Revisionsrapport 4 / 2011 Genomförd på uppdrag av revisorerna Juni 2011 Huddinge kommun Granskning av upphandling och stöd från upphandlingsenheten
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...4 2.1. Bakgrund...4 2.2. Syfte och avgränsning...4 2.3. Revisionsfrågor...4 2.4. Revisionskriterier...5 2.5. Metod...5 3. Organisation...6 4. Styrning...7 4.1. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091)...7 4.2. Reglemente för Huddinge kommuns upphandling (HKF 9420)...7 4.3. Miljöpolicy vid inköp/upphandling i Huddinge kommun (HKF 4330)...8 5. Kontroller och kvalitetssäkring...9 5.1. Behovsidentifiering och ramavtal...9 5.2. Kvalitetssäkring...9 6. Skydd mot korruption...12 7. Bedömning och svar på de övergripande revisionsfrågorna...13 Källförteckning...16 1
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Huddinge kommun har Ernst & Young genomfört en granskning av upphandling och stöd från upphandlingsenheten. Granskningen har omfattat upphandlingsverksamheten vid samhällsbyggnadsnämnden samt den centrala upphandlingsenheten. Efter genomförd granskning konstaterar vi att några egentliga rutiner för att identifiera behov av nya ramavtal inte finns i de granskade verksamheterna. Det finns inte heller ramavtal för samtliga områden där behov föreligger. Vår erfarenhet säger att det oftast är utanför ramavtalen som felaktigheter uppkommer. Somliga ramavtal förlängs utan att en ny upphandling görs. Detta beror enligt uppgift på resursbrist vid upphandlingsenheten. Upphandlingsenheten arbetar med mallar och checklistor i upphandlingsprocessen. Upphandlingsenheten har också en tydlig beskrivning av upphandlingsprocessen. Detta tillsammans med att en referensgrupp bestående av företrädare för förvaltningen och upphandlingsenheten följer hela upphandlingsprocessen leder till att vi gör bedömningen att tillräcklig kvalitetssäkring råder av upphandlingsprocessen som upphandlingsenheten ansvarar för. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen genomför sina egna upphandlingar, inklusive ramavtalsupphandlingar. Någon omfattande kontakt med upphandlingsenheten förefaller inte förekomma. Viss kontakt finns dock, bland annat deltar upphandlingsenheten i en projektgrupp rörande upphandlingen av nya teknikkonsulter. Ansvarsfördelningen mellan beställare och upphandlad entreprenör för byggprojekt tydliggörs utifrån AB 04 och kommunens egna administrativa föreskrifter. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har egna mallar för hur de administrativa föreskrifterna ska utformas. Några enkätundersökningar eller andra undersökningar som rör om anställda kommit i kontakt med eller blivit erbjudna mutor genomförs inte. Intervjuade företrädare för granskade verksamheter anser att det förs en öppen dialog i kommunen och förlitar sig på att anställda berättar om sådana erbjudanden. Risken för korruption vid långvariga relationer med leverantörer förefaller inte heller uppmärksammas. Det är dock positivt att som miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen fördela avropen mellan olika leverantörer, för att på så sätt få bättre kontroll över varornas marknadspris samt för att minska riskerna för korruption. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har egna riktlinjer för bisysslor. Dessa uppmärksammar vikten av att bisysslor rapporteras till arbetsgivaren. Förvaltningen har nyligen begärt in information om samtliga anställdas bisysslor. Vi har efter genomförd granskning identifierat följande förbättringsområden: Upphandlingsreglementet bör förtydligas med att existerande ramavtal ska följas. Kommunstyrelsen bör överväga ytterligare åtgärder för att öka avtalstroheten hos samtliga nämnder/förvaltningar. Informationsinsatser bör genomföras i förvaltningarna rörande upphandlingssamordnarnas uppgifter. 2
Upphandlingsenhetens organisation och arbetssätt bör ses över för att om möjligt identifiera områden där effektiviseringsåtgärder kan genomföras. Samhällsbyggnadsnämnden bör säkerställa att den upphandlingskompetens som finns inom kommunen, genom upphandlingsenheten, också används. Kommunen bör undersöka möjligheten att registrera fall där försök till bestickning eller andra försök till oegentligheter förekommer. Den nya handboken bär även innehålla rutiner för hur identifiering kan göras av behov av nya ramavtal inom kommunförvaltningen. Kommunen bör genomföra en undersökning om hur avropen fördelar sig mellan de olika leverantörerna, på samma sätt som görs inom miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Kommunen bör införa en rutin för att säkerställa att bisysslor årligen samlas in och bedöms. 3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunens upphandling regleras av Reglemente för Huddinge Kommuns upphandling, HKF 9420, vars senaste version antogs av fullmäktige i december 2008 samt av Miljöpolicy vid inköp/upphandling i Huddinge kommun, HKF 4330 som antogs i april 2004. I dessa föreskrivs hur kommunens upphandling ska organiseras och där ges även riktlinjer för samarbetet mellan upphandlingsavdelningen och nämnderna. I reglementet sägs att ramavtal endast får upphandlas av kommunstyrelsen. Samhällsbyggnadsnämnden har dock rätt att upphandla ramavtal gällande tjänster som endast avropas av samhällsbyggnadsnämnden. Kommunens upphandling styrs dessutom i huvudsak av lagen om offentlig upphandling (LOU). Det senaste året har allvarliga brister i upphandlingsrutiner och intern kontroll i nämnder och kommunala bolag upptäckts i t.ex. Göteborgs stad, Borås stad och Norrköpings kommun. En granskning av upphandling genomfördes i augusti 2007. Syftet var bland annat att bedöma ändamålsenligheten dels i kommunens centrala upphandlingsorganisation, dels inom miljö- och samhällsbyggnadsnämnden samt kultur- och fritidsnämnden. Riktlinjer och tecknande av ramavtal samt förekomst av upphandling utanför ramavtal granskades. En databaserad registeranalys av inköp av varor och tjänster genomfördes. I granskningen konstaterades att uppföljningsverktyg utvecklats i syfte att effektivisera upphandlingen, bland annat genom en heltäckande avtalsdatabas. Vikten av att minimera antalet inköp utanför ramavtal betonades samt behovet av att mer ingående följa upp och säkerställa att ingångna ramavtal används för att åstadkomma en ökad kostnadseffektivitet. 2009 genomfördes ytterligare en granskning av upphandling och inköp. Den här gången granskades kommunstyrelsen, grundskolenämnden och gymnasienämnden. Granskningen visade att nämndernas organisation när det gäller upphandling och inköp är ändamålsenlig samt att de har en tillfredsställande roll- och ansvarsfördelning. I granskningen betonades att strukturen på leverantörerna avseende inköp av varor indikerade att det finns utrymme för ytterligare effektiviseringar då det förekommer en stor andel fakturor med små fakturabelopp. Fortsatt arbete med att minimera antalet inköp från leverantörer utan ramavtal betonades också. Huddinge kommuns revisorer har i sin risk- och väsentlighetsanalys bedömt det som väsentligt att en förnyad granskning av hur upphandlingsarbetet fungerar genomförs. 2.2. Syfte och avgränsning Granskningens övergripande syfte är att identifiera risker förknippade med upphandlingsprocessen, hur upphandlingsavdelningen och kommunstyrelsen respektive samhällsbyggnadsnämnden hanterar dessa risker samt hur väl samarbetet mellan upphandlingsenheten och förvaltningen fungerar. Granskningen avgränsas till att omfatta upphandlingsverksamheten inom kommunstyrelsen samt samhällsbyggnadsnämnden. 2.3. Revisionsfrågor Följande revisionsfrågor besvaras i granskningen: Finns tillräckliga rutiner för att identifiera behov av nya/förnyade ramavtal? 4
Hur säkras att ramavtal träffas med leverantörer till bästa pris? Råder en tillräcklig kvalitetssäkring av upphandlingsprocessen? Finns checklistor för respektive steg i upphandlingsprocessen? Finns rutiner för upprättande av förfrågningsunderlag? Finns tydliga rutiner för kontroll av fakturor och leveranser? Finns en tydlig ansvarsfördelning mellan kommunens tjänstemän och upphandlade konsulter för byggprojekt? Finns dokumenterade rutiner för kontroller av byggprojekt? Säkerställs de upphandlade konsulternas oberoende? Görs enkätundersökningar bland anställda huruvida de blivit erbjudna mutor? Uppmärksammas risk för korruption vid långvariga relationer med leverantörer? Hur säkerställs kravet på att personalen är skyldig att anmäla bisysslor? Finns förteckningar över tjänstemännens bisysslor? 2.4. Revisionskriterier Revisionskriterier är de bedömningsgrunder som bildar underlag för granskningens analyser, slutsatser och bedömningar. Granskningen utgår från följande revisionskriterier: Lagen om offentlig upphandling (2007:1091) Reglemente för Huddinge kommuns upphandling (HKF 9420) Miljöpolicy vid inköp/upphandling i Huddinge kommun (HKF 4330) Revisionskriterierna presenteras mer utförligt längre fram i rapporten. 2.5. Metod Granskningen baseras på intervjuer med ansvariga tjänstemän för upphandlingsavdelningen och miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen samt granskning av relevant dokumentation. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 5
3. Organisation Upphandlingsenheten sorterar under ekonomiavdelningen vid kommunstyrelsens förvaltning. Enheten samordnar i princip hela kommunförvaltningens upphandlingsverksamhet och ansvarar för ramavtalsupphandlingar och övriga upphandlingar. Ansvariga chefer i de olika förvaltningarna har möjlighet att genomföra direktupphandlingar om de så önskar. Hela Huddinge kommun fungerar som en upphandlande myndighet. Detta betyder att ramavtalsupphandlingarna gäller hela kommunförvaltningen, såvida det inte är en upphandling genomförd för en specifik förvaltning utifrån deras specifika behov. Vid enheten arbetar sju personer fördelat på en upphandlingschef, fem upphandlare och en upphandlingsassistent. De upphandlare som arbetar vid enheten har förutom generell utbildning rörande upphandling ingen specialistkompetens rörande särskilda typer av upphandlingar. Den huvudsakliga uppgiften för upphandlingsenheten är enligt arbetsplanen för 2011 att utveckla upphandlingsverksamheten och att förse kommunledningen med beslutsunderlag. Enligt arbetsplanen blir en allt viktigare uppgift att stödja kommunens förvaltningar i upphandlingsfrågor samt att motivera övriga verksamheter att använda sig av befintliga ramavtal och förmå övriga förvaltningar arbeta för ökad avtalstrohet. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen genomför sina egna ramavtalsupphandlingar. Detta är tillåtet enligt reglementet då upphandlade varor och tjänster endast nyttjas av miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Varje förvaltning har en utsedd upphandlingssamordnare. Upphandlingssamordnarens uppgift är att se till att nämndens egen upphandlingsverksamhet samordnas, att i samråd med upphandlingsenheten bevaka att nämndens upphandling samordnas med övriga nämnders upphandling av liknande beskaffenhet samt att ansvara för att upphandlingsmyndighetens beslutsfattare hålls informerade om gällande regler för upphandling samt vilka ramavtal som finns. Upphandlingssamordnaren har inget eget mandat att besluta i upphandlingsfrågor. Enligt upphandlingschefen är kännedomen om att det finns upphandlingssamordnare i förvaltningarna bristande, varför informationsinsatser är nödvändiga. Då en vara eller tjänst ska upphandlas kan upphandlingsenheten vid behov skapa en referensgrupp som ska verka för att en god kravspecifikation utarbetas. Gruppens uppgift är vidare att bevaka att dessa kravspecifikationer tillämpas vid upphandlingen. 6
4. Styrning I kapitlet presenteras de övergripande dokument som i huvudsak styr Huddinge kommuns upphandlingsverksamhet. 4.1. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091) De grundläggande principerna för offentlig upphandling anges i 1 kap. 9 LOU och gäller för all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader. De fem principerna är: Principen om ickediskriminering Det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantör på grund av nationalitet. Utformningen av förfrågningsunderlaget får inte vara sådan att krav införs som endast svenska företag kan utföra. Principen om likabehandling Alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis få samma information vid samma tillfälle. Principen om transparens Upphandlande myndighet ska lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Förfrågningsunderlaget ska vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Proportionalitetsprincipen Kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Principen om ömsesidigt erkännande Intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder. Vidare reglerar lagen hur upphandlingarna ska genomföras. Sommaren 2010 genomfördes några förändringar i LOU. Bland annat skärptes reglerna genom en avtalsspärr på 10 eller 15 dagar från det att beslut om att tilldela en leverantör ett kontrakt har meddelats. Detta gör att en upphandlande myndighet förhindras skynda sig att ingå avtal för att hindra överprövning av en upphandling. En annan nyhet som införts i och med förändringarna i lagen är så kallade upphandlingsskadeavgifter. Detta är en avgift som ålägges upphandlande enhet som på ett felaktigt sätt har genomfört upphandlingen, t.ex. om hänsyn ej har tagits till avtalsspärren, eller om en felaktig direktupphandling har gjort med leverantör trots att ramavtal finns med en annan leverantör. 4.2. Reglemente för Huddinge kommuns upphandling (HKF 9420) Reglementet för Huddinge kommuns upphandling reglerar hur kommunens upphandlingsverksamhet skall organiseras. Reglementet antogs 2008-12-08. Reglementet fastslår att förutom lagen om offentlig upphandling ska även kommunens egen miljöpolicy vid inköp/upphandling beaktas vid upphandlingar. I reglementet redogörs för ärendegången vid upphandling. Vidare fastslås att upphandling av ramavtal endast får göras av kommunstyrelsen, samt att samhällsbyggnadsnämnden har rätt att upphandla ramavtal gällande de tjänster som endast avropas av samhällsbyggnadsnämnden. Det fastslås vidare att information om gällande ramavtal ska finnas på kommunens interna hemsida. 7
Upphandlingssamordnarnas uppgift tydliggörs i reglementet. 4.3. Miljöpolicy vid inköp/upphandling i Huddinge kommun (HKF 4330) Miljöpolicy vid inköp/upphandling i Huddinge kommun fastställdes av kommunfullmäktige 2004-04-13 och fungerar som ett hjälpmedel för att nå intentionerna i kommunens övergripande miljöpolicy. Miljöpolicyn vid inköp/upphandling ska vara ett stöd så att kommunens upphandlingar aktivt bidrar till ett hållbart nyttjande av de gemensamma resurserna. Policyn fastslår bland annat att hänsyn ska tas till miljöaspekter, att alla upphandlingar och inköp ska vara miljöanpassade i enlighet med svensk lag och EG-rätt samt att en miljökonsekvensbedömning alltid ska göras innan upphandlingen påbörjas. 8
5. Kontroller och kvalitetssäkring 5.1. Behovsidentifiering och ramavtal Enligt upphandlingschefen finns idag inte ramavtal för samtliga områden där det bedöms vara nödvändigt. Inte heller genomförs alltid nya upphandlingar av ramavtal som löper ut. Om en ny upphandling inte hinns med förlängs avtalet istället utan att en förnyad upphandling görs. Anledningen till detta uppges vara resursbrist vid upphandlingsenheten. Ansvaret vilar på respektive förvaltning att identifiera behovet av nya ramavtal. Efter att ett nytt behov har identifierats ska förvaltningens upphandlingssamordnare kommunicera behovet till upphandlingsenheten. Några rutiner för hur identifiering av behov av nya ramavtal sker finns inte hos upphandlingsenheten. Vid miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen genomförs utredningar inför nya projekt. I utredningen kontrolleras huruvida ramavtal finns för de verksamheter som berörs eller de inköp som behöver göras i och med projektet. Dock konstaterar intervjuade företrädare för förvaltningen att det sällan dyker upp nya behov av ramavtal. Är det mindre arbeten som identifieras och som behöver göras upphandlas dessa ej. Det kan bland annat röra takreparationer, uppsättning av skyltar eller dränering av grunder. Dessa åtgärder uppges vanligen kosta mellan 30 000 och 100 000 kronor. Vid den här typen av arbeten försöker förvaltningen variera entreprenörer för att på så sätt kunna hålla koll på marknadspriset. Enligt kommunens upphandlingsreglemente ska upphandling planläggas så, att tillverkning och leverans om möjligt kan ske under sådan tid att förmånligaste pris kan erhållas. Upphandlingschefen uppger att enheten försöker anpassa upphandlingar utifrån säsong eller andra tidpunkter som kan påverka kostnaderna för produktion och leverans. Några egentliga rutiner för att detta ska övervägas finns dock inte. Intervjuade företrädare för miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen uppger att de tar stöd av upphandlingsenheten då ramavtal ska upphandlas, då de besitter den erfarenhet som krävs vid ramavtalsupphandlingar. Upphandlingsenheten har för avsikt att framgent på ett tydligt sätt kommunicera vikten av avtalstrohet med de olika förvaltningarna. Detta görs inte idag. Även här uppges resursbrist vara anledningen. Det konstateras vid intervjuerna att det är förhållandevis enkelt att ta fram statistik på hur stor andel av inköpen som görs inom samt utanför gällande ramavtal. Enligt den senaste mätningen uppgår andelen inköp vid kommunen där avtal finns till cirka 65 procent. Andelen inköp utan avtal är således 35 procent. Upphandlingschefens bedömning är att det är en förhållandevis bra siffra. Dock konstateras att det finns brister i ekonomisystemet och hur inköp registreras. Bland annat kan vissa inköp registreras som att det görs från leverantör med vilken kommunen ej har avtal, även om så är fallet. Således finns risk för missvisande statistik. Ett nytt e-handelssystem håller på att införas, till vilket samtliga kommunens enheter kommer anslutas. Anslutning till systemet kommer förhoppningsvis att leda till ökad avtalstrohet. 5.2. Kvalitetssäkring 5.2.1. Upphandlingsenheten Upphandlingsenheten arbetar med olika mallar och checklistor för de olika stegen i upphandlingsprocessen. Bland annat finns mallar för hur förfrågningsunderlag och avtal ska utformas 9
och vad de ska innehålla. Vidare finns en tydlig beskrivning av upphandlingsprocessens olika steg, som togs fram under 2009. Denna tydliggör vilka olika steg processen utgörs av. Förfrågningsunderlagen tas fram av referensgruppen tillsammans med ansvarig upphandlare vid upphandlingsenheten. Dessförinnan har referensgruppen arbetat fram en kravspecifikation på den vara eller tjänst som önskas upphandlas. Efter att förfrågningsunderlaget tagits fram ser upphandlingschefen över det innan det offentliggörs i det webbaserade upphandlingsverktyget e-avrop. Det primära syftet med detta är att stämma av med ansvarig upphandlare hur upphandlingen ska utformas och genomföras. Det fungerar även som en säkerhetsåtgärd för att inga felaktigheter, medvetna eller omedvetna som exempelvis skrivningar som kan leda till hämmad konkurrens, ska finnas med i förfrågningsunderlaget. Efter att sista datum för anbud har passerat genomförs anbudsöppning och anbudsutvärdering. Då detta moment genomförs deltar förutom ansvarig upphandlare hela referensgruppen, vilket också fungerar som en kvalitetssäkrande åtgärd. Upphandlingschefen uppger att han gärna skulle vilja ha mer insyn i upphandlingsarbetet som bedrivs vid miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Han uppger vidare att upphandlingsenheten över huvud taget inte har någon omfattande kontakt med miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen rörande upphandlingsfrågor. Upphandlingsenheten har för avsikt att skapa en upphandlings- och inköpshandbok med syfte att samla och klargöra ansvar, roller och mandat i upphandlings- och inköpsprocessen. Ett första utkast har tagits fram som under hösten ska bearbetas vid enheten. Enligt upphandlingschefen har enheten inte kapacitet att följa upp leverantörernas åtaganden. Detta ansvar vilar primärt på respektive förvaltning. Rutinen är att vid upprepade felaktigheter av leveranser ska upphandlingsenheten informeras, annars tas kontakten av verksamheten direkt med ansvarig leverantör. Vid de tillfällen då upphandlingsenheten informeras om att en leverantör inte lever upp till sitt åtagande dokumenteras detta och hanteras vid det årliga uppföljningsmötet som genomförs tillsammans med leverantören. 5.2.2. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen genomför som konstaterats till största del sina egna upphandlingar, bland annat upphandlingar av byggentreprenader. Upphandlingar av fordon, arbetskläder med mera genomförs av upphandlingsenheten. Förvaltningen har egna mallar och checklistor för upphandlingsprocessen, bland annat rörande anbuds form och innehåll, inbjudan för anbudslämning samt mallar och checklistor för hur anbudsutvärderingen ska göras. Inför en upphandling bildas en arbetsgrupp vid den avdelning som upphandlingen rör. Arbetsgruppen tar fram kravspecifikation och arbetar fram förfrågningsunderlaget för upphandlingen. Mallar finns för hur förfrågningsunderlagen ska utformas. Då förfrågningsunderlaget tagits fram fungerar övriga medarbetare vid avdelningen som remissinstans, och ges möjlighet att kommentera innehållet i förfrågningsunderlaget innan det publiceras. Då byggentreprenader upphandlas finns skrivningar i AB04 som ska följas. Avdelningschefen deltar alltid vid anbudsöppning och anbudsutvärdering. Enligt intervjupersonerna tar förvaltningen vid behov hjälp av upphandlingsenheten. Intervjupersonerna vid förvaltningen konstaterar att de svåraste upphandlingarna att genomföra rör mindre branscher, som exempelvis upptagning av sand, där det finns väldigt få entreprenörer. Just därför menar intervjupersonerna att det är bra att viss verksamhet finns i 10
kommunal regi. Då ges nämligen möjlighet att tacka nej till leverantörer som inte lämnar tillräckligt bra anbud, något som sker ibland. Inom samhällsbyggnadsnämndens ansvarsområde är rutinen att projektledaren för det upphandlade byggprojektet stämmer av samtliga fakturor och leveranser av inköpta varor och tjänster. Fakturan godkänns därefter av avdelningschef eller förvaltningschef. 5.2.2.1 Kontroller av byggprojekt AB 04 är en standardiserad uppsättning villkor rörande byggentreprenader. AB 04 är i allmänhet kända av entreprenören varför beställaren generellt i förfrågningsunderlaget endast hänvisar till bestämmelserna. Alla ändringar av standardvillkoren enligt AB 04 ska tydligt anges i förfrågningsunderlaget. AB 04 används främst vid så kallad generalentreprenad, vilket är en entreprenadform där beställaren upphandlar en leverantör, vilken därefter upphandlar underleverantörer. Bland annat reglerar AB 04 ansvar och garantitider, hur tilläggsarbeten och ändringsarbeten ska hanteras, prioriteringsordning samt tolkning vid inkonsekvenser i samma handling. I kommunens administrativa föreskrifter framgår att entreprenören i samband med anbudsgivningen ska upprätta en kvalitetsplan innan byggstart. Kvalitetsplanen ska godkännas av beställarna, det vill säga kommunen. Det framgår vidare vad kvalitetsplanen ska innefatta. Bland annat nämns en kontrollplan för kvalitets- och miljösäkring av entreprenaden samt checklistor för egenkontroll. Det framgår vidare att rutiner för och omfattning av kontroll och uppföljning för såväl egna arbeten som underentreprenörers arbeten ska finnas. Av de administrativa föreskrifterna som används vid byggentreprenader framgår att beställaren utser en kontrollant/byggledare för projektet. Byggledaren ansvarar för beställarens kontroller av byggprojektet. Föreskrifterna fastslår också att byggmöten ska hållas en gång per månad medan bygget pågår. Utöver detta fastslås också att beställaren har rätt att utöva den kontroll han finner nödvändig. Vid slutbesiktning av projektet ska samtlig dokumentation från kvalitetssäkring och kontroller överlämnas till beställaren. 11
6. Skydd mot korruption Vid upphandlingsenheten finns, som konstaterats tidigare i rapporten, mallar och checklistor för upphandlingsprocessens olika steg. Ingen av dessa fokuserar dock explicit på skydd mot oegentligheter som exempelvis mutor, bestickning, förskingring eller andra typer av korruption. Den uppfattning vi får vid intervjuer med företrädare för miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen är att långvariga relationer med kommunens upphandlade leverantörer av varor och tjänster inte anses vara ett problem. Detta då samtliga medarbetare känner till reglerna kring hur frågorna ska hanteras samt vilka regler som gäller. Då avrop ska göras från ramavtal som miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har med konsulter noteras i en lista vilken konsult som avses nyttjas samt den totala summan för inköpet. Detta görs för att sprida avropen i möjligaste mån mellan de olika upphandlade konsulterna. När det gäller medarbetares bisysslor ska uppgift om sådana lämnas in årligen. Vid intervjuerna har det framkommit att denna rutin inte fungerar för alla verksamhetsområden. I kommunstyrelsens plan för intern kontroll 2011 tas dock upp att kommunstyrelsens förvaltning ska utreda möjligheterna till och värdet av en central lista över anställdas bisysslor. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har tagit fram egna Riktlinjer för bisyssla i Huddinge kommun, Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. I riktlinjerna konstateras att arbetsgivaren generellt är positivt inställd till bisysslor, då dessa utvecklar medarbetarens kompetens och erfarenhet. Det konstateras dock att bisysslor som kan anses skada arbetsgivarens förtroende, som är hindrande för att utföra arbetsuppgifterna eller kan anses konkurrera med kommunens verksamheter är förbjudna. Det fastslås att anmälan av bisyssla ska ske skriftligen till arbetsgivaren. Riktlinjerna har nyligen setts över och kommunicerats i organisationen. I mitten av maj skulle samtliga medarbetare vid förvaltningen ha inkommit med information rörande eventuella bisysslor. Några egentliga förteckningar över tjänstemännens bisysslor finns ännu inte. 12
7. Bedömning och svar på de övergripande revisionsfrågorna Finns tillräckliga rutiner för att identifiera behov av nya/förnyade ramavtal? Vår bedömning är att några egentliga rutiner för att identifiera behov av nya ramavtal inte finns i de granskade verksamheterna. Vi konstaterar dock att det inte hör till upphandlingsenhetens uppgifter att identifiera dessa behov. Vid utredning av nya projekt inom samhällsbyggnadsnämndens ansvarsområde kontrolleras huruvida behov av nya ramavtal finns vilket vi ser som tillräckligt för att säkerställa att väsentliga ramavtal finns. Enligt intervjuad företrädare för upphandlingsenheten finns inte ramavtal för samtliga områden där behov föreligger. Detta har vi även understrukit i tidigare genomförda granskningar. Vår erfarenhet säger att det oftast är utanför ramavtalen som felaktigheter uppkommer. Vår rekommendation är att upphandlingsreglementet bör förtydligas med att existerande ramavtal ska följas. Behovet av detta understryks av den upphandlingsskadeavgift som införts i och med förändringarna i LOU sommaren 2010. Tidigare granskningar i andra kommuner har visat att ytterligare sätt att förmå förvaltningarna att nyttja gällande ramavtal kan vara att införa en form av sanktionsavgifter för de som genomför inköp utanför ramavtal. Vår rekommendation är att upphandlingsenheten bör överväga ytterligare åtgärder för att förmå samtliga förvaltningar att öka avtalstroheten. Vidare är vår rekommendation att genomföra informationsinsatser i förvaltningarna rörande upphandlingssamordnarnas uppgifter. Det är naturligtvis problematiskt att upphandlingsenheten inte upplevs ha resurser för att genomföra sitt arbete på bästa sätt, bland annat möjligheterna att identifiera behov av nya ramavtal samt att förnyelsen av ramavtal ibland genomförs utan ny upphandling. Vår rekommendation är således att upphandlingsenhetens organisation och arbetssätt bör ses över för att om möjligt identifiera områden där effektiviseringsåtgärder kan genomföras. Hur säkras att ramavtal träffas med leverantörer till bästa pris? För de upphandlingar som upphandlingsenheten ansvarar säkras detta inte på något särskilt sätt förutom att det är ett kriterium vid anbudsutvärderingen. Detsamma gäller de upphandlingar som genomförs vid miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Det är en brist att ramavtal ibland förlängs i stället för att nya upphandlingar genomförs. Detta tillvägagångssätt kan leda till att upphandlade ramavtalsleverantörer inte erbjuder bästa pris. Råder en tillräcklig kvalitetssäkring av upphandlingsprocessen? Det är positivt att mallar, checklistor och en tydlig beskrivning av upphandlingsprocessen finns vid upphandlingsenheten. Detta tillsammans med att referensgruppen följer hela processen från kravspecifikation till anbudsutvärdering, samt att upphandlingschefen ser över samtliga förfrågningsunderlag innan de offentliggörs, leder till att vi gör bedömningen att tillräcklig kvalitetssäkring råder av upphandlingsprocessen som upphandlingsenheten ansvarar för. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har egna mallar för sina upphandlingar. Vi ser det som positivt att en arbetsgrupp bildas som ansvarar för upphandlingarna, samt att övriga medarbetare och avdelningschefen vid avdelningen fungerar som remissinstans för förfrågningsunderlaget. Någon omfattande kontakt med upphandlingsenheten förefaller inte före- 13
komma. Viss kontakt förekommer dock. Bland annat deltog upphandlingsenheten då nya utvärderingskriterier nyligen togs fram för anbudsutvärdering. Vid ramavtalsupphandlingen av konsulter inom teknikområdet som just nu genomförs ingår också upphandlingsenheten i projektgruppen. Då medarbetarna vid miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen inte har någon specialistkompetens rörande upphandlingsarbete bör förvaltningen ändå överväga möjligheterna till tätare kontakt med upphandlingsenheten för att kunna ta del av deras specialistkompetens. Vår rekommendation är att ett forum skapas där miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen med jämna mellanrum kan diskutera frågor som rör upphandlingsprocessen tillsammans med upphandlingsenheten. Det är positivt att upphandlingsenheten har påbörjat arbetet med att ta fram en upphandlings- och inköpshandbok för arbetet med upphandling inom kommunens verksamheter. Vår rekommendation är att handboken även innehåller rutiner för hur identifiering kan göras av behov av nya ramavtal inom kommunförvaltningen. Finns tydliga rutiner för kontroll av fakturor och leveranser? Respektive förvaltning som gör avrop ansvarar själv för kontrollen av att fakturor och leveranser är korrekta. Vid miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen ansvarar projektledaren för att detta görs, varpå fakturan godkänns av avdelningschef eller förvaltningschef. Detta är väsentligt för att förebygga oegentligheter. Vi ser det som positivt att upphandlingsenheten dokumenterar de avvikelser från leverantörer som kommer till enhetens kännedom. Vår rekommendation är att övriga förvaltningar också gör detta. Finns en tydlig ansvarsfördelning mellan kommunens tjänstemän och upphandlade konsulter för byggprojekt? Vår bedömning är att utifrån AB 04 och kommunens egna administrativa föreskrifter tydliggörs ansvarsfördelningen mellan beställare och upphandlad entreprenör. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har egna mallar för hur de administrativa föreskrifterna ska utformas. De upphandlade konsulternas oberoende förefaller inte säkerställas på något särskilt sätt. Detta gäller exempelvis de konsulter som genomför kvalitetskontroller vid byggentreprenader. Görs enkätundersökningar bland anställda huruvida de har blivit erbjudna mutor? Kommunen genomför inga enkätundersökningar eller andra undersökningar som rör om anställda kommit i kontakt med eller blivit erbjudna mutor. Intervjuade företrädare för granskade verksamheter anser att det förs en öppen dialog i kommunen och förlitar sig därför på att de anställda berättar om sådana erbjudanden. I Tillbuds- och skadehanteringssystemet MarshPlus kan kommunen kartlägga förekomsten av hot och våld i den kommunala verksamheten. Vår rekommendation är att kommunen undersöker möjligheten att göra motsvarande registrering av fall där mutor erbjuds och andra försök till oegentligheter. Uppmärksammas risk för korruption vid långvariga relationer med leverantörer? Risken för korruption vid långvariga relationer med leverantörer förefaller inte uppmärksammas på något särskilt sätt vid miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Det är dock positivt 14
att som miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen arbetar sprida avropen mellan olika leverantörer, för att dels hålla koll på marknadskostnader men även för att i möjligaste mån undvika risk för korruption vid långvariga relationer med leverantörer. Vår rekommendation är att kommunen genomför en undersökning om hur avropen fördelar sig inom de olika förvaltningarna, på liknande sätt som görs vid miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Hur säkerställs kravet på att personalen är skyldig att anmäla bisysslor? Uppgifter om bisysslor ska lämnas årligen. Som konstateras vid intervjuerna fungerar inte rutinen som den ska. Det är positivt att kommunstyrelsens förvaltning fått i uppdrag att utreda möjligheterna till en central lista över anställdas bisysslor. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningens egna riktlinjer för bisysslor som nyligen tagits fram uppmärksammar vikten av att bisysslor rapporteras till arbetsgivaren. Förvaltningen har begärt in information om samtliga anställdas bisysslor. Det är dock av stor vikt att denna information begärs in kontinuerligt, varför vår rekommendation är att ta fram en rutin kring att detta görs årligen. Stockholm den 20 juni 2011 Anders More 15
Källförteckning Reglemente för Huddinge kommuns upphandling (HKF 9420) Miljöpolicy vid inköp/upphandling i Huddinge kommun (HKF 4330) Riktlinjer för bisyssla i Huddinge kommun, Miljö och samhällsbyggnadsförvaltningen Arbetsplan 2011 för upphandlingsavdelningen Verksamhetsplan 2011 för kommunstyrelsen Verksamhetsberättelse 2010 för kommunstyrelsen Dokumentation av upphandlingsprocessen Verksamhetsplan 2011 för samhällsbyggnadsnämnden Verksamhetsberättelse 2010 för samhällsbyggnadsnämnden Handbok - Huddinge kommun MSB, Gatukontoret 16