställar/ utförarmodell 1995: Stopplag 2007: RUT - avdrag 2009: barnomsorgspeng 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1994: ÄLOU - äldrelagen om upphandling 2010: LOV obligatoriskt i primärvård 1991: Lex Pysslingen avskaffas. Aktiebolag tillåts i barnomsorg 2007: LOU - lagen om offentlig upphandling, stopplag upphävd Figur 1: Reformer för förändrad styrning av välfärd 1990-2015, röd text socialdemokratiska regeringar och vit text borgerliga regeringar. Utvecklingen har beskrivits som vågor av NPM. 10 Först en våg som överför en managementfilosofi och en organisationssyn från den privata sektorn till den offentliga. Därefter en andra våg där verksamheten bolagiseras och privatiseras. Förutom reformerna på nationell nivå växte nya former för att styra välfärden fram på lokal nivå. 11 Ett antal kommuner och landsting införde tidigt egna vårdval och lade ut stora delar av verksamheten på entreprenad medan andra kommuner har valt att inte alls göra det. I dag är 10 Se LO (2013) Åtgärder för att begränsa vinst i välfärden och Hall, Patrik (2012) Managementbyråkrati organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning. Forskning om utvecklingen internationellt beskriver även en tredje våg som handlar om att privatisera finansieringen av tjänsterna. Vi har inte sett så mycket av den i Sverige än, men det finns oroande tendenser som företagsanknutna privata vårdförsäkringar och den ökade förekomsten av tilläggstjänster i äldreomsorgen. 11 Välfärdstjänster i privat regi (2013) red. Jordahl, Henrik, SNS 13
det stora skillnaderna mellan hur välfärden styrs i olika kommuner och landsting. De privata välfärdsbolagen är framför allt etablerade i storstäder. Om borgerligheten var enad i en ideologisk övertygelse om konkurrensutsättningens fördelar, underblåst av ekonomiska intressen som ville in i den skattefinansierade sektorn, var socialdemokratin splittrad och saknade välformulerade alternativ. De försök som gjordes för att utveckla brukarsamverkan visade sig vara svåra att kombinera med en representativ demokrati. Allt fler socialdemokrater övertygades om att marknadslösningar var den moderna lösningen på problemen i offentlig sektor. Förhoppningen var att detta skulle ge mer välfärd för pengarna och större variation i välfärden. Vitalisering av demokratin eller besparingar? Beställar-utförarmodellen, som infördes i början på 1990-talet, hade utretts under socialdemokratiskt regeringsinnehav. Den sågs som en metod för att vitalisera demokratin och stärka politikernas roll, bland annat i förhållande till tjänstemännen i förvaltningen. Istället för att försöka påverka hela kedjan från beredning till beslut och genomförande skulle politikerna koncentrera sig på målen och bli beställare. Politikerna styr tjänstemännen verkställer, som Landstingsförbundets arbetsgrupp kring Framtidens politikerroll uttryckte det. 12 Detta skulle även ge politikerna mer tid för medborgarkontakter. Kommunals nuvarande ordförande Annelie Nordström, som på 1990-talet var ordförande i Södra Lapplands Hälso- och sjukvårdsnämnd, beskrev då den nya politikerrollen så här: Vi ska ta reda på vad folk vill ha, vad de behöver och vad de är beredda att betala för. 13 Figur 2. Antal anställda i kommunfinansierad sektor, per 1000 invånare. Källa: Konjunkturinstitutet, SCB, egna beräkningar Figur 2. Antal anställda i kommunfinansierad sektor, per 1000 invånare. Källa: Konjunkturinstitutet, SCB, egna beräkningar När 1990-talskrisen på allvar drabbade den offentliga sektorn blev möjligheter till besparingar det centrala och överordnades vitaliseringen av demokratin. Tron att den nya styrningen skulle vara mer kostnadseffektiv var stark. Som framgår av figur 2 sammanfaller de två vågorna av NPM-reformer med nedskärningar av antal anställda inom kommuner och landsting i förhållande till antalet invånare. 14 12 Landstingsförbundet (1995) Politikerrollen i framtidens regioner 13 ibid
Först på senare år har det kommit rapporter som undersöker effekterna av den nya styrningen. 14 De visar att marknadsstyrningen har gett upphov till nya och nygamla problem. Efter en kort tid av friare ramar inom en del verksamheter har detaljstyrningen kommit tillbaka, inte sällan för att hindra utförare att tjäna pengar på sämre kvalitet. På senare år har det växt fram en kritik mot den nya styrningen från dem som arbetar inom välfärden. Allt fler professioner bland annat lärare, läkare och poliser har slagit larm om att deras arbete har kidnappats av ekonomernas modeller. 15 Yrkesföreträdare hävdar att samhället måste lita på välfärdsprofessionerna och värdera deras kompetens och professionalism. Frågan om att låta proffsen vara proffs i välfärden var aktuell i valrörelsen 2014. I regeringsförklaringen 2014 sa den nytillträdde socialdemokratiske statsministern Stefan Löfven att professionerna i den offentliga sektorn behöver stärkas och lovade att nya styrmodeller som skapar större frihet för medarbetarna i offentlig sektor ska utvecklas. KOMMUNAL SOM VÄLFÄRDSSAMHÄLLETS SPEGEL Kommunals tidigare ordförande Ylva Thörn sa i ett tal år 2000 att Kommunals utveckling kan ses som välfärdssamhällets spegel. Förbundets medlemmar och arbetssätt påverkas påtagligt av förändringar i välfärdssektorn. Förbundet å sin sida har också velat påverka hur den offentliga sektorn organiseras. I Kommunals stadgar finns ett dubbelt uppdrag, både att verka för medlemmarnas intressen och bidra till en samhällsutveckling på grundval av politisk, social och ekonomisk demokrati, som det formulerades för femtio år sedan. 16 Lars Ekdahl undersöker, i boken Välfärdssamhällets spegel. Kommunal 1960-2010, hur detta dubbla uppdrag hanterats under femtio år av politiska diskussioner och reformer om konkurrensutsättning och privatisering. Den offentliga sektorn har, skriver Lars Ekdahl: utgjort ett framträdande inslag i en politisk vision om ett mer rättvist, tryggt och jämlikt samhälle 17. En demokratiskt styrd produktiv välfärd var en central del i det socialdemokratiska folkhemsbygget. Den socialdemokratiska arbetarrörelsen har talat om vår sektor som något som är undandraget den kapitalistiska hushållningen och fredat från privata vinstintressen. Samtidigt har borgerliga partier och näringslivets företrädare försökt begränsa utbyggnaden av den offentliga sektorn. De har även långsiktigt verkat för den offentliga sektorn ska bli en del av den kapitalistiska hushållningen genom konkurrensutsättning och privatisering. Ända till början av 1990-talet drev Kommunal principen att den verksamhet kommuner och landsting har ansvar för att utföra också ska utföras av kommunerna och landstingen, alltså i egen regi. Förbundet var kritiskt till all form av bolagisering och entreprenad. Det främsta argumentet för det var demokrati och insyn. Kommunal varnade för en avpolitisering av den lokala politiken. På 1980-talet när kritiken av offentlig sektor växte gick Kommunal till motoffensiv. Tvärtemot många samtida röster, som talade om den ofantliga sektorn som tärande, argumenterade 14 Se t ex Konkurrensen konsekvenser (2011) red Laura Hartman, SNS 15 Bo Jansson, Bo, Nitz, Lena & Wedin, Marie (2013) Våra yrken har kidnappats av ekonomernas modeller DN debatt 2013-06-24 16 Syftesparagrafen i Kommunals stadgar i dag lyder: Kommunals uppgift är att tillvarata medlemmarnas intressen på arbetsmarknaden och i samhällslivet i övrigt. Kommunal ska arbeta för goda anställningsvillkor och arbetsförhållanden, för god arbetsmiljö, samt för inflytande, utbildning och utvecklingsmöjligheter för medlemmarna. Kommunal ska arbeta för att främja medlemmarnas ekonomiska och sociala villkor i samhället och deras delaktighet i ett rikt kulturliv. Kommunal ska också verka för en samhällsutveckling på demokratisk socialistisk grundval, innebärande allas lika värde, social rättvisa, generell välfärdspolitik, full sysselsättning, jämställdhet mellan kvinnor och män samt internationell facklig solidaritet. 17 Ekdahl, Lars (2010) Välfärdssamhällets spegel 15
Kommunal för att den offentliga sektorn behövde byggas ut, till exempel för att det fanns många kvinnor som ville förvärvsarbeta men inte kunde få barnomsorgen ordnad. Tanken att privatisering skulle leda till effektivisering och minskade kostnader sågs som ett skenresonemang som går runt de egentliga problemen. Kommunal varnade för att privatisering riskerade att drabba betalningssvaga grupper och gynna betalningsstarka. Istället för privatisering propagerade Kommunal för en förnyelse av den offentliga sektorn genom att ta tillvara de anställdas yrkeskunnande och engagemang. Verksamheten skulle utvecklas genom att de anställda fick större inflytande över planering av det egna arbetet. Kommunal utmanade politikerna och drev utvecklingsprojekt, till exempel projektet Kom an då!. Kommunal ville att politikerna skulle ägna sig åt målen för verksamheten och att medborgarnas insyn och delaktighet skulle vidgas. Förbundet förordade trepartsdialoger mellan anställda, brukare och politiker. För att skapa förutsättningar för att de anställda att utvecklas i sin yrkesroll och ha möjlighet att utveckla verksamheten blev anställningstrygghet, arbetsmiljö och arbetsvillkor viktiga frågor. Från politiskt tvåfrontskrig till facklig strategi i nytt politiskt landskap Kommunals hållning på 1980-talet kan ses som ett tvåfrontskrig. De borgerliga partierna och näringslivets organisationer var en tydlig motpart, men även bland socialdemokrater vägde kraven på effektiva och rationella lösningar tyngre än argument om demokrati och insyn. Allt fler trodde att bolagisering, entreprenader och privatisering skulle leda till en mer kostnadseffektiv verksamhet. Om detta kunde bidra till att skapa resurser för social välfärd varför skulle arbetarrörelsen vara emot det? De nya tankegångarna började också få anhängare inom Kommunal. Dessa hävdade att fler arbetsgivare att välja mellan skulle gynna medlemmarna. Det fanns också en oro för att Kommunal skulle bli isolerat inom arbetarrörelsen om förbundet höll fast vid den traditionella linjen. Kommunal hade inte lyckats stoppa privatiseringarna och risken var att förbundet missade möjligheten att säkra och förbättra medlemmarnas arbetsvillkor i den förändrade arbetsmarknad som växte fram om all kraft lades på kritik av systemet. Under 1990-talet bytte Kommunal strategi. Fokus flyttade från politisk kamp för kommunal regi till att formulera vad Kommunal kan göra som fackförening i upphandlingssituationen. Viktiga krav blev anställningstrygghet vid byte av arbetsgivare när verksamheter upphandlas och att meddelarfrihet ska gälla i all skattefinansierad verksamhet. Det handlade också om att förhindra underbudskonkurrens genom konkurrensneutrala kollektivavtal och att värna kollektivavtalets ställning. Även om strategin förändrades fanns mycket av Kommunals grundsyn på välfärden kvar. I programmet Solidaritet och valfrihet i välfärden, antaget 2002, slås fast att det är de demokratiskt folkvalda organen inte marknaden som ska rå över och fatta beslut om de gemensamma välfärdstjänsternas omfattning och inriktning. Kommunal skulle fortsatt verka för att majoriteten av välfärdstjänsterna skulle ske i egen regi och aktivt medverka till att verksamheterna utvecklas. Det betonas att konkurrensen måste vara rätt utformad och att den inte är ett mål i sig utan ett medel bland många för att stimulera till utveckling och kostnadseffektivitet. Frågan om offentliga och privata driftsformer fortsatte att vara en omdiskuterad fråga i Kommunal. Efter en livlig diskussion på kongressen 2010 fick förbundsstyrelsen i uppdrag att utarbeta en ny samlad strategi på området privat och offentligt i välfärden. 16
Den presenterades i rapporten Vägval välfärd 2012. Där formulerades Kommunals tre övergripande prioriteringar för att stärka välfärden: bra bemanning, ökat politiskt ansvarstagande och stärkta resurser. På kongressen 2013 beslutades att Kommunal ska verka för att en non-profit-princip är rådande inom vård, skola och omsorg. Det innebär att vinst inte ska vara verksamhetens syfte och att pengar som är avsedda till välfärdstjänster inom vård, skola och omsorg ska återinvesteras i välfärden. På samma kongress beslutades även att Kommunal aktivt ska delta i att kritiskt utvärdera och hitta alternativ till de marknadsmodeller som har blivit norm i offentlig sektor. Den här rapporten är en del av det uppdraget. Flera av de frågeställningar och argument för och emot konkurrensutsättning och privatisering som funnits historiskt är aktuella än i dag. Ett sådant är förhoppningen att privatisering ska leda till bättre arbetsvillkor. Inom ramen för projektet Värdig välfärd, som tillsattes efter kongressen 2013, har Kommunal undersökt om fler arbetsgivare har förbättrat medlemmarnas arbetsvillkor. Rapporten Så mycket bättre? visar tvärtom att arbetsvillkoren har försämrats både i kommunalt och privat driven äldreomsorg under perioden 2008 till 2013 och att andelen ofrivilligt deltidsanställda och tidsbegränsat anställa är något högre i privat sektor. Marknadsstyrning och privata utförare tycks alltså snarare driva på en utveckling mot sämre arbetsvillkor i hela välfärden. Eftersom Kommunal organiserar välfärdsarbetare som är anställda inom såväl offentlig som privat regi får Kommunal ibland kritik för att inte ta hänsyn till de privatanställda medlemmarna när förbundet ifrågasätter vinstdrift och marknadslösningar i välfärden. Men det är en falsk motsättning. Såväl inom kommunal som privat drift står medlemmarna tydligt bakom Kommunals krav. 18 18 Kommunal (2016) Privatanställda i välfärden om vinster en sammanställning av medlemsundersökning 17
18
Vad är New Public Management? Tanken bakom styrningsfilosofin New Public Management, NPM, är att offentlig sektor ska lära av tillverkningsindustrins styrning och organisering. Viktiga delar är att verksamhet och finansiering hålls isär och att det finns konkurrens mellan utförare. Politiken ska formulera tydliga mål och det ska inte spela någon roll vem som utför tjänsterna. Andra viktiga delar är organisering i självständiga enheter med budgetansvar och resultatstyrning av verksamheterna genom olika former av ekonomiska incitament, till exempel att resurser till en verksamhet fördelas på basis av prestation utifrån mätbara mått som antal brukare, besök eller utförda uppdrag (det som ibland kallas pinnar ). Figur 3. En klassisk marknad och en kvasimarknad i offentligt finansierad välfärd är uppbyggda på olika sätt. Marknad Konsument/ economic man Kvasimarknad Politiskt system Många företag Brukare/ individ Många utförare Figur 3. En klassisk marknad och en kvasimarknad i offentligt finansierad välfärd är uppbyggda på olika sätt. Det som ibland glöms bort i debatten om NPM är att marknadsmodeller i offentligt finansierad välfärd är något annat än den klassiska modellen av en marknad. En klassisk marknadsmodell består idealt av välinformerade kunder som, för sina egna pengar, köper varor från företag som konkurrerar med varandra på en marknad. Konkurrensen driver företagen att antingen sänka priset eller höja kvaliteten för att attrahera kunder. Den ideala kunden skaffar sig information, väljer och bedömer om varan är värd sitt pris. Om varan inte lever upp till förväntningarna väljer kunden en annan vara nästa gång. Kunderna letar efter bästa kvalitet utifrån vad de har råd med. Företagen försöker attrahera de kunder som efterfrågar den vara som företaget tillverkar och har råd att köpa den. I ett marknadsliknande system i offentligt finansierad välfärd däremot är brukaren av tjänsten skild från den som i huvudsak betalar. Forskningen kallar detta en kvasimarknad. 19 Det är osäkert om fördelarna med klassiska marknader även gäller på en kvasimarknad. När den som köper inte är den som betalar innebär det att den inbyggda kostnadskontrollen som normalt finns på en marknad sätts ur spel. 20 Systemet riskerar att bli kostnadsdrivande då både kunden och utföraren har ett intresse av att det produceras för mycket eller för bra tjänster. Risken finns också att företagen främst försöker attrahera de mer lönsamma brukarna, det vill säga de brukare som antingen har små behov eller som för med sig mycket resurser jämfört 19 Bartlett, W. och Le Grand, J. (1993) Quasi Market and Social Policy. Macmillan Press, London 20 Bergman, Mats (2013) Upphandling och kundval i välfärdstjänster en teoribakgrund, s. 28 19
med sina behov. Författarna till SNS Konjunkturråds rapport 2014 Hur får vi råd med välfärden? frågar sig om några av fördelarna kan överföras till utförandet av välfärdstjänster utan att kravet på allmän och lika tillgång för hela befolkningen äventyras 21. Reglerad kvasimarknad Idealet att marknader styr sig själva uppnås förmodligen inte på någon marknad och definitivt inte på kvasimarknader i offentligt finansierad välfärd. Tvärtom ökar behovet av utvärdering och annan reglering av välfärden när NPM införs då politikens insyn i verksamheten minskar. Många av välfärdstjänsterna är reglerade i lag och den offentliga sektorn har en skyldighet att tillhandahålla dem. Tjänsterna är allmännyttiga, det vill säga de är inte bara viktiga för individen utan även för samhället i stort. Ett exempel är att det är bra för hela samhället att hela befolkningen går i bra skolor, inte bara för den enskilda eleven. Ett annat exempel är att det är bra för hela samhället att det finns en fungerande hälso- och sjukvård som bidrar till god folkhälsa. Styrningen av offentligt finansierad välfärd sker på flera nivåer. 22 Det finns en statlig reglering och tillsyn. Kommunen eller landstinget har ansvar för att medborgarna har tillgång till välfärdstjänster som äldreomsorg, barnomsorg och hälso- och sjukvård, även om tjänsten utförs av en privat utförare. Om verksamheter läggs ut måste den styras och följas upp. Det finns också en styrning på arbetsplatsen av de som utför välfärdstjänsterna. Schematiskt kan det beskrivas som tre nivåer: 1. hur staten styr genom lagstiftning (socialtjänstlag, skollag, hälso- och sjukvårdlag, skattelagstiftning, lagen om offentlig upphandling, lagen om valfrihetssystem osv) och statliga myndigheter (föreskrifter, tillsyn m.m.) 2. hur kommuner och landsting väljer att styra utförarorganisationerna (ersättningsmodell, krav på leverantör, tillämpning av lag t ex hur biståndsbeslut utformas) 3. hur utförarorganisationerna styr de anställda (ledarskap, planering, schemaläggning) Mycket av den byråkratiska, hierarkiska styrningen finns alltså kvar, även när marknadsmodeller införs i välfärden. NPM påverkar emellertid på olika sätt hur styrningen går till på alla nivåer. 21 Sundén, Annika, Torben M. Andersen & Jesper Roine (2014), Hur får vi råd med välfärden? Konjunkturrådets rapport 2014, SNS, s.75 22 Kommunal (2015b) Plats för proffsen 20
Två marknadsmodeller: offentlig upphandling och kundvalssystem Det finns två huvudsakliga modeller för marknadsstyrning i offentligt finansierad välfärd: offentlig upphandling och kundvalsystem. 23 I båda modellerna hålls utförare och beställare isär och det finns konkurrens, men på olika sätt. Figur 4: Offentlig upphandling. Konkurrensen består i att vinna upphandlingen och få kontrakt. Politiskt system Brukare/ individ Många utförare konkurerar om kontrakt Figur 4: Offentlig upphandling. Konkurrensen består i att vinna upphandlingen och få kontrakt. Offentlig upphandling/entreprenad är den marknadsmodell som har funnits längst. I en upphandling konkurrerar olika utförare om att få kontrakt för att utföra verksamheten, till exempel drift av ett äldreboende, busstrafiken i ett landsting eller städning i kommunens skolor. Det politiska systemet formulerar krav i upphandlingsunderlag och sedan konkurrerar olika utförare om att få uppdraget. Den som vinner kontraktet får bedriva verksamheten tills kontraktet går ut och verksamheten konkurrensutsätts igen genom en ny upphandling. Oftast är målet med upphandlingen att få en fastställd kvalitet till lägsta pris eller att få så hög kvalitet som möjligt till ett fastställt pris. Upphandlingar fungerar bäst finns när det går att skriva fullständiga kontrakt över det som ska göras och kvaliteten är lätt att följa upp i efterhand. Givet att det finns flera anbudsgivare skapas starka incitament för att hålla nere kostnaden och komma på effektivare lösningar, först för att vinna upphandlingen och därefter för att utföraren kan ta ut ytterligare effektivitetsvinster som vinst. Problemen uppstår när det är svårt att exakt beskriva det som ska göras och följa upp kvaliteten i efterhand. Risken finns att utförarens intresse av att hålla nere kostnaderna för att först vinna upphandlingen och därefter göra vinst leder till dålig kvalitet som det är svårt att hålla någon ansvarig för. Är det företaget som gör fel eller de beställande politikerna som upphandlade dåligt? Ingångna kontrakt kan vara svåra eller dyra att bryta eller förändra. Ett annat problem med upphandlingar är bristande kontinuitet eftersom modellen bygger på att verksamheten ska upphandlas om. För brukarna kan det innebära att den verksamhet de kände till och hade förtroende för byts ut till en annan utförare. 23 Andersson, F., Janlöv N. och Renberg, C. (2014) Konkurrens, kontrakt och kvalitet hälso- och sjukvård i privat regi, ESO 2014:5. Bergman, Mats (2013). Det går även att tala om en tredje modell, köp av tjänster, där en privat organisation äger en verksamhet och kommunen köper enstaka platser. Det är i allmänhet reglerat i ramavtal eller upphandling i konkurrens. Se Konkurrensens konsekvenser (2011) 21
Figur 5: Kundvalsmodell. Konkurrensen består i att många godkända utförare konkurrerar om brukare. Politiskt system Brukare/ individ Många godkända utförare konkurerar Figur 5: Kundvalsmodell. Konkurrensen om brukare består i att många godkända utförare konkurrerar om brukare. Kundvalsmodellen kom senare, först som det fria skolvalet med etableringsfrihet och skolpeng 1991 och sedan ett liknande system i barnomsorgen med etableringsfrihet 2006 och barnomsorgspeng 2009 samt därefter inom bland annat primärvård och hemtjänst med lagen om valfrihetssystem (LOV) som trädde i kraft 2009. LOV blev obligatoriskt inom primärvård 2010. I en kundvalsmodell konkurrensutsätts en offentligt finansierad välfärdsverksamhet genom att överlåta till brukaren att välja utförare bland godkända leverantörer. Brukarnas val styr resursflödet till producenterna. Den ersättning som det politiska systemet har beslutat om, till exempel skolpeng eller ersättning per besök eller efter biståndsbedömning, följer med brukaren. Tanken är att brukarna ska välja den bästa verksamheten och att dåliga verksamheter ska förbättra sig eller slås ut. Kundvalssystemen infördes som en metod för att konkurrensutsätta och samtidigt upprätthålla kontinuitet. Verksamheter som brukarna väljer kommer kunna finnas kvar och behöver inte upphandlas om. Det finns också en förhoppning att utförarvalfriheten, att brukarna kan välja och välja bort utförare, kan fånga upp icke-mätbara dimensioner som är svåra att formulera i ett kontrakt. 24 Modellen ger även utrymme för utförarna att profilera sig och därmed större variation i utbudet. För att kundvalsmodellen ska kunna leda till högre kvalitet krävs att det finns flera alternativ att välja mellan, att brukarna har jämförbar information och kan värdera kvaliteten och att kostnaderna för byte inte är för höga. Detta kräver att det finns en överetablering vilket kan vara kostsamt. Det kräver också att verksamheter med få brukare slås ut. Det innebär att brukare i en verksamhet som går i konkurs tvingas byta eller kanske till och med står utan utförare, vilket har varit fallet när gymnasieskolor har gått i konkurs mitt under en termin. Kontinuiteten finns bara i verksamheter som klarar konkurrensen. Kundval innebär en risk när skadan av undermålig kvalitet är betydande och svår att återställa, det är till exempel omöjligt att gå om förskolan eller att återställa undermålig äldreomsorg som lett till följdsjukdomar. Det kan både leda till problem för individen och innebära kostnader och problem för samhället. Ett annat problem är att brukarna kan ha svårt att uttrycka missnöje över ambitionsnivån ersättningen är låst och brukarna hänvisas till att byta utförare. För politikerna som kanske inte alltid lever upp till de högsta idealen kan kundval vara ett smidigt sätt att hålla kostnaderna nere och samtidigt kunna peka på kundernas valfrihet och på att systemet som sådant bygger på kvalitetskonkurrens. 25 22 24 Andersson, F. Janlöv N. och Renberg, C (2014) 25 Bergman (2013) s. 67
Upphandling, kundvalsmodell eller egen regi? Det finns problem med alla styrformer och de passar mer eller mindre bra för olika verksamheter. Upphandling passar när det finns bra och rimligt åtkomliga mått på verksamhetens kvalitet och kundvalsmodellen passar om det finns goda möjligheter för patienter att göra välinformerade och rationella val. Om det varken finns mätbarhet eller förutsättningar för informerade val sker produktionen i allmänhet bäst i egen regi. 26 Mats Bergman skriver, i rapporten Upphandling och kundval av välfärdstjänster en teoribakgrund, att valet mellan att upphandla och att producera själv i mångt och mycket är ett politiskt val. Han sammanfattar att det finns starka skäl för att låta den offentliga sektorn finansiera välfärdstjänsterna och angående vem som bör utföra dem skriver han: Välfärdstjänsterna ligger också så pass nära den offentliga sektorns kärnkompetens att man inte kan utesluta att även produktionen bör bedrivas inom den offentliga sektorn. Ur ett transaktionskostnadsperspektiv framstår det som relativt komplicerat att skriva kontrakt som upprätthåller kvalitet, i synnerhet eftersom viktiga kvalitetsaspekter är svåra att mäta (verifiera); därför finns en risk att kvalitén kommer att försämras med privata utförare. 27 VAD HAR NEW PUBLIC MANAGEMENT LETT TILL? En paradox med New Public Management är att trots att mätbarhet och utvärdering är centralt i styrningsfilosofin har förespråkarna inte varit särskilt intresserade av att utreda riskerna med reformerna i förväg eller att mäta effekterna av de reformer som införts. År 2011 gav SNS ut antologin Konkurrensens konsekvenser där en grupp forskare gick igenom tillgänglig forskning och statistik om det genomgripande systemskifte som skett i offentlig sektor i Sverige under tjugo år. Bokens redaktör Laura Hartman sammanfattar resultatet så här: Den viktigaste slutsatsen av studien är att det råder en anmärkningsvärd brist på kunskap om effekterna av konkurrens i den svenska välfärdssektorn. Utifrån befintlig forskning går det inte att hitta belägg för att reformeringen av offentlig sektor medfört de stora kvalitetsoch effektivitetsvinster som man hoppades på. 28 Laura Hartmans slutsats skapade ramaskri, framför allt från näringslivets företrädare. Numera får den nog ses som allmänt vedertagen. Löftena om stora kvalitets- och effektivitetsvinster har inte infriats, men studierna visar inte heller på någon drastisk kvalitetsförsämring. Det har kommit fler studier men det sammantagna resultatet är att det fortfarande är osäkert vad effekterna är. 29 En svårighet i att utvärdera marknadsmodellerna är att det har skett många andra förändringar i välfärden under de senaste tjugofem åren. Det kan vara svårt att veta vilka förändringar i styrningen som leder till vad och dessutom kan de olika förändringarna ha motsatta effekter och därmed ta ut varandra. Ett exempel är skolan som sedan början av 1990-talet har kommunaliserats, mål- och resultatstyrning har införts samtidigt som fritt skolval och etablering av fristående skolor har tillåtits. 30 26 Andersson, F., Janlöv N. och Renberg, C (2014) s. 19 27 Bergman (2013) s. 26 28 Hartman, Laura (2011) Privatiseringar i välfärden har inte ökat effektiviteten DN debatt 2011-09-07 29 SKL (2014) Valfrihet i vård, skola och omsorg. En uppdatering av kunskapsläget. 30 Ett försök att särskilja hur de olika reformerna påverkat skolan finns i Holmlund, Helena m.fl. (2014) Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola, IFAU 23
Effekter på de anställdas möjligheter att utföra ett gott arbete Dagens styrning minskar möjligheterna för välfärdsprofessionerna att utföra ett gott arbete. I många välfärdsverksamheter är personalkostnaden den största utgiftsposten. När utförare pressar priserna för att vinna upphandlingar eller göra vinst leder det ofta till minskad bemanning, fler deltidsanställda, fler tidsbegränsat anställda och större andel som saknar yrkesutbildning för jobbet. Den här utvecklingen försämrar medarbetarnas arbetsvillkor och deras möjligheter att utföra ett gott arbete. Dessutom skapas en otrygghet i välfärden som gör välfärdsyrkena mindre attraktiva. För personalen innebär offentliga upphandlingar ökad otrygghet vid byte av entreprenör och att det finns en systematisk risk för försämrade arbetsvillkor. 31 Det går att ställa arbetsrättsliga krav vid upphandlingar men många upphandlande myndigheter väljer att inte göra detta. Det har lett till att underbudskonkurrensen i vissa branscher, till exempel städning, drivits så långt att det inte längre finns möjlighet för företag med kollektivavtal att konkurrera vid dessa upphandlingar. 32 Inom upphandling av städning finns hela skalan från ökad tidspress till direkt brottsligt utnyttjande av arbetskraft. För de anställda leder prispressen till tidspress, dålig arbetsmiljö och en känsla av otillräcklighet och minskad yrkesstolthet. Även i kundvalsmodeller pressas personalkostnaderna. Inom förskolan ökar andelen tidsbegränsat anställa och andelen anställda som saknar utbildning för att arbeta med barn. De privata utförarna har en högre andel tidsbegränsat anställda och en betydligt högre andel anställda som saknar utbildning för att arbeta med barn. 33 Inom hemtjänsten har kundvalsmodellen, i kombination med kraftig prispress, lett till underbemanning, fler tidsbegränsat anställda och ofrivilligt deltidsanställda, tidspress samt detaljstyrning av personalen. 34 NPM lämnar för litet utrymme åt yrkesetik och vad som är rationellt utifrån ett omsorgsperspektiv. Effekter på välfärdens möjlighet att nå sina mål Marknadsmodellerna i välfärden har stora svårigheter att hantera välfärdens många olika syften. Lagstiftningen som reglerar marknadsmodellerna, till exempel lagen om offentlig upphandling, LOU, och lagen om valfrihetssystem LOV, kan dessutom komma i konflikt med välfärdslagstiftningarnas målsättningar. Det som ser rationellt ut ur ett ekonomiskt perspektiv överordnas det som är rationellt utifrån verksamhetens syfte. Regelverket om offentlig upphandling kan beskrivas som en skyddslagstiftning för de anbudslämnande företagen för att säkerställa att företagen behandlas likvärdig och att den upphandlande parten inte låter sig styras av hänsyn som inte är relevanta i förhållande till kontraktet i fråga. 35 Det innebär att andra än politiker ges mandat att bedöma vad som utgör målen med verksamheten. Om politiska mål som inte självklart anses vara relevanta för just den här verksamheten skrivs in i upphandlingsunderlaget finns risk för överklaganden. En risk som politiker ofta försöker undvika. 36 I upphandlingsmodellen ligger svårigheten dels i att skriva kontrakt som styr mot samtliga politiska mål, dels att följa upp kontraktet. Om utföraren som vinner upphandlingen är ett privat bolag minskar dessutom politikens möjlighet till insyn i verksamheten. 24 31 Se avsnittet om Busstrafiken och Städning av offentliga lokaler i denna rapport och Kommunal (2015) Men vem kör egentligen? 32 SOU 2015:78 Upphandling och villkor enligt kollektivavtal 33 Kommunal (2015d) Trygga famnar är inte utbytbara. Ge yrkesutbildade barnskötare fasta jobb i förskolan 34 Kommunal (2015b) Plats för proffsen 35 Kommunal (2015a) Men vem kör egentligen? 36 Taxen, Oskar (2016) Politikerna har abdikerat till förmån för juristerna DN debatt 2016-01-02