Kommunens kapital i form av gator och vägar Rapport Offentlig sektor KPMG AB 2012-01-17 Antal sidor: 9 Rapport
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Avgränsning 1 3. Ansvarig nämnd/styrelse 2 4. Metod 2 5. Projektorganisation 2 6. Tillståndet för gator och vägar 2 7. Tillståndet för broar och tunnlar 4 8. Tillståndet för gatubelysning 4 9. Möjligheter och hot 4 10. Bedömning och kommentarer 6 11. Slutsatser 6
1. Sammanfattning KPMG har av Säter kommuns revisorer fått i uppdrag att granska kommunens kapital i form av gator och vägar. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2011. Vid planeringen inför revisionsplanen har uttalats risk för att underhållet av gator, broar och belysning som skjuts på framtiden orsakar mycket högre kostnader i ett senare skede. Revisionen upplevde att det fanns ett behov av att klarlägga ett antal frågeställningar avseende investeringar och eftersatt underhåll och vad det kan innebära för kommunen i ett ekonomiskt perspektiv. Svenska Kommunförbundet och branschorganisationer har påtalat att det finns ett stort behov i landets kommuner av asfaltering och grundförbättringar på gator och vägnät. Granskningens slutsatser är att det finns ett stort eftersatt underhåll av gator och vägar i Säters kommun, vilket på sikt kan komma att leda till mycket stora kostnader för kommunen. I dagsläget finns en inventering av underhållsbehovet men inte en planering. Vi ser dock samtidigt att ett ambitiöst arbete har påbörjats i förvaltningen för att kartlägga och planera för det kommande underhållet. Detta kommer dock att innebära att budgeten för underhåll för gator och vägar måste öka. Syftet med granskningen är att bedöma om underhållet är eftersatt på gator, broar och belysning. I uppdraget ingår även att konstatera om kommunen har tillräcklig kunskap om kostnader som eventuellt skjuts på framtiden samt belysa andra risker som är förenade med sänkt underhållsnivå avseende offentlig egendom som: - Gator inklusive broar, viadukter, gångtunnlar m.m. - Gatubelysning och skyltar. Undersöka om kommunstyrelsen har en prioriteringsordning avseende underhåll av gator och vägar. Eventuell prioriteringsordning skall dokumenteras. 2. Avgränsning Problemet med framtida ökande kostnader förorsakade av eftersatt underhåll handlar främst om gator, broar, trafikbelysning. Det handlar mindre om parker och övriga grönytor. Standardneddragning avseende dessa senare objekt förstör inte det kommunala kapitalet i samma grad som de först nämnda objekten. En dåligt underhållen parkyta kan förfalla till följd av intrång av oönskad vegetation, men det ger inte så stor effekt som eftersatt underhåll av gatorna. Vi har därför valt att inte ta med parker och grönytor. Inom området gator och vägar har vi granskat beläggningsunderhåll, trafikbelysning och broar m.m. Områden som vi utelämnar är vinterväghållning och parkering. Vinterväghållning är en driftsverksamhet som ej siktar till underhåll av gatunätet, vilket inte heller 1
parkeringsverksamheten gör. Däremot kan dessa verksamheter i sig påverka gatubyggnadens kvalitet. 3. Ansvarig nämnd/styrelse 4. Metod Granskningen har avsett Gatukontoret som ligger under kommunstyrelsens ansvarsområde. Rapporten är sakgranskad av Gatuchef Andreas Mossberg Granskningen har genomförts genom: Upprättande av projektplan Dokumentstudier Intervju med Gatuchefen Nyckeltalsanalys och jämförelser med andra kommuner och centrala rekommendationer Analys och rapporteringsfas 5. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Per Skalk, revisor under ledning av Mats Lundberg, Certifierad kommunal yrkesrevisor. 6. Tillståndet för gator och vägar Inom finns enligt uppgift ca 90 km gator och vägar inklusive gång- och cykelvägar, som ingår i det kommunala väghållaransvaret I princip hela vägnätet har asfalt eller motsvarande som beläggning. Totalt uppgår den asfalterade ytan till ca 480 000 m2. Det finns inte i dag något bokfört värde på gator och vägar, dock en beräkning av underhållsskulden. Gatan består ytligt av en beläggning och därunder en gatukropp, som förutom uppgiften att stabilisera gatan även har ett antal ledningar som hyresgäster (elledningar, va-ledningar, teleoch dataledningar, kabel-tv, fjärrvärme m.m.). Beläggningen skall skydda det större kapitalet, gatukroppen, samt skapa driftsäkerhet i ledningsnätet. Dessutom skall beläggningen givetvis vara ändamålsenlig för trafikens framkomlighet. Underhållet av gatunätet omfattar åtgärder som avser att vidmakthålla gatunätets funktion och prestanda. Underhållet indelas allmänt i dels förebyggande underhåll dels avhjälpande underhåll (akuta åtgärder). Om underhållet varaktigt brister uppkommer behov av förnyelse/ombyggnad av 2
gatukroppen. Denna rapport behandlar förebyggande underhåll eftersom det är detta som vidmakthåller det kommunala kapitalet. SKL beräknar att en asfaltbeläggning i genomsnitt kan ligga i 20 år innan gatan måste läggas om. Spännvidden mellan hög- och lågtrafikerade gator bedöms till 25-30 år för villagator och till 8-10 år för genomfartsgator. Det innebär att underhållscykeln för omläggning av gatornas beläggning inom hela kommunen bör omfatta cirka 20 år. 5 % av ytan bör allts läggas om varje år för att motsvara den normala förslitningen. Denna bedömning av underhållsbehov överensstämmer med gatuchefens uppfattning. Man har i ett mål att lägga om nybeläggning av 10 000 m2 asfalt årligen (vilket inte uppnås), vilket skulle ge en underhållscykel på cirka 48 år och omfatta ca 2,1 % av den totala ytan. 2008 räknade Skanska på uppdrag av Gatukontoret fram att den dåvarande underhållskulden på gator och torg var uppe på ca 63 miljoner kr. Anslaget för underhåll av Säter kommuns vägar ligger på 1,4 miljoner kronor. I nuläget riskerar även andra budgetposter att inkräkta på den berörda underhållsumman. T.ex. så ingår i dag pensionärsskottning i Gatukontorets åtaganden. Detta är en post som i nuläget är underfinansierad. Upplägget på pensionärsskottningen är även tveksamt sett ur ett konkurrensperspektiv. Utöver detta så kan stora ansökningar av extra driftsbidrag komma att inkräkta på den tilltänka underhållsposten. Detta innebär att man inte når målet med 10 000 m2 asfalterad yta per år utan ofta att endast akuta åtgärder ryms inom den tilldelade budgeten. 2011 så lades dock 9105 kvm ny asfalt. Räknar man även in nybygga gator så blir den summan 11 152 kvm. Kostnaden för en ytbeläggning utan andra åtgärder ligger på 85 90 kronor per m2. Kostnaden för mer omfattande åtgärder är minst fem gånger så hög. En normal väg i Säter är 6,5 meter bred. Ett normalt års anslag (om det enbart går till vägar med kommunalt ansvar) räcker därmed till ca 480 meter omläggning vid mer omfattande åtgärder eller 2,4 kilometer med enbart en enkel ytbeläggning. Med det intervall för underhåll som SKL räknar med behöver Säter åtgärda ca 4,5 kilometer väg per år. Enligt en av Skanska åt kommunen framtagen klassificering av vägarnas standard och bedömt behov av underhåll är merparten av vägnätet i behov av underhåll inom högst 3 5 år. Klassificeringen är 3 år gammal, men med tanke på nivån på underhållet torde snarare andelen vägar med ett nära förestående behov av underhåll vara större idag. Det som vi bedömer som allvarligt är att det under lång tid inte varit möjligt med ett underhåll som är i närheten av den rekommenderade underhållscykeln om 20 år, eller ens kommunens mål på 48 år. Det normala anslaget (om det skulle nyttjas enbart till vägar med kommunalt väghållningsansvar, vilket risken är att det inte gör) för underhåll räcker endast till knappt hälften av erforderligt underhåll, räknat utifrån vägunderhåll av enkelt slag. Kommunen skjuter därmed minst hälften av underhållet på framtiden, till kostnader som är lägst ca fem gånger så höga som ett planerat underhåll. Desto längre tid det dröjer innan underhållet kommer på en bättre nivå, desto dyrare blir det att rätta till bristerna. Enligt våra bedömningar behöver kommunen tillföra mer ekonomiska resurser till underhållet för att nå en acceptabel nivå. 3
Om underhållet eftersätts ett par år och sedan återställs till normal nivå bör inget dramatiskt inträffa eftersom ombyggnadsbehoven ej inträffar med regelbundenhet utan styrs av de olika hot som gatukroppen utsätts för. Läget blir dock extra prekärt om gatunätet främst är över 20 år gammalt. I Säter är enligt uppgift en icke försumlig del av gatunätet från 50-60 talet. Det betyder att en stor del av det riskerade ombyggnadsbehovet i ovanstående exempel kan förväntas bli realiserade. Att de två senaste vintrarna medfört onormalt många lagningar av VA-nätet har med automatik inneburit att kostnaderna för det akuta gatu- och vägunderhållet på sikt ökar. Detta drabbar det ordinarie underhållet. Det är därför av stor vikt att en nära samverkan sker mellan VA- och gatusidan samt att man från politiskt håll är medveten om att akuta åtgärder på VA kommer att innebära ett ökat behov av det ordinarie vägunderhållet då vägkroppens integritet kraftigt försämras vid många schaktningar i gatan. 7. Tillståndet för broar och tunnlar I Säter finns enligt uppgift 3 vägbroar, 1 gångbro samt en gc-tunnel/vägbro med kommunalt underhållsansvar. Dessa ska nu besiktigas för att fastställa nuvarande standard och sedan ska dessa ingå i den kommande gatuplanen. I dag finns ingen regelbunden tillsyn av dessa men uppfattningen är att skicket är relativt gott. Underhållsmedel för dessa broar och tunnlar ingår i budgeten för vägunderhållet (se kapitlet ovan). En kostnad som i vanliga fall kan bli relativt hög för broar och tunnlar är den för sanering av klotter. Detta verkar i Säter dock inte vara något större problem då man säger sig inte ha avropat avtalet för klottersanering på minst ett halvår. 8. Tillståndet för gatubelysning I finns cirka 3800 belysningspunkter och man har inga trafikljus med kommunalt underhållsansvar. Belysningen är av Natriumtyp. Underhållet sköts på entreprenad av Trelco. Trelco dokumenterar också de belysningspunkter som finns och detta sker i ett öppet format där kommunen äger dokumentationen. Även en belysningsplan planeras under 2012. Även på gatubelysningen finns det en underhållsskuld avseende gamla kablar och stolpar som behöver bytas ut. Dock finns det i nuläget ingen siffra framräknad på detta. 9. Möjligheter och hot Det arbete som gatuchefen redogjort för när det bland annat gäller en omstrukturering av organisationen, framtagandet av gatuplan (inklusive broar och tunnlar), belysningsplan, uppdaterade regler för grävning i gatukropp m.m. ser vi som mycket positivt. Det är dock viktigt att stötta gatuchefen i detta mycket ambitiösa arbete, som om det lyckas, kan skapa en mycket god grund att stå på i det fortsatta arbetet. De största hoten mot gatukapitalet utgörs av ledningsgrävningar, trafikens belastning samt väderberoendet som tjäle och nederbörd som tränger ner i gatukroppen på grund av dålig beläggning. Ledningsgrävning är oftast förorsakade av ledningsproblem men skapar framtida sättningar i gatukroppen vilka inte kan observeras vid grävningstillfället. För att inte 4
skattekollektivet skall få finansiera detta bör ledningarnas ägare betala ett garantibelopp för framtida sättningar. Detta är ett accepterat förfarande med avseende på självkostnadsprincipen gentemot avgiftskollektiven. I Säter uppges att en form av garantibelopp används där de ledningsoch kabeldragande företagen betalar asfaltspriset +25 %. Vi anser att det är av största vikt att systemet med garantibelopp ses över så att det fungerar på ett så ändamålsenligt sätt, att inte skattekollektivet drabbas. För samordning och information om ledningsgrävning har träffar skett kontinuerligt någon gång per år med de lednings- och kabeldragande företagen. Från gatuavdelningen har man en blankett med regler som gäller för företag som ska gräva i gatukroppen. Denna ska uppdateras under 2012. För broar är de största hoten läckande isolering med kloridinträngning i konstruktioner som följd vilket leder till betongskador och rost i armeringar. Det finns nya metoder som ger bättre totalekonomi som till exempel skyddsimpregnering av betong. Även här handlar det om vissa merkostnader vid underhållstillfället för att förlänga livstiderna. Det är väsentligt att sköta besiktningen av broar för att i god tid kunna planera åtgärder. Det är brister i detta hänseende som gjort att man i flera fall på andra håll i landet fått stänga av broar på grund av för sent upptäckta ombyggnadsbehov. Eftersatt underhåll ger därför ofta mer dramatiska konsekvenser för broar än för gator. För belysningsstolpar är rosten och rötan på delen under mark det största hotet. Möjligheterna till förbättring av stolparnas livslängd finns numera genom nya konstruktioner av stolparnas underjordsdel. Det medför också vissa merkostnader vid utbytestillfället men ger en betydligt bättre totalekonomi. Ett hot mot den framtida verksamhetens kvalitet är kompetensförsörjningen. Det är av yttersta vikt att den påbörjade processen med att skapa en mindre sårbar organisation fortsätter och att man arbetar för att vara en attraktiv arbetsgivare för att underlätta framtida kompetensförsörjning. Konsekvenserna av eftersatt underhåll är, förutom kapitalförstöring som är huvudämnet i denna granskning, även bristande trafiksäkerhet, halkolyckor för gångtrafikanter samt skador på fordon och förlängda restider. SKL har beräknat de totala kostnaderna för väghållare och trafikanter till ungefär nedanstående proportioner i %. Detta ger en tydlig bild av gatuunderhållets samhällsekonomiska betydelse. Underhållskostnader 12,5 % Fordonskostnader 39,0 % Restidskostnader 36,0 % Olyckskostnader 12,5 % Konsekvenser inom miljöområdet finns också att iaktta som t. ex återvinning av asfalt, grus och ny belysningsarmatur för att spara energi. Dessa konsekvenser är viktiga ur samhällsekonomisk synpunkt. 5
10. Bedömning och kommentarer Vi konstaterar att SKLs normer och bedömningar sammanfaller väl med det underhållsbehov som förvaltningen är medveten om. Däremot visar granskningen en diskrepans mellan SKLs och förvaltningens beräkningar och det mål och de resurser som tilldelas verksamheten. Vi konstaterar även att det finns en omfattande eftersläpning av underhållet. Eftersläpningens omfattning grundar sig dock på schablonbedömningar, men torde bedömas som tillförlitliga. Vi anser att arbetet med utredningar och konsekvensanalyser om vad ett begränsat underhåll kommer att innebära långsiktigt för kommunens ekonomi måste få högre prioritet och tas på största allvar. För närvarande saknas även dokumenterade planer och beslut på hur underhållsbehovet framöver skall hanteras. Den planering som funnits synes ha inskränkt sig till ett beslut om det belopp som ställts till förfogande för underhåll, mera än en realistisk bedömning av ett verkligt behov. Det finns i den nuvarande budgeten också kostnader som förvaltningen har mycket svårt att påverka, men som samtidigt tar medel från det planerade underhållet, vilket i sin tur medför att det vissa år inte funnits något utrymme för planerat underhåll utan budgeten har endast täckt akuthua insatser. Det har nu gått ett antal år med eftersatt underhåll. Konsekvenserna i form av fördyrande ombyggnader torde närma sig. Kapitalbehovet för att genomföra sådana ombyggnader kan bli mycket stora och de ekonomiska möjligheterna att tillmötesgå sådana behov kommer med stor sannolikhet att vara små. Vi anser därför att ur ett kommunalekonomiskt helhetsperspektiv stor uppmärksamhet bör ges åt underhållet av vägar. 11. Slutsatser Som framgår av det ovanstående anser vi att underhållet av vägar är en fråga av största vikt för kommunens ekonomi. Ett varaktigt eftersatt underhåll av dessa värden kan i längden vara mycket kostsamt. Om en ackumulering görs av det eftersatta underhållet för gator och broar riskerar beloppet som kommunen kommer att få infria att bli betydande. Redan dagens och gårdagens nivå på underhåll innebär att kommunen skjuter och har skjutit framför sig ett eftersatt underhåll, som redan av förvaltningen uppskattas till mellan 50-60 miljoner kronor. Till detta kommer att gator som med ett rimligt underhållsanslag skulle kunna klaras med enbart ny ytbeläggning, på grund av eftersatt underhåll måste renoveras mer omfattande och till väsentligt högre kostnader. Den ackumulerade kostnaden för eftersatt underhåll ökar därför snabbare ju längre tid det tar innan anslagen för löpande underhåll når upp till en mer rimlig nivå. Ett fortsatt för lågt underhåll under till exempel en tioårsperiod framåt, kan därför tillsammans med de senaste årens brister komma att överstiga 100 miljoner kronor. Om man väljer att ta konsekvenserna av ett eftersatt underhåll på grund av andra akutare områden bör det finnas en framförhållning för att hantera de ekonomiska konsekvenserna av en sådan prioritering. Vår uppfattning är att inom förvaltningen finns god insikt i problematiken med eftersatt underhåll. Insikten har dock inte fullt ut nyttjats tidigare, men vi har en god förhoppning när det gäller den struktur och systematik som gatuchefen arbetar för att införa. 6
KPMG, dag som ovan Mats Lundberg Certifierad kommunal yrkesrevisor Per Skalk Revisor 7