Skolans styrning Den formella styrningen av skolan Vad som menas med ett decentraliserat ansvar har tolkats olika. Ansvarsfördelningen mellan

Transkript

1 Arbetsmiljökvalitet i skolan Diskussion och fakta om skolans miljö och utveckling, Lärarförbundet, Lärarnas riksförbund, venska kommunalarbetareförbundet och venska kommunförbundet, Projektledare: ven-göran ervais, tockholm 1995.

2 kolan har genomgått och genomgår fortfarande stora förändringar. Inte minst har en mängd reformer kring skolans styrning genomförts. Ansvaret för skolan har till stora delar förflyttats från stat till kommun, samtidigt som ekonomin blivit allt mer viktig för skolans styrning. l det här avsnittet redogör forskare och organisationsföreträdare för sin syn på styrningen av skolan. Har förändrade styrformer några effekter på livet i klassrummet, eller är det så att skolan lever sitt eget liv trots de reformer och stora förändringar som sker? Den formella styrningen av skolan KERTIN MATTON, KOLVERKET tora genomgripande förändringar präglar skolväsendet. Politikernas reformambitioner kommer att ställa stora krav på dem som arbetar i skolan vilket kan leda till oro och irritation för en del, men vara stimulerande för andra. om bas för hela reformpaketet finns riksdagsbeslutet om det förändrade ansvaret för skolan (kolans utveckling och styrning. Regeringens proposition 88/89:4). yftet med den förändrade styrningen är att finna lösningar som ligger närmare verksamheten. En ökad internationalisering och invandring, förändringar i arbetslivet både vad gäller struktur och innehåll samt förändrade krav från elever och föräldrar ligger bakom de politiska besluten. Besluten har enligt Kerstin Mattsson inte kommit plötsligt. Vi kan se tendenser redan vid 70-talets början i IA-utredningen. Vi kan se det under arbetet med en ny läroplan för grundskolan, inför det som blev Lgr 80. Vi kan se det i delar av den försöksverksamhet som pågick i gymnasieskolan från mitten av 80-talet. Vi kan se det i en tilltagande schablonisering av resursberäkningar som blev så tydlig på 80-talet. Men vi kan också se det i den offentliga debatten om skolan. I den växande kritiken mot skolan. Förändringsprocessen har beskrivits på olika sätt och alla som arbetar med skolfrågor behöver nog bli mer tydliga med vad man menar med olika begrepp. Först talade man mycket om decentralisering, därefter om målstyrning, nu om mål- och resultatstyrning. I verige har vi inte heller ett helt mål- och resultatstyrt utbildningsväsende utan man får nog snarast se mål- och resultatstyrning som en dominerande princip, där inslag av konventionell organisations- och regelstyrning ännu finns. Vad som menas med ett decentraliserat ansvar har tolkats olika. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har blivit tydligare, men inom kommunerna finns en mängd olika lösningar vad gäller fördelning av ansvar mellan förtroendevalda, professionella och centrala tjänstemän. Den nya formen för nationell styrning (Mål- och resultatstyrning) är inte heller helt tydlig. Om den skulle vara helt tydlig skulle den kunna motverka sitt eget syfte: Vad som menas med ett decentraliserat ansvar har tolkats olika. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har blivit tydligare, men inom kommunerna finns en mängd olika lösningar vad gäller fördelning av ansvar mellan förtroendevalda, professionella och centrala tjänstemän. Om formerna för att styra skolan skulle vara fixa, färdiga och odiskutabla och målen som ska styra och kriterierna för att mäta resultaten skulle vara så entydiga att vi med kraft kunde hävda att de faktiskt styrde verksamheten, skulle vi få ett system som närmast liknar regelstyrning. Mål- och resultatstyrning förutsätter deltagande och engagemang och måste växa fram i en diskussion mellan berörda parter. Om kolverkets roll i reformarbetet betonade Kerstin Mattsson följande: 2/6

3 Vad vi gör är att bidra till förverkligandet av de beslut som riksdagen har fattat genom att påminna om besluten i olika sammanhang, försöka beskriva besluten och dess innebörd och på ett klokt sätt följa upp och utvärdera verksamheten så att vi får fortsatt underlag för de diskussioner och den dialog med olika berörda som är nödvändig. i ett pedagogiskt-psykologiskt perspektiv MAT EKHOLM, GÖTEBORG UNIVERITET OCH HÖGKOLAN I KARLTAD Mats Ekholm menar att begreppet skola håller på att ändra karaktär. Den enskilda skolan har blivit mer betydelsefull som grundbegrepp än rektorsområdet. Även om skolor är olika när det gäller förmågan att uppnå mål har sättet att undervisa allmänt sett varit stabilt under lång tid. Förmedlingspedagogiken är det dominerande arbetssättet trots många studiedagar och statliga utbildningssatsningar som syftat till att ge kunskap i alternativa arbetssätt. Kan det nära ledarskapet bidra till större genomslagskraft för statliga ambitioner vad gäller t. ex. hur undervisningen bedrivs i klassrummet? å kanske inte blir fallet; detta eftersom det tidigare visat sig att tre av fyra skolledare rekryterades från det egna sociala nätverket. kolledare som rekryteras från det sociala nätverk som de tidigare arbetat i får svårt att bli en styrande kraft. Det är svårt att bedriva ett förbättringsarbete som ens tidigare kamrater inte ställer upp på. Även om skolor är olika när det gäller förmågan att uppnå mål har sättet att undervisa allmänt sett varit stabilt under lång tid. Förmedlingspedagogiken är det dominerande arbetssättet trots många studiedagar och statliga utbildningssatsningar som syftat till att ge kunskap i alternativa arbetssätt. Mål- och ansvarighetsstyrning Mats Ekholm talar hellre om mål- och ansvarighetsstyrning än om mål- och resultatstyrning. Centrum tar ansvar för mål, medan periferin tar ansvar för genomförande. ka mål- och ansvarighetsstyrning fungera, måste utvärdering bli en angelägen uppgift för skolor och kommuner. I uppföljningar som kolverket genomfört i landets skolor 1991, fann undervisningsråden få rutiner för hur utvärderingar skulle utformas. Inte heller var några medel för detta arbete avsatta i budgetarna. Denna viktiga arbetskomponent i mål- och ansvarighetsstyrningen saknades således trots upprepade påbud från statsmakterna under många år. 3/6

4 tyrningen byter ansikte Även om förändringar som sker i skolans vardagliga liv är små, så befinner sig, många skolor i en turbulent situation. Delvis beroende på en rädsla hos personalen att förlora arbetet men även beroende på en ovana vid ett förändrat språkbruk; ett språkbruk som hämtat sin terminologi från nationalekonomin och som saknar anknytning till innehållet. Att tala om beställare och utförare, producenter av sociala tjänster och pedagogik kan dra uppmärksamheten från kvalitetsfrågorna. tyrningen håller på att byta ansikte. kolpersonalen tänker mer och mer ekonomiskt och tycks sakna statliga signaler. Kanske gör den nuvarande turbulensen att man på fältet bättre kan ta vara på läroplanssignaler än vad man gjort tidigare. tyrning i ett ekonomiskt perspektiv ANDER EDTRÖM, GÖTEBORG UNIVERITET När man beslutar sig för organisations- och styrmodeller inom skolan måste man ta hänsyn till skolans karaktär. Man kan inte överföra modeller från tillverkningsindustrin, eftersom skolans uppgifter skiljer sig från tillverkningsindustrins och är pedagogiska, dvs. syftar till att lära ut kunskap och fostra. I dag söker man efter nya styrformer. vårigheterna med finansieringen av den offentliga sektorn ökar förändringstrycket. Man söker efter nya lösningar som ska göra skolan mer kostnadseffektiv. Förnyelsen av styrmodeller har från 70-talet i stort sett utvecklats enligt schemat nedan. Det finns två sätt att styra produktionen: Hierarki / Planering 70-talet Central planering tandardisering Gemensamma reformer 80-talet Decentralisering Målstyrning Avreglering Resultatenheter Marknad 90-talet Beställare/utförare Alt. driftsformer Koncentration Projektorganisation genom marknadsrelationer, dvs. då organisationen köper produkter och tjänster utifrån, eller - vilket man gör inom hierarkiska organisationer - genom att organisationen själv står för produktionen. Politiker och förvaltningschefer har mer och mer närmat sig marknadsliknande lösningar. Man skiljer mellan produktions- och transaktionskostnader. Transaktionskostnaderna innefattar kostnader för att planera, anpassa och övervaka ett visst arbete, dvs. i stort sett kostnaderna för att styra arbetet. Om t. ex. en kommun köper något på entreprenad i stället för att göra det själv, bortfaller inte transaktionskostnaderna. Man måste utarbeta ett offertunderlag, förhandla och kontrollera kvalitet m.m. Blir dessa kostnader lägre än om styrningen utövas genom förvaltningshierarkin talar det för en marknadslösning. Under vissa förutsättningar fungerar marknadsstyrningen dåligt: 1. När produktionsresurserna är specialiserade för en viss kund, t. ex. när ett privat bolag levererar till en kommun utan konkurrens från andra leverantörer. I denna situation kan det löna sig för organisationen att själv ta över produktionen. 2. Om man köper tjänster från fristående enheter finns en risk att dessa genom att optimera sina egna fördelar skadar kvaliteten på tjänsten och därmed huvudmannen/ägaren. Det kan kosta så 4/6

5 mycket att inspektera och utföra kvalitetskontroll att det är bättre att ha arbetet i egen regi. Beställar/utförare-konceptet är ett exempel på en marknadsliknande modell. Tanken var att konceptet skulle ge möjlighet till att 1. uppdraget (entreprenaden) skulle kunna specificeras på ett tydligt sätt och att rollerna skulle bli tydliga, 2. kostnaden skulle bli tydlig och 3. uppföljning skulle underlättas. När man undersökt hur styrmodellen fungerat i praktiken har man funnit att 1. uppdraget ej blivit så väl definierat, 2. prissättningen blivit otymplig i sin konstruktion och 3. uppföljning nästan aldrig skett. Även om vi får styrsystemet på plats får vi inte beteendet på plats. Vad som borde fokuseras är förändringsförmåga och förändringsbenägenhet. Hierarkins möjligheter är inte heller uttömda. tudier av styr- och organisationsmodeller inom företagens värld har visat att hierarkiska modeller är effektiva, om man lyckas få en bra arbetsfördelning mellan å ena sidan den centrala strategiska ledningen som står för inriktning, mål, systemutveckling, resursprioritering etc. och å andra sidan den lokala, operativa, producerande ledningen. En organisation behöver utsättas för förändringstryck för att förändringsförmågan ska stimuleras. Finansieringsproblem, näringslivets behov samt friare val för föräldrar och elever är viktiga påverkansfaktorer. En förutsättning för att förändring verkligen ska ske, är att organisationen har en gemensamt förankrad vision. Organisationens förmåga att förändras är också beroende av ledarskap, kompetens, arbetsformer, uppföljning samt resurser. Ledarskapet ska i ord och handling kunna åskådliggöra inriktningen, dvs. visa vart organisationen är på väg. Ledarskapet ska också kunna initiera handling, dvs. se till att man tar första steget. För att åstadkomma en effektiv styrning i skolan måste man kunna överbrygga gapet mellan den professionella kärnan - lärarna - och skolsystemets operativa/strategiska ledning. Detta underlättas av vetskapen om att en bra skola är beroende både av uppnådda pedagogiska resultat och en effektiv resurshushållning. En facklig syn på sambandet mellan skollag, arbetsmiljölag och ekonomi ANNIKA ENGTRÖM, LÄRARFÖRBUNDET OCH OVE TORTENON, LÄRARNA RIKFÖRBUND En arbetsmiljöinvestering leder oftast till en bättre verksamhet och förbättrad hälsa hos personalen. Inom industrin resulterar förbättringarna i en mätbar ökning av produktiviteten, vilket i sin tur ger kostnadstäckning för investeringen. Visserligen leder även arbetsmiljöinsatserna i skolan till en bättre och effektivare verksamhet, friskare elever och minskade kostnader för personalomsättning, sjukfrånvaro, vikarier osv. Men många av insatserna visar sig ändå inte på samma sätt i lätt mätbara resultat utan har istället mer långsiktiga effekter på elevernas hälsotillstånd och bättre möjligheter till utveckling och inlärning. Dessa effekter drar samhället nytta av på sikt genom bl. a. minskade framtida sjukvårdskostnader och stärkt nationell konkurrenskraft. Men arbetsmiljöinsatserna ställs aldrig direkt mot intäkterna och bokförs därför enbart som utgifter. Det saknas helt enkelt rutiner för att mäta de ekonomiska vinster samhället gör av kommunernas miljösatsningar i skolan. atsningarna kommer inte heller alltid den betalande kommunen till del utan fördelas över hela samhället. Men investeringarna måste ändå göras. Med läroplan, skolplikt, principen om en likvärdig utbildning och ett nationellt samhällsansvar följer statens övergripande ansvar för utbildningen, även om kommunerna på delegation har fått uppgiften att genomföra den. Med detta följer ett övergripande statligt ansvar för att även skapa bra förutsättningar för undervisningen. taten måste ta sitt ansvar i de fall inte kommunerna klarar sina 5/6

6 uppgifter. Kommunfullmäktige har att fördela tillgängliga medel mellan kommunens olika sektorer. Vid den fördelningen ska vägas in om tilldelade medel räcker för efterlevnaden av skollagen och arbetsmiljölagen samt om möjligheter finns för cheferna i skolverksamheten att kunna ta ansvar för sina uppgifter enligt skollagen och sina tilldelade arbetsuppgifter enligt arbetsmiljölagen. Denna styrning kräver, för att fungera i praktiken, en samverkan byggd på delaktighet och inflytande samt en långsiktig planering av arbetsmiljöinsatser och tilldelning av resurser för undervisning. En förutsättning för att det ska kunna fungera är att det finns en vilja att lyssna, diskutera och göra nödvändiga omprioriteringar genom hela kedjan av beslutsfattare. I ett delegerat system med resultatenheter förväntar sig kommunen att resultatenheterna lyckas med sitt uppdrag att driva skolan inom givna budgetramar med gott resultat. Ibland räcker inte dessa ramar t. ex. till elever med särskilda behov, rehabiliteringsåtgärder för personal och åtgärder mot s.k. sjuka hus. I en verksamhet som styrs alltför hårt av budgetsystemet, hämmas en konstruktiv diskussion om alternativa möjligheter och kreativa, flexibla lösningar. Brist på kommunikation mellan kommunens olika nivåer och enheter får inte leda till att rektorer och personal får klä skott för brister de inte kan påverka i miljö, undervisning och service. Källa: Arbetsmiljökvalitet i skolan Diskussion och fakta om skolans miljö och utveckling, Lärarförbundet, Lärarnas riksförbund, venska kommunalarbetareförbundet och venska kommunförbundet, Projektledare: ven-göran ervais, tockholm /6