Eksjö kommuns revisorer. Granskning av kommunens kapital i form av gator, ledningar och fastigheter. Revisionsrapport

Transkript

1 Granskning av kommunens kapital i form av gator, ledningar och Revisionsrapport KPMG AB Kristian Gunnarsson Antal sidor: 18 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.

2 Innehåll 1. Bakgrund och syfte 1 2. Revisionsfrågor 1 3. Avgränsning 2 4. Metod 2 5. Sammanfattande kommentarer 3 6. Iakttagelser från intervjuer och dokumentgranskning Kommunens kapital i form av gator Allmänt Verksamhetsmål och underhåll Planer och konsekvensbeskrivningar Samordning Bedömning och kommentarer Kommunens kapital i form av ledningsnät Tillgångar och förnyelsetakt Styrdokument och konsekvensbeskrivningar Verksamhetsmål, statistik, driftsäkerhet och kvalitet Taxa och kostnadsfördelning mellan VA- och skattekollektiv Bedömning och kommetarer Kommunens kapital i form av Fastighetsunderhåll, styrdokument, underhållsplaner mm Kommentar Nyckeltal och jämförelser Kommentar Industrilokaler Fastigheter under samhällsbyggnadssektorn Underhåll kontra investering KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.

3 1. Bakgrund och syfte Revisorerna har i revisionsplaneringen för 2014 uppmärksammat risker beträffande kommunens underhåll av sitt kapital i form av gator, ledningar och. Revisionen upplever att det finns ett behov av att klarlägga ett antal frågeställningar avseende investeringar, drift och underhåll och vad det kan innebära för kommunen i ekonomiskt- och verksamhetsmässigt perspektiv. Syftet med granskningen är att bedöma huruvida kommunens underhåll är tillräckligt eller om det innebär risker för kommunen i ett ekonomiskt perspektiv. 2. Revisionsfrågor I syftesformuleringen ingår att besvara följande: Fastighetsunderhållet Styrning, ledning och ansvar beträffande kommunens fastighetsunderhåll? Vilka styrdokument finns beträffande fastighetsunderhållet och hur följer kommunen dessa? Vilken statistik finns beträffande tidigare och nuvarande nivåer på underhållet i kommunen? Underhåll respektive investering (aktiveras insatser som borde kostnadsföras)? Används statistik och nyckeltal som ett styrinstrument (Sker jämförelser med andra kommuner)? Medelstilldelning och konsekvensbeskrivningar? Finns aktuella underhållsplaner (finns medel att följa dessa)? Görs erforderliga besiktningar beträffande underhållsbehov? Gator och ledningar: Styrning, ledning och ansvar beträffande underhåll av gator och ledningsnät? Statistik och nyckeltal? 1 (18)

4 Taxa i förhållande till självkostnad (ingår alla kostnader, rättvisande täckningsgrad?) Vilket beslutsunderlag finns? (Finns aktuella underhållsplaner för ledningsnätet?) Förnyelsetakten på ledningsnät i förhållande till beräknad livslängd (anslagsutveckling över tid)? Dokumentation avseende kort- och långsiktiga underhållsbehov (konsekvensbeskrivningar/beslutsunderlag)? Samordning mellan gata/va vid ledningsgrävningar (skattekollektiv respektive avgiftskollektivet, projektredovisningar)? Kostnadsfördelning mellan skatte- och avgiftskollektiv vid samordning enligt ovan? Driftaspekter: (avloppsstopp, vattenläckor, ovidkommande vatten (inträngning), utläckage (svinn), kapacitet vid reningsverk (miljökrav) Vattenkvaliteten (kvalitetskrav, vattenverk) Vattentäkt och reservtäkt (säkerställd produktion?) 3. Avgränsning Granskningen avser gator och VA-ledningar samt de som inhyser den kommunala kärnverksamheten (EKFAB). I granskningen ingår också de (byggnader) som ägs och förvaltas av det kommunala industribyggnadsbolaget och de byggnader som sorterar under samhällsbyggnadssektorn. I granskningen ingår inte (byggnader) som ägs av den kommunala allmännyttan. 4. Metod Granskningen har genomförts genom att omfattande relevant dokumentation analyseras. Utifrån dokumentanalysen har fördjupade intervjuer med berörda chefer och andra ansvariga ägt rum. Rapporten har faktakontrollerats av gatuchef, VA-chef samt VD i Eksjö Kommun AB. 2 (18)

5 5. Sammanfattande kommentarer I rapporten finns löpande redovisat kommentarer. Denna sammanfattning är mer kortfattad och kan ses som rekommendationer: Öka underhållstakten på gatunätet så det på sikt uppnår 4-5 % av ytan. Idag är omläggningstakten cirka 80 år! Politiska mål för gatuunderhållet bör slås fast. Öka underhållet på ledningsnätet och eftersträva på sikt att uppnå en omläggningstakt på 100 år. Idag är omläggningstakten över 500 år! Öka insatserna och prioritera analyser, konsekvensbeskrivningar och styrningsåtgärder på ledningssidan för att få bättre underlag. Eftersträv en tydligare koppling mellan kartlagda behov och befintliga resurser på VA-sidan. Öka insatserna och prioritera det omfattande inläckage som finns på spillvattenledningsnätet. Prioritera utredningarna om reservvattentäkter. Kommunen befinner sig delvis i ett sårbart läge. Upprätta riktlinjer för kostnadsfördelning mellan avgiftskollektiv (VA) och skattekollektiv (gata) i olika samordningsinsatser. När det gäller fastighetsunderhållet finns en god planering, strukturerat arbetssätt och resurser som säkerställer byggnadernas värde. 3 (18)

6 6. Iakttagelser från intervjuer och dokumentgranskning 6.1 Kommunens kapital i form av gator Allmänt Gatan består ytligt av en beläggning och därunder en gatukropp, som förutom uppgiften att stabilisera gatan även har ett antal ledningar som hyresgäster (elledningar, VA-ledningar, teleoch dataledningar, kabel-tv, fjärrvärme m.m.). Beläggningen skall skydda det större kapitalet, gatukroppen, samt skapa driftsäkerhet i ledningsnätet. Dessutom skall beläggningen givetvis vara ändamålsenlig för trafikens framkomlighet. Underhållet av gatunätet omfattar åtgärder som avser att vidmakthålla gatunätets funktion och prestanda. Underhållet indelas allmänt i dels förebyggande underhåll dels avhjälpande underhåll (akuta åtgärder). Om underhållet varaktigt brister uppkommer behov av förnyelse/ombyggnad av gatukroppen. Konsekvenserna av eftersatt underhåll är, förutom kapitalförstöring som är huvudämnet i denna granskning, även ökade samhällsekonomiska kostnader såsom: bristande trafiksäkerhet, halkolyckor för gångtrafikanter samt skador på fordon och förlängda restider Verksamhetsmål och underhåll Sveriges kommuner och landsting beräknar att en asfaltbeläggning i genomsnitt kan ligga i 20 år innan gatan måste läggas om. Spännvidden mellan hög- lågtrafikerade gator har i en utredning bedömts till mellan år och i en annan till år. Det innebär att underhållscykeln för omläggning av gatornas beläggning inom hela kommunen bör omfatta cirka 20 år. Det innebär att 5 % av ytan bör omläggas varje år för att motsvara den normala förslitningen. Inom Eksjö kommun uppgår det totala vägnätet till m2 gator vid utgången av år Den genomsnittliga årliga budgeten (åren ) för underhållsbeläggning uppgår till cirka 2,8 mkr per år. Eksjö kommun har under åren lagt om (underhållsbeläggning) ca m2. I denna underhållsbeläggning ingår enligt uppgift inte toppbeläggning på bostadsgator efter grävningar för fjärrvärme. I den totala underhållsbeläggningen ingår inte heller nyinvesteringar i gator. Omläggningstakten de senaste åren motsvarar därför en årlig (genomsnittlig) omläggning motsvarande cirka m2. Detta motsvarar i sin tur en omläggningstakt mellan 1-2 % av den totala belagda ytan, d v s 80 år istället för rekommenderade 20 år. Nuvarande omläggningstakt är oroande om inte medel tillförs underhållet. Nuvarande omläggningstakt är inte långsiktigt hållbar och kommer givet samma omläggningstakt innebära fördyrade kostnader för kommunen. Detta är dock ett problem som delas med 4 (18)

7 majoriteten av landets kommuner. Det finns under tidsperioden, inget enskilt år där beläggningen ens i närheten uppgått till rekommenderad omfattning, vilket är oroväckande. Ett sätt att bedöma effekten av ovanstående kan vara följande: Om underhållscykeln varaktigt är 60 år längre än de erforderliga (80 år i stället för 20 år) innebär detta att m2 (5 % av totala ytan) ( m2, årligt genomsnitt, se ovan) gatuyta varje år läggs till det uppskjutna underhållet. När beläggningen inte längre förmår att skydda gatukroppen riskerar denna att skadas. Ombyggnad av gatukroppen bedöms kosta ca 500 kr per kvm i jämförelse med ca 100 kr per kvm för det planerade underhållet 1. Givet att omläggningstakten ligger på samma nivå (80 år) så riskeras följaktligen på sikt att merkostnaden för det eftersatta underhållet m2/år multipliceras med 500 kr (ombyggnadskostnad) medan inbesparingen per år blir m2 multiplicerat med 100 kronor (underhållskostnad). Det bör observeras återigen att räkneexemplet inte inkluderat nyinvesteringar och toppbeläggningar för återställning efter fjärrvärmegrävningar i den genomsnittliga omläggningstakten 80 år, vilket kan påverka såväl positivt som negativt. Om underhållet eftersätts ett par år och sedan återställs till normal nivå bör inget dramatiskt inträffa eftersom ombyggnadsbehoven ej inträffar med regelbundenhet utan styrs av de olika hot som gatukroppen utsätts för. Läget blir dock extra besvärligt om gatunätet är 20 år gammalt vilket uppges vara fallet beträffande gatorna i Eksjö. Enligt uppgift är gatunätet i Eksjö i så dåligt skick att hälften av gatunätet behöver åtgärdas inom 5 år. Kommunen har inte några mål för vilken omläggningstakt som ska finnas beträffande gatunätet. Det vardagliga arbetet utgår dock ifrån en planering där de mest väsentliga områdena åtgärdas först. Intervjuade framhåller att gatuunderhållet inom kommunen behöver öka och anser att den tekniska verksamheten fått stå tillbaka under många år beträffande de ekonomiska anslagen. Ett engångsanslag på 20 mkr skulle behövas för att, enligt uppgift, hamna någorlunda i fas. Ett annat observandum är att gatuytan ökar något varje år, d v s ansvaret för underhåll har ökat medan anslagen inte har anpassats därefter. Inte heller har anslagen justerats de senaste åren utifrån allmänna kostnadsökningar (såsom entreprenader, materiel mm) Planer och konsekvensbeskrivningar Väsentliga inslag i styrningen av verksamheten är förutom budget, verksamhetsplaner och arbetsprogram även normer, besiktningsförfarande och tillståndsbedömning samt system för 1 Kostnaderna är att se som uppskattningar och ska ses som indikering på skillnaden mellan underhåll och ombyggnad. 5 (18)

8 registrering och bevakning av objekten. Okulärbesiktningar av gator görs enligt uppgift kontinuerligt och bolaget upprättar enligt uppgift en beläggningsplan (planering för gatuunderhållet). Mycket av arbetet med planeringen görs av utomstående konsult. Hela kommunens gatunät är enligt uppgift uppmätt och statusbedömt och slutsatsen enligt konsultens rapporter är att statusen blir sämre och sämre. Beträffande brounderhållet har besiktningar gjorts Ett ökat anslag för brounderhåll har getts från Bolaget gör en stor del av projekterings- och utredningsarbetet via inköpta konsulter. Likaså görs detta vid större investeringar eller projekt. Enligt uppgift är gatuavdelningen nöjd med hur fördelningen konsulter respektive egen regi är idag Samordning De största hoten mot gatukapitalet utgörs av ledningsgrävningar, trafikens belastning samt väderberoendet som tjäle och nederbörd som tränger ner i gatukroppen på grund av dålig beläggning. Ledningsgrävning är oftast förorsakat av ledningsproblem vilka kan skapa framtida sättningar i gatukroppen som inte kan observeras vid grävningstillfället. Gatuavdelningen återställer gatan efter framdragning av fjärrvärme, fiber e t c. Samordningen och helhetssynen på vilka insatser som ska prioriteras fungerar idag bra. Tidigare fanns enligt uppgift brister i samordningen. Idag träffas aktuella aktörer regelbundet och informerar om pågående projekt och det finns idag en gemensam planering. Vid långsiktig planering av ombeläggning är verksamheten även beroende av gatukroppens hyresgäster. För att uppnå en god totalekonomi samordnas därför insatserna mellan gata och VA samt andra aktörer. Exempelvis sker byte av serviser i samband med grävning för fjärrvärme. Andra insatser som samordnas är exempelvis filmning, d v s ledningar filmas på de sträckor som ska toppbeläggas i syfte att vid behov förnya ledningsnätet innan gatan beläggs. I Eksjö betalar ledningarnas ägare för återställning av gatukroppen. Enligt intervjuade finns det dock svårigheter i att göra en kalkyl som till 100 % ger en rättvisande kostnadsfördelning då flera aktörer samordnar sina aktiviteter Bedömning och kommentarer Vi anser att nuvarande och tidigare års omläggningstakt på gatunätet är oroväckande. Vi anser att budgeten för gatuunderhållet successivt behöver anpassas till en omläggningstakt som närmar sig 4-5 % per år. Framöver måste politiska beslut till innebärande att ekonomiska medel tillförs underhållet av gator och att verksamheten förutsättningar att hämta hem det uppskjutna underhållet. Vi anser att det bör finnas politiska mål som anger vilken omläggningstakt man vill uppnå och sträva mot. 6 (18)

9 Beträffande samordning och informationsutbyte beträffande insatser i gatan förefaller detta samarbete utvecklats och fungerar idag bra vilket är positivt. 6.2 Kommunens kapital i form av ledningsnät Tillgångar och förnyelsetakt Ny lag om allmänna vattentjänster (2006:412) trädde ikraft den 1 januari Den tidigare lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar upphörde därmed. Den nya lagen bygger i stora delar på den tidigare lagen. Några nyheter är att avvattning av gator och allmänna platser inte längre ska vara bundet till en detaljplan utan gäller även utanför detaljplan inom samlad bebyggelse. I lagen införs också ett undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen som möjliggör att en kommunal huvudman tillåts sköta driften av VA-anläggningar i andra kommuner. Möjligheten att fondera medel till kommande stora investeringar införs också. Inom kommunen finns totalt ca 473 km ledningar, varav ca 187 km vattenledningar, ca 166 km spillvattenledningar samt ca 120 km dagvattenledningar. Till detta kommer 8 vattenverk, 7 avloppsreningsverk och ett 30-tal avloppspumpstationer. Det är svårt att beräkna livslängden på ledningsnätet. Livslängden anses till stor del bero på miljön som ledningen ligger placerad i, tidigare materialvalspolicy och historiska materialkvaliteter. Avskrivningar görs normalt på 50 år. Kostnaden för att lägga ledning bedöms I Eksjö variera mycket beroende på om det är nyläggning eller lagning. Någon slags genomsnittskostnad uppskattas till 2 tkr per meter (variation dock inom intervallet 1-10 tkr/m). När det gäller att bevara kommunens kapital bedömer de intervjuade kommunens situation som besvärlig eftersom förnyelsetakten varit liten och tidigare mest bestått av akutunderhåll. Från 2014 har ambitionsnivån höjts när det gäller omläggning av ledningar. Nyanskaffningsvärdet för kommunens ledningsnät kan grovt uppskattas till ca 946 miljoner kronor (ca 2 tkr/m). Enligt våra beräkningar förutsätts en årlig reinvestering på ca 19 mkr för att uppnå en förnyelsetakt som motsvarar avskrivningstiden. En årlig reinvestering på 9-10 mkr förutsätter att ledningsnätet håller i 100 år. En årlig reinvestering på ca 5 mkr blir 200 år o s v. VA-avdelningen har vid tillfället för granskningen inga beräkningar om förutsatt livslängd. Inte heller i boksluten (verksamhetsberättelsen) kommenteras nuvarande reinvesteringstakt. Eftersom man tidigare inte haft någon budget för underhåll eller underhållsplan samt att nuvarande budget uppgår till 1,5 mkr kan vi konstatera att om denna budget ligger fast under en längre tidsperiod förutsätts ledningsnätet i Eksjö att hålla i långt över 500 år! Budgeten för årlig förnyelse skulle således behöva tillföras cirka 8 mkr per år för att uppnå en omläggningstakt som motsvarar 100 år. 7 (18)

10 6.2.2 Styrdokument och konsekvensbeskrivningar Underhålls- och reinvesteringsåtgärder prioriteras normalt utifrån en långsiktig övergripande underhålls/saneringsplan som revideras och uppdateras kontinuerligt. Eksjö kommun har först från 2014 en underhållsplan dokumenterad. Brister har funnits vad gäller dokumentation kring den strategiska planeringen. Mycket av kunskap om ledningsnät har funnit i huvudet på tidigare anställda. Först med en underbyggd underhållsplan kan ett fullgott underlag erhållas exempelvis beträffande vilka resurser som erfordras. Även om det uppges finnas brister i dokumentationen finns det kända faktorer såsom att dagvattennätet är underdimensionerat, att det sker ett omfattande inläckage av ovidkommande vatten (se vidare tabell och kommentar nedan) till spillvattennätet samt vilka områden och ledningssträckor som är i störst behov av reinvesteringar. Taxan för anslutningsavgift planeras att höjas ganska kraftigt (25 %) mot bakgrund av satsningar bland annat på landsbygden. Förbrukningsavgifterna är ganska låg i Eksjö (under länssnittet). Taxan har höjts något under senare år men har legat relativt stabil under en längre tid. Ambitionen uppges fortsättningsvis vara att anpassa taxan löpande och att den ska följa de planer och konsekvensutredningar som finns beträffande reinvesteringsbehoven. I många kommuner har planeringen av ledningsunderhållet fått anpassas till de omfattande investeringar som skett i fjärrvärmenedgrävningar, d v s samordning har skett i möjligaste mån. Allmänt sett sker också samordning med gatuunderhåll och andra kabeldragande verk. I Eksjö framhålls att planering och samordning fungerar väl i dagsläget och det finns planlagda möten. Tidigare fanns det enligt uppgift brister i samordningen. Under senare år har mycket hänt inom teknisk utveckling beträffande ledningssystemet. Det är i första hand olika metoder att byta och laga ledning utan att gräva, filma ledning inifrån mm. En datoriserad driftövervakning sker av samtliga verk och pumpstationer i kommunen. För att kunna bedriva ledningsnätsplanering krävs ett planeringsprogram som baseras på en karta (GIS-system). Ledningsnätet är idag (med undantag av vissa små samhällen) digitaliserat men behöver uppdateras. Bolaget har enligt uppgift brist på egen utredningskapacitet, speciellt för långsiktiga och strategiska utredningar avseende ledningsnätet. För mer komplexa utredningar och analyser anlitas konsulthjälp. För det vardagliga underhållsarbetet finns en egenregistyrka men ambitionen är att under närmsta tiden anställa fler för underhållet av ledningsnätet. En viktig anledning till att ha en egenregistyrka framhålls vara att kunskapen behålls i organisationen. Pågående analyser sker avseende vattenflöden för att identifiera vart bristerna är störst. Inriktningen är att åtgärda det som gör störst effekt på driftskostnaden. VA-avdelningen använder sig av dataprogrammet VASS för statistik och nyckeltal. För närvarande anses det dock vara svårt att följa upp och få fram bra statistik för olika nyckeltal. Avdelningschefen har ett antal nyckeltal han försöker ha koll på och följer kontinuerligt. Dessa nyckeltal stämmer väl överens med de som finns i tabellen nedan. 8 (18)

11 6.2.3 Verksamhetsmål, statistik, driftsäkerhet och kvalitet VA-avdelningen har inte några konkreta målformuleringar uttryckta för ledningsnätet och driften. Däremot finns en VA-plan för perioden som beskriver mål för verksamheten. Planen innehåller också analyser och riskbedömningar samt beskrivningar av olika förhållanden avseende VA-försörjningen i kommunen. Några iakttagelser som jag vill lyfta fram är: Eksjö tätort försörjs med grundvatten (cirka 50 %) med infiltration från Norra Vixen. Norra Vixen utgör således också reservvattentäkt till tätorten. Någon reservvattentäkt om Norra Vixen slås ut finns alltså inte 2. I samtliga övriga vattenverk (Mariannelund, Hjältevad, Bellö, Hult, Höreda, Värne samt Kråkshult) saknas tillgång till reservvatten. När det gäller avloppshanteringen i Eksjö finns ingen alternativ lokalisering utredd vilket innebär kapacitetsproblem vid en reningskrävande större industrietablering. Av planen framgår bland annat att reservvattentäkt för Hjältevad och Mariannelund ska utredas. Dessa utredningar har inte påbörjats. I granskningen framkommer att vattenkvaliteten är av god kvalitet. Verksamhetsmått och nyckeltal Renad volym i m Ovidkommande vatten % Producerad/levererad vattenmängd i m Vattenförlust (utläckage) % Debiterad vattenmängd m Vid kommentar från faktagranskning av rapporten framförs att i det fall att Norra Vixen slås ut så räcker grundvattnet i ca en månad, vilket är uppskattat vara tid nog att dra slang från t.ex. Södra Vixen och pumpa till infiltrationsbäddarna. 9 (18)

12 Av tabellen ovan framgår att det finns ett omfattande inläckage av ovidkommande vatten (förhållande mellan mängd debiterad vattenmängd och behandlat spillvatten). Det årliga genomsnittet för den senaste sexårsperioden är således 64 %. I jämförelse med andra kommuner är nyckeltalet för Eksjö högt 3. Andelen ovidkommande vatten brukar ligga på mellan %. Nivåerna på andelen ovidkommande vatten är delvis en indikator som vittnar om ledningsnätets status. Inläckaget uppstår ofta genom inträngning av vatten från dagvattenledning (underdimensionerade) till spillvattenledning då dessa ledningar ligger i samma rörgrav och att de gamla spillvattenledningarna har otätheter. De stora regnmängderna under senare år har sannolikt ökat på inläckaget. Att minska det ovidkommande vattnet uppges vara ett prioriterat mål. Ersättningsanspråk med anledning av översvämningar förekommer. I dagsläget finns ett 20-tal ärenden från översvämningarna Bolaget bestrider dock försäkringsbolagens krav och det pågår tvister med juristhjälp. Vattenförlusterna (skillnad mellan producerad och debiterad mängd vatten) uppgår till ett årligt genomsnitt på 23 % av den genomsnittliga årliga producerade mängden vatten för den senaste sexårsperioden. Vattenförlusten förefaller vara förhållandevis normala relativt sett. När det gäller avloppsstopp och vattenläckor har det tidigare inte förts statistik för dessa driftstörningar. Detta uppges ha varit mycket bristfälligt tidigare. Under 2013 har det uppstått 12 vattenläckor och 30 avloppsstopp. Fortsättningsvis kommer VA följa och utveckla statistiken på området Taxa och kostnadsfördelning mellan VA- och skattekollektiv Månadskostnaden för en normalvilla är lägre i Eksjö kommun (416 kr/mån) än genomsnittet för länets kommuner (481 kr/mån). Lägsta månadskostnaden 2013 för en normalvilla har Stockholm med 247 kronor/månad. Högsta årskostnaden 2013 för samma villa har Tjörn kommun med 889 kronor/månad. Eksjö kommun planerar höjning av anslutningsavgifterna framgent. Generellt kan dock sägas att taxeuttaget inte täcker de framtida behoven exempelvis i ledningsförnyelse vilket innebär att höjningar sannolikt kommer att ske. Försäljningen av vatten ligger enligt uppgift relativt konstant vid en jämförelse över de senaste åren. En viss minskning kan noteras (se tabell ovan). En intäktsminskning leder inte till att motsvarande kostnadsminskning erhålls, vilket ställer ökade krav på effektivitet eller risk för taxehöjning. För 2013 redovisades ett ekonomiskt överskott, vilket fonderas för framtida behov. I Eksjö kommun finns enligt uppgift inget dokument (riktlinjer) som reglerar hur och vilken planering som ska finnas för att ianspråkta eventuella överskott i verksamheten. Enligt uppgift ska sådana riktlinjer tas fram. 3 Motsvarande genomsnittsvärde för Varberg är 57 %, Växjö 52 %, Värnamo 41 %. 4 Statistik Svensk Vatten 10 (18)

13 Ledningsnätet finansieras av VA-avgifter. Lagstiftningen medför att kommunen ej tillåts överföra medel från VA-kollektivet till verksamhet inom skattekollektivet. Vid samordnade insatser i gatukroppen, d v s när gatukontoret ska återställa gatan vid ledningsgrävning uppges kostnadsfördelningsrutinerna inte vara helt tydliga och klargjorda enligt intervjuade. Det finns exempelvis inga nedtecknade regler/principer om hur kostnadsfördelning ska gå till i olika åtgärder. Dock framhålls att internfaktureringen fungerar väl och man upplever inte att VAkollektivet bidrar till den skattefinansierade verksamheten. För avvattning av allmän platsmark kan huvudmannen ta ut avgift av ägarna till inom planområdet. I den mån dagvattenavledningen från allmänna platser inte redan finansieras av skattemedel bör en beräkning göras av kostnaden för avledning av dagvatten från sådan mark. I Eksjö saknas enligt uppgift överenskommelse med väghållaren att dessa ska betala brukningsavgift för ytor som avvattnas genom VA-anläggningen. Dock framhålls att VAkollektivet erhåller någon slags dagvattenpeng men vad den avser eller om avgiften är rimlig vet ingen. Detta ska enligt uppgift utredas. Vid ledningsflyttningar på grund av exempelvis expansion och nybebyggelse ska kostnaderna fördelas mellan VA-kollektivet och skattekollektivet. Av skriften Vatten- och avloppsanläggningar i allmän mark Utgångspunkter för fördelning av ansvar och kostnader mellan skatte- och avgiftskollektiv framgår att om kommunen tar initiativ till att VA-anläggning flyttas ska kommunen ersätta VA-kollektivet om anläggningen är högst 5 år gammal. Om VAanläggningen är mellan 5 och 15 år gammal delas kostnaderna lika mellan kommunen och VAkollektivet. Om VA-anläggningen är äldre än 15 år skall VA-kollektivet betala hela kostnaden för omläggningen. I Eksjö kommun finns inget nedtecknat om vilka regler som ska gälla beträffande kostnadsfördelning vid ledningsflyttningar. VA-verket skall årligen ersätta kommunens kostnader på grund av att den allmänna VAanläggningen är förlagd i kommunalt förvaltad mark. VA-avdelningen betalar enligt uppgift inte någon sådan avgift Bedömning och kommentarer Vi noterar att verksamheten i liten utsträckning analyserar effekterna av nuvarande och tidigare underhållstakt. Det genomsnittliga anslaget den senaste tidsperioden har ökat men indikerar att ledningsnätet i Eksjö kommun förutsätts uppnå en livslängd på över 500 år. Detta förhållande kan självklart inte anses vara långsiktigt hållbart. Kommunen/bolaget bör i den långsiktiga planeringen åtminstone eftersträva en reinvesteringstakt som motsvarar en omläggningstakt på 100 år. Eksjö kommun har under lång tid saknat en långsiktig underhålls- och förnyelseplan för ledningsnätet vilket är en stor brist utifrån ett styrningsperspektiv. Överhuvudtaget har det fram till idag funnits mycket lite dokumenterat vad gäller den strategiska planeringen. Det strategiska arbetet har dock påbörjats och jag vill uppmuntra att detta fortsätter med full kraft. 11 (18)

14 Tidigare brister i planer och konsekvensbeskrivningar har också resulterat i en bristande koppling mellan kartlagda behov och befintliga resurser. Vi ser positivt på att ambitionen är att få till stånd en tydligare sådan koppling. Vi noterar att det finns ett omfattande inläckage på kommunens spillvattenledningsnät. Strategiska satsningar och mål för att sänka nivåerna bör genomföras. Min bedömning är att utredningarna om reservvatten bör ges hög prioritet. Kommunen har inga dokumenterade riktlinjer för kostnadsfördelning mellan VA-kollektiv och skattekollektiv vid gemensamma insatser/samordningsinsatser. Vi anser att sådana riktlinjer bör upprättas för att säkerställa att VA-kollektivet inte subventionerar skattefinansierad verksamhet. Vidare bör det utredas vilka avgifter som ska tas ut mellan skatte- respektive avgiftskollektivet. Kostnadsberäkningar i dessa avseenden bör göras och erforderliga överenskommelser bör träffas mellan kollektiven. 6.3 Kommunens kapital i form av Organisation och ansvarsfördelning Kommunens byggnader och verksamhetslokaler lyder under Eksjö kommun AB (nedan kallat bolaget). Ansvarsfördelning mellan kommunen och bolaget finns reglerat i dokument antaget av kommunfullmäktige ( 185). Strategiska fastighetsfrågor bereds politiskt och behandlas inom fastighetsgruppen som består av kommundirektören, sektorschefer samt företrädare för bolaget. Strategiska frågor kan exempelvis vara lokalotimeringar, omdisponeringar, externt förhyrda lokaler mm. Berörda i fastighetsgruppen träffas cirka 4 gånger per år och fungerar enligt uppgift väl. Utöver ovan angivna ansvarsfördelning finns särskilda ägardirektiv för bolaget. Senast antagna/reviderade ägardirektiv antogs av kommunfullmäktige Bolaget ansvarar för all lokalplanering i kommunkoncernen samt långsiktig lokalförsörjningsplan som årligen ska uppdateras. Lokalförsörjningsplanen uppdateras årligen sedan Planen finns alltid uppe för behandling i fastighetsgruppen och ett av syftena med detta är att hela tiden finna lösningar för lokaleffektiviteten. Aktuellt just nu är utredning om lokaler för barnomsorgen. Bolaget ska årligen genomföra fastighetssyner som protokollförs. Åtgärder utifrån dessa ska läggas in i underhållsplanen och åtgärdas inom en treårsperiod. Bolaget gör årligen dessa fastighetssynen enligt uppgift och det är ett ambitiöst arbete som tar mycket tid i anspråk. För fastighetssynerna upprättas alltid protokoll som blir ett slags kvitto till verksamheterna över vad som ska utföras. Totalt tar detta arbete cirka 2 månader i arbetstid. En annan fördel som framhålls med synerna är att många frågor från verksamheterna kommer upp och ofta hittar man en enkel lösning på problemet direkt. 12 (18)

15 Sektorerna är ålagda att årligen informera bolaget om de behov som föreligger under ett till tre års sikt. Denna informationen fungerar enligt uppgift väl och kommuniceras ofta i samband med fastighetssynerna. I kommunfullmäktiges dokument (policy) för ansvarsfördelning regleras också arbetssätt vid investeringar (om- och tillbyggnad samt nyproduktion) respektive underhåll. Beträffande underhållet tar bolaget årligen fram en detaljerad underhållsplan per fastighet som redovisas för respektive sektor och enhet. I planen finns de åtgärder som planeras kommande treårsperiod. Löpande fastighetsförvaltning och fastighetsunderhåll inom bolaget leds ytterst av VD. Under VD finns arbetsledare som ansvarar för 9 fastighetsansvariga som i sin tur ansvarar för olika angivna områden. Utöver dessa finns i bolaget byggansvarig samt teknikansvarig och två tekniker. Fastighetsansvariga har genomgått förvaltarutbildning men även annan specialutbildning. Nuvarande bemanning och egenregistyrka medger inte att bolaget själva gör några större jobb utan dessa handlas upp externt på marknaden. För närvarande finns 8 större ramavtal upphandlade. Bolaget har dock stärkt upp den egna regin genom stora utbildningssatsningar vilket bär frukt i form av att många arbeten kan göras i egen regi men framförallt kan felsökning göras men också att beställarkompetensen finns när jobbet behöver utföras av annan. Ansvarsfördelning mellan bolaget och sektorerna/hyresgästerna finns reglerat i en gränsdragningslista där det framgår vem som ansvarar för vad. Intervjuade framhåller att när det gäller ansvarsfördelningen så var det kaos för 10 år sedan. För 6 år sedan påbörjades ett arbete för att förbättra situationen och sedan 3 år tillbaka finns en omgjord och tydlig ansvarsfördelning som är kommunicerad och förankrad i hela kommunorganisationen. Idag förekommer i princip inga diskussioner kring vem som ansvarar för vad. Bolagets företrädare framhåller också att olika enhetschefer har att gå via sin sektorschef innan frågan förs vidare till bolaget. Bolaget har en inventering (lista) över fastighetsbeståndet där det framgår hur respektive fastighet ska ses i ett strategiskt perspektiv, d v s om fastigheten ska behållas, utvecklas, avvecklas/rivas eller säljas. Lokalvårdsverksamheten ligger under kommunen och de olika verksamheterna. Bolaget som fastighetsförvaltare tycker att städningen fungerar mycket bra och har enligt uppgift inte haft anledning att ifrågasätta den. 6.4 Fastighetsunderhåll - styrdokument, underhållsplaner och konsekvensbeskrivningar Framtida underhållsbehov påverkas inte bara av den faktiska budgeten per kvm yta ett enskilt år utan också huruvida den totala ytan i kommunens minskar eller ökar. En annan faktor som påverkar är investeringsvolymen. Ytterligare en faktor som har betydelse är vilken status fastigheten hade i utgångsläget, d v s den historiska underhållskostnaden. Vidare kan minskade/ökade kostnader för andra konton inom driftbudgeten påverka underhållsbudgeten 13 (18)

16 positivt eller negativt. Skadan av ett eftersatt underhåll kan också minskas eller förhindras om underhållskostnaden ökas. Beträffande mål har det inte funnits några konkreta målformuleringar avseende nivåer på underhållet. Däremot framhålls att bolaget haft en god och kontinuerlig dialog med politikerna om vikten av underhåll vilket man menar varit till gagn för kommunens byggnader. Likaså har det när det gäller energieffektiviseringar funnits medvetna satsningar för att exempelvis minska olje- och elanvändningen. Enligt uppgift har också detta resulterat i att verksamhetsföreträdarna är mycket medvetna och angelägna om att sänka dessa kostnader. Det händer ganska ofta att verksamheterna vänder sig till bolaget för att man vill installera annan uppvärmningskälla eller annan åtgärd för att spara pengar. I jämförelse med andra höglandskommuner (Sävsjö, Vetlanda och Nässjö) är Eksjö den enda kommunen som helt är oljeoberoende samt den kommun som har minst andel elförbrukning under Fjärrvärme är den huvudsakliga värmekällan. Av samma rapport Jämförelse av nyckeltal mellan de kommunala fastighetsförvaltarna inom höglandskommunerna 2012 framgår att Eksjö har den lägsta energikostnaden/m2, detta trots att man har något högre energiförbrukning/m2 än Sävsjö som har lägst energiförbrukning av de studerade kommunerna. Kostnaden för underhållet ingår som en del av den hyra hyresgästerna betalar. Underhållet för respektive fastighet grundas också på en aktuell underhållsplan. En genomarbetad underhållsplan som är aktuell och relevant har funnits i bolaget sedan 2005 (dessförinnan fanns enligt uppgift varken plan eller pengar). Dock kräver en underhållsplan ständigt arbete och revideringar utifrån ett strukturerat arbete. Det har enligt uppgift funnits stor acceptans för detta arbete i styrelsen och bland politiker i kommunen. Bolaget har därför haft god kunskap om vilket underhållsbehov som funnits dels på respektive fastighet, dels den totala nivån. Bolagets handlingsutrymme beträffande underhållet av na styrs av de intäkter som erhålls via internhyressystemet. För varje fastighet finns, utöver underhållsplan, en resultat- och balansräkning. Hyresnivåerna har enligt uppgift inte höjts sedan Ansvarsfördelningen har inte några utförliga regler för kostnadskompensation om verksamheterna ser lokaleffektiviseringsmöjligheter. Det finns en regel som innebär att om sektorn under löpande avtalstid (kontraktstid 5 år) vill minska sin lokalyta görs detta i samråd med bolaget. Hyresreduktion sker, om inget annat överenskommits, när ny hyresgäst är kontrakterad. Bolaget har enligt uppgift en genrös inställning och är behjälplig att finna ny hyresgäst om det skulle bli aktuellt. Den totala verksamhetsytan har legat i det närmaste konstant de senaste åren (se tabell nedan). Enligt bolagets företrädare ser man inga stora förändringar framöver heller, då någon byggnad kanske säljs/rivs medan någon ytterligare förskoleenhet byggs. De delar som eventuellt kan effektiviseras är att minska de externa hyreskontrakten. 14 (18)

17 I Eksjö kommun finns idag planerat underhåll (se tabell) och löpande underhåll (felavhjälpande underhåll). För ett antal år sedan fanns enbart akut underhåll d v s felavhjälpande underhåll. Bolaget har ännu inget digitalt system för hantering av felanmälningar. Sådant system finns inom Eksjöbostäder AB. Dock menar man att nuvarande system med loggbok fungerar väl och för tillfället behåller man detta Kommentar Min uppfattning är att man ska se den långsiktiga underhållsplanen med sammanvägda resursbehov för kommunens byggnader som en indikation på huruvida kommunens medelstilldelning till underhållet är ändamålsenlig och långsiktigt hållbar. Den långsiktiga underhållsplanen anger ramar medan de mer kortsiktiga underhållsplanera för respektive byggnad mer konkret beskriver behov och tidsplaner för den specifika byggnaden. Inledningsvis vill jag framhålla att dokumentet Ansvarsfördelning mellan Eksjö kommun och Eksjö Kommun AB på ett tydligt sätt reglerar ansvaret i olika arbetsprocesser. Likaså är det positivt att man arbetar på ett strukturerat sätt med underhållsplanering och fastighetssyner årligen. Genom detta arbetssätt får man ett relevant beslutsunderlag som i sin tur är en förutsättning för att skydda kommunens kapital i form av. Undertecknad anser att nuvarande styrning genom underhållsplaner är tillräcklig och håller en ambitiös nivå. 6.5 Nyckeltal och jämförelser Vi har studerat kommunens driftkostnadsbudget beträffande underhållet av kommunens från 2008 till Underhållskostnaden (årskostnaden) har räknats ut per m2 yta för att möjliggöra jämförelser mellan åren och med andra riktvärden. Av kommunens material (se tabell nedan) framgår att den genomsnittliga årliga budgeten för den senaste 6-årsperioden har inneburit att ca 14 mkr avsatts till underhåll (inkl felavhjälpande), vilket motsvarar cirka 134 kr/m2. Olika jämförelser kan göras för att få referensvärden. Nivån ligger ganska väl till som ett normalt riktvärde enligt olika konsulters beräkningar (exempelvis REPAB, numera Fasticon). Det som är särskilt intressant att notera i tabellen nedan är relationen mellan det felavhjälpande underhållet och det planerade underhållet. I Eksjö jämfört med många andra kommuner är denna relation omvänd d v s underhållet har under en tid legat på en nödvändig nivå så att felen tenderat att bli mindre och mindre. Den stora fördelen med detta, utöver att byggnaderna ser välskötta ut, är att kostnaden per insats blir lägre i det planerade underhållet jämfört med det felavhjälpande. När fel uppstår är det brådskande och man blir inte lika priskänslig. 15 (18)

18 Underhållskostnaden är fördelad på planerat respektive felavhjälpande underhåll per kvm vilket framgår nedan. Tkr Utfall Utfall Planerat underhåll Felavhjälpan de underhåll Totalt underhåll Total yta m Utfall kostnad kr/m2 89,90 125,45 147,83 150,94 137,48 156,22 Budget Underhåll Avvikelse mot budget Jämförelser med andra kommuner kan vara vansklig att göra eftersom man har olika system och beräkningsgrunder kring underhållet. Dock kan man allmänt säga att allmännyttiga kommunala bostadsbolag generellt sett legat betydligt högre i underhåll än verksamhetslokaler ägda av kommunen. I en jämförelsestudie från 2012 där Eksjö tillsammans med Vetlanda, Nässjö och Sävsjö analyserat olika nyckeltal kring fastighetsförvaltningen framkommer när det gäller underhåll att Eksjö kommun ligger väl till när man ser till kostnad/m2 både när det gäller det planerade underhållet och underhållet totalt sett. Sett över en längre period (6 år) kan Eksjös genomsnittsvärde (134 kr/m2) jämföras med Värnamo som uppgick till 78 kr/m2 (uppgift från 2013 i en motsvarande granskning). Ett stort arbete har genomförts utifrån förändrade redovisningsregler (K3). Bolaget ligger väl framme i detta arbete Kommentar Andelen eller relationen mellan planerat och felavhjälpande underhåll kan vittna lite om situationen beträffande underhåll i en kommun. I många kommuner med ett eftersatt underhåll är ofta andelen felavhjälpande högre, d v s större utrymme ges till brandkårsutryckningar och reparationer på grund av att man inte haft resurser till förebyggande underhåll. I Eksjö finns en indikation på att ovan beskrivna förhållande inte är fallet vilket är positivt. 16 (18)

19 Jag bedömer också att nivån på det totala underhållet sett i kr/m2 ligger på en nivå som är rimlig och nödvändig. 6.6 Industrilokaler I kommunen finns ett tiotal för industriändamål. Fastigheterna förvaltas av Eksjö Industribyggnader AB. För fastighetsbeståndet finns en underhållsplan för perioden I underhållsplanen finns specificerat för respektive fastighet vilka behov som finns för respektive år under perioden samt beskrivet vilka slags åtgärder det handlar om. Bolaget saknar dock en plan för besiktningar av sina byggnader. Det framgår också att hyresgästen är den som bekostar det invändiga underhållet. I ett fall bekostar även hyresgästen det utvändiga underhållet. Detta regleras i avtal med respektive hyresgäst. Några konflikter med hyresgästerna uppges inte förekomma. Enligt uppgift bör underhållsresurserna öka något för att situationen ska anses vara tillfredsställande inom bolaget. Det har också funnits en del problem som sålts såväl till bokfört värde som under vilket godkänts av kommunfullmäktige. Den totala underhållskostnaden har i princip halverats mellan åren 2008 (1 870 tkr) och 2013 (954 tkr). Samtidigt har den totala ytan minskat från m2 till m2 under samma period. Underhållet uttryckt i kr/m2 var 2008 cirka 80 kr/m2. Eftersom Eksjö Fordonsutbildning och Eksjö Trafikutbildning själva står för allt underhåll uppgår motsvarande siffra till 70 kr/m2 för år En förutsättning som skiljer sig jämfört med de kommunala na eller allmännyttans bostäder är att lokalerna inom industrifastighetsbolaget är relativt priskänsliga, d v s många företagare behöver endast ha enkla lokaler för sin verksamhet och skulle underhållet öka för mycket riskerar bolaget dessa hyresgäster. Någon jämförelse i kr/m2 med de övriga bolagen är således inte relevant enligt uppgift. Bolaget har också en lokalförsörjningsplan för sina. I denna plan framgår vilka som sålt. Dock framgår inte vad som avses göras med befintliga, d v s om strategin är att behålla, utveckla eller sälja. Ambitionen är dock att sälja na om det finns en köpare. Vissa strategiska lokaler vill man behålla såsom Spindeln där nyföretag finns etablerade. Andra tankar som finns är att försöka satsa på ett mer flexibelt industrihotell i kommunen. 6.7 Fastigheter under samhällsbyggnadssektorn Samhällsbyggnadssektorn har en förvaltningsplan över sitt fastighetsbestånd. Planen är från 2009 och innehåller beskrivningar av varje enskild fastighet, exempelvis avseende driftskostnader, 17 (18)

20 kapitalkostnader samt åtgärder som är prioriterade att utföras. Åtgärderna har också prioriterats och kostnadsberäknats. Kostnadsberäkningarna i förvaltningsplanen är gjorda utifrån 2008 års kostnadsläge och är översiktligt bedömda utifrån en okulär besiktning. Vid genomförandet anges att besiktning behöver göras mer ingående. Totalt finns 30 byggnader som förvaltas av sektorn. Under perioden har budgeten för underhåll legat mellan 200 tkr och som högst 700 tkr. Den genomsnittliga budgeten totalt sett för perioden uppgår till 409 tkr/år. Antalet m2 yta och därmed ansvar för underhåll totalt sett har minskat från m2 år 2008 till m2 år Underhållet har under de senaste åren kunnat förstärkas genom engångsinsatser genom AFApengar. Exempelvis tillfördes extra medel till underhållet 2012 med 480 tkr, 2013 med 2,9 mkr och 2014 med 100 tkr. Om man ställer den genomsnittliga underhållsbudgeten den senaste 7-årsperioden i relation till den genomsnittliga ytan under samma period uppgår underhållet till 54 kr/m2. Om man bortser från ovanstående tillfälliga resurstillskott uppgår underhållet till 31 kr/m Underhåll kontra investering För Eksjöbostäder AB och Eksjö kommun AB finns instruktioner gällande hantering av investeringar/reparation och underhåll. Grundprincipen som framhålls i instruktionen är att varje åtgärd på en fastighet ska identifieras som investering eller reparation. I vanliga fall är både investering och reparation aktuell och då ska konstateras vilken utgift som krävs för att återställa fastigheten i ursprungligt skick. Denna del behandlas som reparation (d v s kostnadsförs). Vid upphandlade åtgärder och vid fakturering ska fördelningen enligt ovan klargöras och dokumenteras för att få en korrekt resultatrapportering. Ansvariga ska göra uppföljning när projekt slutförts för att bedöma att fördelningen är rimlig/korrekt. Intervjuade framhåller att man så långt som möjligt gör bedömningar som ska bidra till en rättvisande redovisning. KPMG, Dag som ovan Kristian Gunnarsson Certifierad kommunal yrkesrevisor 18 (18)